CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
NIILO JÄÄSKINEN
apresentadas em 17 de julho de 2014 (1)
Processo C‑261/13 P
Peter Schönberger
contra
Parlamento Europeu
«Recurso de decisão do Tribunal Geral — Direito de petição ao Parlamento Europeu — Artigos 20.° e 227.° TFUE — Artigo 44.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia — Falta de competência da Comissão das Petições para decidir os problemas suscitados — Decisão de arquivamento da petição — Recurso de anulação — Ato que produz efeitos jurídicos vinculativos suscetível de afetar a situação jurídica de um particular — Artigo 263.° TFUE»
I – Introdução
1. Em conformidade com um relatório da Comissão das Petições do Parlamento Europeu (a seguir «Comissão das Petições»), «[a] petição é um valioso meio de que os cidadãos dispõem para fazerem ouvir [oficialmente] a sua voz e colocarem os seus problemas à consideração das instituições da UE. Constitui, por isso, um elo de ligação direta entre os representantes eleitos e aqueles cujos interesses procuramos servir» (2). Como demonstram as estatísticas da Comissão das Petições este instrumento conheceu, efetivamente, um grande sucesso. Em 2013, o número de petições registadas nesta Comissão ultrapassou as 3 000, o que representa um aumento de mais de 45% em relação ao ano de 2012 e o dobro em relação ao ano de 2011 (3).
2. Com o seu recurso, P. Schönberger (a seguir «recorrente») pede a anulação do acórdão do Tribunal Geral de União Europeia, de 7 de março de 2013 (T‑186/11, a seguir «acórdão recorrido»), que julgou inadmissível o pedido de anulação da decisão da Comissão das Petições, de 25 de janeiro de 2011, que pôs termo à análise da petição do recorrente, de 2 de outubro de 2010 (4) (a seguir «decisão impugnada»).
3. Por conseguinte, o presente processo diz respeito à interpretação do âmbito do direito de petição, na aceção dos artigos 20.° e 227.° TFUE, como confirmado pelo artigo 44.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»). Pela primeira vez, o Tribunal de Justiça é chamado a pronunciar‑se sobre a questão de saber se as decisões adotadas pela Comissão das Petições estão abrangidas pela fiscalização jurisdicional da União, nos termos do artigo 263.° TFUE.
4. Consequentemente, no âmbito destas conclusões, deve‑se analisar o exercício do direito de petição à luz da jurisprudência produzida até à data, sobre esta matéria, pelo Tribunal Geral, confrontando‑a com a jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa ao conceito de ato suscetível de recurso. Com efeito, o acórdão recorrido constitui uma aplicação fiel do acórdão Tegebauer/Parlamento (5), no qual o Tribunal Geral efetuou uma interpretação, segundo a qual a apreciação da admissibilidade de uma petição deve ser objeto de uma fiscalização jurisdicional, pelo facto de uma decisão de inadmissibilidade ou de arquivamento sem seguimento de uma petição ser suscetível de afetar a essência do direito de petição e constituir, por esse facto, uma decisão que pode ser objeto de um recurso de anulação, ao abrigo do artigo 263.° TFUE (6).
5. Antes de mais, considero que, no acórdão Tegebauer/Parlamento (EU:T:2011:466), o Tribunal Geral aplicou de forma errada o conceito de ato recorrível e esse erro assenta, parece‑me, numa leitura extensiva do âmbito do direito de petição. Ora, na minha opinião, o direito de petição constitui um instrumento de diálogo político direto, a expressão de uma interação democrática entre um cidadão e os eleitos que deve, salvo casos excecionais, permanecer ao abrigo da intervenção do juiz da União.
6. Por conseguinte, nestas conclusões, tenciono convidar o Tribunal de Justiça a invalidar a jurisprudência Tegebauer/Parlamento (EU:T:2011:466) que constitui o fundamento do acórdão recorrido. Em todo o caso, para garantir a segurança jurídica das partes, o Tribunal de Justiça deverá, no âmbito deste recurso, adotar uma posição expressa em relação à jurisprudência Tegebauer/Parlamento (EU:T:2011:466), seja invalidando‑a, seja confirmando‑a. Nesta última hipótese, a apreciação do recurso não tem muita dificuldade.
II – Quadro jurídico
7. O direito de petição é reconhecido pelos artigos 20.°, alínea d), TFUE, e 227.° TFUE, enquanto expressão especial da cidadania europeia.
8. Nos termos do artigo 44.° da Carta:
«Qualquer cidadão da União, bem como qualquer pessoa singular ou coletiva com residência ou sede social num Estado‑Membro, goza do direito de petição ao Parlamento Europeu. (7)»
9. O tratamento das petições está regulado no título VIII do Regimento do Parlamento Europeu (a seguir «Regimento Interno»). As disposições aplicáveis ratione temporis no presente processo são os artigos 191.° a 193.° do Regimento Interno (8). Todavia, importa ter em conta que, na sequência da alteração do Regimento Interno, ocorrida em 2011, aquelas disposições foram alteradas e constam presentemente dos artigos 201.° a 203.°A do Regimento Interno, que regulam atualmente o direito de petição (a seguir «Regimento Interno alterado») (9). Por último, na sequência de uma alteração ocorrida em julho de 2014, o direito de petição é atualmente regido pelos artigos 215.º a 218.º do Regime Interno alterado no quadro da 8ª legislatura (10). Todavia, esta última alteração não afetou o teor das disposições pertinentes relativamente ao Regime Interno alterado.
10. Nos termos do artigo 191.° do Regimento Interno, intitulado «Direito de petição»:
«1. Qualquer cidadão da União Europeia ou pessoa singular ou coletiva com residência ou sede social num Estado‑Membro tem o direito de, a título individual ou em associação com outros cidadãos ou pessoas, apresentar petições ao Parlamento Europeu sobre assuntos compreendidos no âmbito das atividades da União Europeia que os afetem diretamente. […]
6. As petições consideradas pela comissão como não admissíveis serão arquivadas, sendo o autor da petição notificado da decisão e dos motivos que a justifiquem. […]»
11. O artigo 192.° do Regimento Interno, intitulado «Apreciação das petições» prevê:
«1. A comissão competente poderá decidir elaborar relatórios ou pronunciar‑se por qualquer outra forma sobre as petições que tiver declarado admissíveis. A comissão poderá também, especialmente no caso de petições que visem a alteração de disposições legais em vigor, solicitar o parecer de outra comissão, em conformidade com o disposto no artigo 46.° […]
3. No âmbito da apreciação das petições ou da verificação dos factos, a comissão poderá ouvir os peticionários, realizar audições gerais ou enviar membros para verificação dos factos in loco. […]
7. O Presidente do Parlamento comunicará aos peticionários as decisões tomadas e os motivos que as tiverem justificado.»
12. Nos termos do artigo 201.°, n.° 7, do Regimento Interno alterado, as petições inscritas na lista geral serão enviadas pelo Presidente à comissão competente, que começará por determinar se são admissíveis ou não, nos termos do artigo 227.° [TFUE].
13. O artigo 201.°, n.° 8, do Regimento Interno alterado prevê:
«As petições consideradas pela comissão como não admissíveis serão arquivadas; o peticionário será notificado da decisão e dos motivos que a justifiquem. Na medida do possível, poderão ser recomendadas vias de recurso alternativas.»
14. O artigo 203.° A do Regimento Interno alterado na versão resultante da decisão do Parlamento Europeu de 22 de maio de 2012 (11) regulamenta também o tratamento da iniciativa de cidadania.
III – Antecedentes do litígio, tramitação do processo no Tribunal Geral e acórdão recorrido
15. O recorrente, antigo funcionário do Parlamento Europeu, contestou os pontos de mérito que lhe foram atribuídos no âmbito do processo de promoção do ano de 2005. Na sequência da reclamação apresentada pelo recorrente, em 15 de novembro de 2008, o Provedor de Justiça Europeu, por decisão de 13 de julho de 2010, concluiu pela existência de um ato de má administração do Parlamento, na medida em que o Presidente do Parlamento deveria ter decidido sobre a reclamação do recorrente.
16. Em 2 de outubro de 2010, o recorrente apresentou uma petição ao Parlamento, ao abrigo do artigo 227.° TFUE, na qual pedia que o Parlamento tomasse as medidas necessárias para corrigir a constatação do Provedor de Justiça Europeu.
17. Na decisão impugnada, o Presidente da Comissão das Petições dirigiu‑se ao recorrente nos seguintes termos: «Pela presente informo que a comissão analisou a sua petição e declarou‑a admissível, em conformidade com o Regimento do Parlamento Europeu, na medida em que se enquadra em domínios de atividade da União Europeia. Todavia, a Comissão das Petições não pode apreciar o mérito da sua petição e, por conseguinte, tomou conhecimento das suas observações. A sua petição será transmitida ao diretor geral do pessoal para que adote as medidas adequadas. Peço‑lhe também que tenha em conta que a análise da sua petição fica, assim, concluída.» Consequentemente, a análise da petição foi encerrada.
18. Por petição entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 26 de março de 2011, P. Schönberger pediu a anulação da decisão impugnada, pelo facto de ela pôr termo ao tratamento da sua petição sem proceder à apreciação do mérito.
19. No acórdão recorrido, o Tribunal Geral julgou o recurso inadmissível. Baseando‑se no acórdão Tegebauer/Parlamento (EU:T:2011:466), o Tribunal Geral declarou que, uma vez que a petição do recorrente foi considerada admissível, a decisão impugnada não produzia efeitos jurídicos vinculativos, suscetíveis de afetar a situação jurídica do recorrente. Para mais pormenores, remeto para o acórdão recorrido.
IV – Pedidos das partes e tramitação do processo no Tribunal de Justiça
20. Com o seu recurso, P. Schönberger pede que o Tribunal de Justiça se digne anular o acórdão recorrido, dar provimento ao recurso interposto na primeira instância, anular a decisão impugnada e condenar o Parlamento nas despesas.
21. Na sua contestação, o Parlamento Europeu pede que o Tribunal de Justiça se digne negar provimento ao recurso e condenar o recorrente nas despesas.
V – Quanto à tramitação do recurso
22. Em apoio do seu recurso, o recorrente invoca seis argumentos (12) relativos, o primeiro, ao desconhecimento dos factos (13), o segundo, ao desconhecimento do âmbito de aplicação do direito fundamental de petição (14), o terceiro, à falta de fundamentação e à falta de lógica de que padece o acórdão recorrido (15), o quarto, a um erro de apreciação devido a uma aplicação errada da jurisprudência Tegebauer/Parlamento (EU:T:2011:466) (16), o quinto, à falta de fundamentação relativa à não análise da inexistência de fundamentação da decisão impugnada (17) e o sexto, à análise incompleta dos factos (18).
23. A este respeito, proponho que os referidos argumentos sejam reunidas em dois fundamentos, em função da relação que pode ser estabelecida entre eles. O primeiro fundamento integrará as alegações relativas ao âmbito do direito de petição (baseados no segundo, terceiro e quarto argumentos do recurso). O segundo fundamento compreenderá as alegações de ordem processual (baseadas no primeiro, quinto e sexto argumentos do recurso).
24. Na medida em que a resposta aos argumentos relativos à essência do direito de petição e ao âmbito da jurisprudência Tegebauer/Parlamento (EU:T:2011:466) é determinante para a apreciação do presente recurso, proponho começar a análise por este fundamento.
VI – Quanto ao âmbito do direito de petição (primeiro fundamento que integra o segundo, terceiro e quarto argumentos do recurso)
A – Argumentos das partes
25. Com o conjunto de argumentos reunidos no primeiro fundamento, o recorrente contesta o âmbito de aplicação do direito de petição. Em primeiro lugar, ao referir o n.° 18 do acórdão recorrido, o recorrente censura o Tribunal Geral por ter declarado que só uma decisão que qualifique a petição como inadmissível é suscetível de restringir o exercício do direito de petição. Assim, o âmbito de aplicação do direito de petição está indevidamente limitado à questão da admissibilidade das petições. Ora, o Parlamento está obrigado a analisar não apenas a admissibilidade de uma petição, mas também o mérito das petições consideradas admissíveis. A recusa em abordar o mérito de uma petição impede o exercício desse direito, na medida em que o peticionário fica privado da possibilidade de contribuir para a melhoria do direito da União e de participar na vida democrática da União, no sentido dos artigos 10.°, n.° 3, TUE e 24.°, segundo parágrafo, TFUE.
26. Em segundo lugar, o recorrente censura o raciocínio ilógico do Tribunal Geral, por ter afirmado, por um lado, que em matéria de petições, o Parlamento nunca adota atos vinculativos e, por outro, que a decisão que declara uma petição inadmissível ou que a arquiva pode ser objeto de um recurso de anulação (19). Em terceiro lugar, o recorrente contesta a aplicação do acórdão Tegebauer/Parlamento (EU:T:2011:466) pelo Tribunal Geral nos n.os 16, 17 e 19 do acórdão recorrido.
27. Por seu turno o Parlamento rejeita todos os argumentos suscitados. Nomeadamente, sublinha que, tendo em conta a natureza extrajudicial do direito de petição, este só garante o direito de pedir ao Parlamento que se pronuncie, ao mesmo tempo que preserva a sua liberdade política de dar seguimento ou não a uma petição. O Parlamento alega que nem o direito de petição consagrado no direito primário, nem as disposições do Regimento Interno permitem concluir que o peticionário dispõe de direitos processuais especiais para o exercício efetivo do direito de petição. Por outro lado, partilha da análise que decorre do acórdão Tegebauer/Parlamento (EU:T:2011:466).
B – Quanto ao direito de petição no direito da União
1. Quanto ao exercício do direito de petição
28. Como já assinalei, a faculdade de apresentar uma petição constitui um instrumento de participação direta nas funções políticas exercidas pelos representantes dos povos da União. Contudo, na medida em que é a primeira vez que o Tribunal de Justiça é solicitado a analisar o direito de petição no seu todo, parece‑me útil fazer uma análise detalhada deste instrumento.
29. Uma vez que o direito de petição ao Parlamento Europeu não foi previsto pelos Tratados fundadores (20), no fim da primeira eleição por sufrágio universal, em 1981, o Parlamento alterou o seu Regimento e reconheceu oficialmente a faculdade de apresentar petições (21), faculdade que foi, em seguida, reforçada por uma declaração interinstitucional em 1989 (22). Só com a entrada em vigor do Tratado de Maastricht é que o direito de petição ao Parlamento foi reconhecido no Tratado e lhe foi finalmente atribuído o estatuto de direito fundamental incorporado no artigo 44.° da Carta (23).
30. Consequentemente, o direito de petição (24) foi concebido, de início, como um instrumento ligado à cidadania europeia (25). O direito de dirigir uma petição ao Parlamento Europeu, consagrado nos artigos 20.°, alínea d), 24.°, n.° 2 e 227.° TFUE, e o direito de apresentar uma queixa ao Provedor de Justiça Europeu, em conformidade com o artigo 228.° TFUE, constituem os meios que permitem aos cidadãos europeus exercer os seus direitos cívicos democráticos diretos. A Iniciativa de Cidadania Europeia, instituída pelo Tratado de Lisboa em conformidade com o artigo 11.°, n.° 4, TUE (26), constitui um instrumento comparável.
31. Indispensável ao exercício da participação e do controlo democráticos pelos cidadãos, o direito de petição reforça, por conseguinte, a comunicação entre o Parlamento Europeu e os cidadãos e os residentes da União, ao mesmo tempo que representa, para estas pessoas, um mecanismo aberto, democrático e transparente que permite obter, quando isso seja legítimo e justificado, uma solução extrajudicial para o seu pedido (27).
32. É verdade que a petição, enquanto tal, não está definida em nenhum ato. Todavia, o Parlamento empreendeu esforços nesse sentido, ao propor que aquela abranja «queixas, pedidos de tomada de posição ou pedidos de ação, reações às resoluções do Parlamento ou às decisões tomadas por outras instituições ou órgãos comunitários que lhe forem dirigidas individual ou coletivamente» (28). Sem que essa definição seja adotada oficialmente, nos relatórios da Comissão das Petições, as petições são consideradas «pedidos de intervenção, de ação, de alteração de uma política ou de opiniões, apresentadas ao Parlamento». Por último, saliento que no relatório de 2001 (29), foram apresentados um projeto de reforço do direito de petição e uma alteração do Tratado, sem terem consequências concretas.
33. A título de comparação, segundo as minhas informações, o direito de petição é um direito constitucional em diversos Estados‑Membros (Espanha, França, Itália, Luxemburgo, Roménia) ou fundamental (República Checa, Alemanha (30)). Contudo, é difícil dar uma definição geral do direito de petição. De acordo com os costumes nacionais, a petição pode incorporar uma sugestão ou uma informação, uma iniciativa que exprima alegações ou reclamações (31). Embora alguns países não disponham de um instrumento que permita aos cidadãos pedir ao Parlamento que se pronuncie sobre um qualquer assunto (Finlândia, Reino da Suécia) possuem outros meios para entrar em contacto com os deputados, como as cartas dirigidas ao Parlamento (32).
34. No direito da União, o exercício do direito de petição está disponível para qualquer residente da União e qualquer pessoa coletiva que tenha a sua sede social num Estado‑Membro. Todavia, na sequência de uma alteração do Regimento Interno ocorrida em 2011, o recurso às petições foi também alargado às pessoas singulares ou coletivas que não sejam cidadãos da União e que não residam ou que não tenham a sede social num Estado‑Membro (33). Consequentemente, a petição deixou de estar estritamente ligada à cidadania da União (34). Por outro lado, as petições podem ser assinadas por vários milhões de pessoas que devem ser representadas por um peticionário (35).
35. Contudo, nos termos do artigo 227.° TFUE, a possibilidade de apresentar uma petição está limitada às matérias que decorrem do âmbito de aplicação do direito da União. Assim, o direito de petição desempenha um papel no quadro da conceção e da fiscalização do respeito do direito da União.
36. Por um lado, as petições inspiram o trabalho de outras comissões do Parlamento, com competência quanto ao mérito, para redigir atos legislativos em domínios específicos. Subsequentemente, o Parlamento também pode adotar resoluções em domínios diversos e politicamente sensíveis (36).
37. Por outro lado, a petição constitui uma forma de os cidadãos da União fiscalizarem a aplicação do direito da União a posteriori. Com efeito, as petições representam uma fonte preciosa de informações para a deteção do incumprimento do direito da União (37), sobretudo nos domínios do ambiente, do mercado interno, nos domínios ligados ao reconhecimento de qualificações profissionais, ao setor dos serviços financeiros (38) e, especialmente, em matéria de violação dos direitos fundamentais (39). Em diversos casos, o depósito de uma petição que coincida com a apresentação, em simultâneo, de uma queixa à Comissão Europeia, pode desencadear o início de um processo por infração ou uma ação por omissão (40). As estatísticas demonstram que entre um quarto e um terço das petições estão ligados, ou dão origem, a processos por infração (41). Todavia, a problemática do seguimento a dar quer às denúncias quer às petições não se enquadra no objeto do presente processo (42).
2. Quanto ao procedimento de análise das petições
38. As modalidades de exercício do direito de petição estão reguladas nos artigos 201.° a 203.° do Regimento Interno alterado (43) (na sua última versão) (44). À luz destas disposições, parece‑me incontestável que o Parlamento se esforça por criar um processo transparente e equitativo que permita que qualquer pessoa habilitada possa exercer o seu direito de petição (45).
39. Em conformidade com as disposições em vigor, os pedidos de petição que satisfaçam as condições de admissibilidade formal (46) são inscritos na lista geral, por ordem de chegada. As petições que não preencham os requisitos previstos no artigo 201.°, n.° 2 do Regimento Interno alterado são arquivadas e os peticionários informados dos motivos do arquivamento. Embora admitindo que as petições não registadas e as que são inadmissíveis pertencem a duas categorias distintas (47), a diferença entre as duas não é fácil de estabelecer, à luz dos relatórios da Comissão das Petições (48).
40. As petições registadas são transmitidas à Comissão das Petições que verifica a sua admissibilidade material à luz do artigo 227.° TFUE, do qual resulta que qualquer pessoa tem o direito de apresentar uma petição sobre um assunto que se integre nos domínios de atividade da União e lhe diga diretamente respeito.
41. As petições declaradas inadmissíveis nesta fase são arquivadas. O Regimento Interno alterado também prevê uma votação, no caso de os membros da Comissão das Petições não chegarem a um consensus sobre a admissibilidade da petição. Em todo o caso, uma decisão fundamentada de inadmissibilidade é notificada ao peticionário, muitas vezes acompanhada da sugestão de se dirigir ao organismo nacional ou internacional competente (49). A este respeito, o artigo 201.°, n.° 8, do referido Regimento prevê a possibilidade de serem recomendadas vias de recurso alternativas.
42. Entre as petições admissíveis constam os pedidos concluídos com resposta imediata ou os enviados para análise a outras instituições ou organismos, para parecer ou informação. Seguidamente, a Comissão das Petições pede, em geral, à Comissão para lhe facultar toda a informação pertinente ou o seu parecer sobre as questões suscitadas pelo peticionário.
43. À luz das disposições que regulamentam a análise das petições, é claro que as competências da Comissão das Petições são, na realidade, bastante limitadas. Na verdade, esta Comissão «não é um organismo judicial habilitado a declarar o que é justo ou o que não o é numa determinada questão, nem a pronunciar‑se sobre a natureza apropriada ou não de uma decisão política adotada pela autoridade competente de um Estado‑Membro, nem está investida de um poder de coação» (50).
44. Em contrapartida, é claro que a Comissão das Petições goza de liberdade de apreciação, quanto ao seguimento a dar a uma petição. Por outro lado, a decisão relativa à admissibilidade de uma petição também pode ter caráter discricionário, apesar do vínculo estabelecido com o artigo 227.° TFUE. Efetivamente, é verdade que esta última disposição exige, para que uma petição seja admissível, que ela corresponda a um assunto que se integre em domínios de atividade da União e diga diretamente respeito ao peticionário. Todavia, além destas condições formais, decorre do artigo 201.°, n.° 7, do Regimento Interno alterado que se a Comissão das Petições não chegar a um consensus sobre a admissibilidade de uma petição, esta será declarada admissível a pedido de pelo menos um quarto dos seus membros.
45. Por último, recordo que a Comissão das Petições considera que «o processo de petição pode, e deve, continuar a complementar outros mecanismos de reparação [em sentido lato] à disposição dos cidadãos, nomeadamente a apresentação de denúncias à Comissão e ao Provedor de Justiça Europeu» (51). A par de outros organismos, instituições e instrumentos, como são as Comissões de Inquérito, a Iniciativa de Cidadania Europeia e o Provedor de Justiça Europeu, a Comissão das Petições, tem um papel autónomo e claramente definido como ponto de contacto de cada cidadão (52).
46. Isto leva‑me a analisar a problemática do conceito de ato impugnável, como foi interpretado pelo Tribunal Geral no acórdão Tegebauer/Parlamento (EU:T:2011:466) e que o motivou no acórdão recorrido a julgar inadmissível o pedido de anulação, pelo facto de, nos termos da decisão impugnada, a petição ter sido qualificada de admissível.
C – Quanto aos efeitos jurídicos do exercício do direito de petição com base no artigo 263.° TFUE
1. Quanto ao conceito de ato que produz efeitos jurídicos
47. De acordo com uma jurisprudência assente, é possível interpor recurso de anulação de todos os atos adotados pelas instituições, independentemente da sua natureza ou forma, que visem produzir efeitos jurídicos. Em especial, são consideradas impugnáveis, no sentido do artigo 263.° TFUE, quaisquer medidas que produzam efeitos jurídicos vinculativos que sejam suscetíveis de afetar os interesses do recorrente, alterando de forma caracterizada a sua situação jurídica (53). Em contrapartida, não são admissíveis os recursos de anulação interpostos de atos que são meras medidas de ordem interna da administração e que, consequentemente, não produzem efeitos em relação a terceiros (54).
48. Dado que, no caso dos autos, se trata de um ato adotado pelo Parlamento, importa recordar que, no acórdão Les Verts/Parlamento, o Tribunal de Justiça confirmou que o recurso de anulação pode ser interposto contra os atos do Parlamento Europeu destinados a produzir efeitos jurídicos em relação a terceiros (55). De acordo com jurisprudência constante, os atos que apenas digam respeito à organização interna dos trabalhos do Parlamento Europeu não podem, todavia, ser objeto de um recurso de anulação. (56).
49. Assim, o Tribunal de Justiça declarou que a declaração do Presidente do Parlamento de que o processo orçamental chegou ao seu termo, enquadra‑se nos atos suscetíveis de produzir efeitos jurídicos em relação a terceiros (57). O Tribunal de Justiça também considerou ser admissível um recurso contra a regulamentação relativa ao subsídio de reintegração no fim do mandato para os deputados do Parlamento. (58). A via do controlo judicial também foi aberta no caso de uma resolução do Parlamento que designava o pessoal encarregado de determinadas atividades (59).
50. Em contrapartida, o Tribunal de Justiça concluiu que os atos relativos à constituição de comissões de inquérito do Parlamento apenas dizem respeito à organização interna dos trabalhos do Parlamento (60). Do mesmo modo, o Tribunal de Justiça recordou que as delegações interparlamentares mais não têm do que uma competência de informação e de contacto e que os atos relativos à designação dos membros e à eleição do seu presidente não podem ser objeto de recurso (61). O Tribunal de Justiça declarou ainda que uma carta de uma instituição enviada em resposta a um pedido de um destinatário não constitui um ato suscetível de recurso de anulação (62). O Tribunal de Justiça também reservou para a decisão de mérito a análise da admissibilidade do recurso contra atos do Parlamento (63).
51. No que respeita ao caso em apreço, tendo em consideração as características do direito de petição, enquanto instrumento de diálogo político que se enquadra na responsabilidade do Parlamento, pode‑se admitir que as decisões adotadas pela Comissão das Petições são, à primeira vista, equiparáveis a atos de organização interna do Parlamento, adotados no quadro dos seus trabalhos políticos. Tendo em conta esta conclusão, importa analisar, contudo, os efeitos das decisões da Comissão das Petições em relação a terceiros, como decorre do acórdão Tegebauer/Parlamento (EU:T:2011:466).
2. Quanto aos efeitos das decisões da Comissão das Petições
a) Quanto ao acórdão Tegebauer/Parlamento
52. Antes de mais, contrariamente às afirmações do recorrente, é facto assente que o acórdão Tegebauer/Parlamento (EU:T:2011:466) não confere a todas as decisões da Comissão das Petições a qualidade de ato suscetível de recurso, o que criaria a possibilidade de fiscalização pelo juiz da União.
53. Pelo contrário, o Tribunal Geral declarou nesse acórdão que «embora o seguimento que o Parlamento dá a uma petição declarada admissível não se enquadre no domínio da fiscalização do juiz da União, o Parlamento conserva, a este respeito, inteira liberdade de apreciação de natureza política, devendo, no entanto, a apreciação da admissibilidade de uma petição ser objeto de fiscalização jurisdicional, sendo esta a única garantia da efetividade do direito de apresentar uma petição, enunciado pelo artigo 194.° CE. Com efeito, uma decisão de inadmissibilidade e de arquivamento sem seguimento de uma petição pela Comissão das Petições é suscetível de afetar a própria essência do direito dos cidadãos de apresentar uma petição, conforme consagrado pelo Tratado e constitui por esse facto uma decisão que pode ser objeto de um recurso de anulação».
54. No caso dos autos, resulta do acórdão recorrido que o Tribunal Geral aplicou o princípio de que apenas as decisões da Comissão das Petições que qualificam os pedidos de inadmissíveis são suscetíveis de serem objeto de um recurso de anulação.
55. Ora, segundo o recorrente, essa conclusão padece de um erro de lógica, uma vez que, por um lado, a jurisprudência do Tribunal Geral deixa uma grande margem de apreciação quanto ao mérito das petições e ao seguimento a dar‑lhes e, por outro lado, confere a algumas dessas decisões a natureza de ato recorrível, no sentido do artigo 263.° TFUE.
56. Com efeito, tanto pelos motivos já expostos relativos às caraterísticas do instrumento de petição no direito da União, como pelos motivos a seguir expostos, parece‑me que a jurisprudência Tegebauer/Parlamento (EU:T:2011:466) padece de uma contradição. De facto, do meu ponto de vista, nenhum tipo de decisão da Comissão das Petições é suscetível de modificar de forma caraterizada a situação jurídica do peticionário.
b) Quanto aos contornos do conceito do «direito» de petição
57. Em primeiro lugar, importa recordar que, para analisar os efeitos jurídicos de um qualquer ato de direito da União, é necessário atender‑se, antes de mais, à sua substância e à sua natureza e não à sua designação ou à sua forma. Do mesmo modo se deve proceder em relação ao direito de petição. Assim, é errado partir do princípio que a utilização do termo «direito» equivale automaticamente à existência de um direito subjetivo.
58. A este propósito, no que respeita ao facto de que o direito de petição consta da Carta e constitui um direito fundamental, basta remeter para o artigo 52.° da Carta que estabelece, no seu n.° 5, uma distinção entre direitos e princípios (64). Todavia, apesar da sua denominação na Carta, determinados «direitos» que aí constam não são considerados direitos individuais. Como o demonstra o acórdão Association de médiation sociale (65), «o direito à informação e à consulta», no sentido do artigo 27.° da Carta, foi erigido em «princípio», no sentido da Carta. Com efeito, este preceito não define uma situação jurídica individual, mas obriga os poderes públicos a determinar o conteúdo objetivo (a informação e a consulta aos trabalhadores) e certos objetivos (efetividade da informação, representatividade em função dos níveis, antecedência necessária) (66).
59. Além disso, o direito da União prevê diversos instrumentos extrajudiciais que são denominados «direitos», sem que desencadeiem uma fiscalização jurisdicional.
60. Assim, os cidadãos têm o direito de apresentar uma denúncia, se considerarem que a Comissão não respeitou o Código de Boa Conduta Administrativa (67). A única de via de recurso prevista corresponde à possibilidade de o queixoso pedir o reexame da sua queixa ao Secretário‑geral da Comissão. Este Código também prevê a possibilidade de recorrer ao Provedor de Justiça Europeu. Por outro lado, a Comissão também estabeleceu os princípios gerais e as normas mínimas aplicáveis às consultas do público (68), sem prever, no entanto, em benefício dos particulares, o direito de contestarem judicialmente as decisões adotadas em violação desses princípios e normas.
61. Além disso, quando esse direito não é regulamentado por um ato jurídico especial, os cidadãos dispõem do direito de denunciar à Comissão uma violação do direito da União por um Estado‑Membro. Em contrapartida, é pacífico que os particulares não têm legitimidade para impugnar uma recusa da Comissão de instaurar um processo por incumprimento contra um Estado‑Membro (69). Caso o autor de uma denúncia entenda que houve má administração por parte da Comissão em relação ao tratamento da denúncia, pode interpor recurso para o Provedor de Justiça Europeu (70).
62. A este propósito, no recurso agora em causa, o recorrente invoca a existência de um risco de uma violação de um direito fundamental ou, em todo o caso, do exercício desse direito do ponto de vista das garantias processuais de que deveria ter disposto. Essa violação é suscetível de afetar de forma caraterizada a situação jurídica do peticionário.
63. Com efeito, é facto assente que o princípio da tutela jurisdicional efetiva constitui um princípio geral do direito da União que está na base das tradições constitucionais comuns aos Estados‑Membros, consagrado pelos artigos 6.° e 13.° da Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, assinada em Toma em 4 de novembro de 1950 (71) e também reafirmado pelo artigo 47.° da Carta.
64. Todavia, sublinho que este princípio tem a sua origem na afirmação, segundo a qual «a existência de uma via de recurso de natureza jurisdicional contra uma decisão de uma autoridade nacional que recusa o benefício desse direito é essencial para garantir ao particular a proteção efetiva do seu direito» (72). A falta de uma proteção jurídica efetiva equivale, por conseguinte, à violação de um direito garantido.
65. Ora, não é assim com o direito de petição. Com efeito, o caso de uma petição que seja objeto de uma decisão de inadmissibilidade, de arquivamento, de transferência para uma outra instituição ou da conclusão do processo com uma resposta, não se levanta nenhuma questão de limitação ou de recusa do direito reconhecido, que desencadeia a necessidade de uma proteção jurisdicional. Pelo contrário, nesse caso, o direito de exercer o direito de petição é totalmente respeitado, na medida em que o autor da petição pôde apresentar o seu pedido, foi informado das fases processuais no Parlamento e recebeu uma resposta ao seu pedido.
66. Na mesma ordem de ideias, assinalo que se o pedido não for deferido, o peticionário pode apresentar uma nova petição ao Parlamento que — na sequência de uma apreciação política diferente, se for caso disso — pode livremente adotar uma decisão contrária sobre essa petição. Nesse contexto, é importante recordar que o Parlamento alargou o âmbito das petições admissíveis em relação ao Tratado. Além disso, pode em geral adotar uma posição política sobre questões que não se enquadrem na competência da União. Ora, as tomadas de posição da Comissão das Petições não têm nenhuma autoridade negativa ou positiva de caso julgado. E mais, o peticionário pode em seguida, recorrer ao Provedor de Justiça Europeu e à Comissão.
c) Quanto à jurisprudência relativa às denúncias
67. Em segundo lugar, para identificar as origens do erro, de que me parece padecer a distinção estabelecida pelo Tribunal Geral no acórdão Tegebauer/Parlamento (EU:T:2011:466) e que foi aplicada no acórdão agora recorrido, importa referir as regras relativas aos poderes das autoridades chamadas a pronunciar‑se sobre pedidos informais ou sobre denúncias no direito da União.
68. Assim, por um lado, o exemplo mais clássico pode ser encontrado na jurisprudência relativa às competências da Comissão, que está dotada de poderes vinculativos em matéria de denúncias em direito da concorrência. Com efeito, o Tribunal de Justiça teve ocasião de decidir que, embora a Comissão não seja obrigada a adotar uma decisão em que dê como provada a existência de uma infração às regras da concorrência, nem a proceder à instrução da denúncia quando é chamada a intervir nos termos do Regulamento [n.° 17 — atualmente 1/2003] (73), tem, no entanto, a obrigação de analisar atentamente os fundamentos de facto e de direito suscitados pelo autor da denúncia para verificar a existência de um comportamento anticoncorrencial. Além disso, em caso de arquivamento, a Comissão é obrigada a fundamentar a sua decisão, a fim de permitir ao Tribunal Geral verificar se cometeu erros de facto ou de direito ou se incorreu em desvio de poder (74).
69. Nessas circunstâncias, o Tribunal de Justiça declarou que uma instituição que é dotada do poder de declarar uma infração e de a punir e a quem podem ser submetidas queixas pelos particulares, como é o caso da Comissão em matéria de direito da concorrência, adota necessariamente um ato que produz efeitos jurídicos, quando põe termo a um inquérito que instaurou na sequência dessa queixa (75) (sublinhado por mim).
70. Ora, é evidente que tendo em conta a finalidade absolutamente distinta da regulamentação económica em causa, assim como do papel desempenhado pela Comissão neste contexto, a jurisprudência em matéria de concorrência não pode de modo algum constituir um ponto de referência em matéria de direito de petição. A distinção estabelecida pelo acórdão Tegebauer/Parlamento (EU:T:2011:466) parece‑me, contudo, seguir esta lógica. Por outro lado a referência feita pelo recorrente ao acórdão Rendo e o./Comissão (76) em matéria de concorrência é não só inaplicável em matéria de petições, mas também errada na parte em que o acórdão Rendo não confirmou que qualquer restrição de um direito produza necessariamente efeitos jurídicos (77).
71. Por outro lado, o exemplo absolutamente contrário é o das competências do Provedor de Justiça Europeu que não pode adotar medidas vinculativas (78). Embora admitindo que esta jurisprudência não responde plenamente às questões suscitadas no presente processo, seria útil proceder a uma aproximação entre a apreciação das decisões adotadas pela Comissão das Petições e os atos adotados pelo Provedor de Justiça Europeu no quadro da análise das denúncias que lhe são feitas, ao abrigo do artigo 228.° TFUE.
72. Em especial, foi declarado que o relatório do Provedor de Justiça Europeu que constata uma situação de má conduta administrativa não produz, por definição, nenhum efeito jurídico em relação a terceiros, no sentido do artigo 230.° CE e também não vincula o Parlamento que é livre de decidir sobre o seguimento a dar‑lhe, no âmbito do exercício dos poderes que lhe são conferidos pelo Tratado. O mesmo cabe afirmar, a fortiori, do relatório anual que o Provedor de Justiça Europeu também deve apresentar ao Parlamento, no fim de cada sessão anual e que incide sobre todos os resultados dos seus inquéritos (79). Assim, uma decisão fundamentada do Provedor de Justiça Europeu que conclui a análise do mérito de uma denúncia, mediante o seu arquivamento, não constitui um ato suscetível de recurso de anulação, na medida em que essa decisão não produz efeitos jurídicos em relação a terceiros (80).
73. Por conseguinte, tendo em conta as competências da Comissão das Petições é justificado considerar que não está sujeita a nenhuma obrigação de resultado, à semelhança do Provedor de Justiça Europeu (81). Além disso, tendo em conta as caraterísticas do direito de petição expostas acima, este princípio devia ser necessariamente aplicável às decisões de inadmissibilidade ou de arquivamento sem análise da petição.
d) Quanto à essência do direito de petição
74. Em terceiro lugar, não creio que o direito de petição em direito da União possa refletir ou se deva inspirar no modelo das petições em vigor em diversos Estados‑Membros. Atendendo às informações de que disponho, só a República Federal da Alemanha (82), o Reino de Espanha (83) e os departamentos e territórios ultramarinos da França (84) têm previsto uma fiscalização jurisdicional das decisões adotadas no seguimento de uma petição. Contudo, de acordo com as minhas fontes, mesmo em direito alemão, as decisões adotadas em resposta a uma petição não são consideradas «atos administrativos», uma vez que não produzem efeitos jurídicos em relação ao peticionário (85).
75. Ora, o direito de petição no direito da União deve ser considerado como um conceito autónomo e, para se enquadrar no âmbito de aplicação do artigo 263.° TFUE, deve satisfazer os critérios da jurisprudência relativa ao conceito de ato suscetível de alterar de forma caraterizada a situação jurídica do peticionário. Além disso, recordo que no âmbito da fiscalização da legalidade com base nos artigos 263.° e 265.° TFUE, o juiz da União não tem competência para fazer intimações, às instituições e organismos da União (86).
76. Com efeito, o estabelecimento do direito de petição enquadra‑se, em princípio, na única responsabilidade do Parlamento, enquanto garante dos interesses dos seus eleitores. Devo sublinhar que o exercício do direito de petição perante o Parlamento não se inscreve no âmbito das atividades de um organismo administrativo, mas que se enquadra nas atividades de um órgão político. Isso implica que os cidadãos podem fiscalizar e sancionar as decisões adotadas pelo Parlamento, por ocasião das eleições europeias.
77. Por conseguinte, os diferentes tipos de respostas que a Comissão das Petições pode adotar relativamente a uma petição, incluindo o reenvio para outro organismo, tendo em conta os limites das suas competências, não podem ser equiparadas uma recusa de um órgão administrativo, uma vez que a Comissão das Petições é um desmembramento de um órgão representativo de natureza política.
78. Consequentemente, proponho que se considere que a essência do direito de petição reside na possibilidade de dar a conhecer oficialmente determinadas questões ao Parlamento, sem que seja conferido ao autor da petição o direito de reclamar diretamente uma proteção jurídica. Não se trata de um direito individual que tende a produzir efeitos jurídicos em relação à situação de um peticionário, mas de um instrumento político de participação na vida democrática.
79. Com efeito, a possibilidade de os cidadãos enviarem cartas ou outros escritos ao Parlamento e aos deputados não depende de forma alguma de um direito formal de petição. Por esta razão, penso que, de um ponto de vista constitucional, a função deste instrumento equivale a uma autorização para o Parlamento poder conhecer formalmente iniciativas que não emanam, nem da Comissão, nem dos seus deputados, grupos parlamentares ou comissões (87).
80. Deste modo, o corolário do direito de petição corresponde à obrigação que o Parlamento tem de instaurar mecanismos que permitam aos peticionários aceder ao Parlamento, em conformidade com procedimentos eficazes e transparentes. Por conseguinte, só o estabelecimento desses mecanismos pode ser enquadrado na fiscalização do juiz da União, mediante uma ação por omissão, ao abrigo do artigo 265.° TFUE.
81. A este respeito, estou inclinado a pensar que a fiscalização jurisdicional da União só se impõe no caso de o Parlamento adotar uma atitude que reflita uma violação grave e persistente do direito de petição, pondo em causa a aplicação do instrumento das petições enquanto tal, nomeadamente no caso de recusa de receber petições ou de falta de resposta a essas petições. De facto, essa atitude constituiria uma violação da obrigação que incumbe ao Parlamento, por força dos artigos 20.° TFUE e 227.° TFUE e 44.° da Carta. Nesse caso, na sequência de uma queixa de um particular, a Comissão, enquanto guardiã dos Tratados, deveria intervir, em conformidade com o artigo 265.° TFUE.
82. Em todo o caso, não está excluído aplicar, por analogia, a solução que o Tribunal de Justiça concebeu no quadro da jurisprudência relativa às decisões do Provedor de Justiça Europeu, apesar da abordagem segundo a qual o direito de petição não constitui um direito subjetivo. De acordo com essa jurisprudência, em circunstâncias totalmente excecionais, um cidadão pode demonstrar que a Comissão das Petições cometeu, no exercício das suas funções, uma violação suficientemente caracterizada do direito da União, suscetível de causar um prejuízo a esse cidadão (88).
83. Tendo em conta tudo o que antecede, considero que a jurisprudência Tegebauer/Parlamento (EU:T:2011:466) se baseia numa interpretação incorreta do alcance do direito de petição, no sentido dos artigos 20.° TFUE e 227.° TFUE, na medida em que confere às decisões de inadmissibilidade e de arquivamento de uma petição a natureza de decisões suscetíveis de recurso.
84. Consequentemente, ao aplicar esta jurisprudência, o Tribunal Geral cometeu um erro de direito no acórdão recorrido.
85. Todavia, este erro não tem implicações na parte decisória do acórdão recorrido. Com efeito, o erro de direito cometido pelo Tribunal Geral não é suscetível de invalidar o acórdão recorrido, uma vez que o seu dispositivo se mostra fundamentado por outras razões jurídicas (89). Por conseguinte, proponho que o Tribunal de Justiça proceda a uma alteração dos fundamentos, no sentido de que se deve excluir a fiscalização jurisdicional de qualquer decisão da Comissão das Petições do Parlamento, quando estas não constituem um ato suscetível de recurso, no sentido do artigo 263.° TFUE.
VII – Quanto ao segundo fundamento (primeiro, quinto e sexto argumentos do recurso)
86. Tendo em conta o que antecede, não há que analisar os restantes argumentos do recurso que são, aliás, considerados manifestamente inadmissíveis nas observações do Parlamento. Por conseguinte, a análise que se segue é feita a título subsidiário.
87. Com o seu primeiro argumento, o recorrente alega que o Tribunal Geral não teve em consideração o facto de a sua petição não ter sido analisada quanto ao mérito pela Comissão das Petições. Essa desvirtuação dos factos induziu o Tribunal Geral a concluir erradamente que o direito de petição não tinha sido violado no caso dos autos.
88. A este propósito, importa recordar que embora, no quadro do recurso, o Tribunal de Justiça não seja competente para apurar os factos nem, em princípio, para examinar as provas que o Tribunal Geral admitiu para fixar a matéria de facto, o poder de fiscalização do Tribunal de Justiça sobre as comprovações dos factos efetuados pelo Tribunal Geral abrange, nomeadamente, a falta de exatidão material das apreciações que resultam dos articulados dos autos, a desvirtuação dos elementos de prova e a sua qualificação jurídica e a questão de saber se as regras em matéria de ónus e administração da prova foram respeitadas (90).
89. Ora, a comparação entre o n.° 3 do acórdão recorrido e a resposta que consta da decisão impugnada não permite constatar nenhuma desvirtuação nem nenhuma inexatidão material. Mesmo admitindo que o Tribunal Geral não reproduziu textualmente a carta do Presidente da Comissão das Petições, pode deduzir‑se claramente do acórdão recorrido que a Comissão não analisou o pedido do recorrente. Em todo o caso, decorre do acórdão recorrido, no seu todo, que o Tribunal Geral qualificou corretamente a petição em causa como admissível, o que o levou a recordar acertadamente que o seguimento a dar a uma petição é da inteira competência de apreciação do Parlamento que não está obrigado a adotar um ato específico relativamente ao peticionário. Consequentemente, este argumento carece manifestamente de fundamento.
90. Com o quinto argumento do recurso, o recorrente alega a falta de fundamentação do Tribunal Geral. Segundo o recorrente, foi erradamente que o Tribunal Geral não analisou no acórdão recorrido se, no momento da adoção da decisão impugnada, o Parlamento tinha violado a obrigação de fundamentação, apesar da alegação aduzida pelo recorrente em primeira instância. Ora, uma vez que proponho que se considere que a decisão impugnada não constitui um ato suscetível de recurso, qualquer análise a este respeito é supérflua e este argumento deve ser rejeitado por ser manifestamente inadmissível.
91. Com o sexto argumento do recurso, o recorrente alega que o Tribunal Geral fez uma análise incompleta dos factos, uma vez que não verificou se o recorrente teve oportunidade de expor o seu caso na Comissão das Petições. À luz da jurisprudência recordada no n.° 88 destas conclusões, esta crítica deve ser rejeitada por ser manifestamente inadmissível. Em todo o caso, na medida em que proponho que se declare inadmissível o recurso contra a decisão impugnada, e dado que o Tribunal Geral também fundamentou acertadamente o acórdão recorrido, em relação à inadmissibilidade do pedido do recorrente, não competia ao Tribunal Geral apreciar a tramitação do processo na Comissão das Petições.
VIII – Conclusão
92. Proponho ao Tribunal de Justiça que:
– negue provimento ao recurso e proceda a uma substituição dos fundamentos do acórdão recorrido,
– condene o recorrente nas despesas e condenar o Parlamento a suportar as suas próprias despesas.