MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
N. JÄÄSKINENA
od 17. srpnja 2014.(1)
Predmet C‑261/13 P
Peter Schönberger
protiv
Europskog parlamenta
„Žalba – Pravo na podnošenje peticije Europskom parlamentu – Članci 20. UFEU‑a i 227. UFEU‑a – Članak 44. Povelje Europske unije o temeljnim pravima – Nepostojanje ovlasti odbora za predstavke da odlučuje o pitanjima koja su istaknuta – Odluka o pohranjivanju peticije – Tužba za poništenje – Akt koji proizvodi obvezujuće pravne učinke koji mogu utjecati na pravni položaj pojedinca – Članak 263. UFEU‑a“
I – Uvod
1. Prema izvješću Odbora za predstavke Europskog parlamenta (u daljnjem tekstu: Odbor za predstavke) „peticija jest važno sredstvo utoliko što omogućuje pojedincu da ga se službeno sasluša te da postigne da institucije Unije razmotre predmete koji ga interesiraju. Ona dakle predstavlja izravnu poveznicu između nas, izabranih predstavnika, i osoba čije interese zastupamo“(2). Kako pokazuju statistike Odbora za predstavke, taj je instrument uistinu polučio velik uspjeh. U 2013. više od 3000 peticija upisano je u registar tog odbora, što predstavlja povećanje od više od 45 % u odnosu na 2012. godinu te dvostruko više u odnosu na 2011. godinu(3)
2. Svojom žalbom P. Schönberger (u daljnjem tekstu: žalitelj) zahtijeva ukidanje presude Općeg suda Europske unije Schönberger/Parlament (T 186/11, EU:T:2013:111, u daljnjem tekstu: pobijana presuda), kojom je kao nedopušten odbijen zahtjev za poništenje odluke Odbora za predstavke od 25. siječnja 2011., kojom je okončano razmatranje peticije koju je žalitelj podnio 2. listopada 2010. (u daljnjem tekstu: pobijana odluka).(4)
3. Ovaj se predmet dakle odnosi na tumačenje dosega prava na podnošenje peticije u smislu članaka 20. UFEU‑a i 227. UFEU‑a, koje je potvrđeno člankom 44. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja). Sud je prvi put pozvan odgovoriti na pitanje podliježu li odluke koje je donio Odbor za predstavke kontroli suca Unije u smislu članka 263. UFEU‑a.
4. Stoga u okviru ovog mišljenja treba analizirati izvršavanje prava na podnošenje peticije u svjetlu sudske prakse koju je o tom predmetu razvio Opći sud, sagledavajući je kroz sudsku praksu Suda o pojmu akta koji se može pobijati. Naime, pobijana je presuda vjerna preslika presude Tegebauer/Parlament(5), u kojoj je Opći sud iznio tumačenje prema kojem pitanje ocjene dopuštenosti peticije mora biti predmet sudske kontrole zato što odluka o nedopuštenosti peticije ili njezinom pohranjivanju bez razmatranja može utjecati na samu bit prava na podnošenje peticije i na taj način predstavlja odluku koja može biti predmet tužbe za poništenje u smislu članka 263 UFEU‑a(6).
5. Na početku, smatram da je Opći sud u presudi Tegebauer/Parlament (EU:T:2011:466) na pogrešan način primijenio pojam akta koji se može pobijati, a ta pogreška počiva, kako mi se čini, na ekstenzivnom tumačenju dosega prava na podnošenje peticije. Međutim, prema mojem mišljenju, pravo na podnošenje peticije predstavlja sredstvo za izravni politički dijalog, izraz demokratske interakcije između građanina i zastupnika, koje bi trebalo – osim u izvanrednim slučajevima – ostati izvan dosega suca Unije.
6. Shodno navedenome, u ovom mišljenju namjeravam pozvati Sud da stavi izvan snage sudsku praksu koja proizlazi iz presude Tegebauer/Parlament (EU:T:2011:466), koja predstavlja osnovu pobijane presude. U svakom slučaju, Sud bi se morao – kako bi jamčio pravnu sigurnost pojedinaca – u okviru ove žalbe izrijekom očitovati o sudskoj praksi Tegebauer/Parlament (EU:T:2011:466), bilo njezinim stavljanjem izvan snage bilo njezinim potvrđivanjem. U potonjem slučaju rješavanje žalbe neće predstavljati problem.
II – Pravni okvir
7. Pravo na podnošenje peticije priznato je člancima 20. točka (d) UFEU‑a i 227. UFEU‑a, kao specifičan izraz europskoga građanstva.
8. Sukladno odredbama članka 44. Povelje:
„Svaki građanin Unije i svaka fizička ili pravna osoba s boravištem ili sjedištem u nekoj državi članici ima pravo na podnošenje peticije Europskom parlamentu.“(7)
9. Postupanje s peticijama je bilo uređeno u poglavlju VIII. Poslovnika Parlamenta (u daljnjem tekstu: Poslovnik). Na taj se predmet ratione temporis primjenjuju odredbe članaka 191. do 193. Poslovnika(8). Međutim, treba napomenuti da su te odredbe izmjenama Poslovnika iz 2011. izmijenjene te se otad nalaze u člancima 201. do 203. Poslovnika (u daljnjem tekstu: izmijenjeni Poslovnik)(9). Naposljetku, nakon izmjene iz srpnja 2014., pravo na podnošenje peticije je trenutno uređeno člancima 215. do 218. Poslovnika izmijenjenog u okviru osmog saziva(10). Međutim, posljednje navedena izmjena nije utjecala na tekst relevantnih odredaba u odnosu na izmijenjeni Poslovnik.
10. Sukladno članku 191. Poslovnika, naslovljenom „Pravo na predstavke“:
„1. Svi građani Europske unije i sve fizičke ili pravne osobe koje borave ili imaju sjedište u državi članici imaju pravo pojedinačno ili zajedno s drugim građanima ili osobama podnijeti Parlamentu predstavku u vezi s pitanjima koja su u području djelovanja Europske unije i koja ih se izravno tiču. […]
6. Predstavke koje odbor proglasi nedopuštenima pohranjuju se, a podnositelji se obavještavaju o toj odluci i razlozima zbog kojih je donesena. […]“
11. Članak 192. Poslovnika, naslovljen „Razmatranje predstavki“, određuje:
„1. Nadležni odbor može odlučiti sastaviti izvješće ili se na bilo koji drugi način očitovati o predstavkama koje je proglasio dopuštenima. Odbor može, osobito kada je riječ o predstavkama usmjerenima na izmjenu važećih zakonskih propisa, zatražiti mišljenja drugih odbora, u skladu s člankom 46. […]
3. Tijekom razmatranja predstavki ili utvrđivanja činjenica odbor može saslušati podnositelje predstavki, organizirati rasprave ili poslati svoje članove u posjete radi utvrđivanja činjenica. […]
7. Predsjednik Parlamenta obavještava podnositelje o donesenim odlukama i razlozima zbog kojih su donesene.“
12. Sukladno odredbama članka 201. stavka 7. izmijenjenog Poslovnika, predstavke upisane u registar [predsjednik Parlamenta] šalje nadležnom odboru, koji najprije utvrđuje dopuštenost odnosno nedopuštenost predstavke u skladu s člankom 227. [UFEU‑a].
13. Članak 201. stavak 8. izmijenjenog Poslovnika određuje:
„Predstavke koje odbor proglasi nedopuštenima pohranjuju se, a podnositelji se obavještavaju o toj odluci i razlozima zbog kojih je donesena. Ako je moguće, preporučuje se korištenje drugih pravnih sredstava.“
14. Članak 203.a izmijenjenog Poslovnika u inačici nakon odluke Europskog parlamenta od 22. svibnja 2012.(11) uređuje i inicijativu građana.
III – Okolnosti spora, postupak pred Općim sudom i pobijana presuda
15. Žalitelj, koji je bivši dužnosnik Parlamenta, osporavao je broj bodova koji mu je dodijeljen u 2005. godini. Nakon pritužbe podnesene 15. studenoga 2008. Europski ombudsman je svojom odlukom od 13. srpnja 2010. utvrdio da je riječ o aktu Parlamenta koji sadrži nepravilnost utoliko što je predsjednik Parlamenta morao odlučiti o žalbi koju je podnio žalitelj.
16. Dana 2. listopada 2010. žalitelj je – temeljem članka 227. UFEU‑a – podnio Parlamentu peticiju kojom je od njega tražio da poduzme mjere za otklanjanje nedostataka koje je utvrdio ombudsman.
17. Predsjednik Odbora za predstavke se u pobijanoj odluci žalitelju obratio sljedećim riječima: „Ovime Vas obavještavam da je odbor razmotrio vašu peticiju te je utvrdio da je ona – u skladu s Poslovnikom Parlamenta – dopuštena u mjeri u kojoj spada u područja djelovanja Europske unije. Međutim Odbor za predstavke nije u stanju meritorno riješiti Vašu peticiju te je stoga primio Vaše primjedbe na znanje. Vaša će peticija biti proslijeđena generalnom direktoru zaduženom za osoblje, kako bi mogao poduzeti odgovarajuće mjere. Također Vas moram obavijestiti da je time okončano razmatranje Vaše peticije.“ Sukladno navedenome, razmatranje peticije je okončano.
18. Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda dana 26. ožujka 2011. P. Schönberger je zahtijevao poništenje pobijane odluke zato što se njome postupanje po peticiji okončavalo bez meritornog ispitivanja.
19. Opći sud je pobijanom odlukom tužbu odbio kao nedopuštenu. Oslanjajući se na presudu Tegebauer/Parlament (EU:T:2011:466) zaključio je da pobijana odluka – s obzirom na to da se žaliteljeva peticija smatrala dopuštenom – ne proizvodi obvezujuće pravne učinke koji bi mogli utjecati na pravni položaj žalitelja. Za više detalja upućuje se na pobijanu presudu.
IV – Zahtjevi stranaka i postupak pred Sudom
20. Svojom žalbom P. Schönberger od Suda zahtijeva ukidanje pobijane presude, usvajanje tužbe podnesene u prvom stupnju, poništenje pobijane odluke te nalaganje Parlamentu snošenja troškova.
21. U odgovoru na žalbu Parlament od Suda zahtijeva odbijanje žalbe kao i nalaganje žalitelju snošenja troškova postupka.
V – O žalbi
22. U prilog svojoj žalbi žalitelj navodi šest prigovora(12), koji se kao prvo temelje na pogrešnom utvrđenju činjenica(13), kao drugo na povredi područja primjene temeljnog prava na podnošenje peticije(14), kao treće na nepostojanju obrazloženja i logičkoj pogrešci kojom je zahvaćena pobijana presuda(15), kao četvrto na pogrešci u ocjeni zbog pogrešne primjene presude Tegebauer/Parlament (EU:T:2011:466)(16), kao peto na neobrazlaganju izostanka kontrole nepostojanja obrazloženja pobijane odluke(17) i kao šesto na nepotpunom ispitivanju činjenica(18).
23. U tom pogledu predlažem da se navedene kritike grupiraju pod dva žalbena razloga, sukladno poveznici koja se među njima može utvrditi. Prvi će žalbeni razlog obuhvaćati prigovore koji se odnose na domašaj prava na podnošenje peticije (koji se temelje na drugom, trećem i četvrtom prigovoru žalbe). Drugi će žalbeni razlog obuhvaćati procesne prigovore (a temelji se na prvom, petom i šestom prigovoru žalbe).
24. S obzirom na to da je odgovor na argumente koji se odnose na bit prava na podnošenje peticije kao i na domašaj presude Tegebauer/Parlament (EU:T:2011:466) od odlučujuće važnosti za rješavanje ove žalbe, predlažem da se započne s ispitivanjem tog žalbenog razloga.
VI – Domašaj prava na podnošenje peticije (prvi žalbeni razlog, koji obuhvaća drugi, treći i četvrti prigovor iz žalbe)
A – Argumentacija stranaka
25. Svim kritikama u okviru prvog žalbenog razloga žalitelj osporava područje primjene prava na podnošenje peticije. Kao prvo, u pogledu točke 18. pobijane presude, žalitelj kritizira odluku Općeg suda prema kojoj samo odluka kojom se peticija proglašava nedopuštenom može ograničiti izvršavanje prava na podnošenje peticije. Tako bi područje primjene prava na podnošenje peticije pogrešno bilo ograničeno na pitanje dopuštenosti peticije. Međutim, Parlament je dužan ne samo ispitati dopuštenost peticije već i analizirati meritum peticija koje se smatraju dopuštenima. Odbijanje meritornog ispitivanja peticije onemogućava izvršavanje navedenog prava, na način da bi podnositelju peticije bilo uskraćeno doprinošenje poboljšanju prava Unije i sudjelovanje u demokratskom životu Unije u smislu članka 10. stavka 4. UEU‑a i članka 24. stavka 2. UFEU‑a.
26. Kao drugo, žalitelj predbacuje Općem sudu nelogično rasuđivanje, utoliko što je s jedne strane potvrdio da Parlament u pogledu peticija nikada ne donosi obvezujuće akte te, s druge strane, da odluka kojom se peticija proglašava nedopuštenom ili se pohranjuje bez razmatranja može biti predmet tužbe za poništenje(19). Kao treće, žalitelj osporava primjenu presude Tegebauer/Parlament (EU:T:2011:466)od strane Općeg suda u točkama 16., 17. i 19. pobijane presude.
27. Parlament odbacuje sve istaknute prigovore. Osobito naglašava da – s obzirom na izvansudsku prirodu prava na podnošenje peticije – ono jamči samo pravo obraćanja Parlamentu, zadržavajući pritom njegovu političku slobodu da po peticiji dalje postupa ili ne. Parlament ističe da ni pravo na podnošenje peticije utvrđeno primarnim pravom ni odredbe Poslovnika ne omogućavaju donošenje zaključka da podnositelj peticije radi učinkovitog izvršavanja prava na podnošenje peticije raspolaže specifičnim procesnim pravima. Osim toga, suglasan je s analizom koja proizlazi iz presude Tegebauer/Parlament (EU:T:2011:466).
B – Pravo na podnošenje peticije u pravu Unije
1. Izvršavanje prava na podnošenje peticije
28. Kao što sam već naveo, mogućnost podnošenja peticije predstavlja instrument izravnog sudjelovanja u političkoj funkciji koju obavljaju predstavnici narodâ Unije. Međutim, u mjeri u kojoj je ovo prvi put da je Sud pozvan analizirati pravo na podnošenje peticije u njegovoj ukupnosti, čini mi se korisnim dati cjelovitu analizu tog instrumenta.
29. Iako pravo na podnošene peticije Parlamentu nije bilo predviđeno osnivačkim ugovorima(20), Parlament je 1981. godine – nakon su održani prvi izbori temeljem općeg prava glasa – izmijenio svoj poslovnik te je službeno priznao mogućnost podnošenja peticija(21), koja je potom ojačana međuinstitucijskom deklaracijom iz 1989.(22) Tek je stupanjem na snagu ugovora iz Maastrichta pravo na podnošenje peticije Parlamentu priznato u sâmom tekstu ugovora te mu je na kraju priznat i status temeljnog prava uvrštenoga u članak 44. Povelje.(23)
30. Pravo na podnošenje peticije(24) je dakle u početku zamišljeno kao instrument povezan s europskim građanstvom(25). Pravo upućivanja peticije Parlamentu – utvrđeno u članku 20. točki (d) UFEU‑a, članku 24. stavku 2. UFEU‑a i članku 227. UFEU‑a – kao i pravo upućivanja pritužbi ombudsmanu u skladu s člankom 228. UFEU‑a predstavljaju sredstva koja europskim građanima omogućuju izvršavanje njihovih izravnih demokratskih građanskih prava. Europska građanska inicijativa, koja je u skladu s člankom 11. stavkom 4. UEU‑a(26) uspostavljena Lisabonskim ugovorom, predstavlja slično sredstvo.
31. Pravo na podnošenje peticije, koje je neophodno za izvršavanje prava na participaciju i demokratsku kontrolu od strane građana, pojačava komunikaciju između Parlamenta i građana i stanovnika Unije, predstavljajući – za te osobe – otvoreni, demokratski i transparentni mehanizam koji omogućuje izvansudsko rješavanje njihovih legitimnih i opravdanih zahtjeva.(27)
32. Istina je da peticija kao takva nije definirana nijednim aktom. Međutim, Parlament je poduzeo napore u tom smislu predlažući da se tim pojmom obuhvate „sve pritužbe, konzultacije, zahtjevi za intervenciju, reakcije na rezolucije Parlamenta ili na odluke drugih institucija ili tijela Zajednice, koje su mu podnijeli pojedinci ili udruge“(28). Iako takva definicija nije i službeno usvojena, u izvješćima Odbora za predstavke predstavkama se smatraju „zahtjevi podneseni Parlamentu radi intervencije, akcije ili izmjene politike ili radi konzultacija“. Naposljetku, napominjem da je u jednom izvješću iz 2001.(29) predstavljen projekt ojačavanja prava na podnošenje peticije kao i izmjena ugovora, iako to nije dovelo ni do kakvog rezultata.
33. Usporedbe radi, prema informacijama koje posjedujem pravo na podnošenje peticije je u većem broju država članica pravo ustavnog ranga (Španjolska, Francuska, Italija, Luksemburg, Rumunjska) ili je pak temeljno pravo (Češka Republika, Njemačka(30)). Ipak, teško je dati opću definiciju prava na podnošenje peticije. U skladu s nacionalnim tradicijama peticija može uključivati prijedlog ili informaciju, inicijativu, koja sadrži izlaganja ili zahtjeve(31). Iako u nekim državama članicama ne postoji instrument koji bi građanima omogućavao podnošenje Parlamentu bilo kakvog predmeta (Republika Finska, Kraljevina Švedska), građanima na raspolaganju stoje druga sredstva koja omogućavaju stupanje u kontakt sa zastupnicima, kao što su pisma upućena Parlamentu(32).
34. Izvršavanje prava na podnošenje peticije u pravu Unije je slobodno svim stanovnicima Unije i pravnim osobama koje imaju svoje sjedište u nekoj državi članici. Međutim, nakon izmjene Poslovnika iz 2011., pravo na podnošenje peticija je prošireno i na fizičke i pravne osobe koje nisu građani Unije i koje ne borave ili nemaju sjedište u nekoj državi članici(33). Shodno tome, peticija više nije usko povezana s građanstvom Unije(34). Osim toga, peticije može potpisati više tisuća osoba zastupanih po jednom podnositelju(35).
35. Međutim, sukladno članku 227. UFEU‑a, mogućnost podnošenja peticije je ograničena na predmete koji su u vezi s pitanjem koje spada u područje primjene prava Unije. Stoga pravo na podnošenje peticije ima ulogu pri stvaranju i nadzoru poštovanja prava Unije.
36. Peticije, s jedne strane, služe kao inspiracija radu drugih odbora Parlamenta nadležnih za pripremanje zakonodavnih akata u pojedinim područjima. Parlament može usvojiti i rezolucije u različitim politički osjetljivim područjima(36).
37. S druge strane, peticije predstavljaju oblik nadzora građana Unije nad poštovanjem prava Unije a posteriori. Naime, peticije su dragocjen izvor informacija za otkrivanje nedostataka prava Unije(37), osobito u područjima okoliša, unutarnjeg tržišta, u područjima povezanima s priznavanjem stručnih kvalifikacija, sektoru financijskih usluga(38) i osobito u području povrede temeljnih prava(39). U većem broju slučajeva podnošenje peticije – uz istodobno podnošenje pritužbe Europskoj komisiji – može dovesti do pokretanja postupka zbog povrede obveze ili tužbe zbog propusta(40). Iz statistika je vidljivo da je četvrtina – pa čak i trećina peticija – povezana s postupcima utvrđivanja povrede ili pak dovodi do pokretanja takvih postupaka(41). Međutim, problematika daljnjeg postupanja po pritužbama ili peticijama ne spada u predmet ovog postupka(42).
2. Postupak razmatranja peticija
38. Modaliteti izvršavanja prava na podnošenje peticije uređeni su člancima 201. do 203. izmijenjenog Poslovnika(43) (u posljednjoj verziji) (44). U svjetlu tih odredbi čini mi se neospornim da se Parlament trudi uspostaviti transparentan i pravičan postupak, koji svakoj ovlaštenoj osobi omogućava izvršavanje njezinog prava na podnošenje peticije(45).
39. U skladu s važećim odredbama peticije koje udovoljavaju uvjetima za formalnu dopuštenost(46) prema redoslijedu primitka upisuju se u registar. Peticije koje ne udovoljavaju uvjetima iz članka 201. stavka 2. izmijenjenog Poslovnika pohranjuju se te se podnositelj obavještava o razlozima. Iako peticije koje nisu upisane i nedopuštene peticije predstavljaju dvije odvojene kategorije(47), iz izvješća Odbora za predstavke(48) nije lako utvrditi razliku između njih.
40. Upisane se peticije prosljeđuju Odboru za predstavke, koji ispituje njihovu materijalnu dopuštenost sukladno članku 227. UFEU‑a, iz kojeg proizlazi da svatko ima pravo podnijeti peticiju u vezi s pitanjem koje spada u područje djelovanja Unije te koje na njega neposredno utječe.
41. Peticije koje su u ovom stadiju proglašene nedopuštenima pohranjuju se. U slučaju da članovi Odbora za predstavke ne postignu konsenzus o dopuštenosti peticije, izmijenjeni Poslovnik predviđa i glasanje. U svakom slučaju, obrazloženu se odluku o nedopuštenosti dostavlja podnositelju peticije, često popraćenu preporukom da se obrati nadležnom nacionalnom ili međunarodnom tijelu(49). U tom pogledu članak 201. stavak 8. navedenog poslovnika predviđa mogućnost preporučivanja korištenja drugih pravnih sredstava.
42. Među dopuštenim peticijama nalaze se one koje se okončavaju upućivanjem trenutačnog odgovora i one koje su poslane na analizu drugim institucijama ili tijelima radi dobivanja mišljenja ili obavijesti. Obor za predstavke obično potom traži od Komisije da mu dostavi sve relevantne informacije ili svoje mišljenje o temama koje je spomenuo podnositelj peticije.
43. U pogledu odredaba koje uređuju razmatranje peticija, razvidno je da su ovlasti Odbora za predstavke u stvarnosti vrlo ograničene. Naime, taj odbor „nije pravosudno tijelo ovlašteno izricati što je ispravno, a što nije u određenom predmetu niti je ovlašteno očitovati se o primjerenosti neke političke odluke koju je donijelo nadležno tijelo države članice, kao što ne posjeduje ni moć prisiljavanja“(50).
44. Međutim, razvidno je da Odbor za predstavke posjeduje diskrecijsku ovlast u pogledu daljnjeg postupanja po peticiji. Osim toga, odluka o dopuštenosti peticije može imati i diskrecijski karakter, unatoč postojanju veze s člankom 227. UFEU‑a. Dakako, točno je da potonja odredba zahtijeva da se peticija – da bi bila dopuštena – odnosi na pitanje koje spada u područje djelovanja Unije te koje neposredno utječe na podnositelja. Međutim, uz te formalne zahtjeve, iz članka 201. stavka 7. izmijenjenog Poslovnika proizlazi da se, u slučaju da Odbor za predstavke ne postigne konsenzus o dopuštenosti peticije, nju može proglasiti dopuštenom ako to zatraži najmanje četvrtina članova odbora.
45. Naposljetku, podsjećam da Odbor za predstavke smatra da „postupak podnošenja peticije može i mora ostati dodatak drugim mehanizmima pravnih sredstava [u širem smislu] kojima se mogu koristiti građani, kao što su pritužbe Komisiji ili Europskom ombudsmanu“(51). Uz druga tijela, institucije i instrumente, kao što su istražni odbori, europska inicijativa građana i ombudsman, Odbor za predstavke – kao mjesto za kontakt za svakog građanina – ima autonomnu i jasno definiranu ulogu(52).
46. To me dovodi do preispitivanja pojma akta koji se može pobijati, kako je taj pojam protumačio Opći sud u presudi Tegebauer/Parlament (EU:T:2011:466) i zbog kojeg je tužba pobijanom presudom odbijena kao nedopuštena, uz obrazloženje da je prema pobijanoj odluci peticija bila kvalificirana dopuštenom.
C – Pravni učinci izvršavanja prava na podnošenje peticije s obzirom na članak 263. UFEU‑a
1. Pojam akta koji proizvodi pravne učinke
47. Prema ustaljenoj sudskoj praksi tužba za poništenje može se podnijeti protiv bilo koje odredbe koju su donijele institucije i kojoj je svrha stvaranje pravnih učinaka, bez obzira na njezinu narav i formu. Sve mjere koje proizvode obvezujuće prave učinke koji mogu utjecati na interese tužitelja ozbiljno mijenjajući njegov pravni položaj mogu se smatrati mjerama koje se mogu pobijati u smislu članka 263. UFEU‑a(53). Naprotiv, nisu dopuštene tužbe protiv akata koji spadaju u obične interne mjere administracije i koji u skladu s time ne stvaraju nikakav vanjski učinak(54).
48. Budući da je u ovom slučaju riječ o aktu koji je usvojio Parlament, treba se prisjetiti da je Sud u presudi Les Verts/Parlament potvrdio da se protiv akata Parlamenta namijenjenih proizvođenju pravnih učinaka prema trećim osobama može podnijeti tužba za poništenje(55). Prema ustaljenoj sudskoj praksi akti koji se odnose isključivo na internu organizaciju rada Parlamenta ne mogu biti predmet tužbe za poništenje(56).
49. Tako je Sud presudio da utvrđenje predsjednika Parlamenta da je proračunski postupak dovršen spada u akte koji mogu proizvesti pravne učinke prema trećim osobama(57). Sud je također smatrao da je dopuštena tužba protiv propisa koji se odnose na prijelaznu naknadu na kraju mandata zastupnika Parlamenta(58). Put sudske kontrole otvoren je i u pogledu rezolucije Parlamenta kojom se određuje koje je osoblje zaduženo za određene aktivnosti(59).
50. Suprotno navedenome, Sud je zaključio da se akti koji se odnose na uspostavu istražnih odbora Parlamenta odnose samo na internu organizaciju rada Parlamenta(60). Isto je tako Sud podsjetio da međuparlamentarne delegacije imaju samo ovlasti informiranja i uspostavljanja kontakta te da akti koji se odnose na imenovanje njihovih članova i izbor njihovog predsjednika nisu akti koje se može pobijati(61). Sud je presudio i da pismo neke institucije koje je poslano kao odgovor na zahtjev koji je uputio primatelj ne predstavlja akt protiv kojeg je moguće podnijeti tužbu za poništenje(62). Također Sud je ispitivanje dopuštenosti tužbe protiv akata Parlamenta spojio s ispitivanjem merituma(63).
51. Kada je riječ o ovom slučaju, a s obzirom na karakteristike prava na podnošenje peticije kao instrumenta političkog dijaloga koji je u odgovornosti Parlamenta, moglo bi se prihvatiti da su odluke Odbora za predstavke na prvi pogled slične aktima interne organizacije Parlamenta koji se donose u okviru njegovog političkog rada. Imajući u vidu tu tvrdnju, ipak je nužno ispitati učinke prema trećim osobama odluka Odbora za predstavke, onako kako proizlaze iz presude Tegebauer/Parlament (EU:T:2011:466).
2. Učinci odluka Odbora za predstavke
a) Presuda Tegebauer/Parlament
52. Na početku – suprotno tvrdnjama žalitelja – nesporno je da se presudom Tegebauer/Parlament (EU:T:2011:466)svim odlukama Odbora za predstavke ne priznaje svojstvo odluka koje se mogu pobijati, što bi omogućilo njihovu kontrolu od strane suca Unije.
53. Naprotiv, Opći je sud u navedenoj presudi presudio da „iako daljnje postupanje Parlamenta po peticiji koja je proglašena dopuštenom ne spada u područje kontrole suca Unije te u tom pogledu Parlament zadržava potpunu slobodu političke ocjene, ocjena dopuštenosti peticije ipak mora biti predmet sudske kontrole zato što je ona jedino jamstvo djelotvornosti prava na podnošenje peticije navedenoga u članku 194. UEZ‑a. Naime, odluka Odbora za predstavke o utvrđenju nedopuštenosti i o pohranjivanju neke peticije bez njezinog daljnjeg razmatranja može utjecati na samu bit prava građana na podnošenje peticije – u obliku u kojem je ono utvrđeno u ugovoru – te samim time predstavlja odluku koja može biti predmet tužbe za poništenje“.
54. U ovom slučaju iz pobijane presude proizlazi da je Opći sud primijenio načelo prema kojem samo one odluke Odbora za predstavke koje peticije označavaju nedopuštenima mogu biti predmet tužbe za poništenje.
55. Međutim, prema mišljenju žalitelja, takav zaključak sadrži pogrešku u logici jer, s jedne strane, sudska praksa Općeg suda ostavlja veliku marginu prosudbe u pogledu utemeljenosti peticija i daljnjeg postupanja po njima i, s druge strane, nekima od tih odluka priznaje svojstvo akta koji se može pobijati, u smislu članka 263. UFEU‑a.
56. Naime, kako zbog već iznesenih razloga koji se odnose na karakteristike instrumenta peticije u pravu Unije tako i zbog razloga koji slijede, smatram da je sudska praksa Tegebauer/Parlament (EU:T:2011:466) kontradiktorna. Naime, prema mojem mišljenju nijedna vrsta odluka Odbora za predstavke ne može na dovoljno ozbiljan način izmijeniti pravni položaj podnositelja peticije.
b) Granice pojma „prava“ na podnošenje peticije
57. Kao prvo, treba podsjetiti da se – u svrhu analize pravnih učinaka bilo kojeg akta prava Unije – treba prije svega koncentrirati na njegov sadržaj i narav, a ne na njegov naziv ili formu. Tako mora biti i s peticijom. Stoga je pogrešno krenuti od načela da je uporaba izraza „pravo“ automatski izjednačena s postojanjem subjektivnog prava.
58. U tom pogledu – što se tiče činjenice da se pravo na podnošenje peticije nalazi u Povelji i smatra temeljnim pravom – dovoljno je uputiti na članak 52. Povelje, koji u stavku 5. utvrđuje razliku između prava i načela(64). Međutim, unatoč njihovom nazivu iz Povelje, određena „prava“ koja se u njoj nalaze ne smatraju se individualnim pravima. Kao što se može opaziti iz presude Association de médiation sociale(65), „Pravo na informiranje i savjetovanje“ u smislu članka 27. Povelje uzdignuto je na razinu „načela“ u smislu Povelje. Naime, ta odredba ne definira individualni pravni položaj, već od javnih vlasti zahtijeva da definiraju objektivni sadržaj (informiranje i savjetovanje radnika) kao i određene ciljeve (djelotvornost informiranja, reprezentativnost po odgovarajućim razinama, i to sve pravodobno)(66).
59. Usto, pravo Unije sadrži više izvansudskih instrumenata koji se nazivaju „pravima“, iako ne podliježu sudskoj kontroli.
60. Tako građani imaju pravo podnijeti pritužbu u slučaju da smatraju da Komisija ne poštuje Kodeks dobrog administrativnog postupanja(67). Jedini predviđeni put pravne zaštite sastoji se od mogućnosti podnositelja pritužbe da od glavnog tajnika Komisije zatraži preispitivanje svoje pritužbe. Taj kodeks predviđa i mogućnost obraćanja Europskom ombudsmanu. Osim toga, Komisija je utvrdila i opća načela i minimalne standarde za konzultacije s javnošću(68), a da pritom pojedincima nije dala pravo da sudskim putem osporavaju odluke kod čijeg su usvajanja ta načela i standardi povrijeđeni.
61. Osim toga, iako to pravo nije uređeno konkretnim pravnim aktom, građani imaju pravo Komisiji prijaviti povrede prava Unije od strane države članice. Nesporno je da pojedinci nisu ovlašteni sudski osporavati odbijanje Komisije da pokrene postupak zbog povrede obveze protiv države članice(69). Ako podnositelj prijave smatra da je tijekom obrade njegove prijave Komisija počinila neke nepravilnosti u djelovanju, može podnijeti pravno sredstvo ombudsmanu(70).
62. U tom pogledu žalitelj u žalbi koja se ispituje ističe postojanje opasnosti od povrede temeljnog prava ili – u svakom slučaju – opasnosti za izvršavanje tog prava u skladu s odgovarajućim procesnim jamstvima. Takva bi povreda mogla ozbiljno izmijeniti pravni položaj podnositelja peticije.
63. Naime nesporno je da načelo djelotvorne pravne zaštite predstavlja opće načelo prava Unije, koje proizlazi iz ustavnih tradicija zajedničkih državama članicama, a utvrđeno je u člancima 6. i 13. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda potpisane u Rimu 4. studenoga 1950.(71) te potvrđeno i u članku 47. Povelje o temeljnim pravima.
64. Ipak, ističem da se to načelo temelji na tvrdnji prema kojoj „postojanje sudskog puta pravne zaštite protiv svake odluke nekog nacionalnog tijela kojom se uskraćuje neko pravo ima presudnu važnost za osiguravanje pojedincima djelotvorne zaštite njihovog prava“(72). Stoga je nepostojanje djelotvorne sudske zaštite izjednačeno s povredom zajamčenog prava.
65. Međutim, to nije slučaj s pravom na podnošenje peticije. Naime, u slučaju kada bi peticija odlukom bila proglašena nedopuštenom, bila pohranjena ili bila proslijeđena drugoj instituciji, ili ako bi postupak bio dovršen odašiljanjem odgovora, pitanje ograničavanja ili odbijanja korištenja nekog prava kojeg priznaje pravo Unije, a koje bi zahtijevalo sudsku zaštitu se ne bi postavilo. Naprotiv, u takvim je slučajevima izvršavanje prava na podnošenje peticije u cijelosti ispoštovano, u mjeri u kojoj je podnositelj mogao podnijeti svoj zahtjev, bio informiran o procesnim stadijima u Parlamentu te je primio odgovor na svoj zahtjev.
66. Na tom istom tragu opažam da podnositelj može – ako se njegov zahtjev ne usvoji – ponovno podnijeti peticiju Parlamentu, koji – u slučaju da dođe do drukčije političke ocjene – o toj peticiji slobodno može donijeti drukčiju odluku. U tom je kontekstu važno podsjetiti da je Parlament u odnosu na Ugovor proširio područje dopuštenih peticija. On usto može općenito zauzeti političko stajalište o predmetima koji ne spadaju u ovlasti Unije. Međutim, mišljenja Odbora za predstavke ne stječu ni negativnu ni pozitivnu pravomoćnost. Osim toga, podnositelju prijave stoji na raspolaganju mogućnost da se za daljnje postupanje obrati ombudsmanu i Komisiji.
c) Sudska praksa o pritužbama
67. Kao drugo, da bi se utvrdio izvor pogreške koja prema mojem mišljenju obilježava razlikovanje koje čini Opći sud u presudi Tegebauer/Parlament (EU:T:2011:466)te koje je primijenjeno i u ovdje pobijanoj presudi, treba se referirati na pravila o ovlastima tijela koja obrađuju neformalne zahtjeve ili pritužbe u pravu Unije.
68. Tako se najzorniji primjer može pronaći u sudskoj praksi o ovlastima Komisije, koja posjeduje pravno obvezujuće ovlasti u pogledu pritužbi u pravu tržišnog natjecanja. Naime, Sud je već odlučio da iako Komisija nije obvezna donijeti odluku kojom se utvrđuje postojanje povrede pravila tržišnog natjecanja niti pristupiti provođenju istrage po pritužbi koja joj je upućena u skladu s Uredbom [br. 17 – danas 1/2003(73)], ona je ipak dužna pomno ispitati činjenične i pravne navode pritužbe kako bi utvrdila postojanje protutržišnog ponašanja. Nadalje, u slučaju pohranjivanja bez daljnjeg razmatranja, Komisija je obvezna obrazložiti svoju odluku kako bi Općem sudu omogućila da provjeri je li počinila pogreške koje se tiču prava ili činjenica, ili je pak zloupotrijebila ovlasti(74).
69. U tim je uvjetima Sud odlučio da institucija koja posjeduje ovlast utvrđivanja i sankcioniranja povrede i kojoj pojedinac može podnijeti pritužbu, kao što je slučaj s Komisijom u pravu tržišnog natjecanja, kada odlučuje o pohranjivanju – u cijelosti ili djelomično – te pritužbe, nužno mora donijeti akt koji stvara pravne učinke(75) (naglasio autor).
70. Međutim, imajući u vidu potpuno različitu svrhu predmetnih ekonomskih propisa kao i ulogu koju u tom kontekstu ima Komisija, očito je da sudska praksa iz područja tržišnog natjecanja nikako ne može predstavljati ogledan primjer za pravo na podnošenje peticije. Međutim, razlikovanje utvrđeno presudom Tegebauer/Parlement (EU:T:2011:466) kao da slijedi tu logiku. Osim toga, referiranje žalitelja na presudu Rendo i dr./Komisija(76) iz područja tržišnog natjecanja ne samo da je neprimjenjivo u pogledu peticija, već je i pogrešno zato što tom presudom nije potvrđeno da bi svako ograničenje nekog prava nužno moralo proizvoditi pravne učinke(77).
71. S druge strane, potpuno je suprotan primjer koji se tiče ovlasti ombudsmana, koji nije ovlašten donositi obvezujuće mjere(78). Iako se mora priznati da relevantna sudska praksa ne odgovara u cijelosti na pitanja koja su postavljena u ovom predmetu, bilo bi korisno usporediti ocjenu odluka koje donosi Odbor za predstavke i akata koje donosi ombudsman u okviru razmatranja pritužbi podnesenih temeljem članka 228. UFEU‑a.
72. Konkretno, prije je presuđeno da izvješće ombudsmana u kojem se utvrđuje postojanje nepravilnosti u djelovanju po svojoj prirodi ne proizvodi nikakav pravni učinak prema trećim osobama u smislu članka 230. UEZ‑a, a ne obvezuje ni Parlament, koji može slobodno odlučiti – u okviru izvršavanja ovlasti koje su mu povjerene Ugovorom – o daljnjim koracima koje će poduzeti. Ista je situacija, a fortiori, i s godišnjim izvješćem koje ombudsman također mora podnijeti Parlamentu na kraju svakoga godišnjeg zajedanja, a koje se odnosi na ukupne rezultate njegovih istraga(79). Tako obrazložena odluka ombudsmana kojom se okončava meritorno ispitivanje pritužbe njezinim pohranjivanjem ne predstavlja akt koji se može pobijati tužbom za poništenje, u mjeri u kojoj takva odluka ne proizvodi pravne učinke prema trećim osobama(80).
73. Imajući dakle u vidu ovlasti Odbora za predstavke, opravdano je zaključiti da on – isto kao i ombudsman – nema nikakvu obvezu u smislu postizanja određenog rezultata(81). Usto, imajući u vidu osobine prava na podnošenje peticije izložene u ranijem tekstu, to bi se načelo trebalo primjenjivati i na odluke o nedopuštenosti ili o pohranjivanju peticije bez razmatranja.
d) Bit prava na podnošenje peticije
74. Kao treće, ne vjerujem da pravo na podnošenje peticije u pravu Unije može odražavati ili da se treba nadahnjivati primjerima peticija koje su na snazi u većem broju država članica. Prema informacijama kojima raspolažem, jedino Savezna Republika Njemačka(82), Kraljevina Španjolska (83) i francuski prekomorski teritoriji (84) predviđaju sudsku kontrolu odluka donesenih povodom peticija. Međutim, prema mojim izvorima, odluke donesene kao odgovor na peticiju se čak ni u njemačkom pravu ne smatraju „upravnim aktima“, zato što ne proizvode pravni učinak na podnositelja peticije(85).
75. Međutim, pravo na podnošenje peticije u pravu Unije treba smatrati autonomnim konceptom, koji – da bi pripadao području primjene članka 263. UFEU‑a – treba zadovoljiti kriterije postavljene u sudskoj praksi koja se odnosi na pojam akta koji može ozbiljno utjecati na pravni položaj podnositelja peticije. Usto podsjećam da u okviru nadzora nad zakonitosti na temelju članaka 263. UFEU‑a i 265. UFEU‑a sudac Unije nije ovlašten izricati naloge institucijama i tijelima Unije(86).
76. Naime, utvrđivanje prava na podnošenje peticije je u načelu u isključivoj ovlasti Parlamenta kao čuvara interesa svojih birača. Želim naglasiti da izvršavanje prava na podnošenje peticije pred Parlamentom ne spada u okvir djelatnosti upravnog tijela, već u onaj političkog tijela. To znači da građani prilikom europskih izbora mogu nadzirati i sankcionirati odluke koje je donio Parlament.
77. Različite vrste odgovora koje u pogledu određene peticije može usvojiti Odbor za predstavke, uključujući i njezino prosljeđivanje drugom tijelu s obzirom na ograničenja njegovih ovlasti, ne mogu se dakle smatrati odbijanjem upravnog tijela s obzirom na to da je Odbor za predstavke dio predstavničkog tijela političke prirode.
78. U skladu s navedenim, predlažem da se smatra da je bit prava na podnošenje peticije davanje mogućnosti da se Parlamentu službeno podnesu određena pitanja, a da podnositelj pritom nema pravo izravno tražiti pravnu zaštitu. Tu nije riječ o pojedinačnom pravu koje proizvodi pravne učinke na položaj podnositelja peticije, već o političkom sredstvu sudjelovanja u demokratskom životu.
79. Naime, mogućnost za građane da šalju pisma ili druga pismena Parlamentu i zastupnicima ne ovisi o postojanju formalnog prava na podnošenje peticije. Zbog toga smatram da je – s ustavnog gledišta – funkcija tog instrumenta istovjetna ovlašćivanju Parlamenta da formalno zaprimi inicijative koje ne dolaze ni od Komisije ni od njegovih vlastitih zastupnika, frakcija ili odbora(87).
80. Dakle, ekvivalent pravu na podnošenje peticije jest obveza Parlamenta da uspostavi mehanizme koji podnositeljima omogućuju pristup Parlamentu u skladu s učinkovitim i transparentnim procedurama. Jedino uspostavljanje takvih mehanizama može biti podvrgnuto nadzoru suca Unije putem tužbe zbog propusta u skladu s člankom 265. UFEU‑a.
81. U tom sam pogledu sklon misliti da obveza nadzora suca Unije postoji jedino u slučaju kada bi Parlament usvojio stav koji pokazuje teško i uporno kršenje prava na podnošenje peticije, dovodeći time u pitanje samu primjenu instrumenta prava na podnošenje peticije, a osobito u slučaju odbijanja zaprimanja peticija ili u slučaju neodgovaranja na njih. Naime, takav bi stav predstavljao povredu obveze Parlamenta iz članaka 20. UFEU‑a, 227. UFEU‑a kao i članka 44. Povelje. U tom bi slučaju – po pritužbi pojedinca – Komisija kao čuvarica ugovora morala intervenirati u skladu s člankom 265. UFEU‑a.
82. U svakom slučaju nije isključeno per analogiam primijeniti rješenje koje je Sud razvio u okviru sudske prakse koja se odnosi na odluke ombudsmana, unatoč primjedbi da pravo na podnošenje peticije ne predstavlja subjektivno pravo. Prema toj sudskoj praksi u iznimnim okolnostima građanin bi mogao dokazivati da je Odbor za predstavke počinio dovoljno ozbiljnu povredu prava Unije prilikom izvršavanja svojih dužnosti, koja mu može prouzrokovati štetu(88).
83. Imajući sve prethodno navedeno u vidu, smatram da se sudska praksa Tegebauer/Parlament (EU:T:2011:466) temelji na pogrešnom tumačenju dosega prava na podnošenje peticije u smislu članaka 20. UFEU‑a i 227. UFEU‑a utoliko što odlukama o nedopuštenosti i o pohranjivanju peticije daje karakter odluka koje se mogu pobijati.
84. U skladu s time, Opći sud je, primijenivši navedenu sudsku praksu, u pobijanoj presudi počinio povredu koja se tiče prava.
85. Međutim, ta pogreška nema utjecaja na izreku pobijane presude. Naime, pogreška koja se tiče prava koju je počinio Opći sud ne može obesnažiti pobijanu presudu, iako se njezina izreka temelji na drugim pravnim razlozima(89). Sudu dakle predlažem da pristupi izmjeni obrazloženja, u smislu da se zabrani sudska kontrola u odnosu na sve odluke Odbora za predstavke Parlamenta s obzirom na to da one ne predstavljaju akte koji se mogu pobijati u smislu članka 263. UFEU‑a.
VII – Drugi žalbeni razlog (prvi, peti i šesti prigovor iz žalbe)
86. Imajući sve navedeno u vidu, preostale prigovore iz žalbe – za koje Parlament u svojem očitovanju smatra da su očito nedopušteni – ne treba niti razmatrati. Sljedeću se analizu dakle iznosi podredno.
87. Svojim prvim prigovorom žalitelj Općem sudu predbacuje da je zanemario činjenicu da Odbor za predstavke nije meritorno ispitao njegovu peticiju. Takvo je iskrivljavanje činjenica dovelo do pogrešnog zaključivanja Općeg suda da u ovom predmetu pravo na podnošenje peticije nije bilo povrijeđeno.
88. U tom pogledu treba podsjetiti da Sud u postupku po žalbi nije ovlašten utvrđivati činjenice niti – u načelu – ispitivati dokaze temeljem kojih je Opći sud utvrdio te činjenice, s obzirom na to da se ovlast kontrole Suda nad činjeničnim utvrđenjima Općeg suda ponajprije odnosi na materijalnu netočnost utvrđenja na temelju dokumenata u spisu, na iskrivljavanje dokaza, na njihovu pravnu kvalifikaciju i na pitanje jesu li ispoštovana pravila o teretu dokazivanja i izvođenju dokaza(90).
89. Međutim, usporedba između točke 3. pobijane presude i odgovora sadržanoga u pobijanoj presudi ne upućuje na postojanje iskrivljavanja ili materijalne netočnosti. Iako Opći sud nije doslovno reproducirao pismo predsjednika Odbora za predstavke, iz pobijane se presude može jasno shvatiti da odbor nije ispitao zahtjev žalitelja. Iz cjeline pobijane presude u svakom slučaju proizlazi da je Opći sud ispravno predmetnu peticiju okvalificirao kao dopuštenu te je u nastavku ispravno podsjetio da daljnje postupanje po peticiji ovisi isključivo o ocjeni Parlamenta, koji nije obvezan usvojiti neki određeni akt u odnosu na podnositelja peticije. U skladu s navedenim, taj je argument očito neutemeljen.
90. Petim prigovorom žalbe žalitelj Općem sudu predbacuje nepostojanje obrazloženja. Prema navodima žalitelja Opći sud je pogrešno propustio u pobijanoj presudi ispitati je li Parlament u postupku donošenja pobijane odluke povrijedio svoju obvezu obrazlaganja, unatoč prigovoru koji je istaknuo tužitelj tijekom prvostupanjskog postupka. Međutim, s obzirom na to da predlažem da se smatra da pobijana odluka nije akt koji se može pobijati, svaka je analiza u tom smislu suvišna te navedeni prigovor treba odbiti kao očito nedopušten.
91. Svojim šestim prigovorom iz žalbe žalitelj Općem sudu predbacuje da je nepotpuno ispitao činjenice zato što nije provjerio je li žalitelj bio u prilici izložiti svoj slučaj Odboru za predstavke. U skladu sa sudskom praksom navedenom u točki 88. ovog mišljenja, tu kritiku treba odbiti kao očito nedopuštenu. U svakom slučaju, s obzirom na to da predlažem da se tužbu protiv pobijane odluke proglasi nedopuštenom, Opći sud je ispravno temeljio pobijanu presudu na nedopuštenosti žaliteljevog zahtjeva te nije bio dužan ispitati tijek postupka pred Odborom za predstavke.
VIII – Zaključak
92. Predlažem Sudu da:
– odbije žalbu, ali uz izmjenu obrazloženja pobijane presude,
– naloži žalitelju snošenje troškova te naloži Europskom parlamentu snošenje vlastitih troškova.