CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
C. STIX-HACKL
van 26 mei 2005 (1)
Zaak C‑121/03
Commissie van de Europese Gemeenschappen
tegen
Koninkrijk Spanje
„Niet-nakomingsprocedure – Niet-nakoming van verscheidene verplichtingen op het gebied van de milieubescherming in het gebied van de Baix Ter in de provincie Gerona – Richtlijn 75/442/EEG betreffende afvalstoffen – Richtlijn 85/337/EEG betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten – Richtlijn 80/68/EEG betreffende de bescherming van het grondwater tegen verontreiniging veroorzaakt door lozing van bepaalde gevaarlijke stoffen – Richtlijn 80/778/EEG betreffende de kwaliteit van voor menselijke consumptie bestemd water”
I – Inleiding
1. In deze niet-nakomingsprocedure verwijt de Commissie het Koninkrijk Spanje, gelet op verschillende milieuverontreinigingen in het gebied van de Baix Ter (provincie Gerona), waarvoor voornamelijk verschillende aldaar gevestigde intensieve varkenshouderijen (hierna: „varkenshouderijen”) aansprakelijk worden gehouden, dat het op verscheidene milieubeschermingsrichtlijnen inbreuk heeft gemaakt.
2. Deze zaak houdt, zowel wat de betrokken richtlijnen als de aan de orde gestelde rechtsvragen betreft, nauw verband met zaak C‑416/02, waarin ik op 12 mei 2005 heb geconcludeerd.(2) Voorzover deze zaken elkaar overlappen, verwijs ik dan ook naar het desbetreffende punt van mijn uiteenzetting in die conclusie.
3. Evenwel mag niet uit het oog worden verloren dat de onderhavige zaak, ook al hebben drie van de vier grieven betrekking op dezelfde richtlijnen of richtlijnbepalingen als in zaak C‑416/02, alleen al wegens de feitelijke achtergrond aanzienlijk van laatstgenoemde verschilt. Zo ging het in zaak C‑416/02 grotendeels om milieuverontreinigingen en wetsovertredingen waarvoor één varkenshouderij aansprakelijk werd gehouden, terwijl het in de onderhavige zaak veeleer gaat om milieuverontreinigingen en wetsovertredingen die aan een groot aantal varkenshouderijen in een bepaald gebied worden toegeschreven.
4. Het onderzoek naar het bestaan van een inbreuk op het Verdrag ten gevolge van wijdverbreide misstanden of „structurele” tekortkomingen bij de praktische uitvoering van een richtlijn in een lidstaat eist uiteraard een ietwat ruimere benadering dan wanneer aan een lidstaat op grond van een op zich staand geval wordt verweten niet de vereiste maatregelen voor de praktische uitvoering van een richtlijn te hebben getroffen.(3)
5. De Commissie is van mening dat in casu op de volgende milieubeschermingsrichtlijnen inbreuk is gemaakt:
richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen(4), zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156/EEG van de Raad van 18 maart 1991(5) (hierna: „afvalstoffenrichtlijn”);
richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten(6) (hierna: „MEB-richtlijn”), gewijzigd bij richtlijn 97/11/EG van de Raad van 3 maart 1997(7) (hierna: „MEB-wijzigingsrichtlijn”);
richtlijn 80/68/EEG van de Raad van 17 december 1979 betreffende de bescherming van het grondwater tegen verontreiniging veroorzaakt door de lozing van bepaalde gevaarlijke stoffen(8) (hierna: „grondwaterrichtlijn”);
richtlijn 80/778/EEG van de Raad van 15 juli 1980 betreffende de kwaliteit van voor menselijke consumptie bestemd water(9) (hierna: „drinkwaterrichtlijn”).
II – Rechtskader
6. Aangaande de relevante bepalingen van de afvalstoffenrichtlijn, de grondwaterrichtlijn alsmede de MEB-richtlijn en de MEB-wijzigingsrichtlijn verwijs ik naar de punten 3 tot en met 6 van mijn conclusie in de zaak C‑416/02.
7. Eveneens relevant in het onderhavige geval is bijlage II, punt 1, sub e, van de MEB-wijzigingsrichtlijn, luidende als volgt:
„In artikel 4, lid 2, bedoelde projecten
1. Landbouw, bosbouw en aquacultuur
[...]
e) Intensieve veeteeltbedrijven (voorzover niet in bijlage I opgenomen).”
8. De drinkwaterrichtlijn bepaalt onder meer:
Artikel 7
„6. De lidstaten nemen de nodige maatregelen om te bewerkstelligen dat voor menselijke consumptie bestemd water ten minste in overeenstemming is met de in bijlage I aangegeven eisen.”
In bijlage I, C, met als kopje „Parameters betreffende ongewenste stoffen (in te grote hoeveelheden)”, punt 20, wordt voor nitraten een richtniveau van 25 mg/l en een maximaal toegelaten concentratie van 50 mg/l vermeld.
III – Feiten
9. Het betrokken gebied van de Baix Ter in de provincie Gerona ligt aan de noordoostkust van Spanje in de autonome gemeenschap Catalonië. In dit gebied, waarin de rivier Ter in de Middellandse Zee uitmondt, bevindt zich een groot aantal varkenshouderijen.
10. Zoals de Commissie aangaande het voorwerp van het beroep heeft uiteengezet, houden de grieven betreffende de afvalstoffenrichtlijn, de MEB-richtlijn (of de MEB-wijzigingsrichtlijn) alsmede de grondwaterrichtlijn verband met de bouw, de uitbreiding en de exploitatie van talrijke varkenshouderijen in het gebied van de Baix Ter. De grieven betreffende de grondwaterrichtlijn en de drinkwaterrichtlijn hebben bovendien betrekking op de daaruit voortvloeiende en door de Spaanse regering grotendeels erkende (nitraat)verontreiniging van het grondwater in het gebied van de Baix Ter voor de monding van de rivier Ter in de Middellandse Zee en bijgevolg op de verontreiniging van het drinkwater dat sommige gemeenten van de Empordà aan dit grondwater onttrekken.
IV – Precontentieuze procedure en procedure voor het Hof
11. In 2000 werd de Commissie door de klachten van een milieubeschermingsgroepering geattendeerd op de verontreiniging van het betrokken gebied. Na raadpleging van de Spaanse regering kwam de Commissie tot de conclusie dat het Koninkrijk Spanje inbreuk had gemaakt op verscheidene milieubeschermingsrichtlijnen en zond zij op 25 oktober 2000 een aanmaning met het verzoek daarop binnen twee maanden te reageren.
12. Van mening dat de antwoorden van de Spaanse regering van 1 en 15 februari 2001 het vermoeden van niet-nakoming van het Verdrag niet uit de weg hadden geruimd, zond de Commissie de Spaanse regering bij brief van 26 juli 2001 een met redenen omkleed advies, waarin zij stelde dat de in de inleiding(10) genoemde richtlijnen waren geschonden en het Koninkrijk Spanje verzocht om binnen twee maanden de nodige maatregelen te nemen. De Spaanse regering antwoordde bij brieven van 3 december 2001 en 29 januari 2002.
13. Aangezien het Koninkrijk Spanje naar de mening van de Commissie zijn verplichtingen niet was nagekomen, stelde zij op grond van artikel 226 EG bij verzoekschrift van 14 maart 2003, ingeschreven ter griffie van het Hof op 19 maart 2003, beroep in tegen het Koninkrijk Spanje.
14. De Commissie verzoekt het Hof
1) vast te stellen dat het Koninkrijk Spanje zijn verplichtingen uit de hierna genoemde richtlijnen niet is nagekomen,
a) door niet de nodige maatregelen vast te stellen om te voldoen aan de verplichtingen die op hem rusten krachtens de artikelen 4, 9 en 13 van richtlijn 75/442/EEG, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156/EEG, door niet de nodige maatregelen te nemen om te waarborgen dat de afvalstoffen afkomstig van varkenshouderijen in het gebied van de Baix Ter, in de provincie Gerona, worden verwijderd dan wel nuttig toegepast zonder gevaar voor de gezondheid van de mens en zonder nadelige gevolgen voor het milieu, en door een groot aantal van deze bedrijven hun activiteiten te laten verrichten zonder de door deze richtlijn vereiste vergunning en zonder de voor deze bedrijven vereiste periodieke controles uit te voeren,
b) door vóór de bouw van deze bedrijven of de wijziging van de betrokken projecten geen milieueffectbeoordeling te verrichten, in strijd met de artikelen 2 en 4, lid 2, van richtlijn 85/337/EEG in de oorspronkelijke dan wel de bij richtlijn 97/11/EG gewijzigde versie,
c) door in het verontreinigde gebied, wat de in het onderhavige beroep in geding zijnde varkenshouderijen betreft, in strijd met de artikelen 3, sub b, 5, lid 1, en 7 van richtlijn 80/68/EEG niet de noodzakelijke hydrogeologische studies uit te voeren,
d) door in verschillende openbare waterleidingnetten van het gebied van de Baix Ter de maximaal toegelaten concentratie voor de parameter „nitraten”, vastgesteld in bijlage I, C, punt 20, bij richtlijn 80/778/EEG, in strijd met artikel 7, lid 6 van deze richtlijn te overschrijden;
2) het Koninkrijk Spanje in de kosten te verwijzen.
V – De schending van de afvalstoffenrichtlijn
A – Voornaamste argumenten van partijen
15. De Commissie stelt dat de omstreden varkenshouderijen grote hoeveelheden afvalstoffen voortbrengen, met name drijfmest en dierenkadavers. Bij ontstentenis van andere specifieke communautaire voorschriften valt de behandeling van deze afvalstoffen binnen de werkingssfeer van de afvalstoffenrichtlijn.
16. De Spaanse regering wijst er dienaangaande in het algemeen op dat het totale aantal varkenshouderijen in de betrokken gemeenten in de Baix Ter is teruggelopen van 387 in 1989 tot 197 in 1999. Ook al is het aantal weer enigszins gestegen, het aantal dieren is sinds 1999 met 12 017 verminderd. Bovendien hebben de Spaanse autoriteiten 63 sanctieprocedures ingeleid.
17. Uit de verontreiniging van het grondwater in de Baix Ter – die met name is toe te schrijven aan de stijgende hoeveelheid door de varkenshouderijen voortgebrachte drijfmest – die door de Spaanse regering is erkend en door meerdere analyses is bevestigd, blijkt volgens de Commissie dat de afvalstoffen uit de betrokken varkenshouderijen niet overeenkomstig de voorschriften van artikel 4 van de afvalstoffenrichtlijn nuttig zijn toegepast of verwijderd. In strijd met artikel 9 van deze richtlijn zouden de omstreden varkenshouderijen ook niet in het bezit zijn van de daarvoor noodzakelijke vergunning. Dit blijkt uit de verklaringen van de Spaanse regering over de regularisatie van varkenshouderijen, waaruit kan worden afgeleid dat een groot aantal van deze bedrijven op de voor het onderhavige geding relevante datum niet over een vergunning beschikte en het door de Spaanse regering genoemde nationale recht niet in acht nam. Ten slotte kan uit de documenten die de Spaanse regering aan de Commissie heeft bezorgd niet worden afgeleid dat alle of althans het merendeel van de circa 220 omstreden varkenshouderijen op passende wijze periodiek is gecontroleerd in de zin van artikel 13 van de afvalstoffenrichtlijn.
18. De Commissie is van mening dat dierenkadavers ongetwijfeld afvalstoffen zijn in de zin van de richtlijn. Zij erkent echter dat drijfmest die conform de goede landbouwpraktijken binnen hetzelfde agrarisch bedrijf als bodemmeststof wordt verwerkt, een bijproduct van dat bedrijf kan zijn, waarvan het zich niet in de zin van de richtlijn wil „ontdoen” en dat derhalve niet als een afvalstof moet worden beschouwd. In casu gaat deze redenering echter niet voor alle betrokken varkenshouderijen op; de Spaanse regering heeft nimmer gesteld dat alle drijfmest als bodemmeststof in de omstreden varkenshouderijen wordt gebruikt.
19. Het betoog van de Spaanse regering dat de uitzonderingsbepaling van artikel 2, lid 1, sub b, van de afvalstoffenrichtlijn van toepassing is, bestrijdt de Commissie met de stelling dat er op dit gebied geen andere communautaire regeling bestaat en er daarom van een uitzondering geen sprake kan zijn. Om te beginnen geldt in het algemeen dat eventuele nationale regelingen geen „andere voorschriften” in de zin van het genoemde artikel zijn en bovendien voldoen de verschillende door de Spaanse regering genoemde voorschriften niet aan de in de richtlijn gestelde eisen.
20. De Spaanse regering is van mening dat de afvalstoffenrichtlijn niet van toepassing is op bedrijven als de varkenshouderijen waar het in het onderhavige geding om gaat. Haars inziens is het verspreiden van drijfmest op akkers een beproefde methode van natuurlijke bemesting zodat dit niet kan worden geacht een verwijdering van afvalstoffen in de zin van artikel 1, sub a, van de richtlijn te zijn.
21. De Spaanse regering betoogt dat, mocht het Hof van oordeel zijn dat de afvalstoffenrichtlijn in beginsel van toepassing is, in ieder geval de uitzonderingsbepaling van artikel 2, lid 1, sub b, geldt. Richtlijn 91/676/EEG(11) vormt namelijk een „ander voorschrift” in de zin van deze uitzonderingsregeling, omdat deze richtlijn de verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen regelt en het schadelijke effect voor het milieu van het verspreiden van drijfmest op de akkers hoogstens kan liggen in een eventuele verontreiniging van het grondwater door nitraten. Daarenboven heeft verordening (EG) nr. 1774/2002(12) betrekking op dierenkadavers uit varkenshouderijen. Overigens is de uitzonderingsbepaling ook van toepassing wanneer er ter zake nationale voorschriften bestaan. Dit is in Spanje het geval omdat varkenshouderijen onder de werkingssfeer van verschillende Spaanse voorschriften voor afvalstoffen vallen.
22. Ten slotte stelt de Spaanse regering dat de Commissie de gestelde schendingen van de afvalstoffenrichtlijn niet heeft aangetoond. Zij wijst erop dat de Catalaanse autoriteiten opleidingen hebben georganiseerd en de boeren informatie hebben verschaft over een adequaat beheer van drijfmest en de bouw van installaties voor het composteren van mestoverschotten heeft aangemoedigd. Een twaalftal van deze installaties is al in gebruik en voor tien andere is een vergunning aangevraagd.
B – Beoordeling
1. Voorafgaande opmerking
23. Met de eerste grief verwijt de Commissie het Koninkrijk Spanje, in het gebied van de Baix Ter niet de noodzakelijke maatregelen te hebben getroffen om zijn op de artikelen 4, 9 en 13 van de afvalstoffenrichtlijn berustende verplichtingen te vervullen. Evenals in zaak C‑416/02 heeft de verweten inbreuk niet zozeer betrekking op de omzetting van deze bepalingen in Spaans nationaal recht, maar op de praktische uitvoering ervan.
24. Zoals ik al in de inleiding van deze conclusie heb opgemerkt, onderscheidt de onderhavige zaak zich in zoverre van zaak C‑416/02 dat de schending van de richtlijn niet wordt gekoppeld aan een enkel bedrijf maar aan een veelvoud van bedrijven in een bepaald gebied.
25. In deze zaak gaat het de Commissie er derhalve niet om aan te tonen in hoeverre een op zichzelf staande feitelijke situatie, zoals de verwijdering van drijfmest door een bepaalde varkenshouderij op een wijze die schadelijk is voor het milieu en die dus kennelijk met de doelstellingen van de afvalstoffenrichtlijn onverenigbaar is, al op zich bewijst dat de noodzakelijke stappen voor de omzetting van die richtlijn niet zijn genomen, maar veeleer om aan te tonen dat de Spaanse autoriteiten meer in het algemeen in gebreke blijven bij de praktische uitvoering van de genoemde bepalingen van de afvalstoffenrichtlijn ten aanzien van varkenshouderijen in het gebied van de Baix Ter. Voor de vaststelling van deze verdragsschending is het derhalve niet nodig om voor elk van de betrokken varkenshouderijen in het gebied van de Baix Ter afzonderlijk aan te tonen dat er sprake is van afvalstoffen in de zin van de afvalstoffenrichtlijn en dat deze richtlijn in de praktijk niet juist of niet doeltreffend is uitgevoerd.
2. De toepasselijkheid van de afvalstoffenrichtlijn
26. Het begrip „afvalstoffen” in de zin van artikel 1, sub a, van de afvalstoffenrichtlijn
27. Alvorens kan worden beoordeeld of sprake is van inbreuken op de artikelen 4, 9 en 13 van de afvalstoffenrichtlijn, zoals de Commissie stelt, moet eerst de vraag worden beantwoord of en in hoeverre drijfmest en dierenkadavers, waarom het in deze procedure gaat, als „afvalstoffen” onder de werkingssfeer van de afvalstoffenrichtlijn vallen.
a) De indeling als „afvalstof” in de zin van de afvalstoffenrichtlijn
28. Zoals ik al in mijn conclusie in zaak C‑416/02 heb uiteengezet, hangt de kwalificatie van dierenkadavers en drijfmest als afvalstoffen ervan af of de bezitter zich daarvan ontdoet, wil ontdoen of moet ontdoen, hetgeen op grond van alle omstandigheden van het geval moet worden beoordeeld, waarbij de doelstelling van de afvalstoffenrichtlijn in aanmerking moet worden genomen en ervoor moet worden gezorgd dat aan de doeltreffendheid ervan geen afbreuk wordt gedaan.(13)
29. Ik heb vervolgens uiteengezet dat volgens vaste rechtspraak een stof die ontstaat in het kader van een productieproces dat niet voornamelijk op de verkrijging ervan is gericht, hetzij een louter residu kan zijn hetzij, onder bepaalde omstandigheden, een bijproduct waarvan het bedrijf zich niet wil „ontdoen” en dat derhalve niet als een afvalstof kan worden gekwalificeerd.(14)
30. In dit licht heb ik verder vastgesteld dat het bij dierenkadavers gaat om een louter residu uit de varkenshouderij en derhalve in beginsel om „afvalstoffen” in de zin van artikel 1, sub a, van de afvalstoffenrichtlijn.(15) Dit geldt ook voor het onderhavige geval.
31. Wat vervolgens drijfmest betreft, blijkt uit mijn conclusie in zaak C‑416/02 dat de vraag of dit een afvalstof is, een genuanceerder antwoord vereist.(16)
32. Zoals ik heb uiteengezet, zijn immers daadwerkelijk gevallen denkbaar waarin drijfmest, geproduceerd in een landbouwbedrijf, niet als afvalstof in de zin van de richtlijn moet worden gezien, vooropgesteld dat vaststaat dat de drijfmest „zonder voorafgaande bewerking en als voortzetting van het productieproces” of ten behoeve van de landbouw hergebruikt wordt – derhalve ter bemesting wordt verspreid (een ander nuttig gebruik is in het algemeen niet denkbaar).(17) Wanneer echter drijfmest wordt verspreid in veel grotere hoeveelheden dan voor de bemesting volgens de goede landbouwpraktijken nodig is, of zelfs op een bodem waarvan de bemesting nutteloos is, bijvoorbeeld omdat hij niet wordt geëxploiteerd of braak ligt, dan zou dit een voldoende aanwijzing zijn dat het de bedoeling van de bezitter is zich van de drijfmest te ontdoen.(18)
33. Wat nu de onderhavige zaak betreft, kan weliswaar niet worden uitgesloten dat de drijfmest in een enkel geval in bepaalde van de betrokken varkenshouderijen volgens de goede landbouwpraktijken voor bemesting wordt verspreid en derhalve niet als afvalstof in de zin van de afvalstoffenrichtlijn moet worden behandeld, maar op grond van de beschikbare gegevens dient te worden vastgesteld dat in het gebied van de Baix Ter een relatief dicht net van varkenshouderijen van soms aanzienlijke omvang wordt geëxploiteerd, als gevolg waarvan, zoals de Commissie onweersproken heeft gesteld, een grote hoeveelheid drijfmest wordt geproduceerd. Op grond van de verklaringen van de Spaanse regering mag ervan worden uitgegaan dat niet alle drijfmest als meststof in de landbouw wordt gebruikt. Integendeel, zij heeft gewezen op de exploitatie en de oprichting van een serie installaties voor de verwerking of de verwijdering van drijfmest.(19) Ten slotte kan de door de Spaanse regering niet bestreden en op meerdere plaatsen aangetoonde nitraatverontreiniging in het betrokken gebied – een andere relevante bron van vervuiling dan de landbouw is in casu niet aangevoerd – op zijn minst als een aanwijzing worden gezien van overbemesting en dus van een bemestingspraktijk die niet beantwoordt aan de goede landbouwpraktijken.
34. Op grond van deze vaststellingen kan mijns inziens worden aangenomen dat het bij de in de Baix Ter door de omstreden varkenshouderijen geproduceerde drijfmest in het algemeen gaat om een residu uit de varkenshouderij waarvan de betrokken bedrijven zich willen ontdoen en die daarom als afvalstof in de zin van de afvalstoffenrichtlijn moet worden gekwalificeerd.
35. Op grond van een en ander moet worden geconstateerd dat het zowel bij de dierenkadavers als ook op zijn minst bij een bepaald gedeelte van de in de betrokken varkenshouderijen voortgebrachte drijfmest om afvalstoffen gaat in de zin van de afvalstoffenrichtlijn.
b) De uitzonderingsbepaling van artikel 2, lid 1, sub b‑iii, van de afvalstoffenrichtlijn
36. De uitzonderingsbepaling van artikel 2, lid 1, sub b‑iii, van de afvalstoffenrichtlijn heeft betrekking op „dierenkadavers” in het algemeen alsmede op „landbouwafvalstoffen”, voorzover het gaat om „fecaliën en andere natuurlijke en niet gevaarlijke stoffen die in de landbouw worden gebruikt”.
37. Varkenskadavers en varkensdrijfmest vallen derhalve in beginsel onder deze uitzondering, zodat de richtlijn slechts van toepassing is indien geen „andere voorschriften” in de zin van deze bepaling met betrekking tot de genoemde afvalstoffen bestaan.(20)
38. De Spaanse regering heeft zich in dit opzicht enerzijds op communautaire regelingen beroepen, te weten de nitraatrichtlijn en verordening nr. 1774/2002, en anderzijds op verschillende nationale regelingen.
39. Volgens het arrest AvestaPolarit Chrome kan het bij de „andere voorschriften” in de zin van de genoemde uitzonderingsbepaling zowel gaan om specifieke communautaire regelingen als om specifieke nationale regelingen.(21)
40. Of het nu gaat om een specifieke communautaire of nationale regeling, het volstaat in ieder geval niet dat deze regeling slechts in enigerlei opzicht betrekking heeft op de betrokken afvalstoffen. Een dergelijke regeling moet veeleer het „beheer” van deze stoffen als afvalstoffen in de zin van artikel 1, sub d, van de afvalstoffenrichtlijn betreffen, dezelfde doelstellingen nastreven als die richtlijn en een niveau van milieubescherming opleveren dat minstens gelijkwaardig is aan het met de richtlijn nagestreefde niveau.(22)
41. Wat om te beginnen de door de Spaanse regering genoemde nitraatrichtlijn betreft, heb ik al in mijn conclusie in zaak C‑416/02 uiteengezet dat deze niet aan de bovengenoemde voorwaarden voldoet.(23)
42. Aangaande verordening nr. 1774/2002 volstaat de opmerking dat deze verordening op het voor de beoordeling van de niet-nakoming relevante moment, te weten het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn(24), nog niet van toepassing was.(25) Dit betekent dat het in de onderhavige context overbodig is de inhoud van deze verordening te bespreken.
43. Vervolgens heeft de Spaanse regering zich beroepen op enkele interne regelingen die op nationaal niveau zijn vastgesteld en op drijfmest van toepassing zijn (de reales decretos nrs. 261/1996 en 324/2000 en de Spaanse afvalstoffenwet nr. 10/1998), alsmede – ter terechtzitting – op twee ministeriële besluiten van 20 oktober 1980 en van 22 februari 2001, die op dierenkadavers betrekking hebben.
44. Wat in het bijzonder de reales decretos nrs. 261/1996 en 324/2000 alsmede de genoemde ministeriële besluiten betreft, heb ik in mijn conclusie in zaak C‑416/02 al geconstateerd, dat deze voorschriften niet kunnen worden gezien als voorschriften die het beheer van drijfmest of van dierenkadavers als afvalstoffen in de zin van artikel 1, sub d, van de afvalstoffenrichtlijn regelen.(26)
45. Dit geldt naar mijn mening evenzeer voor de Spaanse afvalstoffenwet nr. 10/1998, waarop de Spaanse regering zich in deze procedure heeft beroepen en die volgens haar verklaringen subsidiair van toepassing is. Uit het betoog van de Spaanse regering blijkt namelijk onder meer dat deze wet alleen voorziet in een behandeling van afvalstoffen in het kader van de nitraatrichtlijn en de uitvoeringsmaatregelen daarvan en niet in een goedkeuringsprocedure overeenkomstig de afvalstoffenrichtlijn die op het verspreiden van drijfmest van toepassing is.
46. De Spaanse regering heeft zich tot slot beroepen op een reeks door de autonome gemeenschap Catalonië vastgestelde voorschriften die in verschillende opzichten op drijfmest betrekking hebben (onder meer beheersplannen en beheersboeken, voorschriften voor de bemesting en het verspreiden van drijfmest alsmede bepaalde vergunningsvereisten).
47. Mijns inziens is de Spaanse regering er echter niet in geslaagd aan te tonen dat deze regionale voorschriften niet alleen geïsoleerde aspecten van drijfmest en de behandeling daarvan regelen, maar een volledige regeling inhouden van het beheer van drijfmest in de zin van artikel 1, sub d, van de afvalstoffenrichtlijn die leidt tot een milieubeschermingsniveau dat vergelijkbaar is met het door de richtlijn nagestreefde niveau. Evenmin heeft de Spaanse regering een gedetailleerde analyse van de Commissie op dit gebied, waarin deze concludeerde dat de genoemde Catalaanse voorschriften – ook globaal beschouwd – verscheidene leemten vertonen ten opzichte van de afvalstoffenrichtlijn, ten gronde weersproken. Bovendien heeft de Spaanse regering zich alleen beroepen op Catalaanse voorschriften betreffende drijfmest, maar niet op voorschriften betreffende dierenkadavers.
48. Los daarvan wil ik er in het algemeen op wijzen dat de Spaanse regering heeft uiteengezet dat drijfmest in het nationale recht – anders dan in de afvalstoffenrichtlijn, zoals ik hierboven heb verklaard(27) – niet als afval wordt beschouwd, zodat alleen al om deze reden kan worden betwijfeld of het nationale recht enige regeling bevat inzake het „beheer” van drijfmest als afvalstof.
49. Bijgevolg moet, alles bij elkaar genomen, worden vastgesteld dat in casu noch een specifieke communautaire regeling noch een specifieke nationale regeling – op nationaal dan wel regionaal niveau – bestaat die inhoudelijk aan de eisen van artikel 2, lid 1, sub b‑iii, van de afvalstoffenrichtlijn beantwoordt.
50. De uitzonderingsbepaling van artikel 2, lid 1, sub b‑iii, van de afvalstoffenrichtlijn is derhalve hoe dan ook niet van toepassing op het onderhavige geval. In zoverre is het ook niet nodig in te gaan op het betoog van de Commissie dat de in het arrest AvestaPolarit Chrome gevestigde rechtspraak aldus moet worden gewijzigd dat alleen communautaire voorschriften als „andere voorschriften” in de zin van deze uitzonderingsbepaling kunnen worden beschouwd.
C – De inbreuk op de artikelen 4, 9 en 13 van de afvalstoffenrichtlijn
51. In het kader van deze grief verwijt de Commissie het Koninkrijk Spanje dat het met betrekking tot de varkenshouderijen in het gebied van de Baix Ter niet de noodzakelijke maatregelen heeft getroffen om aan zijn verplichtingen krachtens de artikelen 4, 9 en 13 van de afvalstoffenrichtlijn te voldoen.
52. Wat de inhoud van deze verplichtingen betreft, moeten de lidstaten volgens artikel 4 van de afvalstoffenrichtlijn ervoor zorgen dat de afvalstoffen worden verwijderd of nuttig toegepast zonder gevaar voor de gezondheid van de mens en zonder nadelige gevolgen voor het milieu (lid 1). Met name moeten de lidstaten de nodige maatregelen nemen tegen het ongecontroleerd lozen of verwijderen van afvalstoffen (lid 2).
53. Ter bereiking van de doelstellingen van dit artikel moeten de ondernemingen die afvalstoffen verwijderen, krachtens artikel 9 van de afvalstoffenrichtlijn een vergunning hebben en krachtens artikel 13 van deze richtlijn periodiek worden gecontroleerd.
54. Aangaande de vraag of het Koninkrijk Spanje de noodzakelijke maatregelen heeft genomen om aan deze verplichtingen te voldoen, moet in de eerste plaats worden vastgesteld dat de Spaanse regering de stelling van de Commissie, dat de – circa 200 – in het gebied van de Baix Ter gevestigde varkenshouderijen grote hoeveelheden drijfmest alsmede dierenkadavers produceren, niet heeft bestreden. Voorts staat vast dat uit talrijke metingen is gebleken dat het grondwater van de Baix Ter hoge nitraatwaarden bevat, en het verband tussen deze verontreiniging en de varkenshouderij is niet in twijfel getrokken.
55. Hieruit blijkt mijns inziens dat de afvalstoffen uit de varkenshouderijen in de relevante periode niet op een voor de menselijke gezondheid of het milieu onschadelijke manier werden verwijderd. Een andere aanwijzing daarvoor is dat – zoals uit de verklaringen van de Spaanse regering kan worden afgeleid – de noodzakelijke capaciteit of installaties voor de verwijdering van deze afvalstoffen zich voor een deel eerst in de plannings‑ of constructiefase bevinden.
56. Op grond van de documentatie die zij van de Spaanse regering heeft ontvangen, heeft de Commissie voorts vastgesteld dat het merendeel van de omstreden varkenshouderijen op de voor de beoordeling van het bestaan van de niet-nakoming relevante datum geen vergunning had en dat er tot die datum geen periodieke controles waren uitgevoerd.
57. De Spaanse regering heeft deze vaststellingen als zodanig niet bestreden maar veeleer betoogd dat intussen een aantal regularisatieprocedures en controles hebben plaatsgehad, die tot de oplegging van sancties hebben geleid. Dit volstaat echter mijns inziens niet om het verwijt van niet-nakoming – althans op het voor de beoordeling relevante tijdstip – van de vergunnings‑ en (periodieke) controleverplichtingen te weerleggen.
58. Gezien deze vaststellingen ben ik van mening dat het Koninkrijk Spanje, wat de varkenshouderijen in het gebied van de Baix Ter betreft, niet de noodzakelijke maatregelen heeft genomen om te voldoen aan zijn verplichtingen krachtens de artikelen 4, 9 en 13 van de afvalstoffenrichtlijn.
59. Ik acht de eerste grief dan ook gegrond.
VI – De schending van de MEB-richtlijn
A – Voornaamste argumenten van partijen
60. Met de tweede grief verwijt de Commissie het Koninkrijk Spanje inbreuk te hebben gemaakt op de artikelen 2 en 4, lid 2, van de MEB-richtlijn in haar oorspronkelijke versie of in de bij de MEB-wijzigingsrichtlijn gewijzigde versie, omdat het vóór de bouw of de latere verbouwing van de betrokken varkenshouderijen geen milieueffectbeoordeling heeft uitgevoerd.
61. Zij zet uiteen dat de in artikel 4, lid 2, van deze richtlijn aan de lidstaten toegekende beoordelingsmarge om te bepalen welke van de in bijlage II bij deze richtlijn bedoelde projecten aan een onderzoek moeten worden onderworpen, de lidstaten niet de bevoegdheid verleent om ten aanzien van een of meerdere in bijlage II genoemde categorieën van projecten de mogelijkheid van een onderzoek volledig en definitief uit te sluiten. Deze beoordelingsmarge wordt immers beperkt door de verplichting om alle projecten die aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben, met name gezien hun aard, omvang of ligging, aan een milieueffectbeoordeling te onderwerpen.
62. Gelet op de negatieve gevolgen van de varkenshouderijen voor het milieu – in het bijzonder de waterverontreiniging en de stank – de omvang en de enorme toename van het aantal van deze bedrijven in hetzelfde gebied, de ligging ervan in een door de Spaanse autoriteiten zelf als kwetsbare zone in de zin van de nitraatrichtlijn aangewezen gebied, hadden de meeste van deze bedrijven volgens de Commissie aan een voorafgaande milieueffectbeoordeling moeten worden onderworpen. De Spaanse regering heeft in haar antwoord op het met redenen omkleed advies in wezen erkend dat de desbetreffende varkenshouderijen vóór hun bouw of uitbreiding niet aan een milieueffectbeoordeling zijn onderworpen.
63. De Spaanse regering is van mening dat de Commissie niet duidelijk heeft gemaakt op welke van de twee versies van richtlijn 85/337 inbreuk is gemaakt, zodat de grief niet-ontvankelijk is.
64. Subsidiair stelt zij dat de grief ongegrond is en zij verwijst daarvoor naar het feit dat in de jaren 2000 tot en met 2003 de varkenshouderijen in het gebied van de Baix Ter twaalf projecten hebben ingediend om een vergunning te verkrijgen of een milieuonderzoek te laten verrichten; negen daarvan hadden betrekking op de regularisatie van bestaande varkenshouderijen. Slechts drie projecten hadden derhalve betrekking op het scheppen van nieuwe fokcapaciteit; in totaal werden vier verzoeken afgewezen.
65. De Commissie betoogt dat het Koninkrijk Spanje zowel inbreuk heeft gemaakt op de MEB-richtlijn in haar oorspronkelijke versie als op de bij de MEB-wijzigingsrichtlijn gewijzigde versie, naar gelang van de datum waarop de varkenshouderijen zijn gebouwd dan wel uitgebreid. De grief is dan ook voldoende nauwkeurig en ontvankelijk. Met betrekking tot het betoog ten gronde van de Spaanse regering wijst de Commissie erop dat de milieueffectbeoordeling hoe dan ook vóór de bouw of de uitbreiding van de betrokken varkenshouderij had moeten plaatsvinden.
B – Beoordeling
66. Om dezelfde redenen als ik al met betrekking tot de vergelijkbare exceptie van niet-ontvankelijkheid in zaak C‑416/02 heb uiteengezet, is mijns inziens ook de onderhavige grief ontvankelijk en moet de vraag naar het tijdstip van de niet-nakoming en de toepasselijkheid van deze of gene versie van de richtlijn veeleer bij de beoordeling van de gegrondheid worden onderzocht.(28)
67. Wat daarentegen de gegrondheid aangaat, heeft de Commissie mijns inziens in het onderhavige geval het Hof niet de gegevens verschaft die noodzakelijk zijn om met voldoende zekerheid een oordeel te kunnen vellen over het bestaan van de door haar gestelde niet-nakoming.
68. Het enige wat met enige zekerheid kan worden vastgesteld, is dat de meerderheid van de omstreden varkenshouderijen in de zone van de Baix Ter niet aan een MEB-controle is onderworpen. Evenwel is zelfs niet bij benadering aangetoond in hoeverre of in welke omvang het Koninkrijk Spanje zelfs maar verplicht was de omstreden varkenshouderijen of een deel daarvan gelet op hun aard, omvang of ligging krachtens artikel 4, lid 2, van de MEB-richtlijn in haar oorspronkelijke versie of in de versie van de MEB-wijzigingsrichtlijn aan een dergelijk onderzoek te onderwerpen.
69. Voorts is onbekend wanneer de betrokken bedrijven zijn gebouwd dan wel uitgebreid, en in welke omvang uitbreidingen hebben plaatsgehad, zo er al zijn geweest. Bijgevolg kan niet met voldoende nauwkeurigheid worden vastgesteld of en in welke omvang het Koninkrijk Spanje eventueel inbreuk heeft gemaakt op de MEB-richtlijn in haar oorspronkelijke versie dan wel in de versie van de MEB-wijzigingsrichtlijn.
70. De vaststelling van de niet-nakoming op een dergelijke grondslag zou voornamelijk op loutere vermoedens berusten. Volgens vaste rechtspraak moet de Commissie evenwel het Hof alle noodzakelijke aanknopingspunten verschaffen aan de hand waarvan het kan onderzoeken of inderdaad sprake is van niet-nakoming, en mag zij zich daarbij niet baseren op een of ander vermoeden.(29)
71. Ik ben derhalve van mening dat de tweede grief als ongegrond moet worden afgewezen.
VII – Schending van de grondwaterrichtlijn
A – Voornaamste stellingen van partijen
72. De Commissie is van mening dat het Koninkrijk Spanje inbreuk heeft gemaakt op de artikelen 3, sub b, 5, lid 1, en 7 van de grondwaterrichtlijn, omdat het gebied waar de betrokken varkenshouderijen zijn gevestigd niet vooraf hydrogeologisch is onderzocht.
73. Een hydrogeologisch onderzoek was noodzakelijk, aangezien er sprake was van ongecontroleerde lozingen van drijfmest door de betrokken varkenshouderijen, hetgeen blijkt uit de door de Spaanse autoriteiten ingestelde sanctieprocedures. De Commissie verwijst voorts naar de door de drijfmest veroorzaakte, soms aanzienlijke nitraatverontreiniging, die door verschillende, door de Spaanse regering erkende, onderzoeken en door meerdere analyses is bevestigd. De Commissie is van mening dat nitraat een gevaarlijke stof in de zin van de richtlijn is, aangezien het onder punt 3 van lijst II van de bijlage bij deze richtlijn valt.
74. De Spaanse regering brengt hiertegen in dat de nationale autoriteiten studies over de hydrogeologische omstandigheden hebben laten uitvoeren in het kader van de maatregelen die op grond van de nitraatrichtlijn zijn getroffen ter bestrijding van vervuiling door nitraten afkomstig uit agrarische bronnen.
75. Bovendien zijn inmiddels aanzienlijke pogingen gedaan om de nitraatverontreiniging te beperken, hetgeen voor een groot deel ook is gelukt.
B – Beoordeling
76. Volgens artikel 3, sub b, van de grondwaterrichtlijn moeten de lidstaten de nodige maatregelen nemen om de lozing van de in lijst II van de bijlage bij de richtlijn genoemde stoffen in het grondwater te beperken, teneinde de verontreiniging daarvan door deze stoffen te voorkomen. Om aan deze verplichting te voldoen, moeten de lidstaten onder meer „handelingen waarbij deze stoffen worden verwijderd of met het oog op de verwijdering ervan worden gestort en die een indirecte lozing tot gevolg kunnen hebben” aan een onderzoek onderwerpen. Dit voorafgaand onderzoek moet overeenkomstig artikel 7 een hydrogeologische studie omvatten.
77. In de onderhavige zaak heeft de Commissie zich uitsluitend gebaseerd op de vastgestelde nitraatverontreiniging in het water van het betrokken gebied. Zij heeft zich niet uitgelaten over de mogelijkheid dat deze stoffen op een andere manier in het grondwater zijn terechtgekomen dan door de verspreiding van drijfmest op of in de bodem.
78. Zoals ik al in mijn conclusie in zaak C‑416/02 heb uiteengezet, moet nitraat echter niet als een gevaarlijke stof in de zin van lijst II van de grondwaterrichtlijn worden beschouwd.(30)
79. Voorts heb ik uiteengezet dat de handeling waarbij drijfmest op of in de bodem wordt verspreid in het algemeen niet kan worden beschouwd als één van „de handelingen waarbij deze stoffen worden verwijderd [...], en die een indirecte lozing tot gevolg kunnen hebben” in de zin van artikel 5, lid 1, eerste zin, tweede streepje, van de grondwaterrichtlijn.(31)
80. Ik acht bijgevolg de grondwaterrichtlijn, om dezelfde redenen als uiteengezet in mijn conclusie in zaak C‑416/02, ook in de onderhavige context niet van toepassing(32) en dus het verwijt van de Commissie, dat deze richtlijn door het niet uitvoeren van een hydrogeologisch onderzoek is geschonden, ongegrond, zonder dat het nodig is op andere vragen zoals de betekenis van de verschillende door de Spaanse regering aangevoerde hydrogeologische studies in te gaan.
De derde grief moet naar mijn mening dan ook als ongegrond worden afgewezen.
VIII – Schending van de drinkwaterrichtlijn
A – De voornaamste argumenten van partijen
81. De Commissie is van mening dat de Spaanse autoriteiten inbreuk hebben gemaakt op artikel 7, lid 6, van de drinkwaterrichtlijn, omdat zij niet de noodzakelijke maatregelen hebben genomen om ervoor te zorgen dat het voor menselijke consumptie bestemde water in het betrokken gebied voldoet aan de eisen van artikel 7, lid 1, van de richtlijn. De nitraatwaarden liggen duidelijk boven de toegestane waarden van bijlage I, C, van de richtlijn, dat wil zeggen boven de maximale nitraatconcentratie van 50 mg/l. De Commissie beroept zich op een reeks proefnemingen en op het feit dat de Spaanse autoriteiten erkennen dat deze maximale concentratie in een aantal gemeenten in het gebied van de Baix Ter is overschreden. De Commissie wijst erop dat de richtlijn een resultaatsverplichting oplegt.
82. De Spaanse regering bestrijdt niet dat de maximaal toegelaten nitraatconcentratie in de waterleidingnetten van bepaalde gemeenten is overschreden. Zij zet uiteen dat de verontreiniging intussen in bepaalde zones aanmerkelijk is verminderd. Bovendien hebben de Spaanse autoriteiten de enige mogelijkheid die in hun ogen bestond om aan de doelstelling van de richtlijn te voldoen, ook gebruikt door de bewoners over het gebruik van het water als drinkwater voor te lichten.
B – Beoordeling
83. Volgens artikel 7, lid 6, van de drinkwaterrichtlijn moeten de lidstaten de nodige maatregelen nemen om te bewerkstelligen dat de in bijlage I genoemde toegelaten maximale waarden niet worden overschreden.
84. De Spaanse regering betwist niet dat op de relevante datum, te weten bij het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn, de nitraatverontreiniging bij verschillende meetstations in het betrokken gebied de volgens bijlage I toegelaten maximumconcentratie van 50 mg/l overschreed; zij beroept zich veeleer op de inspanningen die zij heeft verricht om de nitraatwaarden te verlagen.
85. Zoals het Hof al heeft geoordeeld, komt het er voor de nakoming van de drinkwaterrichtlijn niet op aan dat de lidstaat pogingen heeft ondernomen om tot een verbetering van de drinkwaterkwaliteit op zijn grondgebied te komen. Artikel 7, lid 6, van richtlijn 80/778 legt de lidstaten namelijk geen inspanningsverplichting op, maar een resultaatsverplichting.(33)
86. Derhalve moet worden geconstateerd dat de grief van de Commissie, dat het Koninkrijk Spanje inbreuk heeft gemaakt op artikel 7, lid 6, van de drinkwaterrichtlijn omdat in verschillende openbare waterleidingnetten in het gebied van de Baix Ter de volgens deze richtlijn maximaal toegelaten concentratie voor de parameter „nitraten” werd overschreden, gegrond is.
De vierde grief is derhalve gegrond.
IX – Kosten
87. Volgens artikel 69, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering kan het Hof de proceskosten over de partijen verdelen of beslissen dat elke partij haar eigen kosten zal dragen, indien zij onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld, en voorts wegens bijzondere redenen. Aangezien beide partijen gedeeltelijk in het gelijk en gedeeltelijk in het ongelijk moeten worden gesteld en gelet op de gegrondheid of juist de ongegrondheid van hun wederzijdse argumenten stel ik, evenals in zaak C‑416/02, voor elke partij in haar eigen kosten te verwijzen.
X – Conclusie
88. Mitsdien geef ik het Hof in overweging,
1) vast te stellen dat het Koninkrijk Spanje de verplichtingen die krachtens het Verdrag op hem rusten niet is nagekomen, door
– niet de nodige maatregelen te nemen om te voldoen aan de verplichtingen die op hem rusten krachtens de artikelen 4, 9 en 13 van richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156/EEG van de Raad van 18 maart 1991, door niet de nodige maatregelen te nemen om te waarborgen dat de afvalstoffen afkomstig van varkenshouderijen in het gebied van de Baix Ter in de provincie Gerona worden verwijderd dan wel nuttig toegepast zonder gevaar voor de gezondheid van de mens en zonder nadelige gevolgen voor het milieu, en door deze bedrijven, waarvan de meeste niet over de door de richtlijn vereiste vergunning beschikken, hun activiteiten te laten verrichten zonder de voor deze bedrijven vereiste periodieke controles uit te voeren,
– door in verschillende openbare waterleidingsnetten van het gebied van de Baix Ter de maximaal toegelaten concentratie voor de parameter „nitraten”, vastgesteld in bijlage I, C, punt 20, bij richtlijn 80/778/EEG van de Raad van 15 juli 1980 betreffende de kwaliteit van voor menselijke consumptie bestemd water in strijd met artikel 7, lid 6, van deze richtlijn te overschrijden;
2) het beroep voor het overige af te wijzen;
3) de Commissie en het Koninkrijk Spanje elk in hun eigen kosten te verwijzen.