CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. RICHARD DE LA TOUR
van 18 november 2020 (1)
Zaak C‑544/19
„ЕCOTEX BULGARIA” EOOD
tegen
Teritorialna direktsia na Natsionalna agentsia za prihodite – Sofia,
in tegenwoordigheid van
Prokuror ot Okrazhna prokuratura – Blagoevgrad
[verzoek van de Administrativen sad Blagoevgrad (bestuursrechter in eerste aanleg Blagoevgrad, Bulgarije) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Artikel 63 VWEU – Vrij kapitaal‑ en betalingsverkeer – Richtlijn (EU) 2015/849 – Staat die geen lid is van de eurozone – Nationale wettelijke regeling op grond waarvan het verboden is om op het nationale grondgebied een betaling in contanten te verrichten wanneer deze betaling gelijk is aan de vastgestelde drempelwaarde of deze overschrijdt, en op grond waarvan de betaling moet worden verricht per overschrijving of door storting op een betaalrekening – Uitkering van dividenden door een onderneming aan een aandeelhouder of vennoot in de vorm van een betaling in contanten die de in de nationale wettelijke regeling vastgestelde drempelwaarde overschrijdt – Oplegging van een administratieve sanctie met een strafrechtelijk karakter – Verenigbaarheid van de nationale wettelijke regeling – Bestrijding van belastingfraude en belastingontwijking – Evenredigheid”
I. Inleiding
1. In hoeverre is een nationale wettelijke regeling op grond waarvan het iedere natuurlijke of rechtspersoon verboden is om op het nationale grondgebied een betaling in contanten te verrichten wanneer de waarde daarvan gelijk is aan de vastgestelde drempelwaarde of deze overschrijdt, en op grond waarvan die persoon onder bedreiging van een sanctie moet gebruikmaken van andere betaalmiddelen, verenigbaar met het Unierecht?
2. Dat is in wezen de vraag die de Administrativen sad Blagoevgrad (bestuursrechter in eerste aanleg Blagoevgrad, Bulgarije) in de onderhavige zaak aan de orde stelt.
3. Het gaat om een actuele vraag, aangezien de Grote kamer van het Hof zich binnen afzienbare tijd moet uitspreken over de voorwaarden waaronder en de grenzen waarbinnen de Europese Unie en de lidstaten van de eurozone bij de uitoefening van hun respectieve bevoegdheden regelingen kunnen vaststellen die voorzien in beperkingen op het gebruik als betaalmiddel van contanten, dat wil zeggen bankbiljetten en muntstukken die door de centrale banken zijn uitgegeven.(2)
4. De onderhavige zaak verschilt echter van de gevoegde zaken Hessischer Rundfunk (C‑422/19 en C‑423/19), aangezien de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale wettelijke regeling betrekking heeft op de Republiek Bulgarije, die geen lidstaat van de eurozone is. De Republiek Bulgarije heeft de status van „lidstaat die valt onder een derogatie” als bedoeld in artikel 139, lid 2, VWEU en is niet gebonden aan de Unierechtelijke bepalingen die gelden voor de monetaire uitgifte en het gebruik van de eenheidsmunt, met name de status van wettig betaalmiddel van biljetten en munten in euro’s. Niettemin maakt zij deel uit van de interne markt van de Unie en is zij om die reden gehouden de desbetreffende verkeersvrijheden te eerbiedigen.
5. De aan het Hof voorgelegde vraag sluit ook aan bij het verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad van 12 juni 2018 betreffende beperkingen op betalingen in contanten(3) en bij de adviezen die de Europese Centrale Bank (ECB)(4) ter zake heeft uitgebracht op verzoek van de ministeries van Financiën van het Koninkrijk België, de Republiek Bulgarije en het Koninkrijk der Nederlanden.(5)
6. In de onderhavige zaak wordt het Hof verzocht om te verduidelijken of een wettelijke regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, binnen de werkingssfeer van richtlijn (EU) 2015/849(6) valt, dan wel of die regeling moet worden getoetst aan artikel 63 VWEU, dat de vrijheid van kapitaal‑ en betalingsverkeer waarborgt.
7. Daarnaast wordt het Hof verzocht om zich uit te spreken over de vraag of de bij die wettelijke regeling vastgestelde sanctieregeling verenigbaar is met – in het bijzonder – het in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) neergelegde beginsel van de evenredigheid van straffen en het in dat Handvest erkende recht op een doeltreffende voorziening in rechte.
8. In deze conclusie zal ik uiteenzetten waarom een wettelijke regeling als die welke aan de orde is in het hoofdgeding, naar mijn mening niet binnen de werkingssfeer van richtlijn 2015/849 valt. Ik zal mijn beoordeling niet enkel baseren op de doelstellingen die de Uniewetgever in het kader van deze richtlijn nastreeft, maar ook op de opzet en de bewoordingen van die richtlijn. Derhalve zal ik het Hof in overweging geven om te onderzoeken of een dergelijke wettelijke regeling verenigbaar is met de in artikel 63 VWEU erkende vrijheid van kapitaal‑ en betalingsverkeer.
9. In dit verband zal ik uiteenzetten dat de nationale wettelijke regeling in kwestie op zichzelf een beperking van deze vrijheid vormt die kan worden gerechtvaardigd door de vereisten die de bestrijding van belastingfraude en belastingontwijking meebrengt. Ik zal evenwel uiteenzetten dat met een dergelijke wettelijke regeling deze doelstelling slechts daadwerkelijk kan worden verwezenlijkt indien die regeling vergezeld gaat van maatregelen die rekening houden met de toegang van de meest kwetsbare personen tot het bankwezen, alsmede van maatregelen die voorzien in afwijkingen ten gunste van personen die om gegronde redenen niet kunnen gebruikmaken van de door de nationale wetgever voorgeschreven betaalmiddelen. Ik zal tevens uiteenzetten waarom de in het kader van die wettelijke regeling vastgestelde sanctieregeling mogelijkerwijs indruist tegen het in artikel 49, lid 3, van het Handvest neergelegde evenredigheidsbeginsel.
II. Toepasselijke bepalingen
A. Richtlijn 2015/849
10. Richtlijn 2015/849 heeft volgens artikel 1, lid 1, ervan ten doel het gebruik van het financiële stelsel van de Unie voor het witwassen van geld of terrorismefinanciering te voorkomen.
11. Deze richtlijn geldt ingevolge artikel 2, lid 1, punt 3, onder e), ervan voor „andere personen die handelen in goederen, doch voor zover er contante betalingen worden gedaan of ontvangen voor een bedrag van 10 000 EUR of meer, ongeacht of de transactie plaatsvindt in één verrichting of via meer verrichtingen waartussen een verband lijkt te bestaan”.
12. Artikel 4, lid 1, van die richtlijn bepaalt:
„De lidstaten zorgen er in overeenstemming met de op risico gebaseerde aanpak voor dat het toepassingsgebied van deze richtlijn geheel of voor een deel wordt uitgebreid tot andere beroepen en categorieën ondernemingen dan de in artikel 2, lid 1, bedoelde meldingsplichtige entiteiten, die werkzaamheden verrichten welke zich in het bijzonder lenen voor het witwassen of terrorismefinanciering.”
13. Artikel 5 van richtlijn 2015/849 luidt:
„De lidstaten kunnen, binnen de grenzen van het recht van de Unie, op het door deze richtlijn bestreken gebied strengere bepalingen aannemen of handhaven om het witwassen en terrorismefinanciering te voorkomen.”
B. Bulgaars recht
1. ZOPB
14. Volgens artikel 1 van de zakon za ogranichavane na plashtanyata v broy (wet betreffende de beperking op betalingen in contanten; hierna: „ZOPB”)(7) regelt deze wet de beperkingen op betalingen in contanten op het Bulgaarse grondgebied.(8)
15. Behoudens de in artikel 2 ZOPB uitdrukkelijk genoemde uitzonderingen, bepaalt artikel 3:
„(1) Binnenlandse betalingen worden uitsluitend per overschrijving of door storting op een betaalrekening verricht wanneer zij:
1. [...] een waarde van 10 000 [Bulgaarse lev (BGN)] [(5 113 EUR)] of meer hebben;
2. [...] een waarde van minder dan 10 000 BGN [(5 113 EUR)] hebben, indien het gaat om een deel van een contractuele geldelijke prestatie waarvan de waarde 10 000 BGN [(5 113 EUR)] of meer bedraagt.
(2) Lid 1 is ook van toepassing op betalingen in vreemde valuta waarvan de in [Bulgaarse leva] omgezette bedragen 10 000 BGN [(5 113 EUR)] of meer belopen. De omrekening in [Bulgaarse leva] vindt plaats tegen de koers van de Balgarskata narodna banka [(Bulgaarse nationale bank)] op de dag van betaling.”
16. Artikel 5 ZOPB bepaalt:
„(1) Wie artikel 3 schendt of toestaat dat die bepaling wordt geschonden, wordt gestraft met een geldboete die gelijk is aan 25 % van het betaalde totaalbedrag indien het om een natuurlijke persoon gaat, of met een geldelijke sanctie van 50 % van het betaalde totaalbedrag indien het om een rechtspersoon gaat.
(2) In geval van herhaling van de in lid 1 bedoelde inbreuk bedraagt de geldboete 50 % van het betaalde bedrag en bedraagt de geldelijke sanctie 100 % van het betaalde bedrag.”
17. Artikel 6 ZOPB bepaalt:
„(1) De in deze wet bedoelde inbreuken worden geconstateerd door de autoriteiten van het Natsionalna agentsia za prihodite [(nationaal agentschap voor inkomsten, Bulgarije)]. De administratieve sancties worden opgelegd door de uitvoerend directeur van het nationaal agentschap voor inkomsten of door ambtenaren die door hem zijn gemachtigd.
(2) De zakon za administrativnite narushenia i nakazania [(wet op de administratiefrechtelijke overtredingen en straffen(9))] regelt de vaststelling van administratieve sancties, de oplegging en tenuitvoerlegging ervan, alsmede de bezwaar‑ en beroepsmiddelen die ertegen kunnen worden aangewend.”
2. ZANN
18. Artikel 27 ZANN bepaalt:
„(1) De administratieve sanctie wordt vastgesteld overeenkomstig de bepalingen van deze wet, binnen de grenzen van de sanctie die op de inbreuk staat.
(2) Bij die vaststelling van de sanctie wordt rekening gehouden met de ernst van de inbreuk, met de redenen waarom deze is begaan, met verzachtende en verzwarende omstandigheden alsook met de vermogenssituatie van de betrokkene.
(3) Bij verzachtende omstandigheden wordt een lichtere sanctie opgelegd en bij verzwarende omstandigheden een zwaardere sanctie.
[...]
(5) Het is niet [...] toegestaan een sanctie vast te stellen die lager is dan het voorgeschreven minimumbedrag van de sancties die bestaan in de geldboete en de tijdelijke ontneming van het recht om een bepaald beroep of een bepaalde activiteit uit te oefenen.”
19. Artikel 28, onder a), ZANN bepaalt dat de met de sanctiebevoegdheid beklede autoriteit in geval van onbeduidende administratieve inbreuken kan afzien van de oplegging van een sanctie, in welk geval zij de overtreder mondeling of schriftelijk ter kennis brengt dat hem bij recidive een administratieve sanctie zal worden opgelegd.
20. Krachtens artikel 63, lid 1, ZANN beoordeelt de Rayonen sad [(rechter in eerste aanleg, Bulgarije)] in een enkelvoudige kamer de zaak ten gronde en wijst deze rechter een vonnis waarbij het besluit houdende oplegging van een administratieve sanctie dan wel het elektronische proces-verbaal bevestigd, gewijzigd of nietig verklaard wordt. Tegen dat vonnis kan op de in de Nakazatelnoprotsesualen kodeks [(wetboek van strafvordering)] genoemde gronden en overeenkomstig hoofdstuk 12 van de Administrativnoprotsesualen kodeks [(wetboek van bestuursprocesrecht)] cassatieberoep worden ingesteld bij de Administrativen sad [(bestuursrechter in eerste aanleg, Bulgarije)].
III. Hoofdgeding en prejudiciële vragen
21. „ECOTEX BULGARIA” EOOD(10) is een eenpersoonsvennootschap naar Bulgaars recht waarvan het kapitaal in handen is van KS, een Grieks staatsburger. Op 14 maart 2018 is tijdens de algemene vergadering van Ecotex besloten dat KS in de vorm van dividenden een bedrag van 100 000 BGN (51 130 EUR) zou ontvangen. Dit bedrag zou in contanten worden betaald door middel van uitbetalingsmachtigingen.
A. Tegen Ecotex ingestelde administratiefrechtelijke procedure
22. Naar aanleiding van een controle waar op 8 december 2017 om was verzocht door de inzake inkomsten bevoegde autoriteit binnen de Teritorialna direktsia na Natsionalna agentsia za prihodit [regionale directie Sofia (Bulgarije) van het nationaal agentschap voor inkomsten] is vastgesteld dat de financiële transacties met de – voornamelijk uit Griekenland en Cyprus afkomstige – cliënten van de vennootschap via de bank waren verricht. Tevens is vastgesteld dat op grond van het besluit van de algemene vergadering van 14 maart 2018 in de periode tussen deze datum en 22 maart 2018 een bedrag van 95 000 BGN (ongeveer 48 573,50 EUR) in contanten aan KS was uitbetaald uit hoofde van negen uitbetalingsmachtigingen, elk voor de betaling van een bedrag van 10 000 BGN (5 113 EUR), en één uitbetalingsmachtiging voor een bedrag van 5 000 BGN (2 556,50 EUR). Op 5 juni 2018 heeft de regionale directie Sofia van het nationaal agentschap voor inkomsten, kantoor Blagoevgrad, aangekondigd dat zij een administratieve strafprocedure zou inleiden en op 26 juni 2018 heeft zij een handeling vastgesteld waarbij schending van de ZOPB werd geconstateerd.
23. Op 10 juli 2018 heeft Ecotex bezwaar tegen die handeling gemaakt op grond dat de inbreuk kon worden aangemerkt als onbeduidend in de zin van artikel 28 ZANN, aangezien de op 14 maart 2018 verrichte betaling van 10 000 BGN (5 113 EUR) de in de ZOPB bedoelde beperking op betalingen in contanten slechts met 0,01 BGN (ongeveer 0,005 EUR) overschreed.
24. Op 3 september 2018 heeft de vicedirecteur van de regionale directie Sofia van het nationaal agentschap voor inkomsten Ecotex op de grondslag van artikel 5, lid 1, ZOPB voor elk van de geconstateerde inbreuken een geldelijke sanctie opgelegd. Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat elk van de betalingen ten belope van 10 000 BGN (5 113 EUR) als „inbreuk” is aangemerkt en dat er dus negen administratieve sancties zijn opgelegd. Overeenkomstig de nationale bepalingen bedroeg elke sanctie 5 000 BGN (2 556,50 EUR), dat wil zeggen 50 % van het in contanten uitbetaalde bedrag.
25. Ecotex heeft tegen het besluit van 3 september 2018 van de vicedirecteur van regionale directie Sofia van het nationaal agentschap voor inkomsten beroep tot nietigverklaring ingesteld bij de Rayonen sad Petrich (rechter in eerste aanleg Petritsj, Bulgarije), die dat besluit heeft bevestigd. Daarop heeft Ecotex bij de verwijzende rechter cassatieberoep ingesteld.
B. Beroep bij de verwijzende rechter
26. Voor de verwijzende rechter heeft Ecotex opnieuw benadrukt dat de sanctie ten belope van 50 % van het in contanten uitbetaalde totaalbedrag onevenredig is gelet op de geringe zwaarte van de inbreuk. Ecotex heeft tevens betoogd dat het recht op dividenden van de vennootschap geen rechtshandeling of een overeenkomst met een tegenprestatie is en dus niet valt onder het begrip „betaling” in de zin van artikel 3, lid 1, punt 1, ZOPB.
27. De regionale directie Sofia van het nationaal agentschap voor inkomsten heeft op haar beurt opgemerkt dat onder het begrip „betaling” in artikel 3, lid 1, punt 1, ZOPB zonder uitzondering elke betaling of financiële transactie, ongeacht de aard ervan, moet worden verstaan.
28. Van zijn kant merkt de verwijzende rechter om te beginnen op dat bij de ZOPB richtlijn 2005/60/EG(11) is omgezet in het nationale recht. Deze richtlijn is met ingang van 26 juni 2017 ingetrokken bij richtlijn 2015/849.(12) Hij is dan ook van oordeel dat artikel 3, lid 1, punt 1, ZOPB moet worden uitgelegd tegen de achtergrond van artikel 63 VWEU en van de relevante bepalingen van richtlijn 2015/849.
29. In de eerste plaats brengt de verwijzende rechter in herinnering dat het begrip „kapitaalverkeer” zich tevens uitstrekt tot de ontvangst van dividenden op aandelen en deelbewijzen in handelsvennootschappen. Hij vraagt zich dan ook af of artikel 63 VWEU, dat met name maatregelen verbiedt die niet-ingezetenen kunnen ontraden om in een lidstaat investeringen te doen of dergelijke investeringen aan te houden, zich verzet tegen een bepaling als artikel 3, lid 1, punt 1, ZOPB, waarbij betalingen in contanten worden beperkt.
30. In de tweede plaats vraagt de verwijzende rechter zich af of de in artikel 3, lid 1, punt 1, ZOPB bedoelde beperking op betalingen in contanten binnen de materiële werkingssfeer van richtlijn 2015/849 valt en, zo ja, of de lidstaten een drempelwaarde van minder dan 10 000 EUR mogen vaststellen voor betalingen in contanten.
31. In de derde plaats vraagt de verwijzende rechter zich af in hoeverre de wijze van vaststelling van het bedrag van de geldboete in geval van overtreding van de beperking op betalingen in contanten en de voorwaarden voor de rechterlijke toetsing van een veroordeling afbreuk doen aan het beginsel van de evenredigheid van straffen en het recht op een doeltreffende voorziening in rechte, die in het Handvest zijn neergelegd.
C. Prejudiciële vragen
32. Gelet op het voorgaande heeft de Administrativen sad Blagoevgrad besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof te verzoeken om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) Moet artikel 63 VWEU aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale bepaling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, op grond waarvan binnenlandse betalingen van 10 000 BGN [(5 113 EUR)] of meer alleen per overschrijving of door storting op een betaalrekening mogen worden verricht en op grond waarvan de betaling in contanten van dividenden uit niet-uitgekeerde winsten van 10 000 BGN [(5 113 EUR)] of meer wordt beperkt? Indien deze vraag ontkennend wordt beantwoord, wordt een dergelijke beperking dan gerechtvaardigd door de doelstellingen van [richtlijn 2015/849]?
2) Moet artikel 2, lid 1, van [richtlijn 2015/849], gelezen in het licht van overweging 6 en van de artikelen 4 en 5 van deze richtlijn, aldus worden uitgelegd dat het niet in de weg staat aan een algemene nationale bepaling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, op grond waarvan binnenlandse betalingen van 10 000 BGN [(5 113 EUR)] of meer alleen per overschrijving of door storting op een betaalrekening mogen worden verricht, ongeacht de entiteit en de reden voor de betaling in contanten, en die bovendien betrekking heeft op alle betalingen in contanten tussen natuurlijke personen en rechtspersonen?
a) Indien deze vraag bevestigend wordt beantwoord, staat artikel 2, lid 1, punt 3, onder e), van [richtlijn 2015/849], gelezen in het licht van overweging 6 en van de artikelen 4 en 5 van deze richtlijn, de lidstaten dan toe om te voorzien in aanvullende algemene beperkingen op betalingen in contanten in een nationale bepaling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, op grond waarvan binnenlandse betalingen van 10 000 BGN [(5 113 EUR)] of meer alleen per overschrijving of door storting op een betaalrekening mogen worden verricht, wanneer de reden voor de betaling in contanten bestaat in „niet-uitgekeerde winsten” (dividenden)?
b) Indien deze vraag bevestigend wordt beantwoord, staat artikel 2, lid 1, punt 3, onder e), van [richtlijn 2015/849], gelezen in het licht van overweging 6 en artikel 5 van deze richtlijn, de lidstaten dan toe om te voorzien in beperkingen op betalingen in contanten in een nationale bepaling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, op grond waarvan binnenlandse betalingen van 10 000 BGN [(5 113 EUR)] of meer alleen per overschrijving of door storting op een betaalrekening mogen worden verricht, wanneer de drempelwaarde lager is dan 10 000 EUR?
3) a) Moeten artikel 58, lid 1, en artikel 60, lid 4, van [richtlijn 2015/849], gelezen in het licht van artikel 49, lid 3, van het [Handvest], aldus worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een nationale bepaling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, die voorziet in een vast bedrag van de administratieve sancties wegens overtreding van de beperkingen op betalingen in contanten en die niet toestaat dat een gedifferentieerde aanpak wordt gevolgd naargelang van de concrete relevante omstandigheden?
b) Indien het antwoord op de vraag onder a) luidt dat artikel 58, lid 1, en artikel 60, lid 4, van [richtlijn 2015/849], gelezen in het licht van artikel 49, lid 3, van het [Handvest], niet in de weg staan aan een nationale bepaling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, die voorziet in een vast bedrag van de administratieve sancties wegens overtreding van de beperkingen op betalingen in contanten, moeten artikel 58 en artikel 60, lid 4, van [richtlijn 2015/849], gelezen in samenhang met het doeltreffendheidsbeginsel en het recht op een doeltreffende voorziening in rechte als bedoeld in artikel 47 van het [Handvest], dan aldus worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een nationale bepaling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, die de rechterlijke toetsing beperkt, wanneer deze bepaling de rechter in het geval van beroep [tegen de opgelegde administratieve sanctie] niet toestaat om die sanctie naargelang van de relevante omstandigheden van het geval te verlagen tot een bedrag dat onder het vastgestelde minimum ligt?”
33. De Bulgaarse, de Tsjechische, de Spaanse, de Italiaanse en de Hongaarse regering alsook de Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend.
34. Met instemming van de rechter-rapporteur is besloten om overeenkomstig artikel 62, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof vragen te stellen aan de Bulgaarse regering, alsmede om overeenkomstig artikel 101, lid 1, van dat Reglement een verzoek om verduidelijking aan de verwijzende rechter te richten, waarop zij binnen de gestelde termijn schriftelijk hebben geantwoord.
IV. Analyse
35. Alvorens de prejudiciële vragen te analyseren, lijkt het mij nuttig een opmerking te maken over de volgorde waarin deze vragen moeten worden onderzocht.
36. In casu hebben de eerste en de tweede prejudiciële vraag betrekking op de verenigbaarheid van een nationale wettelijke regeling die – zoals de Bulgaarse wettelijke regeling – voorziet in een algemene beperking op de op het nationale grondgebied verrichte betalingen in contanten, waaronder dividenduitkeringen, met de bepalingen van het VWEU inzake het vrije kapitaal- en betalingsverkeer respectievelijk met artikel 2, lid 1, van richtlijn 2015/849, gelezen in samenhang met overweging 6 alsook met de artikelen 4 en 5 van deze richtlijn.
37. Ik herinner eraan dat volgens vaste rechtspraak nationale maatregelen die betrekking hebben op een materie die op Unieniveau uitputtend is geharmoniseerd, moeten worden getoetst aan de bepalingen van de harmonisatiemaatregel in kwestie en niet aan die van het primaire recht.(13)
38. Ik stel dan ook voor om de volgorde van de eerste en de tweede prejudiciële vraag om te keren.
39. Om te beginnen zal ik de tweede vraag onderzoeken om vast te stellen of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale wettelijke regeling daadwerkelijk verband houdt met het door richtlijn 2015/849 geharmoniseerde gebied. Om de redenen die ik thans zal uiteenzetten, is dit niet het geval, aangezien die wettelijke regeling mijns inziens niet binnen de werkingssfeer van die richtlijn valt.
40. Daarna zal ik de eerste en de derde vraag van de verwijzende rechter onderzoeken, zij het uitsluitend vanuit het oogpunt van het primaire recht en de grondrechten.
41. Met zijn eerste vraag verzoekt de verwijzende rechter het Hof te onderzoeken of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale wettelijke regeling in overeenstemming is met de in artikel 63 VWEU neergelegde regels inzake de vrijheid van kapitaal- en betalingsverkeer. Aangezien deze nationale wettelijke regeling – om de redenen die ik hieronder zal uiteenzetten – een beperking van deze vrijheid vormt, zal ik onderzoeken of deze beperking kan worden gerechtvaardigd door een legitieme reden en, zo ja, in hoeverre zij geschikt is om de verwezenlijking van de nagestreefde doelstellingen te waarborgen en evenredig is. Tegen deze achtergrond zal ik de in de derde prejudiciële vraag aan de orde gestelde kwestie moeten onderzoeken. Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter namelijk in wezen te vernemen of artikel 47 van het Handvest, dat het recht op een doeltreffende voorziening in rechte waarborgt, en artikel 49, lid 3, van het Handvest, waarin het beginsel van de evenredigheid van straffen is neergelegd, zich verzetten tegen een sanctieregeling als die welke is ingevoerd bij artikel 5 ZOPB, gelet op het feit dat deze regeling de nationale autoriteit die belast is met het bestraffen van de inbreuk [eerste deel van de vraag, onder a)] noch de nationale rechter bij wie het beroep tegen het besluit van die autoriteit is ingesteld [tweede deel van de vraag, onder b)] de mogelijkheid biedt om de geldboete te individualiseren.
A. Toetsing van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale wettelijke regeling aan de bepalingen van richtlijn 2015/849
42. Met zijn tweede prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of een lidstaat krachtens artikel 2, lid 1, punt 3, onder e), van richtlijn 2015/849, gelezen in samenhang met overweging 6 alsook met de artikelen 4 en 5 van deze richtlijn, particulieren en ondernemingen kan verbieden om alle betalingen op het nationale grondgebied met een waarde die gelijk is aan of hoger is dan de vastgestelde drempelwaarde in contanten te verrichten, en van die particulieren en ondernemingen kan verlangen dat zij het bedrag in kwestie overschrijven of op een betaalrekening storten.
43. De verwijzende rechter legt het Hof vragen voor omdat richtlijn 2015/849 krachtens artikel 2, lid 1, punt 3, onder e), ervan van toepassing is op betalingen in contanten ten belope van 10 000 EUR of meer die worden verricht door of ten gunste van personen die handelen in goederen. Bovendien is in artikel 4 van die richtlijn bepaald dat de lidstaten deze werkingssfeer kunnen uitbreiden tot beroepen en categorieën ondernemingen die werkzaamheden verrichten welke zich lenen voor het witwassen van geld of terrorismefinanciering. Tot slot bepaalt artikel 5 van richtlijn 2015/849 dat de lidstaten op het door deze richtlijn bestreken gebied ook strengere bepalingen kunnen aannemen om die criminele activiteiten te voorkomen. Tevens blijkt uit overweging 6 van richtlijn 2015/849 dat de lidstaten „lagere drempels, bijkomende algemene beperkingen op het gebruik van contanten en andere strengere bepalingen [moeten] kunnen vaststellen”.
44. De vraag die het Hof moet beantwoorden, is dus of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale wettelijke regeling onder een van die bepalingen kan vallen.
45. Gelet op de doelstellingen die de Uniewetgever in het kader van richtlijn 2015/849 nastreeft, de opzet van deze richtlijn en de bewoordingen van de artikelen 2, 4 en 5 ervan, waarnaar de verwijzende rechter verwijst, ben ik van mening dat zulks niet het geval is.
46. Wat in de eerste plaats de doelstellingen van richtlijn 2015/849 betreft, zij opgemerkt dat deze richtlijn tot doel heeft risico’s te voorkomen die de integriteit, goede werking, reputatie en stabiliteit van het financiële stelsel kunnen aantasten doordat dit stelsel wordt gebruikt voor het witwassen van geld en terrorismefinanciering.(14) Daartoe harmoniseert deze richtlijn de onderzoeks‑ en toezichtmaatregelen die de lidstaten moeten vaststellen voor de beroepsgroepen die het meest blootgesteld zijn aan het manipuleren van uit ernstige vormen van criminaliteit verkregen geld en aan het verzamelen van geld of voorwerpen voor terroristische doeleinden. Fiscale misdrijven die verband houden met directe en indirecte belastingen behoren tot de criminele activiteiten die binnen de werkingssfeer van genoemde richtlijn vallen(15), doch enkel indien op deze misdrijven een vrijheidsstraf of detentiemaatregel staat.(16) De Uniewetgever beoogt dan ook veel zwaardere overtredingen van de belastingregelgeving te voorkomen dan die welke resulteren uit de overtreding van een beperking op betalingen in contanten.
47. De in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale wettelijke regeling heeft tot doel belastingfraude en ‑ontwijking te bestrijden door te verlangen dat betalingen van 10 000 BGN (5 113 EUR) of meer niet in contanten worden verricht, maar per overschrijving of door storting op een betaalrekening, teneinde de traceerbaarheid van de financiële transacties te waarborgen. De Bulgaarse regering wijst er in haar opmerkingen op dat de ZOPB – zoals wordt uiteengezet in de toelichting bij het ontwerp van deze wet – tot doel heeft de ondergrondse economie te beperken, met name situaties waarin geldstromen niet in de boekhouding worden opgenomen en dus niet aan belasting of sociale bijdragen onderworpen zijn. In dit verband wijst zij erop dat de ZOPB in geen enkele maatregel ter bestrijding van het witwassen van geld en terrorismefinanciering voorziet. De ZOPB vormt volgens haar geen maatregel tot omzetting van richtlijn 2015/849 en bevat geen verwijzing naar deze richtlijn, aangezien die richtlijn in nationaal recht is omgezet bij de zakon za merkite sreshtu izpiraneto na pari (wet betreffende maatregelen ter bestrijding van witwassen)(17) en de zakon za merkite sreshtu finantsiraneto na terorizma (wet betreffende maatregelen ter bestrijding van terrorismefinanciering)(18).
48. Vastgesteld moet worden dat de doelstellingen die de Uniewetgever in het kader van richtlijn 2015/849 en de Bulgaarse wetgever in het kader van de ZOPB nastreven, duidelijk van elkaar verschillen.
49. Wat in de tweede plaats de opzet van richtlijn 2015/849 betreft, zij opgemerkt dat deze richtlijn ertoe strekt maatregelen vast te stellen die zich, gelet op het daarmee nagestreefde doel, door hun aard en door hun adressaten onderscheiden van de maatregelen die zijn ingevoerd bij de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale wettelijke regeling.
50. De in het kader van richtlijn 2015/849 vastgestelde maatregelen berusten op een benadering die gebaseerd is op de risico’s dat geld wordt witgewassen of terrorisme wordt gefinancierd.(19)
51. Die maatregelen bestaan naar hun aard in verplichtingen tot onderzoek, toezicht, informatieverstrekking, melding en bewaring van documenten. De inhoud en de draagwijdte van deze verplichtingen worden nauwkeurig beschreven in de hoofdstukken II tot en met V van richtlijn 2015/849.(20)
52. Daarentegen wordt in de ZOPB enkel het gebruik door natuurlijke of rechtspersonen van betaalmiddelen op het nationale grondgebied geregeld. Geen van de maatregelen waarin richtlijn 2015/849 voorziet, verlangt van de lidstaten dat zij het gebruik van betaalmiddelen op hun grondgebied regelen. Hoewel de lidstaten krachtens artikel 5 van die richtlijn „strengere bepalingen [kunnen] aannemen of handhaven om het witwassen en terrorismefinanciering te voorkomen”, moeten deze bepalingen – zoals de Uniewetgever uitdrukkelijk in dat artikel heeft aangegeven – binnen „het door deze richtlijn betreken gebied” en „binnen de grenzen van het recht van de Unie” vallen. Om de door mij uiteengezette redenen ben ik van mening dat een wettelijke regeling als die welke in het onderhavige geding aan de orde is, die ter bestrijding van belastingfraude en ‑ontwijking voorziet in een algemene beperking op betalingen in contanten op het grondgebied, niet binnen het door richtlijn 2015/849 bestreken gebied valt.
53. Wat thans de personele werkingssfeer van die twee regelingen betreft, is de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale wettelijke regeling van toepassing op iedere natuurlijke of rechtspersoon, ongeacht zowel de hoedanigheid waarin deze een betaling verricht als het bestaan en in voorkomend geval de aard van de transactie waarmee die betaling verband houdt.
54. Vastgesteld moet worden dat de bij richtlijn 2015/849 ingevoerde maatregelen inzake onderzoek, toezicht, informatieverstrekking, melding en bewaring van documenten gericht zijn tot een beperkte kring van entiteiten die kunnen worden geïdentificeerd op basis van ofwel de mate van blootstelling aan risico’s op het witwassen van geld en terrorismefinanciering ofwel de kwetsbaarheid van hun transacties. Het is juist dat tot die kring de in artikel 2, lid 1, punt 3, onder e), van richtlijn 2015/849 genoemde „andere personen die handelen in goederen, doch voor zover er contante betalingen worden gedaan of ontvangen voor een bedrag van 10 000 EUR of meer” behoren. Tevens is het juist dat de Uniewetgever in overweging 6 van die richtlijn vermeldt dat „[de] lidstaten [...] lagere drempels, bijkomende algemene beperkingen op het gebruik van contanten en andere strengere bepalingen [moeten] kunnen vaststellen”. Deze vermelding kan een wettelijke regeling als de onderhavige echter niet binnen de werkingssfeer van richtlijn 2015/849 doen vallen, zowel omdat zij onnauwkeurig is als omdat de overwegingen van een richtlijn niet bindend zijn.
55. Daarbij komt dat de Uniewetgever de lidstaten bij artikel 4 van richtlijn 2015/849 weliswaar machtigt om de werkingssfeer van deze richtlijn uit te breiden, doch enkel – zoals uitdrukkelijk wordt opgemerkt – mits deze uitbreiding in overeenstemming is met de op risico gebaseerde aanpak en betrekking heeft op beroepen en categorieën ondernemingen „die werkzaamheden verrichten welke zich in het bijzonder lenen voor het witwassen of terrorismefinanciering”. Met andere woorden, deze bepaling staat een lidstaat toe om aan een bredere categorie ondernemingen onderzoeks‑ en toezichtmaatregelen op te leggen op basis van zijn eigen risicobeoordeling die hij op grond van artikel 7 van die richtlijn kan verrichten, maar biedt mijns inziens geen grondslag voor een wettelijke regeling als die in het hoofdgeding, die het gebruik van betaalmiddelen op het nationale grondgebied door alle natuurlijke of rechtspersonen regelt ter bestrijding van belastingfraude en -ontwijking.
56. Gelet op het voorgaande ben ik dan ook van mening dat een nationale wettelijke regeling als in het hoofdgeding, die ter bestrijding van belastingfraude en -ontwijking natuurlijke en rechtspersonen verbiedt om op het nationale grondgebied een betaling in contanten te verrichten wanneer deze een waarde heeft die gelijk is aan of hoger is dan de vastgestelde drempelwaarde, en van die personen verlangt dat zij het bedrag in kwestie overschrijven of op een betaalrekening storten, niet binnen de werkingssfeer van richtlijn 2015/849 valt.
57. Aangezien er in het Unierecht thans geen wetgevingshandelingen bestaan die betrekking hebben op de voorwaarden waaronder en de wijze waarop lidstaten die geen lid zijn van de eurozone, zoals de Republiek Bulgarije, betalingen in contanten op hun nationale grondgebied kunnen beperken(21), dient de nationale wettelijke regeling in kwestie uitsluitend te worden getoetst aan het primaire recht, met name de regels betreffende de verkeersvrijheden.
B. Toetsing van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale wettelijke regeling aan artikel 63 VWEU
58. Met zijn eerste prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter in wezen van het Hof te vernemen of artikel 63 VWEU aldus moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een wettelijke regeling van een lidstaat op grond waarvan het verboden is om op het nationale grondgebied een betaling in contanten te verrichten wanneer deze een waarde heeft die gelijk is aan of hoger is dan de vastgestelde drempelwaarde, en op grond waarvan de betaling moet worden verricht per overschrijving of door storting op een betaalrekening, ook wanneer het om de uitkering van dividenden van een vennootschap gaat.
59. Bij gebreke van gemeenschappelijke of geharmoniseerde regels zijn de lidstaten die geen deel uitmaken van de eurozone, zoals de Republiek Bulgarije, vrij om betalingen in contanten op hun grondgebied te beperken. Zij moeten echter, net zoals elke lidstaat, de regels van de interne markt en met name de Verdragsregels betreffende de verkeersvrijheden eerbiedigen.(22)
60. In het kader van het hoofdgeding moet worden beoordeeld of de nationale wettelijke regeling de vrijheid van verkeer rechtstreeks belemmert.(23)
61. In het onderhavige geval hebben de bevoegde nationale autoriteiten de wettelijke regeling in kwestie toegepast op de uitkering van dividenden, die een vorm van vermogenswinst vormen die – volgens vaste rechtspraak – moet worden beoordeeld in het licht van de regels inzake het vrije verkeer van kapitaal.(24) Derhalve geef ik het Hof in overweging om bij zijn analyse uit te gaan van de in artikel 63 VWEU neergelegde regels inzake de vrijheid van kapitaal‑ en betalingsverkeer.
62. Zoals de verwijzende rechter het Hof verzoekt, dient dus te worden vastgesteld of de wettelijke regeling in kwestie moet worden aangemerkt als een beperking van de vrijheid van kapitaal‑ en betalingsverkeer in de zin van artikel 63 VWEU en, zo ja, of die beperking kan worden gerechtvaardigd.
1. Bestaan van een beperking van het vrije kapitaal‑ en betalingsverkeer
63. Krachtens artikel 63 VWEU zijn alle beperkingen van het vrije verkeer van kapitaal en betalingen tussen lidstaten onderling alsook tussen lidstaten en derde landen verboden.
64. Zoals uit de bewoordingen van die bepaling blijkt, onderstelt de schending ervan dat er sprake is van zowel grensoverschrijdend kapitaal‑ en betalingsverkeer als een beperking van dit verkeer.
65. In de eerste plaats ben ik van mening dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale wettelijke regeling, gelet op haar algemeenheid, betrekking kan hebben op grensoverschrijdend kapitaal‑ en betalingsverkeer.
66. Het is, zoals de Bulgaarse en de Tsjechische regering in hun opmerkingen aangeven, juist dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale wettelijke regeling enkel regelt op welke wijze betalingen op het grondgebied van een lidstaat moeten worden verricht. Ik wijs er evenwel op dat deze wettelijke regeling van toepassing is op alle natuurlijke en rechtspersonen die op dat grondgebied een betaling verrichten, ongeacht hun nationaliteit en woonplaats respectievelijk zetel en ongeacht de hoedanigheid waarin zij handelen. Derhalve is die wettelijke regeling zelfs van toepassing wanneer de betaling – bijvoorbeeld in het kader van een grensoverschrijdende dienstverrichting – wordt gedaan door of ten gunste van een natuurlijke of rechtspersoon die zijn woonplaats of vestiging heeft in een andere lidstaat dan Bulgarije.
67. Bovendien ziet artikel 3 ZOPB op betalingen in zowel Bulgaarse leva als buitenlandse valuta en is het van toepassing ongeacht de soort en aard van de transactie waarmee de betaling verband houdt.(25) Die wettelijke bepaling is in het onderhavige geval – overeenkomstig de instructies voor de toepassing van de ZOPB(26) – dan ook toegepast op de uitkering van dividenden door een rechtmatig op het nationale grondgebied gevestigde vennootschap aan de enige aandeelhouder van deze vennootschap, die in dit geval een Grieks staatsburger is. Het komt mij evenwel voor dat niet ernstig te betwisten valt dat er sprake is van grensoverschrijdende kapitaalbewegingen en betalingen in de zin van artikel 63 VWEU wanneer dividenden die afkomstig zijn van een in Bulgarije gevestigde onderneming, in de vorm van een betaling in contanten worden uitgekeerd aan een aandeelhouder die burger van een andere lidstaat is.(27)
68. In de tweede plaats kan mijns inziens niet worden ontkend dat de nationale wettelijke regeling in kwestie een beperking van het vrije kapitaal‑ en betalingsverkeer vormt, ook al is er geen sprake van discriminatie op grond van de nationaliteit van de betrokken natuurlijke of rechtspersonen.
69. Een wettelijke regeling die het gebruik van betaalmiddelen in algemene zin regelt doordat zij particulieren en ondernemingen verbiedt om een betaling in contanten te verrichten wanneer daarmee een bedrag van 10 000 BGN (5 113 EUR) of meer is gemoeid, en doordat zij daartoe – onder bedreiging van een sanctie – verlangt dat die particulieren en ondernemingen gebruikmaken van de door de wetgever uitdrukkelijk genoemde betaalmiddelen, vormt namelijk op zichzelf een beperking van de vrijheid van kapitaal‑ en betalingsverkeer.
70. Ten eerste wijs ik erop dat het feit dat muntstukken en biljetten de hoedanigheid van wettig betaalmiddel hebben, in beginsel de verplichte aanvaarding van betalingen in contanten met zich meebrengt. Wie een betalingsverplichting heeft, kan dus vrijelijk gebruikmaken van die muntstukken en biljetten als betaalmiddel.
71. Volgens de bewoordingen van de aanbeveling van de Commissie van 22 maart 2010 betreffende de draagwijdte en de gevolgen van de hoedanigheid van wettig betaalmiddel van eurobankbiljetten en ‑munten(28), houdt deze hoedanigheid van wettig betaalmiddel dan ook in dat een crediteur een in contanten verrichte betaling niet mag weigeren en dat een debiteur zich van een betalingsverplichting kan kwijten door aan de crediteur eurobankbiljetten en ‑munten aan te bieden.(29) Derhalve merkt de Commissie op dat de „[a]anvaarding van eurobankbiljetten en ‑munten als betaalmiddel bij detailtransacties [...] de regel [dient] te zijn”.(30)
72. In dit verband blijkt uit de bevindingen van een in 2016 door de ECB uitgevoerde studie(31) dat transacties in contanten nog steeds het meest toegankelijke, maar ook meest verbreide betaalmiddel zijn, met name in bepaalde economische sectoren en bij tal van kleine en middelgrote ondernemingen.(32) Binnen de eurozone werd ongeveer 79 % van de betalingen op verkooppunten in contanten verricht, tegenover ongeveer 19 % per betaalkaart en ongeveer 2 % met andere betaalmiddelen. Qua waarde lag het marktaandeel van betalingen in contanten rond 54 %, terwijl dit voor betaalkaarten 39 % bedroeg en voor de overige betaalmiddelen ongeveer 7 %.(33) Volgens voormelde studie had 10 % van de geanalyseerde transacties in contanten betrekking op goederen en diensten met een waarde van meer dan 100 EUR.(34)
73. Ten tweede heeft een nationale wettelijke regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, niet alleen tot gevolg dat betalingen in contanten en andere wettige betaalmiddelen, zoals een bankkaart, worden uitgesloten, maar ook dat particulieren en ondernemingen worden verplicht om een overschrijving of storting op een betaalrekening te verrichten.
74. Vastgesteld moet worden dat de door de Bulgaarse wetgever gekozen waaier aan betaalmogelijkheden niet ruim is en met name van een particulier verlangt dat hij een bankrekening heeft en deze voor betalingen gebruikt. Het plafond van 10 000 BGN (5 113 EUR) sluit op zichzelf beschouwd echter niet uit dat een particulier – om redenen die verband houden met de snelheid, het gemak of de kosteloosheid van de betaalwijze – er de voorkeur aan geeft om een dergelijk bedrag niet over te schrijven, maar in contanten of per bankkaart te betalen. De nationale wettelijke regeling in kwestie lijkt mij dan ook een particulier die bijvoorbeeld in een grensgebied woont, te ontraden zich naar de aangrenzende lidstaat te begeven om goederen of diensten af te nemen van een handelaar respectievelijk dienstverrichter die verlangt dat de betaling wordt verricht per overschrijving of door storting op een betaalrekening.
75. Evenzo breng ik vanuit het oogpunt van een vennootschap in herinnering dat het aandeelhouders of vennoten overeenkomstig de hun toekomende contractvrijheid in beginsel vrij staat om te kiezen op welke wijze dividenden worden uitgekeerd, en om met name de vorm ervan te bepalen. Een rechtsregel als artikel 3 ZOPB heeft tot gevolg dat hun vrijheid om die dividenden in contanten uit te keren wordt beperkt, omdat hun anders een bijzonder zware geldboete boven het hoofd hangt.
76. Het staat buiten kijf dat bankoverschrijvingen bij grensoverschrijdende betalingen bepaalde voordelen bieden, met name doordat particulieren en vennootschappen daarmee het vervoer van aanzienlijke bedragen in contanten kunnen voorkomen. Dit neemt echter niet weg dat op deze betalingstransacties uiteenlopende bankkosten kunnen worden toegepast. Ik breng in herinnering dat de Republiek Bulgarije weliswaar een lidstaat van de gemeenschappelijke eurobetalingsruimte (Single Euro Payments Area, SEPA)(35) is, maar geen lidstaat van de eurozone. Derhalve gelden de in het kader van de SEPA bestaande voordelen – zoals de uitvoering van grensoverschrijdende overschrijvingen binnen één werkdag vanaf het tijdstip waarop de bank de overschrijvingsopdracht van de verzender ontvangt, of de toepassing van concurrerende prijzen – enkel voor betalingen in euro. Op betalingen in Bulgaarse leva blijft de Bulgaarse wettelijke regeling inzake de kosten van grensoverschrijdende overschrijvingen dus van toepassing. Redelijkerwijs kan worden aangenomen dat de wettelijke regeling in kwestie dan ook tot gevolg zal hebben dat op dividenden die worden uitgekeerd aan aandeelhouders of vennoten die op het nationale grondgebied niet over een bankrekening beschikken, extra kosten drukken die verband houden met de uitvoering van een grensoverschrijdende overschrijving in nationale valuta.
77. Gelet op een en ander komt het mij voor dat een wettelijke regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, de door artikel 63 VWEU gewaarborgde vrijheid van kapitaal‑ en betalingsverkeer beperkt.
78. Uit vaste rechtspraak volgt evenwel dat een dergelijke beperking in overeenstemming met dat artikel kan zijn indien zij wordt gerechtvaardigd door een legitieme reden of een dwingende reden van algemeen belang en bovendien, als dat het geval is, geschikt is om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen en niet verder gaat dan voor het bereiken van dat doel noodzakelijk is(36), hetgeen thans moet worden nagegaan.
79. In dit verband wil ik enkele preciseringen geven met betrekking tot de vraag of in het kader van het hoofdgeding aan die voorwaarden is voldaan, aangezien het aan de verwijzende rechter staat om daartoe de nodige verificaties te verrichten.
2. Rechtvaardiging van de beperking
80. Uit de bewoordingen van artikel 65, lid 1, onder b), VWEU(37) en de rechtspraak van het Hof blijkt dat de noodzaak om belastingfraude en ‑ontwijking te voorkomen een legitieme reden vormt die een beperking van het vrije verkeer van kapitaal kan rechtvaardigen.
81. Zo heeft het Hof in het arrest van 30 april 2020, Société Générale(38), geoordeeld dat de noodzaak om een doelmatige invordering van de belasting te waarborgen een legitiem doel vormt dat een beperking van de fundamentele vrijheden kan rechtvaardigen. Volgens het Hof mag een lidstaat dan ook maatregelen toepassen waarmee het bedrag van de verschuldigde belasting duidelijk en nauwkeurig kan worden vastgesteld, mits deze maatregelen geschikt zijn om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen en niet verder gaan dan noodzakelijk is om dat doel te bereiken.(39)
82. In het arrest van 26 februari 2019, X (Tussenvennootschappen die in een derde land zijn gevestigd)(40), heeft het Hof eveneens geoordeeld dat een nationale maatregel die het vrije kapitaalverkeer beperkt, kan worden gerechtvaardigd door de noodzaak om belastingfraude en belastingontwijking te voorkomen, wanneer die maatregel specifiek gericht is op volstrekt kunstmatige constructies die geen verband houden met de economische realiteit en die zijn opgezet om de belasting te ontwijken die normaal gesproken verschuldigd is over winsten uit activiteiten die zijn verricht op het nationale grondgebied van de betrokken lidstaat.(41)
83. In casu moeten de bepalingen van artikel 3 ZOPB het mogelijk maken om de ondergrondse economie te bestrijden door de invordering van de belasting en de sociale bijdragen te waarborgen dankzij de traceerbaarheid van financiële transacties. Zoals de Bulgaarse regering in haar opmerkingen uiteenzet en illustreert(42), wordt met die wettelijke regeling in het bijzonder beoogd belastingontwijking te bestrijden door de situaties te beperken waarin aanzienlijke hoeveelheden liquide middelen niet in de boekhouding worden opgenomen en zo ontsnappen aan de belasting over het inkomen van natuurlijke personen, de vennootschapsbelasting en de betaling van verplichte sociale bijdragen. De Bulgaarse regering doelt op gevallen waarin de financiële overzichten van een vennootschap worden vervalst om de diensten van het nationaal agentschap voor inkomsten te misleiden of op gevallen waarin vergoedingen kunstmatig worden verlaagd met het oog op hun aangifte bij de instanties die belast zijn met de inning van de sociale bijdragen. De verplichting om dividenden uit te keren via een bankoverschrijving of door storting op een betaalrekening zou dan ook de „verkapte” uitkering van dividenden moeten voorkomen en aldus moeten waarborgen dat deze dividenden één keer in het juiste belastinggebied worden belast.
84. Gelet op het voorgaande ben ik van mening dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde wettelijke regeling kan worden gerechtvaardigd door een legitieme reden, te weten de bestrijding van belastingfraude en belastingontwijking.
85. Thans moet worden vastgesteld of deze wettelijke regeling geschikt is om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen en of zij niet verder gaat dan nodig is om dat doel te bereiken.
3. Geschiktheid van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale wettelijke regeling om de doelstellingen te bereiken die met deze regeling worden nagestreefd
86. Volgens vaste rechtspraak van het Hof is een nationale wettelijke regeling slechts geschikt om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen, indien de verwezenlijking van dat doel daadwerkelijk op coherente en systematische wijze wordt nagestreefd.(43)
87. Hoewel er momenteel geen consensus bestaat over de vraag of beperkingen op betalingen in contanten werkelijk van invloed zijn op de omvang van de belastingfraude en belastingontwijking(44), beklemtoon ik dat het hier niet gaat om de vraag of de Bulgaarse wettelijke regeling deze verschijnselen, die zo veelvormig van oorsprong en aard zijn, kan uitbannen, maar wel om de beoordeling of die regeling geschikt is om die verschijnselen te bestrijden. Het komt mij voor dat op basis van tal van gegevens kan worden aangetoond dat de wettelijke regeling in kwestie zodanig is vastgesteld dat belastingfraude en ‑ontwijking coherent en systematisch worden bestreden in overeenstemming met de rechtspraak van het Hof.
88. Wat in de eerste plaats de werkingssfeer van de Bulgaarse wettelijke regeling betreft, dient te worden opgemerkt dat zij zodanig is afgebakend dat belastingfraude op een zo groot mogelijke schaal ontdekt en in voorkomend geval bestraft kan worden. Ik herinner eraan dat die wettelijke regeling, onder voorbehoud van de in artikel 2 ZOPB bedoelde uitzonderingen, uniform van toepassing is op alle personen en ondernemingen die op het nationale grondgebied een betaling verrichten waarvan het bedrag gelijk is aan of hoger is dan de drempelwaarde van 10 000 BGN (5 113 EUR). Voor alle economische spelers en sectoren gelden dus identieke verplichtingen, ongeacht de aard en het voorwerp van de transactie waarmee de betaling verband houdt.
89. Ik merk bovendien op dat het plafond van 10 000 BGN (5 113 EUR) van toepassing is ongeacht of de transactie wordt uitgevoerd in één keer of in de vorm van onderling verbonden deeltransacties, zodat de handelingen kunnen worden ontdekt van personen die de toepasselijke regeling trachten te omzeilen door de betaling van het verschuldigde bedrag zo vaak te splitsen als nodig is opdat die betaling buiten de werkingssfeer van de ZOPB valt. Ik breng in herinnering dat Ecotex in het kader van het hoofdgeding dividenden van de onderneming heeft uitgekeerd voor een totaalbedrag van 100 000 BGN (51 130 EUR), waarvan 95 000 BGN (ongeveer 48 573,50 EUR) in negen tranches van 10 000 BGN (5 113 EUR) en één tranche van 5 000 BGN (2 556,50 EUR) in contanten is betaald.
90. Wat in de tweede plaats de bij de wettelijke regeling in kwestie ingevoerde betalingsvoorschriften voor betalingen van een bedrag van 10 000 BGN (5 113 EUR) of meer betreft, zij opgemerkt dat met deze voorschriften daadwerkelijk kan worden gewaarborgd dat de transacties worden geïdentificeerd en de belastingregels worden toegepast.
91. De Bulgaarse wetgever verlangt immers dat betaalmiddelen worden gebruikt die zorgen voor de traceerbaarheid van financiële transacties.(45)
92. Bij bankoverschrijving en storting op een betaalrekening kan de anonimiteit van de financiële transacties worden opgeheven en de traceerbaarheid van die transacties worden gewaarborgd, zodat zij in de boeken kunnen worden opgenomen en er door de belastingdienst belasting over kan worden geheven, anders dan in het geval van betalingen in contanten, waarbij de transactiegegevens (partijen, bedrag, voorwerp, datum) niet kunnen worden achterhaald. In dit verband wijst de Bulgaarse regering erop dat bankoverschrijvingen en stortingen op een betaalrekening door de wet worden aangemoedigd, omdat zij controleerbaar zijn alsook geïdentificeerd en geanalyseerd kunnen worden met het oog op belastingcontroles, zonder dat zij de uitvoering van de betalingstransactie verhinderen of vertragen, gelet op de snelheid en het gemak van de transacties die via het Bulgaarse banksysteem worden verricht.
93. Daarnaast heeft de Bulgaarse wetgever weliswaar andere betaalmiddelen zoals betalingen per cheque en per betaalkaart uitgesloten van het door hem ingevoerde stelsel, maar kan deze keuze worden gerechtvaardigd door het zeer hoge fraudepercentage dat deze twee betaalwijzen vertegenwoordigen.(46)
94. In zoverre lijkt het bij de wettelijke regeling in kwestie ingevoerde stelsel bij te dragen aan de bestrijding van belastingfraude en belastingontwijking.
95. Met die wettelijke regeling kan dat doel echter enkel daadwerkelijk worden bereikt wanneer aan de daarin neergelegde vereisten kan worden voldaan.
96. Dat betalingen in contanten worden verboden en dat wordt verlangd dat er wordt gebruikgemaakt van een bankoverschrijving of storting op een betaalrekening teneinde belastingfraude en belastingontwijking te bestrijden, onderstelt dat particulieren over een bankrekening beschikken of in staat zijn er een te openen.(47) Vastgesteld moet worden dat bepaalde personen zijn uitgesloten van het bancaire aanbod of er geen gebruik van wensen te maken.(48) Wat dit betreft sluit ik mij ten volle aan bij de overwegingen van advocaat-generaal Pitruzzella in zijn conclusie in de gevoegde zaken Dietrich en Häring(49). Nadat advocaat-generaal Pitruzzella erop heeft gewezen dat in richtlijn 2014/92(50) wordt erkend dat iedere legaal in de Unie verblijvende persoon het recht heeft om een betaalrekening met basisfuncties te openen – dat wil zeggen een rekening waarmee betalingstransacties zoals overmakingen en automatische afschrijvingen binnen de Europese Unie kunnen worden verricht – en nadat hij heeft opgemerkt dat die richtlijn kwetsbare, „niet over een bankrekening beschikkende” consumenten aanmoedigt om deel te nemen aan de retailbankingmarkt, verwijst hij naar recente gegevens waaruit blijkt dat het aantal personen dat nog geen toegang heeft tot financiële basisdiensten in de Unie en in de eurozone weliswaar een minderheid vormt maar niet verwaarloosbaar is.
97. Het lijkt mij dan ook van wezenlijk belang dat de verwijzende rechter zich ervan vergewist dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde wettelijke regeling vergezeld gaat van maatregelen die rekening houden met de toegang van particulieren tot het bankwezen. Overeenkomstig overweging 46 en artikel 18, lid 4, van richtlijn 2014/92 moet die rechter zich er met name van vergewissen dat kwetsbare, „niet over een bankrekening beschikkende” consumenten toegang kunnen krijgen tot een bankrekening met basisfuncties, en dit onder voorwaarden die gunstiger zijn dan die welke voor andere personen gelden, hetgeen bijvoorbeeld kosteloosheid impliceert.(51) Dat is des te belangrijker omdat de sanctie die in geval van schending van artikel 3 ZOPB wordt opgelegd, zwaar is.
98. Dit impliceert tevens enige flexibiliteit van deze wettelijke regeling. Hoewel ik erop wijs dat de Bulgaarse wetgever in artikel 2 ZOPB voorziet in een uitzondering ten gunste van „personen met een algemene of bijzondere handelingsonbekwaamheid”, ben ik van mening dat eveneens moet worden nagegaan of er bijzondere dan wel afwijkende maatregelen bestaan voor personen die, om andere legitieme redenen dan de hierboven vermelde reden – die bijvoorbeeld verband houden met hun onzekere situatie of hun status (zoals personen die om internationale bescherming verzoeken) – geen betalingen kunnen verrichten per overschrijving of door storting op een betaalrekening. In dergelijke omstandigheden, die van geval tot geval moeten worden beoordeeld, lijkt het mij niet onmogelijk om de traceerbaarheid van een betaling in contanten te waarborgen door de identificatie van het bedrag, de reden voor de transactie en de betrokken partijen (bijvoorbeeld door een identiteitsbewijs te verlangen).
99. In de derde en laatste plaats moet met betrekking tot de sanctieregeling van artikel 5 ZOPB worden vastgesteld dat deze regeling ertoe strekt de schending van de in artikel 3 ZOPB neergelegde regeling inzake de beperking op betalingen in contanten te bestraffen met een bijzonder zware geldboete. Uit de door de verwijzende rechter verstrekte gegevens blijkt dat de sanctie die kan worden opgelegd, overigens een administratieve sanctie met een strafrechtelijk karakter is.(52) Het lijdt geen twijfel dat die sanctieregeling is vastgesteld om de risico’s op belastingfraude en belastingontwijking te bestrijden door middel van voorkoming en afschrikking. Ik wijs erop dat het Hof in het arrest van 19 juli 2012, Rēdlihs(53), heeft geoordeeld dat het volkomen legitiem is dat de lidstaten, teneinde de juiste inning van de belasting te waarborgen en fraude te voorkomen, in hun wettelijke regelingen voorzien in passende sancties ter zake van de niet-nakoming van de verplichting tot inschrijving in het register van btw-plichtigen.(54)
100. Gelet op het voorgaande komt het mij – onder voorbehoud van de door de verwijzende rechter te verrichten verificaties – voor dat een nationale wettelijke regeling als in het hoofdgeding aan de orde is, die voor betalingen ten belope van 10 000 BGN (5 113 EUR) of meer betaling in contanten verbiedt en verlangt dat het bedrag in kwestie wordt overgeschreven of op een betaalrekening wordt gestort, en die de overtreding van dat verbod bestraft, een maatregel is die geschikt is om de met die wettelijke regeling nagestreefde doelstelling op doeltreffende en coherente wijze te verwezenlijken.
4. Evenredigheid van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde wettelijke regeling
101. Thans moet worden beoordeeld of de wettelijke regeling in kwestie niet verder gaat dan nodig is om de met die regeling nagestreefde doelstellingen te bereiken.
102. Wanneer een nationale regeling de gebruikmaking van een of meer van de door het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden kan belemmeren en de betrokken lidstaat zich beroept op dwingende redenen van algemeen belang om een dergelijke belemmering te rechtvaardigen, kan de nationale regeling in kwestie volgens het Hof namelijk slechts in aanmerking komen voor de uitzonderingen waarin aldus is voorzien wanneer zij in overeenstemming is met de grondrechten waarvan het Hof de eerbiediging verzekert, waaronder het evenredigheidsbeginsel.(55)
103. Voor dit onderzoek moet mijns inziens worden beoordeeld of de maatregel die van particulieren en ondernemingen verlangt dat zij over een bankrekening beschikken en de in artikel 5 ZOPB vervatte sanctieregeling evenredig zijn.
a) Evenredigheid van het vereiste dat een bankrekening moet worden aangehouden
104. Zoals ik heb aangegeven, houdt de naleving van de vereisten van artikel 3 ZOPB met name in dat particulieren over een bankrekening moeten beschikken of er een moeten openen om bedragen van 10 000 BGN (5 113 EUR) of meer te betalen per overschrijving of door storting op een betaalrekening.(56)
105. In de eerste plaats denk ik dat bij het onderzoek van de evenredigheid van dat vereiste rekening moet worden gehouden met de toegang tot het bankwezen en met het bestaan van de in de punten 97 en 98 van deze conclusie bedoelde maatregelen.
106. In de tweede plaats ben ik van mening dat bij dat onderzoek de in artikel 3, lid 1, punt 1, ZOPB genoemde drempelwaarde van 10 000 BGN (5 113 EUR) in aanmerking dient te worden genomen.
107. Deze drempelwaarde lijkt mij niet overdreven laag, aangezien zij niet tot gevolg heeft dat particulieren de betaling wordt geweigerd wanneer zij basis- of courante producten kopen. Dat zou het geval kunnen zijn geweest indien de Republiek Bulgarije had besloten om de bovengenoemde drempelwaarde te verlagen tot 1 000 BGN (511,30 EUR), waarvan sprake was in het wetsontwerp dat zij op 27 juni 2017 voor advies aan de ECB heeft voorgelegd.(57)
108. Dankzij de drempelwaarde van 10 000 BGN (5 113 EUR) kunnen de van het bancaire aanbod uitgesloten personen of de meest kwetsbare personen die geen toegang hebben tot de financiële basisdiensten, hun courante aankopen maar ook duurdere prestaties in contanten betalen zonder dat zij over een bankrekening hoeven te beschikken en zonder dat zij het risico lopen te worden veroordeeld tot een bijzonder zware geldboete.
109. Gelet op een en ander – en wederom onder voorbehoud van de door de verwijzende rechter te verrichten verificaties met betrekking tot het bestaan van de in de punten 97 en 98 van deze conclusie bedoelde maatregelen – komt het mij voor dat het in de wettelijke regeling in kwestie neergelegde vereiste om over een bankrekening te beschikken voor betalingen met een waarde van 10 000 BGN (5 113 EUR) of meer niet onevenredig is.
110. Wat betreft de evenredigheid van de sanctieregeling van artikel 5 ZOPB kom ik evenwel tot een andere slotsom.
b) Evenredigheid van de sanctieregeling van artikel 5 ZOPB
111. De verwijzende rechter heeft de kwestie van de evenredigheid van de sanctieregeling van artikel 5 ZOPB uitdrukkelijk aan de orde gesteld in het eerste onderdeel van zijn derde prejudiciële vraag [onder a)].
112. Hij wenst namelijk te vernemen of het in artikel 49, lid 3, van het Handvest neergelegde vereiste van evenredigheid van straffen aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale wettelijke regeling als in het hoofdgeding aan de orde is, die voor schendingen van de bepalingen ter beperking van betalingen in contanten voorziet in een sanctieregeling waarbij de nationale autoriteit die belast is met de bestraffing van de inbreuk geen rekening kan houden met de concrete omstandigheden van het geval, aangezien de geldboete is uitgedrukt in een percentage van het totaalbedrag van de betaling die in strijd met die bepalingen is verricht.
1) Opmerkingen vooraf
113. Net zoals de Commissie ben ik van mening dat artikel 51, lid 1, van het Handvest er niet aan in de weg staat dat het Hof de betreffende sanctieregeling toetst aan met name artikel 49, lid 3, van het Handvest.
114. De nationale wettelijke regeling in kwestie houdt weliswaar geen verband met een door het Unierecht geharmoniseerd gebied, maar uit de rechtspraak van het Hof blijkt dat de door het Handvest gewaarborgde grondrechten toepassing kunnen vinden in alle situaties die door het Unierecht worden geregeld, en dat zij met name moeten worden geëerbiedigd wanneer een nationale regeling binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt.(58) Wanneer een nationale regeling de gebruikmaking van een of meer van de door het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden kan belemmeren en de betrokken lidstaat zich beroept op dwingende redenen van algemeen belang om een dergelijke belemmering te rechtvaardigen, kan de nationale regeling in kwestie volgens het Hof dan ook – zoals ik reeds in herinnering heb gebracht – slechts in aanmerking komen voor de uitzonderingen waarin aldus is voorzien wanneer zij in overeenstemming is met de grondrechten waarvan het Hof de eerbiediging verzekert.(59) Uit de overwegingen in de punten 63 tot en met 78 hierboven blijkt dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde wettelijke regeling een beperking van het vrije kapitaal‑ en betalingsverkeer in de zin van artikel 63 VWEU vormt die kan worden gerechtvaardigd door de noodzaak om belastingfraude en belastingontwijking tegen te gaan.
115. Bovendien herinner ik eraan dat het Hof heeft geoordeeld dat bij gebreke van harmonisatie van de Uniewetgeving op het gebied van de sancties die worden gesteld op niet-naleving van de voorwaarden van een bij die wetgeving ingevoerd stelsel, de lidstaten bevoegd zijn om de sancties te kiezen die zij passend achten, mits zij bij de uitoefening van deze bevoegdheid het Unierecht en de algemene beginselen daarvan eerbiedigen.(60) Ik breng evenwel tevens in herinnering dat het evenredigheidsbeginsel, waaraan de verwijzende rechter refereert, niet alleen een algemeen beginsel van het Unierecht is(61) maar ook een grondrecht dat in artikel 49, lid 3, van het Handvest is neergelegd in de vorm van het vereiste dat straffen evenredig zijn.
116. In dit verband ben ik van mening dat een sanctie als die van artikel 5 ZOPB kan worden getoetst aan het in artikel 49, lid 3, van het Handvest geformuleerde beginsel van de evenredigheid van straffen. Ik baseer mij daarbij op de drie criteria die het Hof relevant acht voor de beoordeling of een sanctie strafrechtelijk van aard is, te weten de juridische kwalificatie van de inbreuk in het nationale recht, de aard van de inbreuk en ten slotte de zwaarte van de sanctie die aan de betrokkene kan worden opgelegd.(62)
117. Om te beginnen is de geldboete die kan worden opgelegd aan iemand die artikel 3 ZOPB schendt, een administratieve sanctie met een volgens mij duidelijk strafrechtelijk karakter. Blijkens de verwijzingsbeslissing wordt de administratieve sanctie opgelegd in het kader van een strafprocedure. De verwijzende rechter merkt namelijk op dat de vaststelling van de administratieve overtreding die in het hoofdgeding aan de orde is, ten grondslag ligt aan een administratieve strafprocedure, hetgeen eveneens lijkt te worden bevestigd door de bewoordingen van artikel 63 ZANN(63). Ook uit de instructies voor de toepassing van de ZOPB blijkt dat de beslissing waarbij een sanctie wordt opgelegd, een strafrechtelijke beslissing is. Vervolgens is de op grond van artikel 5 ZOPB opgelegde sanctie niet beperkt tot vergoeding van de door de inbreuk veroorzaakte schade. Ofschoon met deze sanctie – zoals de Bulgaarse regering in haar opmerkingen benadrukt – een preventieve doelstelling wordt nagestreefd, komt het mij voor dat zij tevens tot doel heeft overtredingen van het principiële verbod van artikel 3 ZOPB te bestraffen. Dat blijkt uiteindelijk uit de zwaarte van die sanctie. Ik benadruk namelijk dat de administratieve sanctie die in het hoofdgeding aan de orde is, overeenkomstig artikel 5 ZOPB de vorm heeft van een geldboete die – indien de overtreder een natuurlijke persoon is – gelijk is aan 25 % van het betaalde totaalbedrag of in geval van herhaling van de inbreuk 50 % van dat bedrag, of die – indien de overtreder een rechtspersoon is – gelijk is aan 50 % van het betaalde totaalbedrag of in geval van herhaling van de inbreuk 100 % van dat bedrag. Mijns inziens is deze sanctie zwaar of zelfs zeer zwaar, hetgeen volgens het Hof kenmerkend is voor sancties van strafrechtelijke aard.(64)
118. Derhalve komt het mij, gelet op het bovenstaande, voor dat de bij artikel 5 ZOPB ingevoerde sanctieregeling kan worden getoetst aan het door artikel 49, lid 3, van het Handvest gewaarborgde evenredigheidsbeginsel.
2) Onderzoek van de evenredigheid van de sanctieregeling
119. In het arrest van 31 mei 2018, Zheng(65), dat betrekking had op een sanctie die was opgelegd wegens schending van de voorschriften inzake de controle van liquide middelen die de Unie binnenkomen of verlaten, heeft het Hof geoordeeld dat het evenredigheidsbeginsel niet alleen in acht moet worden genomen bij de vaststelling van de constitutieve bestanddelen van een inbreuk, maar ook bij de vaststelling van de regels inzake de hoogte van de geldboeten en bij de beoordeling van de factoren die in aanmerking kunnen worden genomen om de geldboete te bepalen.(66)
120. Om te beoordelen of de betreffende sanctieregeling strookt met het evenredigheidsbeginsel, moet met name rekening worden gehouden met de aard en de ernst van de inbreuk waarvoor de sancties in kwestie worden opgelegd en met de wijze waarop de hoogte ervan wordt bepaald.
121. Wat in de eerste plaats de aard en de ernst van de inbreuk betreft die de op grond van artikel 5 ZOPB opgelegde sanctie beoogt te bestraffen, beklemtoon ik dat deze sanctie enkel strekt tot bestraffing van schending van de regeling inzake de beperking op betalingen in contanten, die vereist dat betalingen van 10 000 BGN (5 113 EUR) of meer moeten worden verricht per overschrijving of door storting op een betaalrekening. Noch uit enig gegeven in het dossier, noch uit de bewoordingen van artikel 5 ZOPB blijkt dat die sanctie afhangt van de vaststelling dat er sprake is van belastingfraude. De betreffende sanctie lijkt ook niet tot doel hebben de invordering van de belasting of van de sociale bijdragen bij de schuldenaar ervan te waarborgen. Evenmin kan uit het dossier worden opgemaakt of de bevoegde autoriteiten de verschuldigde belasting en sociale bijdragen zonder de oplegging van de betreffende sanctie kunnen innen.
122. Wat in de tweede plaats de wijze van bepaling van het bedrag van de aan de orde zijnde sanctie betreft, herinner ik eraan dat deze sanctie een vast percentage is dat voor natuurlijke personen gelijk is aan 25 % van het totaalbedrag van de in strijd met artikel 3 ZOPB verrichte betaling of in geval van herhaling van de inbreuk aan 50 % van dat bedrag, en dat voor rechtspersonen gelijk is aan 50 % van het totaalbedrag van de in strijd met artikel 3 ZOPB verrichte betaling of in geval van herhaling van de inbreuk aan 100 % van dat bedrag.
123. Het bedrag van de sanctie lijkt hier het resultaat te zijn van een eenvoudige berekening op basis van het totaalbedrag van de betaling die is verricht in strijd met de in artikel 3 ZOPB vastgestelde betaalwijzen, zonder dat daarnaast rekening kan worden gehouden met de factoren die van belang kunnen zijn voor de beoordeling van de ernst van de inbreuk en de omstandigheden van het geval.
124. Uit de verduidelijkingen van de verwijzende rechter en uit de antwoorden van de Bulgaarse regering op de vragen van het Hof lijkt namelijk te volgen dat de met de bestraffing van de inbreuk belaste nationale autoriteit en de rechter bij wie beroep tegen een veroordeling is ingesteld, enkel bij de in artikel 28, onder a), ZANN(67) bedoelde beoordeling van het onbeduidende karakter van de inbreuk rekening kunnen houden met alle in artikel 27, leden 2 en 3, ZANN bedoelde factoren en omstandigheden van het geval(68).
125. Met andere woorden, afgezien van het geval waarin de gepleegde inbreuk onbeduidend is, is de berekening van de geldboete een automatisme, zodat de met de bestraffing van de inbreuk belaste nationale autoriteit noch de rechter in het kader van zijn rechterlijk toezicht het bedrag van de geldboete kan aanpassen en de zwaarte ervan kan beperken tot hetgeen in verhouding tot de ernst van de inbreuk strikt noodzakelijk is.
126. Ik breng evenwel in herinnering dat het evenredigheidsbeginsel vereist dat de sanctie wordt geïndividualiseerd en met name gebiedt dat wordt beoordeeld of de geldboete passend is gelet op alle omstandigheden van de zaak. Dit beginsel vereist niet alleen van de nationale wetgever maar ook van alle bij de procedure betrokken actoren dat zij hun optreden op dat beginsel afstemmen. Dit volgt uit het arrest van 20 maart 2018, Menci(69), waarin het Hof heeft geoordeeld dat het feit dat met een nationale regeling in beginsel het noodzakelijke evenwicht tussen de verschillende in het geding zijnde belangen lijkt te kunnen worden gewaarborgd, niet wegneemt dat die regeling daarnaast door de nationale autoriteiten en rechterlijke instanties zodanig moet worden toegepast dat de sanctie in de betreffende zaak en ten aanzien van de betrokken persoon de ernst van het gepleegde inbreuk niet te buiten gaat.(70)
127. Het in artikel 49, lid 3, van het Handvest neergelegde evenredigheidsbeginsel vereist dus ten eerste dat de nationale wetgever de schending van een door hem vastgestelde regel niet bestraft met een onevenredige geldboete, en ten tweede dat de nationale rechter bij wie beroep tegen de veroordeling is ingesteld, geen straf uitspreekt die onevenredig is aan de inbreuk.
128. Tot slot ben ik van mening dat een geldboete die gelijk is aan 100 % van het bedrag van de in strijd met artikel 3 ZOPB verrichte betaling, kennelijk buitensporig is. Een dergelijke geldboete heeft een op confiscatie gelijkend karakter dat veel verder gaat dan wat volgens mij noodzakelijk is om de schending van een regeling inzake de beperking op betalingen in contanten te bestraffen, en zulks ongeacht of die schending belastingfraude oplevert. Door deze sanctie zou zelfs de financiële situatie van een kleine onderneming in gevaar kunnen worden gebracht. In het arrest van 31 mei 2018, Zheng(71), heeft het Hof dan ook geoordeeld dat „[o]ok al worden bij de berekening van de geldboete bepaalde verzwarende omstandigheden in aanmerking genomen, op voorwaarde dat deze stroken met het evenredigheidsbeginsel, het feit dat het maximumbedrag van de geldboete kan oplopen tot tweemaal het bedrag van de niet-aangegeven liquide middelen en dat zij in elk geval, zoals in de onderhavige zaak, kan worden vastgesteld op een bedrag van bijna 100 % van de waarde van die middelen, [...] verder [gaat] dan noodzakelijk is om de nakoming van een aangifteplicht te waarborgen”(72).
129. Gelet op het voorgaande ben ik dus geneigd om aan te nemen dat een nationale rechtsregel op grond waarvan een geldboete kan worden opgelegd die wordt berekend op basis van een vast percentage dat van toepassing is op het totaalbedrag van de betaling die is verricht in strijd met het verbod op betalingen in contanten, en op grond waarvan elke aanpassing van het bedrag van die geldboete naargelang van de concrete omstandigheden van het geval uitgesloten is, indruist tegen het evenredigheidsbeginsel.
130. Gelet op een en ander geef ik het Hof thans in overweging om voor recht te verklaren dat artikel 63 VWEU, onder voorbehoud van de door de nationale rechter te verrichten verificaties, niet in de weg staat aan een nationale wettelijke regeling als in het onderhavige geval aan de orde, die wordt gerechtvaardigd door de noodzaak om belastingfraude en belastingontwijking te bestrijden, mits deze regeling geschikt is om de verwezenlijking van dat doel te waarborgen en niet verder gaat dan nodig is voor het bereiken ervan.
131. Het staat aan de nationale rechter om na te gaan of aan deze voorwaarden is voldaan, rekening houdend met de volgende overwegingen:
– Met een dergelijke wettelijke regeling kan voornoemd doel slechts daadwerkelijk worden verwezenlijkt indien deze regeling ten eerste vergezeld gaat van maatregelen die rekening houden met de toegang van particulieren tot het bankwezen. In dit verband moet de nationale rechter zich er met name van vergewissen dat kwetsbare, niet over een bankrekening beschikkende personen overeenkomstig artikel 18, lid 4, van richtlijn 2014/92 toegang kunnen krijgen tot een bankrekening met basisfuncties, en dit onder voorwaarden die gunstiger zijn dan die welke voor andere consumenten gelden. Ten tweede dient de nationale rechter na te gaan of die wettelijke regeling vergezeld gaat van bijzondere of afwijkende maatregelen ten gunste van personen die om andere legitieme redenen dan handelingsonbekwaamheid geen betalingen kunnen verrichten per overschrijving of door storting op een betaalrekening.
– Een dergelijke wettelijke regeling kan een met het evenredigheidsbeginsel strijdige maatregel vormen indien zij ten eerste inhoudt dat het bedrag van de geldboete die aan natuurlijke of rechtspersonen kan worden opgelegd wanneer deze de regeling inzake de beperking op betalingen in contanten schenden, wordt berekend op basis van een vast percentage van het totaalbedrag van de in strijd met deze regeling verrichte betaling, en indien zij ten tweede uitsluit dat het bedrag van die geldboete op enigerlei wijze wordt aangepast naargelang van de concrete omstandigheden van het geval.
V. Conclusie
132. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van de Administrativen sad Blagoevgrad te beantwoorden als volgt:
„1) Een nationale wettelijke regeling als in het hoofdgeding aan de orde, die ter bestrijding van belastingfraude en -ontwijking natuurlijke en rechtspersonen verbiedt om op het nationale grondgebied een betaling in contanten te verrichten wanneer deze een waarde heeft die gelijk is aan of hoger is dan de vastgestelde drempelwaarde, en van die personen verlangt dat zij het bedrag in kwestie overschrijven of op een betaalrekening storten, valt niet binnen de werkingssfeer van richtlijn (EU) 2015/849 van het Europees Parlement en de Raad van 20 mei 2015 inzake de voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld of terrorismefinanciering, tot wijziging van verordening (EU) nr. 648/2012 van het Europees Parlement en de Raad en tot intrekking van richtlijn 2005/60/EG van het Europees Parlement en de Raad en richtlijn 2006/70/EG van de Commissie.
2) Artikel 63 VWEU moet aldus worden uitgelegd dat het niet in de weg staat aan een nationale wettelijke regeling als in het onderhavige geval aan de orde, die wordt gerechtvaardigd door de noodzaak om belastingfraude en belastingontwijking te bestrijden, mits deze regeling geschikt is om de verwezenlijking van dat doel te waarborgen en niet verder gaat dan nodig is voor het bereiken ervan.
Het staat aan de nationale rechter om na te gaan of aan deze voorwaarden is voldaan, rekening houdend met de volgende overwegingen:
– Met een dergelijke wettelijke regeling kan voornoemd doel slechts daadwerkelijk worden verwezenlijkt indien deze regeling ten eerste vergezeld gaat van maatregelen die rekening houden met de toegang van particulieren tot het bankwezen. In dit verband moet de nationale rechter zich er met name van vergewissen dat kwetsbare, niet over een bankrekening beschikkende personen overeenkomstig artikel 18, lid 4, van richtlijn 2014/92/EU van het Europees Parlement en de Raad van 23 juli 2014 betreffende de vergelijkbaarheid van de in verband met betaalrekeningen aangerekende vergoedingen, het overstappen naar een andere betaalrekening en de toegang tot betaalrekeningen met basisfuncties, toegang kunnen krijgen tot een bankrekening met basisfuncties, en dit onder voorwaarden die gunstiger zijn dan die welke voor andere consumenten gelden. Ten tweede dient de nationale rechter na te gaan of die wettelijke regeling vergezeld gaat van bijzondere of afwijkende maatregelen ten gunste van personen die om andere legitieme redenen dan handelingsonbekwaamheid geen betalingen kunnen verrichten per overschrijving of door storting op een betaalrekening.
– Een dergelijke wettelijke regeling kan een met het evenredigheidsbeginsel strijdige maatregel vormen indien zij ten eerste inhoudt dat het bedrag van de geldboete die aan natuurlijke of rechtspersonen kan worden opgelegd wanneer deze de regeling inzake de beperking op betalingen in contanten schenden, wordt berekend op basis van een vast percentage van het totaalbedrag van de in strijd met deze regeling verrichte betaling, en indien zij ten tweede uitsluit dat het bedrag van die geldboete op enigerlei wijze wordt aangepast naargelang van de concrete omstandigheden van het geval.”