SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Primera)
de 7 de febrero de 2024 (*)
«Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania — Inmovilización de fondos — Lista de las personas, entidades y organismos a los que se aplica la inmovilización de fondos y de recursos económicos — Inclusión y mantenimiento del nombre del demandante en la lista — Condición de persona física que apoya acciones o políticas que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania — Artículo 2, apartado 1, letra a), de la Decisión 2014/145/PESC — Obligación de motivación — Error de apreciación — Libertad de expresión — Igualdad de trato — Proporcionalidad — Derecho de propiedad — Derecho a la tutela judicial efectiva — Desviación de poder»
En el asunto T‑289/22,
Igor Shuvalov, con domicilio en Moscú (Rusia), representado por los Sres. J. L. Iriarte Ángel y L. Rodríguez Jiménez, la Sra. M. F. M. Rodríguez González y el Sr. L. M. García López, abogados,
parte demandante,
contra
Consejo de la Unión Europea, representado por las Sras. S. Sáez Moreno y P. Mahnič y el Sr. D. Cerdán García, en calidad de agentes,
parte demandada,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Primera),
integrado por el Sr. D. Spielmann, Presidente, y los Sres. I. Gâlea y T. Tóth (Ponente), Jueces;
Secretaria: Sra. P. Núñez Ruiz, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
celebrada la vista el 12 de septiembre de 2023;
dicta la siguiente
Sentencia
1 Mediante su recurso, basado en el artículo 263 TFUE, el demandante, el Sr. Igor Shuvalov, solicita la anulación, en esencia, en primer lugar, de la Decisión (PESC) 2022/265 del Consejo, de 23 de febrero de 2022, por la que se modifica la Decisión 2014/145/PESC relativa a medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2022, L 42 I, p. 98), y del Reglamento de Ejecución (UE) 2022/260 del Consejo, de 23 de febrero de 2022, por el que se aplica el Reglamento (UE) n.º 269/2014 relativo a la adopción de medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2022, L 42 I, p. 3) (en lo sucesivo, conjuntamente, «actos iniciales»); en segundo lugar, de la Decisión (PESC) 2022/1530 del Consejo, de 14 de septiembre de 2022, por la que se modifica la Decisión 2014/145/PESC relativa a medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2022, L 239, p. 149), y del Reglamento de Ejecución (UE) 2022/1529 del Consejo, de 14 de septiembre de 2022, por el que se aplica el Reglamento (UE) n.º 269/2014 relativo a la adopción de medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2022, L 239, p. 1) (en lo sucesivo, conjuntamente, «primeros actos de mantenimiento»); y, en tercer lugar, de la Decisión (PESC) 2023/572 del Consejo, de 13 de marzo de 2023, por la que se modifica la Decisión 2014/145/PESC relativa a medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2023, L 75 I, p. 134), y del Reglamento de Ejecución (UE) 2023/571 del Consejo, de 13 de marzo de 2023, por el que se aplica el Reglamento (UE) n.º 269/2014 relativo a la adopción de medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2023, L 75 I, p. 1) (en lo sucesivo, conjuntamente, «segundos actos de mantenimiento»), en la medida en que dichos actos (en lo sucesivo, conjuntamente, «actos impugnados») le afectan.
Antecedentes del litigio
2 Entre 2008 y 2018, el demandante fue vice primer ministro primero del Gobierno de la Federación de Rusia, antes de convertirse, el 24 de mayo de 2018, en presidente de Vnesheconombank (VEB.RF) (Banco de Desarrollo y de Comercio Exterior, Rusia).
3 Después de que la Federación de Rusia se anexionara Crimea, el Consejo de la Unión Europea adoptó, el 17 de marzo de 2014, la Decisión 2014/145/PESC, relativa a medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2014, L 78, p. 16), sobre la base del artículo 29 TUE.
4 En esa misma fecha, el Consejo adoptó, sobre la base del artículo 215 TFUE, apartado 2, el Reglamento (UE) n.º 269/2014, relativo a la adopción de medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2014, L 78, p. 6).
5 El 23 de febrero de 2022, el Consejo adoptó los actos iniciales e incluyó el nombre del demandante en la lista de medidas restrictivas que figura en el anexo de cada uno de los dos actos con el número 227.
6 En esa fecha, el artículo 2 de la Decisión 2014/145, modificada por la Decisión (PESC) 2021/2196 del Consejo, de 13 de diciembre de 2021 (DO 2021, L 445 I, p. 14) (en lo sucesivo, «Decisión 2014/145 inicial»), tenía el siguiente tenor:
«1. Se inmovilizarán todos los fondos y recursos económicos que sean pertenencia, sean propiedad, estén en poder o estén bajo el control de:
a) personas físicas responsables de acciones o políticas que menoscaben o amenacen la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania, o la estabilidad o seguridad en Ucrania, o que apoyen activamente o ejecuten esas acciones o políticas, o que obstaculicen la labor de las organizaciones internacionales en Ucrania, y de personas físicas o jurídicas, entidades u organismos asociados a ellas;
[…]
d) personas físicas o jurídicas, entidades u organismos que apoyen activamente, material o financieramente, a los políticos rusos responsables de la anexión de Crimea o de la desestabilización del este de Ucrania, o se beneficien de ellos […]».
7 El artículo 1, apartado 1, letras a) y b), de la Decisión 2014/145 inicial establecía disposiciones sustancialmente similares a las establecidas en el artículo 2, apartado 1, letras a) y d), de dicha Decisión en lo referente a las medidas necesarias para impedir la entrada en el territorio de los Estados miembros o el tránsito por él. Lo mismo sucede con el artículo 3, apartado 1, letras a) y d), del Reglamento n.º 269/2014, modificado por el Reglamento de Ejecución (UE) 2021/2193 del Consejo, de 13 de diciembre de 2021, por el que se aplica el Reglamento n.º 269/2014 relativo a la adopción de medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2021, L 445 I, p. 4) (en lo sucesivo, «Reglamento n.º 269/2014 inicial»).
8 La decisión del Consejo de aplicar medidas restrictivas al demandante estaba motivada en los actos iniciales en los siguientes términos (en lo sucesivo, «motivación impugnada»):
«[El Sr.] Igor Ivanovich Shuvalov es presidente de la Corporación de Desarrollo Estatal VEB.RF y miembro del Consejo de la Comisión Económica Euroasiática. Anteriormente fue vice primer ministro primero de [la Federación de] Rusia. En calidad de tal, hizo observaciones en las que afirmaba que Rusia cambiaría las normas presupuestarias para reflejar dos millones de personas adicionales tras la anexión ilegal de Crimea por parte de la Federación de Rusia. Por consiguiente, apoya actos y políticas que menoscaban la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania.»
9 El 24 de febrero de 2022, el presidente de la Federación de Rusia anunció una operación militar en Ucrania y, ese mismo día, las fuerzas armadas rusas lanzaron un ataque contra Ucrania en varios lugares del país.
10 Ante la gravedad de la situación existente en Ucrania, el 25 de febrero de 2022, el Consejo adoptó, por un lado, la Decisión (PESC) 2022/329, por la que se modifica la Decisión 2014/145 (DO 2022, L 50, p. 1) (en lo sucesivo, «Decisión 2014/145 modificada»), y, por otro lado, el Reglamento (UE) 2022/330, por el que se modifica el Reglamento n.º 269/2014 (DO 2022, L 51, p. 1) (en lo sucesivo, «Reglamento n.º 269/2014 modificado»), fundamentalmente con el fin de modificar los criterios con arreglo a los cuales las personas físicas o jurídicas, las entidades o los organismos podían ser objeto de las medidas restrictivas en cuestión.
11 Los criterios establecidos en los artículos 1, apartado 1, letras a) y b), y 2, apartado 1, letras a) y d), de la Decisión 2014/145 modificada y en el artículo 3, apartado 1, letras a) y d), del Reglamento n.º 269/2014 modificado son similares a los establecidos en los artículos 1, apartado 1, letras a) y b), y 2, apartado 1, letras a) y d), de la Decisión 2014/145 inicial y a los establecidos en el artículo 3, apartado 1, letras a) y d), del Reglamento n.º 269/2014 inicial, excepción hecha, por un lado, de que se eliminó el adverbio «activamente» tanto del criterio relativo al apoyo a acciones o políticas que menoscaben o amenacen la integridad, la soberanía y la independencia de Ucrania como del criterio relativo al apoyo material o financiero a los políticos rusos y, por otro lado, de que la referencia al este de Ucrania se extendió a la totalidad de ese Estado.
12 El 14 de septiembre de 2022, el Consejo adoptó los primeros actos de mantenimiento y mantuvo el nombre del demandante con el número 227 en la lista que figura en el anexo de cada uno de esos dos actos, por los mismos motivos que figuran en el anterior apartado 8.
13 El 13 de marzo de 2023, el Consejo adoptó los segundos actos de mantenimiento y mantuvo el nombre del demandante con el número 227 en la lista que figura en el anexo de cada uno de los dos actos controvertidos, por los motivos siguientes:
«[El Sr.] Igor Ivanovich Shuvalov es presidente de la Corporación de Desarrollo Estatal VEB.RF. Anteriormente fue vice primer ministro primero de [la Federación de] Rusia y miembro del Consejo de la Comisión Económica Euroasiática. En su calidad de vice primer ministro primero, hizo unas declaraciones en las que afirmaba que Rusia cambiaría las normas presupuestarias para reflejar el aumento de la población en dos millones de personas más tras la anexión ilegal de Crimea por parte de la Federación de Rusia. Por tanto, apoya acciones y políticas que menoscaban la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania.»
Pretensiones de las partes
14 El demandante solicita, en esencia, al Tribunal General que:
– Anule los actos impugnados en la medida en que le afectan.
– Condene en costas al Consejo.
15 El Consejo solicita al Tribunal General que:
– Desestime el recurso.
– Condene en costas al demandante.
Fundamentos de Derecho
16 En apoyo de su recurso, el demandante invoca siete motivos, basados, el primero de ellos, en un error manifiesto en la apreciación de los hechos por parte del Consejo; el segundo, en el incumplimiento de la obligación de motivación; el tercero, en la vulneración del derecho fundamental a la libertad de expresión; el cuarto, en la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva; el quinto, en la vulneración del derecho de propiedad a la luz del principio de proporcionalidad; el sexto, en la violación del principio de igualdad de trato, y, el séptimo, en una desviación de poder.
17 El análisis de esos motivos pone de manifiesto que es preciso examinar, en un primer momento, el segundo motivo, relativo al incumplimiento de la obligación de motivación; en un segundo momento, el primer motivo, relativo a la supuesta comisión de un error manifiesto de apreciación de los hechos; en un tercer momento, el quinto motivo, relativo a la vulneración del derecho de propiedad a la luz del principio de proporcionalidad; en un cuarto momento, conjuntamente, el tercer motivo, relativo a la vulneración del derecho fundamental a la libertad de expresión, y el sexto motivo, relativo a la violación del principio de igualdad de trato, y, por último, en un quinto momento, conjuntamente, el cuarto motivo, relativo a la supuesta vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva, y el séptimo motivo, relativo a una desviación de poder.
18 Además, la lectura de los escritos procesales del demandante pone de manifiesto que está solicitando la anulación de los actos impugnados y no de la Decisión 2014/145 y del Reglamento n.º 269/2014 como tales, extremo que, por lo demás, confirmó en la vista, por lo que procede dejar constancia de ello.
Sobre el segundo motivo, relativo al incumplimiento de la obligación de motivación
19 Mediante ese motivo, el demandante alega, en esencia, que los actos impugnados no están motivados o están insuficientemente motivados.
20 A ese respecto, en primer lugar, el demandante alega que la motivación de los actos impugnados se basa en hechos que ya no son de actualidad y que, en consecuencia, deben considerarse inexistentes en la fecha de promulgación de dichos actos. En segundo lugar, aduce que es imposible entender el vínculo que se afirma que existe entre ser presidente de VEB.RF y el criterio relativo al apoyo a las acciones y políticas que menoscaban la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania, establecido en el artículo 2, apartado 1, letra a), de la Decisión 2014/145 inicial [en lo sucesivo, «criterio a)»].
21 En la réplica, el demandante afirma que el escrito de contestación del Consejo pone de manifiesto la falta de motivación de los actos impugnados. Añade que, en cualquier caso, es imposible determinar una motivación basada en el criterio del apoyo material o financiero a los políticos rusos responsables de la invasión de Ucrania o del hecho de beneficiarse de ellos, tal como se establece en los artículos 1, apartado 1, letra b), y 2, apartado 1, letra d), de la Decisión 2014/145 inicial y de la Decisión 2014/145 modificada y en el artículo 3, apartado 1, letra d), del Reglamento n.º 269/2014 inicial y del Reglamento n.º 269/2014 modificado, respectivamente [en lo sucesivo, «criterio d)»].
22 En el escrito de adaptación de las pretensiones de la demanda, el demandante reitera las observaciones ya formuladas.
23 El Consejo solicita que se desestime el motivo.
24 Procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, la obligación de motivar un acto lesivo, que constituye el corolario del principio del respeto del derecho de defensa, tiene la finalidad, por una parte, de proporcionar al interesado una indicación suficiente sobre si el acto está bien fundado o si eventualmente adolece de algún vicio que permita impugnar su validez ante el juez de la Unión Europea y, por otra parte, de permitir a este el ejercicio de su control sobre la legalidad de dicho acto (véase la sentencia de 15 de noviembre de 2012, Consejo/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, apartado 49).
25 Asimismo, se ha de recordar que la motivación exigida por el artículo 296 TFUE debe adaptarse a la naturaleza del acto en cuestión y mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control (véanse, en este sentido, las sentencias de 15 de noviembre de 2012, Consejo/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, apartado 50, y de 22 de abril de 2021, Consejo/PKK, C‑46/19 P, EU:C:2021:316, apartado 47 y jurisprudencia citada).
26 La motivación de un acto del Consejo que impone una medida de inmovilización de fondos debe permitir identificar las razones específicas y concretas por las que el Consejo considera, en el ejercicio de su facultad discrecional de apreciación, que el interesado tiene que ser objeto de tal medida (véase la sentencia de 27 de julio de 2022, RT France/Consejo, T‑125/22, EU:T:2022:483, apartado 105 y jurisprudencia citada).
27 Sin embargo, la exigencia de motivación debe apreciarse en función de las circunstancias de cada caso, en particular del contenido del acto, de la naturaleza de los motivos invocados y del interés que los destinatarios puedan tener en recibir explicaciones (véase la sentencia de 13 de septiembre de 2013, Makhlouf/Consejo, T‑383/11, EU:T:2013:431, apartado 64 y jurisprudencia citada).
28 No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, puesto que la cuestión de si la motivación de un acto responde a lo exigido por el artículo 296 TFUE debe apreciarse en relación no solo con su tenor, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate (sentencia de 15 de noviembre de 2012, Consejo/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, apartado 53; véase, asimismo, la sentencia de 22 de abril de 2021, Consejo/PKK, C‑46/19 P, EU:C:2021:316, apartado 48 y jurisprudencia citada).
29 En particular, un acto lesivo está suficientemente motivado cuando se dicta en un contexto conocido por el interesado, que le permite comprender el alcance de la medida adoptada respecto a él (véase la sentencia de 27 de julio de 2022, RT France/Consejo, T‑125/22, EU:T:2022:483, apartado 104 y jurisprudencia citada).
30 Por último, procede recordar que la obligación de motivar un acto constituye un requisito sustancial de forma que debe distinguirse de la cuestión de si la motivación está fundada, que pertenece al ámbito de la legalidad material del acto controvertido. En efecto, la motivación de un acto consiste en expresar formalmente los fundamentos en los que se basa dicho acto. Si esos fundamentos adolecen de errores, estos afectan a la legalidad material del acto, pero no a su motivación, que puede ser suficiente aunque exprese una fundamentación equivocada (véase, en este sentido, la sentencia de 13 de septiembre de 2013, Makhlouf/Consejo, T‑383/11, EU:T:2013:431, apartados 73 y 74 y jurisprudencia citada).
31 Además, debe precisarse que la falta de mención expresa del criterio aplicado a una persona no implica necesariamente un incumplimiento de la obligación de motivación, siempre que de la lectura de la motivación adoptada por el Consejo resulte con suficiente claridad cuál es el criterio que este ha aplicado en relación con esa persona (sentencia de 11 de septiembre de 2019, Topor‑Gilka y WO Technopromexport/Consejo, T‑721/17 y T‑722/17, no publicada, EU:T:2019:579, apartado 79; véase asimismo, en este sentido, la sentencia de 30 de noviembre de 2016, Rotenberg/Consejo, T‑720/14, EU:T:2016:689, apartado 51).
32 Por lo que respecta al criterio aplicado, como subraya el Consejo, cierto es que el proyecto de motivación, titulado «Proyecto de exposición de motivos de la inclusión en la lista», que figura en la página 2 del expediente WK 2598/2022 (en lo sucesivo, «expediente inicial»), se refiere expresamente tanto al criterio a) como al criterio d).
33 No obstante, procede observar, a la luz de la jurisprudencia citada en el anterior apartado 31, que de la lectura de la motivación de los actos impugnados no resulta con suficiente claridad que el Consejo incluyera el nombre del demandante en las listas controvertidas en virtud del criterio d). Es preciso observar que la motivación de los actos impugnados se refiere únicamente al criterio a), reproduciendo literalmente su tenor en la exposición de motivos. Esa motivación es suficiente para excluir la identificación por el demandante de otro criterio vinculado con alguna forma de apoyo, de modo que el criterio a) es el único criterio que ha de considerarse, con independencia de que el proyecto de decisión se refiera a dos criterios.
34 De ello resulta que, contrariamente a lo que afirma el Consejo, no puede considerarse que el criterio d) constituya un criterio en el que se basó dicha institución para promulgar respecto al demandante los actos impugnados.
35 En cuanto a si los actos impugnados están suficientemente motivados a la luz de las demás alegaciones formuladas, en primer lugar, procede observar que las medidas controvertidas fueron adoptadas sobre la base de los actos impugnados, que, tanto en el caso de los actos iniciales como en el de los actos de mantenimiento, precisan el contexto, en sus respectivos considerandos, y las bases jurídicas con arreglo a las cuales se adoptaron. En segundo lugar, la lectura de la motivación impugnada pone de manifiesto que el Consejo consideró, en esencia, que el demandante apoyaba las acciones y políticas que menoscaban la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania debido, por un lado, a que era en aquel momento presidente de VEB.RF y miembro del Consejo de la Comisión Económica Euroasiática y, por otro, antes del ejercicio de esas funciones, a que era vice primer ministro de la Federación de Rusia. En el ejercicio de esta última función realizó declaraciones según las cuales, con el fin de reflejar la población adicional de la provincia anexionada de Crimea, habrían de cambiarse las normas presupuestarias.
36 A ese respecto, a la luz de la jurisprudencia que se ha recordado en el anterior apartado 29, el dato de que el demandante sea presidente de VEB.RF debe interpretarse teniendo en cuenta el contexto en el que se le encomendaron y se ejercen dichas funciones, de modo que, para ello, deben tomarse en consideración las funciones de vice primer ministro que había ejercido anteriormente durante unos diez años. Así pues, procede declarar que la mención del ejercicio de funciones de presidente de VEB.RF por el demandante debe considerarse un elemento suficiente a la luz de la exigencia de motivación.
37 En cuanto a la crítica según la cual la motivación impugnada se basa en elementos que no existían en el momento en que se promulgaron las medidas impugnadas, basta con subrayar que esa imputación se refiere a la impugnación en cuanto al fondo y no a la falta de motivación.
38 De los anteriores apartados 35 a 37 se desprende que la motivación impugnada se basa en razones lo suficientemente individuales, específicas y concretas como para permitir al demandante defenderse y entender el criterio y los motivos que llevaron al Consejo a promulgar medidas restrictivas respecto a él tanto en los actos iniciales como en los primeros actos de mantenimiento.
39 Lo mismo sucede con los segundos actos de mantenimiento, cuya motivación es, en esencia, similar a la que figura en los actos iniciales y en los primeros actos de mantenimiento.
40 En consecuencia, ha de desestimarse el segundo motivo.
Sobre el primer motivo, relativo a la comisión de un error de apreciación de los hechos
41 Mediante el primer motivo, el demandante alega, en esencia, que los elementos fácticos que invoca el Consejo no se ajustan, por su naturaleza, al criterio relativo al apoyo a las acciones y políticas que menoscaban la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania.
42 En efecto, según el demandante, o bien los hechos que se invocan en la motivación impugnada no concurrían o habían dejado de concurrir cuando se promulgaron los actos impugnados, o bien su importancia era insuficiente desde un punto de vista cuantitativo o cualitativo para contribuir a la realización de las acciones y políticas del Gobierno de la Federación de Rusia respecto a Ucrania.
43 A ese respecto, el demandante alega que, cuando se promulgaron los actos iniciales, hacía casi cuatro años que había dejado de ser vice primer ministro de la Federación de Rusia y miembro del Consejo de la Comisión Económica Euroasiática. En cuanto a las declaraciones mencionadas en la motivación impugnada, realizadas ocho años antes de la invasión de Ucrania de 2022 y de la promulgación de los actos iniciales, en su opinión, no reflejaron ni reflejan ningún tipo de apoyo por parte del demandante a la actitud de la Federación de Rusia respecto a Crimea o Sebastopol, pues no hizo más que responder a las preguntas de un periodista, sin formular ninguna propuesta efectiva para modificar la norma presupuestaria.
44 Por lo que se refiere a sus funciones de presidente de VEB.FR, el demandante alega, en esencia, que dicha corporación es independiente del sistema ruso de órganos estatales. Afirma que, además, en su condición de presidente de dicha corporación, no recibe instrucciones, ni del Sr. Vladímir Putin ni del Gobierno ruso, no es funcionario público y no desempeña ningún cargo electo.
45 A ese respecto, alega que ninguno de los cinco argumentos expuestos por el Consejo en sus escritos procesales para fundamentar los dos criterios que justifican la inclusión de su nombre en la lista de medidas restrictivas está recogido en la motivación impugnada, lo cual, a su juicio, basta para descartarlos en su totalidad.
46 En cualquier caso, por lo que se refiere al primer argumento expuesto por el Consejo, relativo a que las personas que ocupan los puestos de mayor rango en VEB.RF sean nombradas directamente por el presidente de la Federación de Rusia o sean miembros del Gobierno ruso y puedan ser destituidas de sus funciones en dicha corporación en cualquier momento por el Gobierno de la Federación de Rusia, el demandante alega, en particular, que, a diferencia de lo que afirma el Consejo, el estatuto jurídico de VEB.RF le permite contar, en su Consejo de Supervisión, tanto con funcionarios públicos como con personas que trabajan en el sector privado.
47 Por lo que se refiere al segundo argumento expuesto por el Consejo, conforme al cual VEB.RF selecciona y desarrolla sus proyectos siguiendo instrucciones del presidente de la Federación de Rusia y del primer ministro de esta, el demandante alega que es incorrecta la interpretación que el Consejo realiza del artículo 3, apartado 5, de la Ley Federal de 17 de mayo de 2017 sobre el Banco de Desarrollo Estatal VEB.RF, modificada por la Ley 332‑FZ de 2 de julio 2021, cuya versión consolidada se adjunta como anexo A 15 del escrito de demanda (en lo sucesivo, «Ley Federal sobre el Estatuto de VEB.RF»).
48 En efecto, según el demandante, las instancias presidencial o gubernamental únicamente pueden invitar a VEB.RF a participar en un proyecto cuando dicha sociedad no pueda invertir en él por no ser este rentable. En tales casos, esas instancias se hacen cargo de respaldar económicamente el proyecto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 14, apartado 1, de la Ley Federal sobre el Estatuto de VEB.RF.
49 Por lo que se refiere al tercer argumento del Consejo, según el cual VEB.RF invierte en el sector de la industria de defensa y gestiona de forma exclusiva los ahorros de las pensiones estatales, el demandante observa que, con arreglo al artículo 3, apartado 12, de la Ley Federal sobre el Estatuto de VEB.RF, dicha corporación no invierte en proyectos con fines militares, sino únicamente en aquellos cuya finalidad es desmilitarizar la economía rusa. Añade, en cuanto a la gestión de las pensiones, que, al igual que otras dieciocho sociedades de gestión, VEB.RF coloca esos fondos y abona los beneficios derivados de esas inversiones a los trabajadores rusos por cuenta ajena, sin obtener ningún beneficio. Por último, alega que, en cualquier caso, los beneficios que obtiene VEB.RF no se transfieren a la Federación de Rusia.
50 Por lo que se refiere al cuarto argumento del Consejo, relativo al hecho de que VEB.FR desarrolla proyectos de diversificación de la industria militar con las sociedades Rosatom y Rostec, el demandante alega que el documento n.º 3 del expediente inicial solamente recoge la existencia de un proyecto de construcción de fábricas de reciclado de residuos productores de energía y que el Consejo no ha aportado pruebas de que ese proyecto se haya ejecutado.
51 Por último, por lo que se refiere al quinto argumento del Consejo, concerniente al supuesto apoyo que VEB.RF presta a pequeñas y medianas empresas (en lo sucesivo, «pymes»), el demandante alega que el documento n.º 7 del expediente inicial pone de manifiesto que dicha corporación no ha realizado ninguna inversión importante en Crimea. En cuanto a la existencia de un acuerdo entre VEB.FR y el Ministerio de Asuntos de Crimea, que, por lo demás, dejó de existir hace siete años, el demandante indica que el compromiso de VEB.FR no se ha traducido en la celebración de ningún contrato, como atestigua el documento que figura como anexo C 17 de la réplica.
52 En cuanto a su participación en las reuniones del 3 de octubre de 2014 y de 1 de abril de 2015 con el Sr. Vladímir Putin, que constan en los documentos n.º 13 y n.º 14 del expediente inicial, el demandante alega que dicha participación no guardaba relación con la situación de Ucrania, como queda confirmado por la naturaleza de los temas tratados. Afirma que su participación en un viaje a Crimea con el primer ministro Dmitry Medvédev, al que se hace referencia en el documento n.º 12 del expediente inicial, tampoco puede invocarse respecto a él, dada la antigüedad de los hechos.
53 El demandante concluye de todo ello que, al considerar que los hechos controvertidos entraban en el ámbito de aplicación del criterio a), el Consejo incurrió en un error manifiesto de apreciación.
54 En su primer escrito de adaptación de la demanda, el demandante mantiene todos los argumentos ya expuestos, a la vez que destaca que el Consejo incurrió en error al no tener en cuenta sus observaciones sobre el hecho de haber dejado de ser miembro del Consejo de la Comisión Económica Euroasiática desde el 18 de mayo de 2018.
55 En su segundo escrito de adaptación de la demanda, de 22 de mayo de 2023, relativo a los segundos actos de mantenimiento, el demandante, al mismo tiempo que mantiene los argumentos ya expuestos, alega, en esencia, que la modificación de la motivación por el Consejo pone de manifiesto que los actos que se le imputan han dejado de cumplir el requisito de la actualidad, puesto que desde hace cinco años ya no ocupa ningún cargo político y sus funciones de directivo de VEB.FR no le permiten influir en modo alguno en la política interna e internacional del Gobierno de la Federación de Rusia.
56 El demandante añade que los medios de prueba que figuran en los expedientes de trabajo del Consejo WK 17601/2022 INIT y WK 17601/2022 ADD 1 están dotados de un valor probatorio insuficiente y que, en cualquier caso, tales pruebas no demuestran que apoye las acciones o políticas que menoscaban la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania.
57 En respuesta, el Consejo solicita que se desestime el motivo.
58 Con carácter preliminar, cabe señalar que el primer motivo debe considerarse basado en un error de apreciación, y no en un error manifiesto de apreciación. En efecto, si bien es cierto que el Consejo dispone de cierto margen de apreciación para determinar caso por caso si se cumplen los criterios jurídicos en que se basan las medidas restrictivas controvertidas, no es menos cierto que los órganos jurisdiccionales de la Unión deben garantizar un control, en principio pleno, de todos los actos de la Unión (véase la sentencia de 26 de octubre de 2022, Ovsyannikov/Consejo, T‑714/20, no publicada, EU:T:2022:674, apartado 61 y jurisprudencia citada).
59 La tutela judicial efectiva garantizada por el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta») exige, en particular, que el juez de la Unión se asegure de que la decisión por la que se adoptan o mantienen medidas restrictivas, que constituye un acto de alcance individual para la persona o entidad afectada, dispone de unos fundamentos de hecho suficientemente sólidos. Ello implica verificar los hechos alegados en la exposición de motivos en que se basa dicha decisión de modo que el control jurisdiccional no se limite a una apreciación de la verosimilitud abstracta de los motivos invocados, sino que aborde la cuestión de si tales motivos, o al menos uno de ellos que se considere suficiente, por sí solo, para fundamentar tal decisión, están o no respaldados por hechos (sentencias de 18 de julio de 2013, Comisión y otros/Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P y C‑595/10 P, EU:C:2013:518, apartado 119, y de 5 de noviembre de 2014, Mayaleh/Consejo, T‑307/12 y T‑408/13, EU:C:2014:926, apartado 128).
60 Tal apreciación ha de efectuarse examinando los elementos de prueba y de información no de forma aislada, sino atendiendo al contexto en el que se insertan. En efecto, el Consejo cumple la carga de la prueba que le corresponde si presenta ante el juez de la Unión un conjunto de indicios suficientemente precisos, concretos y concordantes que permitan acreditar un vínculo suficiente entre la persona sometida a una medida de congelación de sus fondos y el régimen o, en general, las situaciones que se pretenden combatir (véase la sentencia de 20 de julio de 2017, Badica y Kardiam/Consejo, T‑619/15, EU:T:2017:532, apartado 99 y jurisprudencia citada).
61 En caso de impugnación, corresponde a la autoridad competente de la Unión acreditar que los motivos invocados contra la persona afectada son fundados, y no a dicha persona aportar la prueba negativa de la falta de fundamento de tales motivos. En todo caso, es preciso que los datos o pruebas presentados respalden los motivos invocados contra la persona afectada (sentencias de 18 de julio de 2013, Comisión y otros/Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P y C‑595/10 P, EU:C:2013:518, apartados 121 y 122, y de 3 de julio de 2014, National Iranian Tanker Company/Consejo, T‑565/12, EU:T:2014:608, apartado 57).
62 En el presente asunto, procede señalar, de entrada, que se infiere de los documentos n.º 2, n.º 6 y n.º 7 del expediente WK inicial que la corporación VEB.RF se presenta como una empresa pública sin ánimo de lucro y como una «institución de desarrollo económico nacional de Rusia», que, en estrecha colaboración funcional e institucional con el presidente de la Federación de Rusia y el Gobierno de esta, y en el marco de la política económica que uno determina y el otro dirige, actúa en aras del interés público y aporta, en particular, su contribución financiera a las regiones cuyo desarrollo económico es prioritario, entre las que figura Crimea, al igual que su apoyo financiero al desarrollo de las actividades civiles del sector militar ruso. Habida cuenta de los elementos mencionados en el anterior apartado 36 y dado que estos elementos de prueba están suficientemente relacionados con la motivación según la cual el demandante es el presidente de la corporación VEB.RF, las alegaciones formuladas por el Consejo y mencionadas en los anteriores apartados 46 a 52 no pueden, contrariamente a lo que sostiene el demandante, declararse inadmisibles.
63 Además, según resulta del documento n.º 1 del expediente WK inicial, desde 2008 y hasta 2018, fecha en que pasó a ser presidente de VEB.RF, el demandante fue miembro del Gobierno de la Federación de Rusia, como vice primer ministro.
64 En el ejercicio de esas funciones, y tras la anexión de Crimea, el demandante comunicó a periodistas alemanes en abril de 2014, tal y como se desprende del documento n.º 11 del expediente WK inicial, en esencia, la necesidad de modificar las normas presupuestarias de la Federación de Rusia para realizar las fuertes inversiones, en particular en infraestructuras viarias y portuarias, que requería dicha región.
65 A ese respecto, y contrariamente a lo que indica el demandante, es posible tener en cuenta hechos acaecidos en un momento relativamente alejado de la fecha de promulgación de una medida restrictiva, siempre que, por un lado, esos hechos cumplan alguno de los criterios que justifican la inclusión del interesado en la lista de medidas restrictivas y, por otro, se acredite que, en el momento de la promulgación de las medidas restrictivas, dicha persona no había puesto fin definitivamente a toda actividad que pudiera justificar esa promulgación.
66 Además, procede observar que tales declaraciones muestran que, tanto en su condición de miembro del Gobierno como a título personal, su autor ha manifestado públicamente su deseo de que, mediante la política presupuestaria que proponía, la región recién anexionada se integrase lo mejor posible en la Federación de Rusia, objetivo también perseguido por el viaje organizado a Crimea por el primer ministro Medvédev en marzo de 2014, en el que participó el demandante, como resulta del documento n.º 12 del expediente WK inicial.
67 Por lo tanto, mediante los actos y declaraciones que se recuerdan en los anteriores apartados 63 a 65, el demandante se hizo responsable de un apoyo a acciones o políticas que menoscababan o amenazaban la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania.
68 A continuación, por lo que se refiere a la situación institucional de VEB.RF en general y al cargo del demandante como presidente en VEB.RF en particular, procede señalar que el documento n.º 2 del expediente inicial, basado en un comunicado fechado el 24 de julio de 2021 de la agencia de prensa TASS, pone de manifiesto que, como prolongación de sus funciones como vice primer ministro, el demandante fue designado presidente de VEB.RF por el presidente de la Federación de Rusia.
69 Además, el documento n.º 4 del expediente inicial transcribe el contenido de una reunión celebrada el 2 de abril de 2019 entre el presidente de la Federación de Rusia y el demandante, en su condición de presidente de VEB.RF. Este documento pone de manifiesto que VEB.RF y su presidente actúan en estrecha relación en el marco de la política económica que determina el jefe del Estado y dirige el Gobierno.
70 En efecto, el demandante se refiere en varias ocasiones durante dicho encuentro a las instrucciones y al acuerdo del presidente de la Federación de Rusia sobre el contenido y la realización de proyectos de alcance nacional, como el desarrollo de las nuevas tecnologías o de la economía urbana. Asimismo, el demandante indica que VEB.RF participa activamente «en casi todas las actividades del Gobierno» y que informa periódicamente del estado del avance de esos proyectos al propio presidente de la Federación de Rusia.
71 Los elementos mencionados en los anteriores apartados 63 y 69 se ven confirmados por la lectura conjunta de los artículos 6, apartado 2, 10, apartado 2, 13, apartado 2, y 15, apartados 2 y 5, de la Ley Federal sobre el Estatuto de VEB.RF.
72 En efecto, esos artículos ponen de manifiesto, para comenzar, que el presidente de VEB.RF es nombrado y destituido por el presidente de la Federación de Rusia, a continuación, que los miembros del Consejo de Supervisión de esa corporación son nombrados y cesados por el Gobierno de la Federación de Rusia, y, por último, que los miembros del Consejo de Dirección son nombrados y cesados por decisión del Consejo de Supervisión, a propuesta del presidente de VEB.RF, de modo que es posible concluir que todos los directivos y administradores de esa corporación son nombrados o destituidos directa o indirectamente por el presidente de la Federación de Rusia o por el Gobierno de esta.
73 La interrelación existente entre el Gobierno de la Federación de Rusia y los órganos directivos de VEB.RF también se ve confirmada por el documento, adjunto al anexo B 9 del escrito de contestación, que demuestra, por si ello fuera necesario, que, en la práctica, todos los miembros del Consejo de Supervisión de la corporación VEB.RF son ministros del Gobierno de la Federación de Rusia, salvo uno, que es asistente del Sr. Vladímir Putin.
74 En cuanto a la actividad de VEB.RF, el artículo 4, apartado 6, de la Ley Federal sobre el Estatuto de VEB.RF establece, en particular, que las inversiones clave y los ámbitos en los que esta corporación concede préstamos «se especifican en el memorando de la política financiera de VEB.RF que aprueba el Gobierno de la Federación de Rusia».
75 Asimismo, el artículo 3, apartado 5, de la Ley Federal sobre el Estatuto de VEB.RF establece que dicha corporación participará, a solicitud del presidente de la Federación de Rusia, en proyectos «de importancia nacional o estratégica o que revistan gran importancia para la economía rusa». A ese respecto, si bien el artículo 12, apartado 19, de dicha Ley establece que dichos proyectos serán adoptados por el Consejo de Supervisión, ha de observarse que, como se menciona en el anterior apartado 73, el Consejo de Supervisión está compuesto casi en exclusiva por ministros del Gobierno de la Federación de Rusia, lo que hace ilusoria la hipótesis del rechazo de tales proyectos por VEB.RF.
76 Así pues, de los anteriores apartados 62 a 75 resulta que tanto la composición de los órganos decisorios y administrativos de VEB.RF como su actividad están estrechamente vinculadas con la política determinada por el presidente de la Federación de Rusia y dirigida por el Gobierno de dicho Estado.
77 En cuanto a si VEB.RF participa en la financiación de la economía de Crimea y apoya, en consecuencia, la política de anexión de dicha región por el Gobierno ruso, procede señalar que el documento n.º 7 del expediente inicial, sin fecha y extraído del sitio de Internet de VEB.RF, pone de manifiesto que, por lo que respecta al ejercicio 2015, dicha corporación concedió préstamos por importe de 12 millones de rublos rusos (RUB) (aproximadamente 150 000 euros) a pymes de tres regiones prioritarias, entre ellas Crimea, de un total de préstamos otorgados por VEB.RF a pymes de la Federación de Rusia por importe de 105 millones de RUB (aproximadamente 1,3 millones de euros).
78 Preguntado en la vista sobre ese particular, el demandante confirmó que aún existían créditos a favor de Crimea, sin dar, no obstante, su importe exacto, insistiendo al mismo tiempo en que dichos créditos representaban menos del 1 % de todos los créditos otorgados por esa corporación.
79 Además, procede señalar que, como resulta del documento n.º 7 del expediente WK inicial, esos préstamos se conceden en el marco de un programa que, «principalmente, tiene por objeto hacer que a las pymes que operan en los sectores económicos a los que el Gobierno ha dado prioridad los recursos financieros otorgados a largo plazo les resulten más asequibles», es decir, en condiciones más interesantes que las ofrecidas por el mercado.
80 Pues bien, los créditos controvertidos constituyen, al menos por su importancia cualitativa, un apoyo activo a las acciones o políticas que menoscaban la integridad territorial, la independencia o la soberanía de Ucrania, al permitir el desarrollo económico de Crimea tras su reciente anexión (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia de 16 de julio de 2014, National Iranian Oil Company/Consejo, T‑578/12, no publicada, EU:T:2014:678, apartado 140).
81 Así pues, de los anteriores apartados 64 a 80 resulta que VEB.RF, como institución pública que apoya la política económica determinada por el presidente de la Federación de Rusia y dirigida por el Gobierno de esta, ha participado y sigue participando en el desarrollo económico de Crimea desde su invasión por la Federación de Rusia, apoyando así activamente las acciones o políticas que amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania.
82 Por lo que se refiere específicamente al demandante, con independencia de que ya no sea miembro del Consejo de la Comisión Económica Euroasiática, los elementos presentados en los anteriores apartados 68 a 80, asociados a su papel como miembro del Gobierno de la Federación de Rusia y posteriormente como presidente de VEB.RF, según resulta de los elementos presentados en los anteriores apartados 63 a 67, forman un conjunto de indicios suficientemente precisos, concretos y concordantes para considerar que, desde 2014 y hasta la fecha de adopción de los actos iniciales, se hizo responsable, de manera continuada, de un apoyo activo a las acciones o políticas que menoscababan o amenazaban la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania.
83 Debe extraerse la misma conclusión que la mencionada en el anterior apartado 82 por lo que respecta a los primeros actos de mantenimiento, puesto que no se modificó la motivación de estos en relación con los actos iniciales y el demandante no añadió ninguna nueva alegación en su primer escrito de adaptación de la demanda.
84 En cuanto a los segundos actos de mantenimiento, y por lo que se refiere al único documento del expediente WK relativo a dichos actos que el Tribunal General tiene en cuenta en el presente motivo, a saber, el primer documento de dicho expediente, cuyo valor probatorio niega el demandante, ha de señalarse que dicho documento es un artículo del periódico Komsomolskaya Pravda de marzo de 2022.
85 A ese respecto, procede señalar que el valor probatorio del mencionado documento no puede cuestionarse seriamente en la medida en que, en primer lugar, procede de un periódico conocido de la Federación de Rusia y, en segundo lugar, por basarse en citas del demandante, no se le puede acusar de transmitir información falsa.
86 Ese artículo no hace sino confirmar la actitud activa de VEB.RF y de su presidente en Crimea, pues se hace eco del lanzamiento futuro de la «fábrica de finanzas» en Crimea, lo que refleja una mayor implantación de aquella corporación en Crimea y, en consecuencia, el mantenimiento del apoyo a la política de anexión de esta región.
87 Así pues, de los anteriores apartados 62 a 86 resulta que el Consejo no incurrió en un error de apreciación al considerar que el demandante cumplía el criterio a), de modo que procede desestimar el primer motivo.
Sobre el quinto motivo, relativo a la vulneración del derecho de propiedad a la luz del principio de proporcionalidad
88 Mediante su quinto motivo, el demandante afirma que los actos impugnados vulneran el derecho de propiedad.
89 A ese respecto alega, en esencia, que, para una persona que preside una corporación de desarrollo estatal, la inmovilización de sus bienes en el territorio de la Unión y la prohibición de que se pongan a su disposición bienes o recursos económicos constituyen graves injerencias en su derecho de propiedad, porque las medidas restrictivas de las que es objeto le impiden actuar en el mercado de la Unión.
90 A su juicio, esas medidas menoscaban su reputación y su buen nombre comercial y, por lo tanto, vulneran su derecho de propiedad.
91 Asimismo, entiende que la prohibición de entrar o permanecer en el territorio de los Estados miembros limita la libertad de cualquier persona física para celebrar contratos y acceder al crédito, lo que inevitablemente es una limitación de su derecho de propiedad.
92 Por lo que se refiere a la violación del principio de proporcionalidad, el demandante alega, en particular, que las medidas restrictivas no permiten alcanzar los objetivos que persigue la Unión. Indica que, desde la imposición de esas medidas, la situación existente entre la Federación de Rusia y Ucrania se ha deteriorado de forma sustancial y observa que el análisis histórico de medidas similares ha demostrado su ineficacia.
93 La desproporción de las medidas restrictivas deriva también del hecho de que, en la práctica, a su juicio, sean definitivas, ya que, según afirma, el Consejo no tiene siempre en cuenta los cambios reales que producen en la situación de las personas afectadas en el momento de la revisión de las propias medidas.
94 El demandante añade que el Consejo no puede invocar el hecho de que el artículo 4 del Reglamento n.º 269/2014 modificado permita a las autoridades nacionales liberar los fondos. En su opinión, ese mecanismo genera inseguridad jurídica al permitir tratamientos muy diferenciados dependiendo de la autoridad nacional a la que uno se dirija.
95 A ese respecto, ha de recordarse que el derecho de propiedad forma parte de los principios generales del Derecho de la Unión y está consagrado en el artículo 17 de la Carta (sentencia de 30 de noviembre de 2016, Rotenberg/Consejo, T‑720/14, EU:T:2016:689, apartado 166).
96 En el presente asunto, las medidas restrictivas aplicadas, en particular, al demandante constituyen medidas cautelares, que no pueden considerarse destinadas a privar de su propiedad a las personas afectadas. Sin embargo, las medidas controvertidas suponen indudablemente una restricción del ejercicio del derecho de propiedad (sentencia de 30 de noviembre de 2016, Rotenberg/Consejo, T‑720/14, EU:T:2016:689, apartado 167).
97 No obstante, según reiterada jurisprudencia, en el Derecho de la Unión ese derecho fundamental no goza de una protección absoluta, sino que debe tomarse en consideración en relación con su función en la sociedad (véase la sentencia de 12 de marzo de 2014, Al Assad/Consejo, T‑202/12, EU:T:2014:113, apartado 113 y jurisprudencia citada).
98 A ese respecto, ha de recordarse que, a tenor del artículo 52, apartado 1, de la Carta, por un lado, «cualquier limitación del ejercicio de los derechos y libertades reconocidos por la [Carta] deberá ser establecida por la ley y respetar el contenido esencial de dichos derechos y libertades» y, por otro, «dentro del respeto del principio de proporcionalidad, solo podrán introducirse limitaciones cuando sean necesarias y respondan efectivamente a objetivos de interés general reconocidos por la Unión o a la necesidad de protección de los derechos y libertades de los demás».
99 Así, para ser conforme con el Derecho de la Unión, la limitación del ejercicio de los derechos fundamentales en cuestión debe satisfacer cuatro requisitos. Primero, la limitación de que se trate debe estar «establecida por la ley»; segundo, debe respetar el contenido esencial de la libertad en cuestión; tercero, debe responder de forma efectiva a un objetivo de interés general reconocido como tal por la Unión, y, cuarto, debe ser proporcionada (véanse, en este sentido, las sentencias de 15 de junio de 2017, Kiselev/Consejo, T‑262/15, EU:T:2017:392, apartados 69 y 84 y jurisprudencia citada, y de 13 de septiembre de 2018, VTB Bank/Consejo, T‑734/14, no publicada, EU:T:2018:542, apartado 140 y jurisprudencia citada).
100 En el presente asunto, esos requisitos se cumplen.
101 En efecto, en primer lugar, las medidas restrictivas controvertidas que los actos impugnados imponen al demandante están «establecidas por la ley», dado que se enuncian en actos que tienen, en particular, alcance general y que disponen de una base jurídica clara en el Derecho de la Unión, además de una motivación suficiente en lo que atañe a su alcance y a las razones que justifican su aplicación al demandante, tal como resulta de los anteriores apartados 24 a 38 (véase, por analogía, la sentencia de 5 de noviembre de 2014, Mayaleh/Consejo, T‑307/12 y T‑408/13, EU:T:2014:926, apartado 176 y jurisprudencia citada).
102 En segundo lugar, las medidas restrictivas en cuestión constituyen restricciones temporales y reversibles del derecho de propiedad. En efecto, tanto los actos iniciales como los actos de mantenimiento de la inclusión del nombre del demandante en las listas de medidas restrictivas se aplican durante seis meses y están sujetos a revisión continua, según establece el artículo 6 de la Decisión 2014/145 modificada.
103 Además, debe recordarse que el artículo 2, apartados 3 y 4, de la Decisión 2014/145 modificada y los artículos 4, apartado 1, 5, apartado 1, y 6, apartado 1, del Reglamento n.º 269/2014 modificado contemplan la posibilidad, por un lado, de que se autorice la utilización de fondos inmovilizados para atender necesidades básicas o cumplir determinados compromisos y, por otro, de que se otorguen autorizaciones específicas que permitan la movilización de fondos, otros activos financieros u otros recursos económicos.
104 En tercer lugar, las medidas restrictivas en cuestión tienen por objeto ejercer una presión directa o indirecta sobre el Gobierno de la Federación de Rusia y sobre sus dirigentes con la finalidad de que estos pongan fin a las acciones y políticas que desestabilizan Ucrania. Pues bien, esta finalidad se enmarca en los objetivos a los que aspira la política exterior y de seguridad común (PESC) y que se mencionan en el artículo 21 TUE, apartado 2, letras b) y c), tales como la consolidación y el respaldo de la democracia, del Estado de Derecho, de los derechos humanos y de los principios del Derecho internacional, y el mantenimiento de la paz, la prevención de los conflictos y el fortalecimiento de la seguridad internacional y de la protección de la población civil.
105 En cuarto lugar, por lo que se refiere al principio de proporcionalidad, debe recordarse que este, que forma parte de los principios generales del Derecho de la Unión, exige que los actos de las instituciones de la Unión no rebasen los límites de lo que es adecuado y necesario para lograr los objetivos perseguidos por la normativa de que se trate. Así pues, cuando sea posible elegir entre varias medidas adecuadas, debe recurrirse a la menos onerosa, y las desventajas ocasionadas no deben ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos (véase la sentencia de 27 de febrero de 2014, Ezz y otros/Consejo, T‑256/11, EU:T:2014:93, apartado 205 y jurisprudencia citada).
106 En ese sentido, la jurisprudencia precisa que, por lo que se refiere al control jurisdiccional del respeto del principio de proporcionalidad, debe reconocerse una amplia facultad de apreciación al legislador de la Unión en ámbitos en los que deba tomar decisiones de naturaleza política, económica y social y realizar apreciaciones complejas. Por tanto, solo el carácter manifiestamente inadecuado de una medida adoptada en esos ámbitos, con relación al objetivo que pretenda lograr la institución competente, puede afectar a la legalidad de la medida (véase la sentencia de 28 de noviembre de 2013, Consejo/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C‑348/12 P, EU:C:2013:776, apartado 120 y jurisprudencia citada).
107 En el presente asunto, por lo que respecta al carácter adecuado de las medidas controvertidas, a la luz de objetivos de interés general tan fundamentales para la comunidad internacional como los mencionados en el anterior apartado 104, esas medidas no pueden calificarse, en sí, de inadecuadas (véase la sentencia de 3 de febrero de 2021, Boshab/Consejo, T‑111/19, no publicada, EU:T:2021:54, apartado 150 y jurisprudencia citada).
108 Por otra parte, por lo que se refiere al carácter necesario de las medidas, debe señalarse que medidas alternativas y menos restrictivas, como un sistema de autorización previa, no permiten alcanzar tan eficazmente los objetivos perseguidos, habida cuenta, en especial, de la posibilidad de eludir las restricciones impuestas (véase la sentencia de 3 de febrero de 2021, Boshab/Consejo, T‑111/19, no publicada, EU:T:2021:54, apartado 151 y jurisprudencia citada).
109 Además, como se ha indicado en los anteriores apartados 102 y 103, se trata de restricciones temporales y reversibles, con la posibilidad de que los Estados miembros concedan excepciones. Por lo tanto, los inconvenientes causados al demandante no resultan desproporcionados con respecto a la importancia del objetivo perseguido por los actos impugnados.
110 Esa conclusión no queda desvirtuada por las alegaciones del demandante.
111 En efecto, en primer lugar, el demandante no demuestra de qué modo la inmovilización de sus propios activos perjudica a la actividad económica de VEB.RF, que, como corporación estatal, dispone de un patrimonio propio y distinto del de su directivo.
112 En segundo lugar, el demandante no demuestra que la imposibilidad de entrar y residir en el territorio de la Unión y de transitar por él le impida, de manera general y absoluta, «hacer negocios» y, de este modo, vulnere su derecho de propiedad.
113 En tercer lugar, aun admitiendo que el demandante sea titular de un nombre comercial o que el menoscabo causado a su reputación constituya un derecho de propiedad, procede observar que, además de que el demandante no aporta ningún dato concreto que sustente la realidad de tal perjuicio, bastará con que deje de realizar los actos que justifican la promulgación de las medidas restrictivas para que se ponga fin a estas y a las consecuencias que se derivan de ellas para su imagen pública.
114 En cuarto lugar, en el supuesto de que el Consejo no hubiera tenido en cuenta, al examinar una medida de mantenimiento, los datos nuevos que pudieran modificar la situación del demandante, correspondería a este último impugnar la legalidad de la decisión ante el Tribunal General.
115 En quinto lugar, procede señalar que la imputación relativa a las supuestas prácticas diferentes de las autoridades nacionales por lo que respecta a la liberación de fondos no se apoya en ningún dato concreto que permita considerar acreditada dicha imputación.
116 Así pues, y dado que ningún elemento prueba la existencia de una vulneración del derecho de propiedad a la luz del principio de proporcionalidad, procede desestimar este motivo.
Sobre los motivos tercero, relativo a la vulneración del derecho fundamental a la libertad de expresión, y sexto, relativo a la violación del principio de igualdad de trato
117 En lo que atañe al tercer motivo, relativo a la vulneración del derecho a la libertad de expresión, el demandante sostiene que las declaraciones que se mencionan en el documento n.º 11 del expediente inicial se realizaron con ocasión de un discurso pronunciado en el marco de un debate político y que, así pues, no se le pueden imponer medidas restrictivas por el ejercicio de su libertad de expresión, protegida por el artículo 11, apartado 1, de la Carta.
118 El demandante alega que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha interpretado el artículo 10 del Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, hecho en Roma el 4 de noviembre de 1950, en el sentido de que la libertad de expresión prácticamente no tiene limitaciones cuando se ejerce en el marco de un discurso político, como ocurre en el presente asunto.
119 Por lo que se refiere al sexto motivo, relativo a la violación del principio de igualdad de trato, el demandante alega que las medidas restrictivas de las que es objeto no están justificadas, de modo que se le dispensa injustamente un trato similar al que se da a aquellos respecto de quienes sí está justificada la promulgación de medidas restrictivas.
120 En la réplica, el demandante alega, en particular, que, por lo que se refiere a la libertad de expresión, el Consejo no invoca las restricciones necesarias en una sociedad democrática ni una necesidad social imperiosa.
121 En respuesta, el Consejo solicita que se desestimen esos dos motivos.
122 A ese respecto, procede señalar, de entrada, que el demandante invoca la libertad de expresión para protegerse frente a medidas restrictivas, de carácter cautelar, adoptadas por el Consejo para reaccionar ante las acciones y políticas del Gobierno ruso y de los políticos rusos responsables de la invasión de Ucrania y que desestabilizan dicha región (véase, en este sentido, la sentencia de 15 de junio de 2017, Kiselev/Consejo, T‑262/15, EU:T:2017:392, apartado 97), y no para hacer valer ese derecho como defensa contra el Estado ruso.
123 Además, si bien esas medidas restrictivas tienen por objeto o efecto limitar al derecho de propiedad, la libertad de establecimiento y la entrada en el territorio de los Estados miembros, no afectan en modo alguno al derecho a la libertad de expresión, puesto que nada impide al demandante expresar libremente sus opiniones.
124 En efecto, las manifestaciones realizadas por el demandante y recogidas en la motivación de los actos impugnados son simplemente un elemento más entre otros tantos, que han sido debidamente corroborados por el expediente probatorio y que están destinados a sustentar la constatación de que cumplía los requisitos establecidos en el criterio a).
125 Así pues, de los elementos mencionados en los anteriores apartados 122 a 124 resulta que debe desestimarse el tercer motivo, relativo a la vulneración de la libertad de expresión.
126 Por lo que se refiere al sexto motivo, relativo a la violación del principio de igualdad de trato, basta con señalar que, dado que de los anteriores apartados 62 a 87 resulta que el Consejo no incurrió en error de apreciación al considerar que el demandante cumplía el criterio a), procede desestimarlo.
127 Habida cuenta de los elementos mencionados en los anteriores apartados 122 a 126, procede desestimar ambos motivos.
Sobre los motivos cuarto, basado en el derecho a la tutela judicial efectiva, y séptimo, basado en una desviación de poder
128 Mediante su cuarto motivo, el demandante alega, en esencia, que el Consejo lo privó de su derecho a la tutela judicial efectiva en la medida en que los actos impugnados no están motivados ni respaldados por pruebas suficientes y vulneran la libertad de expresión y el derecho de propiedad.
129 En lo que atañe al séptimo motivo, el demandante alega que, al no aportar pruebas suficientes para justificar la promulgación de medidas restrictivas respecto a él y, en consecuencia, al incurrir en un error manifiesto de apreciación, así como al no motivar los actos impugnados y al vulnerar el derecho fundamental a la libertad de expresión, el Consejo incurrió en desviación de poder.
130 En sus dos escritos de adaptación de la demanda, el demandante mantiene los argumentos que se han expuesto.
131 En lo que atañe a esos dos motivos, procede señalar que, por las razones ya expuestas anteriormente, los actos impugnados se apoyan en una motivación suficiente, están respaldados por pruebas suficientes y, por último, no vulneran ni el derecho de propiedad ni la libertad de expresión.
132 Además, por lo que se refiere específicamente al motivo basado en la desviación de poder, procede señalar que ningún dato de los que obran en autos permite considerar que los actos impugnados fueran adoptados con el fin exclusivo o, al menos, determinante de alcanzar fines distintos de los aducidos por el Consejo o para eludir un procedimiento establecido específicamente para hacer frente a las circunstancias del caso.
133 De ello se deduce que han de desestimarse ambos motivos y el recurso en su totalidad.
Costas
134 A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimadas las pretensiones del demandante, procede condenarlo a cargar con sus propias costas y con las del Consejo, conforme a lo solicitado por este.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Primera)
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar en costas al Sr. Igor Shuvalov.
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 7 de febrero de 2023.
El Secretario | | El Presidente |
V. Di Bucci | | M. van der Woude |