OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
NIILO JÄÄSKINENA
przedstawiona w dniu 17 lipca 2014 r.(1)
Sprawa C‑261/13 P
Peter Schönberger
przeciwko
Parlamentowi Europejskiemu
Odwołanie – Prawo składania petycji do Parlamentu Europejskiego – Artykuły 20 TFUE i 227 TFUE – Artykuł 44 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej – Brak kompetencji komisji petycji do rozstrzygania w przedmiocie podniesionych kwestii – Decyzja o nienadaniu petycji dalszego biegu – Skarga o stwierdzenie nieważności – Akt wywołujący wiążące skutki prawne mogące wpłynąć na sytuację prawną jednostki – Artykuł 263 TFUE
I – Wprowadzenie
1. Zgodnie ze sprawozdaniem komisji petycji Parlamentu Europejskiego (zwanej dalej: „komisją petycji”), „petycja jest sama w sobie ważnym instrumentem umożliwiającym jednostce oficjalne przedstawienie swojego stanowiska i spowodowanie, że interesujące ją zagadnienia staną się przedmiotem rozważań instytucji [Unii]. Stanowi ona zatem bezpośredni łącznik pomiędzy nami, wybranymi przedstawicielami, a tymi, których interesów zamierzamy bronić”(2). Jak wskazują statystyki komisji petycji, instrument ten rzeczywiście odniósł wielki sukces. W 2013 r. liczba petycji zarejestrowanych w tej komisji przekroczyła 3000, co stanowi wzrost o ponad 45% w stosunku do roku 2012 i podwojenie w stosunku do roku 2011(3).
2. W swoim odwołaniu P. Schönberger (zwany dalej: „wnoszącym odwołanie”) wnosi o uchylenie wyroku Sądu Unii Europejskiej Schönberger/Parlament (T‑186/11, EU:T:2013:111, zwanego dalej: „zaskarżonym wyrokiem”), odrzucającego jako niedopuszczalną jego skargę o stwierdzenie nieważności decyzji komisji petycji Parlamentu Europejskiego z dnia 25 stycznia 2011 r., zamykającej procedurę rozpatrywania petycji złożonej przez wnoszącego odwołanie w dniu 2 października 2010 r.(4). (zwanej dalej: „zaskarżoną decyzją”).
3. Niniejsza sprawa wymaga zatem dokonania wykładni zakresu prawa do składania petycji w rozumieniu art. 20 TFUE i 227 TFUE, potwierdzonego w art. 44 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”). Po raz pierwszy zadaniem Trybunału jest rozstrzygnięcie kwestii tego, czy decyzja wydana przez komisję petycji podlega kontroli sądu Unii w rozumieniu art. 263 TFUE.
4. W ramach niniejszej opinii należy zatem dokonać analizy wykonywania prawa do składania petycji w świetle dotychczasowego orzecznictwa Sądu w tej kwestii, konfrontując je jednocześnie z orzecznictwem Trybunału dotyczącym pojęcia aktu zaskarżalnego. W istocie zaskarżony wyrok stanowi wierne odwzorowanie wyroku w sprawie Tegebauer/Parlament(5), w którym Sąd dokonał wykładni, zgodnie z którą ocena dopuszczalności petycji winna podlegać kontroli sądowej, ponieważ decyzja o niedopuszczalności albo o nienadaniu petycji dalszego biegu może wpłynąć na istotę prawa do składania petycji i stanowi w związku z tym decyzję mogącą stać się przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności w rozumieniu art. 263 TFUE(6).
5. Uważam na wstępie, że w wyroku Tegebauer/Parlament (EU:T:2011:466) Sąd błędnie zastosował pojęcie aktu zaskarżalnego, zaś błąd ten polegał na zbyt szerokim rozumieniu zakresu prawa do składania petycji. W moim przekonaniu prawo do składnia petycji stanowi narzędzie bezpośredniego dialogu politycznego, wyraz demokratycznego współdziałania pomiędzy obywatelem i wybranymi przedstawicielami, który powinien, poza wyjątkowymi przypadkami, być chroniony przed interwencją sądu Unii.
6. W konsekwencji zamierzam w niniejszej opinii zaproponować Trybunałowi zmianę orzecznictwa Tegebauer/Parlament (EU:T:2011:466), stanowiącego podstawę zaskarżonego wyroku. W każdym razie w celu zagwarantowania pewności prawa podsądnych Trybunał powinien w ramach niniejszego odwołania zająć wyraźne stanowisko w odniesieniu do orzecznictwa Tegebauer/Parlament (EU:T:2011:466), zmieniając je lub potwierdzając. W tej ostatniej sytuacji rozpatrzenie odwołania nie przysporzyłoby żadnych trudności.
II – Ramy prawne
7. Prawo składania petycji zostało uznane w art. 20 lit. d) TFUE i 227 TFUE, jako szczególny wyraz obywatelstwa europejskiego.
8. Zgodnie z art. 44 karty:
„Każdy obywatel Unii i każda osoba fizyczna lub prawna mająca miejsce zamieszkania lub statutową siedzibę w państwie członkowskim ma prawo petycji do Parlamentu Europejskiego.”(7)
9. Rozpatrywanie petycji uregulowane było w tytule VIII regulaminu Parlamentu Europejskiego (zwanego dalej: „regulaminem”). W niniejszej sprawie zastosowanie ratione temporis znajdują przepisy zawarte w art. 191 do 193 regulaminu(8). Należy niemniej zauważyć, że w wyniku zmiany regulaminu dokonanej w 2011 r. przepisy te uległy zmianie i od tamtej pory zawarte były w art. 201–203 regulaminu (zwanego dalej: „zmienionym regulaminem”), które obecnie regulują prawo do składania petycji(9). Wreszcie, w następstwie zmiany z lipca 2014 r. prawo petycji jest obecnie regulowane przez art. 215–218 regulaminu zmienionego w ramach ósmej kadencji(10). Ta ostatnia zmiana nie zmodyfikowała jednakże brzmienia istotnych tu przepisów w stosunku do zmienionego regulaminu.
10. Artykuł 191 regulaminu, zatytułowany „Prawo do składania petycji”, stanowił:
„1. Każdy obywatel Unii Europejskiej jak również każda osoba fizyczna lub prawna mająca miejsce zamieszkania lub statutową siedzibę w państwie członkowskim ma prawo kierowania, indywidualnie lub wspólnie z innymi obywatelami lub osobami, petycji do Parlamentu w sprawach objętych zakresem działalności Unii Europejskiej, które dotyczą ich bezpośrednio.
[…]
6. Petycje uznane przez komisję za niedopuszczalne pozostawia się bez biegu. Decyzja wraz z uzasadnieniem doręczana jest autorowi petycji.
[…]”
11. Artykuł 192 regulaminu, zatytułowany „Rozpatrywanie petycji”, stanowił:
„1.Właściwa komisja może postanowić o sporządzeniu sprawozdań lub wyrażeniu w inny sposób swojego stanowiska w sprawie petycji, które uznała za dopuszczalne.
Komisja może zwrócić się do innej komisji, zgodnie z art. 46, o wyrażenie opinii, w szczególności w przypadku petycji dotyczących zmian obowiązujących przepisów prawnych.
[…]
3. W ramach rozpatrywania petycji lub ustalania stanu faktycznego komisja może przesłuchać osoby składające petycję, zorganizować przesłuchania ogólne lub wysłać swoich członków na miejsce zdarzeń w celu ustalenia faktów.
[…]
7. Sygnatariusze petycji są informowani przez Przewodniczącego Parlamentu o podjętych decyzjach oraz ich motywach”.
12. Zgodnie z art. 201 ust. 7 zmienionego regulaminu [przewodniczący Parlamentu] przekazuje petycje wpisane do rejestru ogólnego właściwej komisji, która orzeka o dopuszczalności lub niedopuszczalności petycji zgodnie z art. 227 [TFUE].
13. Artykuł 201 ust. 8 zmienionego regulaminu przewiduje:
„Petycje uznane przez komisję za niedopuszczalne umieszcza się w aktach pozostawiając bez dalszego biegu. Decyzja wraz z uzasadnieniem doręczana jest składającemu petycję. W miarę możliwości zaleca się składającemu petycję inne drogi odwoławcze”.
14. Artykuł 203a zmienionego regulaminu, w wersji wynikającej z decyzji Parlamentu Europejskiego z dnia 22 maja 2012 r.(11), reguluje także rozpatrywanie inicjatywy obywatelskiej.
III – Okoliczności powstania sporu, postępowanie przed Sądem i zaskarżony wyrok
15. Wnoszący odwołanie, były urzędnik Parlamentu, podważył punkty za wyniki w pracy, jakie zostały mu przyznane w ramach postępowania w przedmiocie awansów za rok 2005. W wyniku skargi wniesionej przez wnoszącego odwołanie w dniu 15 listopada 2008 r. Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich w decyzji z dnia 13 lipca 2010 r. stwierdził przypadek niewłaściwego administrowania przez Parlament, ponieważ przewodniczący Parlamentu był zobowiązany do rozstrzygnięcia w przedmiocie zażalenia złożonego przez wnoszącego odwołanie.
16. W dniu 2 października 2010 r. wnoszący odwołanie skierował do Parlamentu na podstawie art. 227 TFUE petycję, w której zwraca się on do Parlamentu o podjęcie środków zmierzających do naprawienia nieprawidłowości stwierdzonych przez rzecznika praw obywatelskich.
17. W zaskarżonej decyzji przewodniczący komisji petycji zwrócił się do wnoszącego odwołanie w następujący sposób: „[I]nformuję Pana niniejszym pismem, że komisja zbadała Pana petycję i uznała ją za dopuszczalną zgodnie z regulaminem Parlamentu Europejskiego w zakresie, w jakim dotyczy ona dziedzin działalności Unii Europejskiej. Komisja petycji nie jest jednak w stanie rozpatrzyć Pana petycji co do istoty, przyjęła zatem do wiadomości Pana uwagi. Pana petycja zostanie przekazana do dyrektora generalnego do spraw personelu w celu podjęcia przez niego odpowiednich środków. Informuję jednocześnie, że rozpatrywanie Pana petycji zostało w ten sposób zakończone.” W konsekwencji rozpatrywanie petycji zostało zakończone.
18. W skardze, zarejestrowanej w sekretariacie Sądu w dniu 26 marca 2011 r., P. Schönberger wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ponieważ zamknęła ona postępowanie w sprawie rozpatrzenia jego petycji bez zbadania jej co do istoty.
19. W zaskarżonym wyroku Sąd odrzucił tę skargę jako niedopuszczalną. Opierając się na wyroku Tegebauer/Parlament (EU:T:2011:466) Sąd orzekł, że skoro petycja wnoszącego odwołanie została uznana za dopuszczalną, zaskarżona decyzja nie wywierała wiążących skutków prawnych mogących wpłynąć na sytuację prawną wnoszącego odwołanie. W przedmiocie dalszych szczegółów odsyła się do zaskarżonego wyroku.
IV – Żądania stron i postępowanie przed Trybunałem
20. W swoim odwołaniu P. Schönberger wnosi do Trybunału o uchylenie zaskarżonego wyroku, uwzględnienie skargi wniesionej w pierwszej instancji, stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz obciążenie Parlamentu Europejskiego kosztami postępowania.
21. W odpowiedzi na odwołanie Parlament wnosi do Trybunału o oddalenie odwołania i obciążenie wnoszącego odwołanie kosztami postępowania.
V – W przedmiocie rozpatrzenia odwołania
22. Wnoszący odwołanie podnosi na poparcie swojego odwołania sześć argumentów(12) opartych po pierwsze na przeinaczeniu okoliczności faktycznych(13), po drugie na błędnym określeniu zakresu stosowania prawa podstawowego do składnia petycji(14), po trzecie na braku uzasadnienia i logicznego wywodu w zaskarżonym wyroku(15), po czwarte na błędzie w ocenie wynikającym z błędnego zastosowania wyroku Tegebauer/Parlament (EU:T:2011:466)(16), po piąte na braku uzasadnienia odstąpienia od badania braku uzasadnienia zaskarżonej decyzji(17), oraz po szóste na niekompletnym zbadaniu okoliczności faktycznych(18).
23. Proponuję w tym względzie zgrupowanie tych krytycznych argumentów w ramach dwóch zarzutów na podstawie związku, jaki można między nimi ustalić. Pierwszy zarzut będzie obejmował argumenty dotyczące zakresu prawa do składnia petycji (drugi, trzeci i czwarty argument odwołania). Drugi zarzut będzie obejmować argumenty proceduralne (pierwszy, piąty i szósty argument odwołania).
24. Skoro odpowiedź na argumenty dotyczące istoty prawa do składania petycji, a także treści wyroku Tegebauer/Parlament (EU:T:2011:466) jest decydująca dla rozpatrzenia niniejszego odwołania, proponuję rozpoczęcie badania od tego zarzutu.
VI – W przedmiocie zakresu prawa do składania petycji (zarzut pierwszy obejmujący drugi, trzeci i czwarty argument odwołania)
A – Argumentacja stron
25. Argumenty wnoszącego odwołanie objęte zarzutem pierwszym zwracają się przeciwko zakresowi stosowania prawa do składania petycji. Po pierwsze wnoszący odwołanie wskazując na pkt 18 zaskarżonego wyroku podważa orzeczenie przez Sąd, że tylko decyzja uznająca petycję za niedopuszczalną może ograniczyć wykonywanie prawa do składania petycji. Zakres stosowania prawa do składania petycji zostałby w ten sposób niesłusznie ograniczony do kwestii dopuszczalności petycji. Parlament jest bowiem zobowiązany nie tylko do badania dopuszczalności petycji, ale także do badania co do istoty petycji uznanych za dopuszczalne. Odmowa rozpatrzenia petycji co do istoty uniemożliwia wykonywanie tego prawa, ponieważ składający petycję zostaje pozbawiony możliwości przyczynienia się do poprawy prawa Unii i uczestniczenia w życiu demokratycznym Unii w rozumieniu art. 10 ust. 3 TUE oraz art. 24 akapit drugi TFUE.
26. Po drugie wnoszący odwołanie zarzuca Sądowi nielogiczne rozumowanie w odniesieniu do stwierdzenia z jednej strony, że w dziedzinie petycji Parlament nie wydaje nigdy aktów wiążących, a z drugiej strony, że decyzja uznająca petycję za niedopuszczalną lub nienadająca petycji dalszego biegu może być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności(19). Po trzecie wnoszący odwołanie podważa zastosowanie przez Sąd wyroku Tegebauer/Parlament (EU:T:2011:466) w pkt 16, 17 i 19 zaskarżonego wyroku.
27. Parlament ze swojej strony odrzuca wszystkie podniesione argumenty. Podkreśla mianowicie, że biorąc pod uwagę pozasądowy charakter prawa do składania petycji, gwarantuje ono jedynie prawo zwrócenia się do Parlamentu, zachowując jednak polityczną swobodę tego ostatniego co do nadania petycji dalszego biegu. Parlament podnosi, że ani prawo do składania petycji, ustanowione w prawie pierwotnym, ani przepisy regulaminu nie pozwalają na wyciągnięcie wniosku, że składający petycję dysponuje szczególnymi uprawnieniami proceduralnymi w celu skutecznego wykonywania prawa do składania petycji. Parlament podziela ponadto ocenę wynikającą z wyroku Tegebauer/Parlament (EU:T:2011:466).
B – W przedmiocie prawa do składania petycji w prawie Unii
1. W przedmiocie wykonywania prawa do składania petycji
28. Jak już wskazałem, możliwość złożenia petycji stanowi narzędzie bezpośredniego uczestnictwa w funkcjach politycznych sprawowanych przez przedstawicieli narodów Unii. Skoro jednak Trybunał po raz pierwszy ma okazję do kompleksowego zbadania prawa do składania petycji, wydaje mi się użytecznym przedstawienie szczegółowej analizy tego instrumentu.
29. Podczas gdy prawo do składania petycji do Parlamentu nie zostało przewidziane w traktatach założycielskich(20), po pierwszych wyborach bezpośrednich Parlament zmienił w 1981 r. swój regulamin postępowania i uznał oficjalnie prawo do składania petycji(21), które zostało później wzmocnione przez deklarację międzyinstytucjonalną z 1989 r.(22). Dopiero w chwili wejścia w życie traktatu z Maastricht prawo do składania petycji do Parlamentu zostało uznane w traktacie oraz uzyskało ostatecznie status prawa podstawowego przewidzianego w art. 44 karty(23).
30. Prawo do składania petycji(24) zostało zatem oryginalnie pomyślane jako narzędzie związane z obywatelstwem europejskim(25). Prawo do złożenia petycji do Parlamentu, ustanowione w art. 20 lit. d) TFUE, art. 24 ust. 2 TFUE i 227 TFUE, oraz prawo do złożenia skargi do Rzecznika Praw Obywatelskich, zgodnie z art. 228 TFUE, stanowią środek umożliwiający obywatelom europejskim wykonywanie ich bezpośrednich demokratycznych praw obywatelskich. Europejska inicjatywa obywatelska, ustanowiona w traktacie z Lizbony zgodnie z art. 11 ust. 4 TUE(26), stanowi podobne narzędzie.
31. Prawo do składania petycji, konieczne dla demokratycznego uczestnictwa obywateli i sprawowania przez nich kontroli demokratycznej, wzmacnia więc komunikację pomiędzy Parlamentem a obywatelami i mieszkańcami Unii, stanowiąc jednocześnie dla tych osób otwarty mechanizm, demokratyczny i przejrzysty, umożliwiający uzyskanie w przypadkach, gdy jest to zgodne z prawem i uzasadnione, pozasądowego rozstrzygnięcia ich skarg(27).
32. Prawdą jest, że żaden akt nie definiuje petycji jako takiej. Parlament podjął jednak wysiłki w tym kierunku proponując, aby obejmowała ona „każdą skargę, konsultacje, żądanie interwencji, odpowiedź na rezolucje Parlamentu lub na decyzje innych instytucji lub organów wspólnotowych, przekazane mu przez jednostki lub stowarzyszenia”(28). Bez oficjalnego przyjęcia takiej definicji, w sprawozdaniach komisji petycji petycje rozumiane są jako „żądania interwencji, działania lub zmiany polityki lub konsultacji, przedstawione w Parlamencie”. Pragnę wreszcie zauważyć, że w sprawozdaniu z 2001 r.(29). został przedstawiony projekt wzmocnienia prawa do składania petycji i zmian traktatu, przy czym żadne konkretne działania w tym kierunku nie zostały podjęte.
33. Dla porównania, według moich informacji, w wielu państwach członkowskich prawo do składania petycji jest prawem konstytucyjnym (Hiszpania, Francja, Włochy, Luksemburg, Rumunia) lub podstawowym (Republika Czeska, Niemcy(30)). Trudno jest jednak podać ogólną definicję prawa do składania petycji. Zgodnie z tradycjami krajowymi petycja może obejmować sugestię lub informację, inicjatywę, wyrażające życzenia lub zażalenia(31). Jakkolwiek niektóre państwa członkowskie nie posiadają instrumentu umożliwiającego obywatelom zwrócenie się do Parlamentu z jakąkolwiek sprawą (Republika Finlandii, Królestwo Szwecji), te ostatnie dysponują jednak innymi środkami umożliwiającymi kontaktowanie się z posłami, takimi jak listy skierowane do Parlamentu(32).
34. W prawie Unii wykonywanie prawa do składania petycji zostało udostępnione każdemu mieszkańcowi Unii i każdej osobie prawnej mającej statutową siedzibę w państwie członkowskim. Jednak w wyniku zmiany regulaminu w 2011 r. możliwość złożenia petycji została przyznana także osobom fizycznym lub prawnym, które nie są mieszkańcami, ani nie mają siedziby w państwie członkowskim(33). W konsekwencji petycja nie jest już ściśle związana z obywatelstwem Unii(34). Ponadto petycje mogą zostać podpisane przez wiele milionów osób, które mają być reprezentowane przez jednego składającego petycję(35).
35. Na mocy art. 227 TFUE natomiast możliwość przedstawienia petycji ogranicza się do dziedzin objętych zakresem stosowania prawa Unii. Prawo do składania petycji gra zatem rolę w ramach opracowywania i kontroli poszanowania prawa Unii.
36. Z jednej strony petycje inspirują prace innych komisji Parlamentu, właściwych co do istoty dla zredagowania aktów ustawodawczych w poszczególnych dziedzinach. Parlament może również przyjąć w ich wyniku rezolucje w różnych dziedzinach, także politycznie wrażliwych(36).
37. Z drugiej strony petycja stanowi formę kontroli a posteriori stosowania prawa Unii sprawowaną przez obywateli Unii. W istocie petycje stanowią cenne źródło informacji dla wykrycia naruszeń prawa Unii(37), szczególnie w dziedzinach środowiska, rynku wewnętrznego, w dziedzinach związanych z uznaniem kwalifikacji zawodowych, z sektorem usług finansowych(38) oraz przede wszystkim w dziedzinie naruszania praw podstawowych(39). W wielu przypadkach złożenie petycji towarzyszące jednoczesnemu wniesieniu skargi do Komisji Europejskiej może doprowadzić do wszczęcia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego lub do wniesienia skargi na bezczynność(40). Statystyki pokazują, że od jednej czwartej do jednej trzeciej spośród wszystkich petycji związanych jest z postępowaniami w sprawie naruszenia przepisów lub prowadzi do ich wszczęcia(41). Jednak problematyka działań, jakie należy podjąć zarówno w przedmiocie skarg, jak i petycji nie jest przedmiotem niniejszego postępowania(42).
2. W przedmiocie procedury rozpatrywania petycji
38. Zasady wykonywania prawa do składania petycji regulowane są w art. 201–203 zmienionego regulaminu(43) (w jego ostatniej wersji)(44). W obliczu tych przepisów wydaje mi się bezsporne, że Parlament zmierza do ustanowienia przejrzystej i sprawiedliwej procedury, pozwalającej każdej uprawnionej osobie na wykonywanie jej prawa do składania petycji(45).
39. Zgodnie z obowiązującymi przepisami petycje odpowiadające warunkom formalnej dopuszczalności(46) wpisywane są do rejestru ogólnego w kolejności ich wpływania. Petycjom niespełniającym warunków przewidzianych w art. 201 ust. 2 zmienionego regulaminu nie nadaje się biegu, a składającym petycje przekazuje się uzasadnienie takiego nienadania biegu. Choć petycje niezarejestrowane i niedopuszczalne należą do dwóch różnych kategorii(47), różnica pomiędzy nimi nie jest łatwa do ustalenia w świetle sprawozdań komisji petycji(48).
40. Wnioski wpisane do rejestru są przekazywane komisji petycji, która bada ich materialną dopuszczalność w świetle art. 227 TFUE, z którego wynika, że każdy może złożyć petycję w sprawie objętej dziedzinami działalności Unii, dotyczącej go bezpośrednio.
41. Petycjom uznanym za niedopuszczalne na tym etapie nie nadaje się dalszego biegu. Zmieniony regulamin przewiduje także głosowanie w przypadku, gdy członkowie komisji petycji nie dochodzą do porozumienia w przedmiocie dopuszczalności petycji. W każdym razie uzasadniona decyzja w sprawie niedopuszczalności jest przekazywana składającemu petycję, często uzupełniona o sugestie zwrócenia się do właściwego organu krajowego lub międzynarodowego(49). W tym względzie art. 201 ust. 8 omawianego regulaminu przewiduje możliwość rekomendowania innych środków prawnych.
42. Wśród wniosków dopuszczalnych znajdują się wnioski, których rozpatrywanie zakończono, o czym niezwłocznie poinformowano lub wnioski przekazane do innych instytucji lub innych organów do zbadania, po opinię lub informacje. Komisja petycji zwraca się następnie z reguły do Komisji o przekazanie wszelkich istotnych informacji lub jej opinii w przedmiocie kwestii podniesionych przez składającego petycję.
43. Biorąc pod uwagę przepisy regulujące rozpatrywanie petycji jasnym jest, że kompetencje komisji petycji są w rzeczywistości dość ograniczone. Komisja ta bowiem „nie jest organem sądowym uprawnionym do orzekania o tym, co jest słuszne lub nie w danej sprawie, ani do wypowiadania się w przedmiocie tego, czy dana decyzja polityczna podjęta przez właściwe władze państwa członkowskiego jest prawidłowa, nie jest także wyposażona w prawo stosowania przymusu”(50).
44. Jest natomiast jasne, że komisja petycji korzysta ze swobody co do tego, jaki bieg należy nadać petycji. Ponadto decyzja dotycząca dopuszczalności petycji może również mieć charakter dyskrecjonalny, pomimo związku ustanowionego z art. 227 TFUE. Jest rzeczywiście prawdą, że ten ostatni artykuł wymaga dla dopuszczalności petycji, aby dotyczyła ona spraw objętych zakresem działalności Unii i odnosiła się bezpośrednio do składającego petycję. Jednak poza tymi wymogami formalnymi z art. 201 ust. 7 zmienionego regulaminu wynika, że jeżeli komisja petycji nie osiągnie konsensusu w sprawie dopuszczalności petycji, petycja uznawana jest za dopuszczalną na wniosek co najmniej jednej czwartej członków tej komisji.
45. Pragnę wreszcie przypomnieć, że komisja petycji uważa, iż „procedura składania petycji może [i powinna] stanowić uzupełnienie innych instrumentów europejskich [w szerokim rozumieniu], jakimi dysponują obywatele, takich jak możliwość składania skarg do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich lub Komisji Europejskiej;”(51). Obok innych organów, instytucji i instrumentów, takich jak komisje śledcze, europejska inicjatywa obywatelska i rzecznik praw obywatelskich, komisja petycji pełni oddzielną i jasno określoną funkcję punktu kontaktowego dla każdego obywatela(52).
46. Dochodzę w ten sposób do analizy problematyki pojęcia aktu zaskarżalnego, jak zostało ono zinterpretowane przez Sąd w wyroku Tegebauer/Parlament (EU:T:2011:466), a które doprowadziło Sąd w zaskarżonym wyroku do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej z tego powodu, że zgodnie z zaskarżoną decyzją petycja została uznana za dopuszczalną.
C – W przedmiocie skutków prawnych wykonywania prawa do składnia petycji w świetle art. 263 TFUE
1. W przedmiocie pojęcia aktu wywołującego wiążące skutki prawne
47. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem skarga o stwierdzenie nieważności może być wykonywana przeciw wszelkim przepisom przyjmowanym przez instytucje, bez względu na ich charakter lub formę, zmierzających do wywarcia skutków prawnych. W szczególności za zaskarżalne w rozumieniu art. 263 TFUE uważa się wszelkie środki wywołujące wiążące skutki prawne, które mogą wpłynąć na interesy wnoszącego odwołanie, zmieniając w istotny sposób jego sytuację prawną(53). Niedopuszczalne są natomiast środki zaskarżenia skierowane przeciwko aktom stanowiącym wyłącznie wewnętrzne działania administracji i w konsekwencji niewywołującym żadnego skutku poza jej obrębem(54).
48. Skoro w niniejszym przypadku chodzi o akt wydany przez Parlament, należy przypomnieć, że w wyroku w sprawie Les Verts/Parlament, Trybunał potwierdził, iż skarga o stwierdzenie nieważności może być skierowana przeciwko aktom Parlamentu, zmierzającym do wywarcia skutków prawnych wobec osób trzecich(55). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem akty dotyczące jedynie wewnętrznej organizacji pracy Parlamentu nie mogą jednak być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności(56).
49. Trybunał orzekł zatem, że stwierdzenie przez przewodniczącego Parlamentu, iż procedura budżetowa została zakończona, należy do aktów mogących wywierać skutki prawne wobec osób trzecich(57). Trybunał uznał również za dopuszczalną skargę przeciwko uregulowaniu dotyczącemu diet przejściowych na koniec kadencji dla posłów Parlamentu(58). Kontrola sądowa została również umożliwiona w przypadku rezolucji Parlamentu wyznaczającej personel odpowiedzialny za konkretne dziedziny działalności(59).
50. Trybunał orzekł natomiast, że akty związane z utworzeniem komisji śledczych Parlamentu dotyczą jedynie wewnętrznej organizacji prac Parlamentu(60). Podobnie, Trybunał przypomniał, że delegacje międzyparlamentarne posiadają jedynie uprawnienia do informowania i do kontaktowania się, oraz że akty dotyczące wyznaczania ich członków i wyboru ich przewodniczącego nie mogą być zaskarżane(61). Trybunał orzekł również, że pismo wysłane przez instytucję w odpowiedzi na wniosek złożony przez odbiorcę nie stanowi aktu otwierającego drogę do skargi o stwierdzenie nieważności(62). Trybunał również pozostawił do rozstrzygnięcia w wyroku badanie dopuszczalności skarg przeciwko aktom Parlamentu(63).
51. W niniejszej sprawie biorąc pod uwagę charakterystykę prawa do składania petycji jako instrumentu dialogu politycznego wchodzącego w zakres zadań Parlamentu, można przyznać, że decyzje wydane przez komisję petycji są na pierwszy rzut oka podobne do aktów organizacji wewnętrznej Parlamentu, wydanych w ramach prac politycznych. Pomimo tego stwierdzenia należy jednak zbadać skutki decyzji komisji petycji wobec osób trzecich, jakie wynikają z wyroku Tegebauer/Parlament (EU:T:2011:466).
2. W przedmiocie skutków decyzji komisji petycji
a) W przedmiocie wyroku Tegebauer/Parlament
52. Na wstępie, przeciwnie do twierdzeń wnoszącego odwołanie, bezspornym jest, że wyrok Tegebauer/Parlament (EU:T:2011:466) nie przyznaje wszystkim decyzjom komisji petycji charakteru decyzji zaskarżalnych, umożliwiającego kontrolę przez sąd unijny.
53. Sąd orzekł natomiast w tym wyroku, że „jakkolwiek dalszy bieg, jaki Parlament nadaje petycji uznanej za dopuszczalną nie podlega kontroli sądu Unii, gdyż Parlament zachowuje w tym względzie pełną swobodę oceny o charakterze politycznym, to jednak ocena dopuszczalności petycji winna podlegać kontroli sądowej, będącej jedyną gwarancją skuteczności prawa do składania petycji ustanowionego w art. 194 WE. W istocie decyzja o niedopuszczalności i o nienadaniu petycji dalszego biegu wydana przez komisję petycji może wpłynąć na samą istotę prawa obywatela do składania petycji, ustanowionego w traktacie i stanowi w ten sposób decyzję podlegającą skardze o stwierdzenie nieważności”.
54. W niniejszej sprawie z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd zastosował zasadę, zgodnie z którą tylko decyzje komisji petycji uznające petycje za niedopuszczalne mogą być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności.
55. Według wnoszącego odwołanie taki wniosek dotknięty jest błędem logicznym, ponieważ z jednej strony orzecznictwo Sądu dopuszcza znaczny margines oceny w odniesieniu do zasadności petycji i biegu, jaki należy im nadać, a z drugiej strony przyznaje niektórym z tych decyzji charakter aktu zaskarżalnego w rozumieniu art. 263 TFUE.
56. W istocie zarówno ze względu na przedstawione już motywy dotyczące cech instrumentu, jakim petycja jest w prawie Unii, jak i ze względu na motywy przedstawione poniżej, jestem zdania, że w orzecznictwie Tegebauer/Parlament (EU:T:2011:466) występuje sprzeczność. W moim przekonaniu żaden rodzaj decyzji komisji petycji nie może bowiem istotnie zmienić sytuacji prawnej składającego petycję.
b) W przedmiocie ram pojęcia „prawa” do składania petycji
57. Po pierwsze, należy przypomnieć, że w celu zbadania skutków prawnych jakiegokolwiek aktu prawa Unii należy oprzeć się przede wszystkim na jego treści i charakterze, a nie na jego nazwie lub formie. Dotyczy to także przypadku prawa do składania petycji. Błędem jest zatem oparcie się na zasadzie, zgodnie z którą użycie terminu „prawo” oznacza automatycznie istnienie prawa podmiotowego.
58. W tym względzie w odniesieniu do okoliczności, że prawo do składania petycji zawarte jest w karcie i stanowi prawo podstawowe, wystarczy wskazać na art. 52 karty, który wprowadza w ust. 5 rozróżnienie pomiędzy prawami i zasadami(64). Pomimo jednak ich nazewnictwa w karcie, pewne „prawa” w niej zawarte nie są uważane za prawa indywidualne. Jak wskazuje wyrok w sprawie Association de médiation sociale(65), „prawo do informacji i konsultacji” w rozumieniu art. 27 karty zostało ukształtowane jako „zasada” w rozumieniu karty. Przepis ten nie określa bowiem indywidualnej sytuacji prawnej, lecz jedynie nakazuje władzom publicznym ustalenie treści obiektywnych (informacja i konsultacje z pracownikami) oraz pewnych celów (skuteczność informacji, wyznaczanie przedstawicieli w zależności od poziomów, odpowiednio wcześnie)(66).
59. Ponadto prawo Unii zna wiele instrumentów pozasądowych nazywanych „prawami”, które nie podlegają kontroli sądowej.
60. Obywatele mają zatem prawo wnieść skargę, jeśli uważają, że Komisja nie przestrzega kodeksu dobrego postępowania administracyjnego(67). Jedyny środek odwoławczy odpowiada możliwości wnioskowania przez skarżącego do sekretarza generalnego Komisji o ponowne zbadanie jego skargi. Kodeks ten przewiduje także możliwość zwrócenia się do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich. Komisja ustanowiła ponadto zasady ogólne i minimalne normy znajdujące zastosowanie do konsultacji publicznych(68), jednak bez wyposażenia jednostek w prawo podważania przed sądem decyzji wydanych z naruszeniem tych zasad i norm.
61. Ponadto, chociaż prawo to nie zostało uregulowane w szczególnym akcie prawnym, obywatele mają prawo poinformowania Komisji o naruszeniu prawa Unii przez państwo członkowskie. Bezsporne jest natomiast, że jednostki nie mogą wnieść dopuszczalnej skargi przeciwko odmowie przez Komisję wszczęcia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego(69). Jeśli wnoszący skargę uważa, że przy rozpatrywaniu jego skargi miały miejsce uchybienia administracyjne po stronie Komisji, może on zwrócić się do rzecznika praw obywatelskich(70).
62. W tym względzie w niniejszym odwołaniu wnoszący odwołanie podnosi ryzyko naruszenia prawa podstawowego lub w każdym razie wykonywania tego prawa pod kątem gwarancji proceduralnych, które powinny mu towarzyszyć. Takie naruszenie może doprowadzić do wywarcia istotnego wpływu na sytuację prawną składającego petycję.
63. Bezspornym jest bowiem, że zasada skutecznej ochrony sądowej stanowi zasadę ogólną prawa Unii, wypływającą ze wspólnych tradycji konstytucyjnych państw członkowskich, która została usankcjonowana w art. 6–13 Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r.(71). oraz ponownie potwierdzona w art. 47 karty.
64. Pragnę jednak wskazać, że zasada ta ma swoje źródło w stwierdzeniu, zgodnie z którym „istnienie sądowej drogi odwoławczej od każdej decyzji władz krajowych odmawiającej korzystania z danego prawa jest zasadnicze dla zapewnienia jednostce skutecznej ochrony jej prawa”(72). Brak skutecznej ochrony prawnej oznacza zatem naruszenie gwarantowanego prawa.
65. Nie jest tak jednak w przypadku prawa do składania petycji. W istocie w sytuacji, gdy petycja staje się przedmiotem decyzji stwierdzającej niedopuszczalność, nienadanie dalszego biegu, przekazanie innej instytucji lub decyzji kończącej postępowanie wraz z przekazaniem odpowiedzi, nie powstaje w ogóle kwestia ograniczenia lub odmowy korzystania z prawa uznanego przez prawo Unii, wiążąca się z koniecznością ochrony sądowej. Przeciwnie, w takim przypadku uprawnienie do wykonywania prawa do składnia petycji zostaje w pełni poszanowane w zakresie, w jakim wnoszący odwołanie mógł przedstawić swój wniosek, został poinformowany o etapach postępowania w Parlamencie oraz otrzymał odpowiedź na swój wniosek.
66. Pragnę zaznaczyć, wedle tej samej logiki, że jeśli nie przychylono się do jego wniosku, składający petycję może przedstawić petycję ponownie w Parlamencie, który ewentualnie po dokonaniu innej oceny politycznej może swobodnie wydać przeciwną decyzję w sprawie tej petycji. Należy przypomnieć w tym kontekście, że Parlament poszerzył zakres dopuszczalnych petycji w porównaniu z traktatem. Ponadto może on zwykle zająć polityczne stanowisko w temacie nieobjętym kompetencją Unii. Stanowiska zajmowane przez komisję petycji nie mają charakteru, negatywnego ani pozytywnego, rzeczy osądzonej. Co więcej składający petycję może zwrócić się następnie do rzecznika praw obywatelskich i do Komisji.
c) W przedmiocie orzecznictwa dotyczącego skarg
67. Po drugie, w celu ustalenia pochodzenia błędu, którym wydaje się dotknięte rozróżnienie dokonane przez Sąd w wyroku Tegebauer/Parlament (EU:T:2011:466), zastosowane w wyroku zaskarżonym w niniejszej sprawie, należy odnieść się do reguł dotyczących kompetencji organów, do których wnoszone są nieformalne wnioski lub skargi w prawie Unii.
68. I tak, z jednej strony najbardziej klasyczny przykład można znaleźć w orzecznictwie dotyczącym kompetencji Komisji, która jest wyposażona w uprawnienie do stosowania przymusu w sprawach skarg w dziedzinie prawa konkurencji. W Trybunał orzekł już bowiem, że jakkolwiek Komisja nie jest zobowiązana do wydania decyzji ustalającej istnienie naruszenia reguł konkurencji, ani do rozpoznania skargi złożonej do niej na mocy rozporządzenia [nr 17 – obecnie 1/2003(73)], jest ona jednak zobowiązana do wnikliwego zbadania zarzutów co do faktów i co do prawa podniesionych przez autora skargi w celu zweryfikowania występowania zachowań antykonkurencyjnych. Ponadto w przypadku nienadania skardze dalszego biegu Komisja zobowiązana jest do umotywowania swojej decyzji w celu umożliwienia Sądowi zweryfikowania, czy popełniła ona błędy co do faktów lub co do prawa lub dopuściła się nadużycia władzy(74).
69. W tych warunkach Trybunał orzekł, że instytucja wyposażona w prawo do stwierdzenia i karania naruszenia, do której jednostka może wnieść skargę, jak w przypadku Komisji w prawie konkurencji, nie nadając tej skardze biegu w całości lub w części wydaje z konieczności akt wywierający skutki prawne(75) (moja kursywa).
70. Oczywistym jest, że biorąc pod uwagę zupełnie odrębny cel omawianego uregulowania ekonomicznego oraz rolę, jaką Komisja gra w tym kontekście, orzecznictwo w dziedzinie konkurencji nie może z pewnością stanowić punktu odniesienia w dziedzinie prawa do składania petycji. Rozróżnienie wprowadzone w wyroku Tegebauer/Parlament (EU:T:2011:466) wydaje się jednak opierać na takim rozumowaniu. Co więcej odesłanie poczynione przez wnoszącego odwołanie do wyroku Rendo i in./Komisja(76) w dziedzinie konkurencji nie tylko nie znajduje zastosowania w dziedzinie petycji, ale jest także błędne, ponieważ wyrok w sprawie Rendo nie potwierdził, że każde ograniczenie prawa wywiera koniecznie skutki prawne(77).
71. Z drugiej strony dokładnie przeciwnego przykładu dostarczają kompetencje rzecznika praw obywatelskich, który nie ma możliwości przyjmowania wiążących środków(78). Przyznając, że orzecznictwo to nie odpowiada w pełni na pytanie podniesione w niniejszej sprawie, użytecznym byłoby zbliżenie oceny decyzji wydanych przez komisję petycji i aktów wydawanych przez rzecznika praw obywatelskich w ramach badania skarg, skierowanych do niego na mocy art. 228 TFUE.
72. Orzeczono w szczególności, że sprawozdanie rzecznika praw obywatelskich stwierdzające przypadek uchybień administracyjnych z definicji nie wywiera skutków prawnych wobec osób trzecich w rozumieniu art. 230 WE, ani nie wiąże Parlamentu, który może swobodnie zadecydować w ramach wykonywania uprawnień powierzonych mu w traktacie, jaki skutek należy mu przypisać. Dotyczy to także, a fortiori, sprawozdania rocznego, które rzecznik praw obywatelskich również przedstawia Parlamentowi z końcem każdej rocznej sesji, a które dotyczy wszystkich wyników jego dochodzeń(79). Podobnie uzasadniona decyzja rzecznika praw obywatelskich kończąca badanie skargi co do istoty poprzez nienadanie jej dalszego biegu nie stanowi aktu zaskarżalnego w drodze skargi o stwierdzenie nieważności, o ile taka decyzja nie wywiera skutków prawnych wobec osób trzecich(80).
73. Biorąc pod uwagę kompetencje komisji petycji można uznać, że nie ciąży na niej żaden obowiązek rezultatu, podobnie jak w przypadku rzecznika praw obywatelskich(81). Ponadto biorąc pod uwagę wymienione powyżej cechy prawa do składania petycji, zasada ta powinna znaleźć zastosowanie do decyzji stwierdzających niedopuszczalność petycji lub przewidujących nienadanie jej dalszego biegu.
d) W przedmiocie treści prawa do składania petycji
74. Po trzecie, nie uważam, że prawo do składania petycji w prawie Unii może odzwierciedlać albo powinno się wzorować na modelach petycji obowiązujących w szeregu państw członkowskich. Zgodnie z posiadanymi przeze mnie informacjami jedynie Republika Federalna Niemiec(82), Królestwo Hiszpanii(83) i francuska Wspólnota Zamorska(84) przewidują sądową kontrolę decyzji wydanych w wyniku petycji. Niemniej jednak, zgodnie z dostępnymi mi źródłami, nawet w prawie niemieckim decyzje wydane w odpowiedzi na petycję nie są uważane za „akty administracyjne”, ponieważ nie wywierają skutków prawnych wobec składającego petycję(85).
75. Prawo do składania petycji w prawie Unii winno zatem być uważane za pojęcie autonomiczne, zaś aby zostało objęte zakresem stosowania art. 263 TFUE, musi ono spełnić kryteria wynikające z orzecznictwa dotyczącego pojęcia aktu mogącego w istotny sposób zmienić sytuację prawną składającego petycję. Pragnę ponadto przypomnieć, że w ramach kontroli zgodności z prawem opartej na art. 263 TFUE i 265 TFUE, sąd Unii nie jest właściwy do orzekania nakazów sądowych w stosunku do instytucji i organów Unii(86).
76. W istocie ustanowienie prawa do składania petycji należy co do zasady do wyłącznej kompetencji Parlamentu Europejskiego, jako gwaranta interesów swoich wyborców. Pragnę podkreślić, że wykonywanie prawa do składania petycji do Parlamentu nie stanowi działalności organu administracyjnego, lecz należy do działalności organu politycznego. Wynika z tego, że obywatele mogą kontrolować i karać decyzje wydane przez Parlament przy okazji wyborów europejskich.
77. Różne rodzaje reakcji, jakie komisja petycji może podjąć wobec petycji, włącznie z przekazaniem do innego organu z powodu ograniczenia swojego mandatu, nie mogą więc zostać zrównane z odmową działania przez organ administracyjny, ponieważ komisja petycji jest częścią organu przedstawicielskiego o charakterze politycznym.
78. W konsekwencji proponuję uznanie, że istotę prawa do składania petycji stanowi możliwość oficjalnego podania do wiadomości Parlamentu określonych kwestii, bez przyznania wnioskującemu prawa do bezpośredniego żądania ochrony prawnej. Nie chodzi o prawo indywidualne zmierzające do wywarcia skutków prawnych wobec sytuacji składającego petycję, ale o narzędzie polityczne umożliwiające uczestnictwo w życiu demokratycznym.
79. W istocie dostępna obywatelom możliwość wysyłania listów lub innych pism do Parlamentu i do posłów nie zależy od formalnego prawa do składnia petycji. Z tego powodu uważam, że z konstytucyjnego punktu widzenia funkcją tego narzędzia jest upoważnienie Parlamentu do tego, by formalnie otrzymywał inicjatywy niepochodzące od Komisji, posłów, frakcji czy komisji(87).
80. Prawo do składania petycji koresponduje zatem z obowiązkiem Parlamentu ustanowienia mechanizmów umożliwiających wnioskującym dostęp do Parlamentu w skutecznym i przejrzystym postępowaniu. Jedynie ustanowienie tych mechanizmów może zatem zostać objęte kontrolą sądu Unii poprzez skargę na bezczynność na mocy art. 265 TFUE.
81. W tym względzie skłaniam się do przekonania, że kontrola sądu Unii przewidziana jest jedynie w sytuacji, gdy Parlament przyjąłby postawę przejawiającą poważne i uporczywe naruszenie prawa do składania petycji, podważającą stosowanie instrumentu, jakim jest petycja, jako takiego, mianowicie w przypadku odmowy przyjęcia petycji lub w przypadku braku odpowiedzi na petycje. Taka postawa stanowiłaby bowiem naruszenie obowiązków ciążących na Parlamencie na mocy art. 20 TFUE i 227 TFUE i art. 44 karty. W takiej sytuacji w wyniku skargi jednostki Komisja, jako strażniczka traktatów, powinna zareagować zgodnie z art. 265 TFUE.
82. Nie jest w każdym razie wykluczone, pomimo przyjęcia, że prawo do składania petycji nie stanowi prawa podmiotowego, analogiczne stosowanie rozwiązania, które Trybunał wypracował w ramach orzecznictwa dotyczącego decyzji rzecznika praw obywatelskich. Zgodnie z tym orzecznictwem w wyjątkowych okolicznościach obywatel może wykazać, że komisja petycji popełniła przy wykonywaniu swoich funkcji wystarczająco poważne naruszenie prawa Unii, powodujące dla tego obywatela szkodę(88).
83. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania jestem zdania, że orzecznictwo Tegebauer/Parlament (EU:T:2011:466) oparte jest na błędnej wykładni treści prawa do składania petycji w rozumieniu art. 20 TFUE i 227 TFUE w zakresie, w jakim przypisuje ono decyzjom stwierdzającym niedopuszczalność lub nienadającym petycji dalszego biegu charakter decyzji zaskarżalnych.
84. W konsekwencji stosując to orzecznictwo Sąd popełnił w zaskarżonym wyroku błąd co do prawa.
85. Błąd ten nie ma jednak wpływu na sentencję zaskarżonego wyroku. W istocie błąd co do prawa popełniony przez Sąd nie może doprowadzić do obalenia zaskarżonego wyroku, ponieważ jego sentencja okazuje się zasadna w świetle innych względów prawnych(89). Proponuję więc, aby Trybunał dokonał zastąpienia uzasadnienia orzekając, że kontrola sądowa jest wyłączona w odniesieniu do wszystkich decyzji komisji petycji Parlamentu Europejskiego, ponieważ nie stanowią one aktu zaskarżalnego w rozumieniu art. 263 TFUE.
VII – W przedmiocie zarzutu drugiego (argument pierwszy, piąty i szósty odwołania)
86. Wobec powyższych rozważań nie ma potrzeby badania pozostałych argumentów odwołania, które zresztą w uwagach przedstawionych przez Parlament zostały uznane za oczywiście niedopuszczalne. Poniższa analiza zostaje zatem przedstawiona tytułem ewentualnym.
87. W swoim pierwszym argumencie wnoszący odwołanie zarzuca Sądowi pominięcie okoliczności, że petycja wnoszącego odwołanie nie została zbadana przez komisję petycji co do istoty. Takie przeinaczenie faktów mogło doprowadzić Sąd do błędnego stwierdzenia, że prawo do składania petycji nie zostało w tym przypadku naruszone.
88. Należy w tym względzie przypomnieć, że o ile w przypadku odwołania Trybunał nie jest właściwy do ustalania okoliczności faktycznych ani też zasadniczo do badania dowodów, które Sąd dopuścił na poparcie tych okoliczności, o tyle uprawnienia kontrolne Trybunału w odniesieniu do ustaleń faktycznych dokonanych przez Sąd obejmują w szczególności nieprawidłowość jego ustaleń wynikającą z akt sprawy, przeinaczenie dowodów, ich kwalifikację prawną, a także kwestię poszanowania zasad dotyczących ciężaru dowodu i postępowania dowodowego(90).
89. Porównanie pkt 3 zaskarżonego wyroku i odpowiedzi zawartej w zaskarżonej decyzji nie pozwala jednakże na stwierdzenie żadnego przeinaczenia czy merytorycznej nieprawidłowości. Przyznając, że Sąd nie przytoczył dosłownie pisma przewodniczącego komisji petycji, można łatwo wywnioskować z zaskarżonego wyroku, że komisja nie zbadała żądania wnoszącego odwołanie. W każdym razie z całokształtu zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd słusznie uznał przedmiotową petycję za dopuszczalną, co doprowadziło go do słusznego przypomnienia, iż dalszy bieg, jaki należy nadać petycji znajduje się w gestii Parlamentu, który nie jest zobowiązany do wydania wobec składającego petycję szczególnego aktu. W konsekwencji argument ten jest oczywiście bezzasadny.
90. W argumencie piątym odwołania wnoszący odwołanie zarzuca Sądowi brak uzasadnienia. Według wnoszącego odwołanie Sąd błędnie zaniechał w zaskarżonym wyroku zbadania, czy podczas wydawania zaskarżonej decyzji Parlament naruszył obowiązek uzasadnienia, pomimo zarzutu podniesionego przez wnoszącego odwołanie w pierwszej instancji. Skoro jednak proponuję uznanie, że zaskarżona decyzja nie stanowi aktu zaskarżalnego, wszelka analiza w tym względzie jest zbędna, zaś argument ten należy odrzucić jako w oczywisty sposób niedopuszczalny.
91. W argumencie szóstym odwołania wnoszący odwołanie zarzuca Sądowi niepełne zbadanie okoliczności faktycznych, ponieważ ten ostatni nie zweryfikował, czy wnoszący odwołanie miał możliwość przedstawienia swojej sprawy przed komisją petycji. W świetle orzecznictwa przywołanego w pkt 88 niniejszej opinii krytykę tę należy odrzucić jako oczywiście niedopuszczalną. Skoro bowiem proponuję uznanie skargi przeciwko zaskarżonej decyzji za niedopuszczalną, podobnie jak Sąd słusznie uznał za niedopuszczalną skargę wnoszącego odwołanie w zaskarżonym wyroku, nie miał on zatem obowiązku badania przebiegu postępowania przed komisją petycji.
VIII – Wnioski
92. Proponuję, aby Trybunał orzekł, że:
– odwołanie zostaje oddalone z zastąpieniem uzasadnienia zaskarżonego wyroku,
– wnoszący odwołanie zostaje obciążony kosztami postępowania; Parlament Europejski pokrywa własne koszty.