SENTENZA DELLA CORTE (Grande Sezione)
9 dicembre 2014 (*)
«Impugnazione – Petizione indirizzata al Parlamento europeo – Decisione di archiviare la petizione – Ricorso di annullamento – Nozione di “atto impugnabile”»
Nella causa C‑261/13 P,
avente ad oggetto l’impugnazione, ai sensi dell’articolo 56 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, proposta l’8 maggio 2013,
Peter Schönberger, residente in Lussemburgo (Lussemburgo), rappresentato da O. Mader, Rechtsanwalt,
ricorrente,
procedimento in cui l’altra parte è:
Parlamento europeo, rappresentato da U. Rösslein e E. Waldherr, in qualità di agenti,
convenuto in primo grado
LA CORTE (Grande Sezione),
composta da V. Skouris, presidente, K. Lenaerts, vicepresidente, A. Tizzano, T. von Danwitz, A. Ó Caoimh, J.‑C. Bonichot (relatore), presidenti di sezione, A. Borg Barthet, J. Malenovský, E. Levits, A. Prechal, E. Jarašiūnas C.G. Fernlund e J.L. da Cruz Vilaça, giudici,
avvocato generale: N. Jääskinen
cancelliere: A. Calot Escobar
vista la fase scritta del procedimento,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 17 luglio 2014,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 Con la sua impugnazione, il sig. Schönberger chiede l’annullamento della sentenza del Tribunale dell’Unione europea, Schönberger/Parlamento (T‑186/11, EU:T:2013:111; in prosieguo: la «sentenza impugnata») con la quale il Tribunale ha respinto, in quanto irricevibile, il suo ricorso diretto all’annullamento della decisione del 25 gennaio 2011 (in prosieguo: la «decisione controversa»), con cui la commissione per le petizioni del Parlamento europeo (in prosieguo: la «commissione per le petizioni») ha posto fine all’esame della petizione da lui presentata.
Fatti
2 Il 2 ottobre 2010, il sig. Schönberger, ex funzionario del Parlamento, ha rivolto a quest’ultimo, sulla base dell’articolo 227 TFUE, una petizione con cui chiedeva l’adozione di misure riguardanti la propria situazione personale in quanto funzionario del Parlamento per dare seguito ad una raccomandazione del Mediatore europeo.
3 Con la decisione controversa, la commissione per le petizioni ha informato il ricorrente che la sua petizione era stata dichiarata ricevibile, conformemente al regolamento interno del Parlamento, che sarebbe stata trasmessa al direttore generale responsabile per il personale e che la procedura di petizione era pertanto conclusa.
Ricorso dinanzi al Tribunale e sentenza impugnata
4 Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 26 marzo 2011, il sig. Schönberger ha chiesto l’annullamento della decisione controversa. A sostegno del ricorso, egli ha fatto valere che il contenuto della sua petizione non era stato esaminato, sebbene la commissione per le petizioni avesse concluso nel senso della sua ricevibilità. Il Parlamento ha sollevato un’eccezione di irricevibilità. In subordine, ha concluso per il rigetto del ricorso in quanto infondato.
5 Con la sentenza impugnata, il Tribunale ha respinto il ricorso in quanto irricevibile poiché la decisione controversa non costituiva un atto che poteva formare oggetto di un ricorso di annullamento.
6 Esso ha considerato, ai punti 16 e 19 della sentenza impugnata, che se, da un lato, la decisione di archiviare una petizione in quanto irricevibile incide sul diritto degli interessati di presentare una petizione, lo stesso non si può affermare per la decisione adottata, dopo che una petizione è stata dichiarata ricevibile, in merito al seguito da darvi, la quale rientra in una valutazione di ordine politico sottratta al sindacato del giudice dell’Unione.
7 Il Tribunale ne ha dedotto, al punto 23 della sentenza impugnata, che, nel caso di specie, poiché la petizione era stata dichiarata ricevibile, la decisione controversa non poteva né modificare in misura rilevante la situazione giuridica del ricorrente, né arrecare pregiudizio agli interessi di quest’ultimo. Esso ha quindi dichiarato l’irricevibilità del ricorso, senza pronunciarsi sugli altri motivi, ed ha condannato il ricorrente a sopportare le proprie spese, oltre a quelle sostenute dal Parlamento.
Conclusioni delle parti
8 Il sig. Schönberger chiede che la Corte voglia:
– annullare la sentenza impugnata;
– accogliere il suo ricorso proposto in primo grado diretto all’annullamento della decisione controversa, e
– condannare il Parlamento alle spese.
9 Il Parlamento chiede che la Corte voglia:
– respingere l’impugnazione e
– condannare la ricorrente alle spese.
Sull’impugnazione
10 A sostegno della sua impugnazione il ricorrente deduce quattro motivi. Il primo attiene ad uno snaturamento dei fatti. Il Tribunale, nella sua sintesi del contenuto della decisione controversa, si sarebbe astenuto dal constatare che il Parlamento non aveva esaminato il contenuto della petizione. Con il suo secondo motivo, il ricorrente sostiene che il Tribunale ha commesso errori di diritto dichiarando che solo il rigetto di una petizione in quanto irricevibile avrebbe potuto limitare il suo diritto di petizione e sarebbe, quindi, stato idoneo ad incidere sulla sua situazione giuridica. Il terzo motivo attiene ad un difetto di motivazione della sentenza impugnata, nella parte in cui il Tribunale avrebbe omesso di pronunciarsi sul difetto di motivazione della decisione controversa. Infine, con il suo quarto motivo, il ricorrente contesta al Tribunale di non aver risposto al suo motivo attinente all’impossibilità di esporre il proprio caso dinanzi alla commissione per le petizioni.
11 Il Parlamento chiede che i motivi del ricorrente siano respinti in quanto irricevibili o manifestamente infondati.
12 Con il suo secondo motivo, che va esaminato in primo luogo, il ricorrente sostiene che il Tribunale ha erroneamente respinto in quanto irricevibile il suo ricorso di annullamento. A suo avviso, una decisione con cui la commissione per le petizioni, dopo aver accettato di esaminarla, dà seguito alla petizione, come nel caso di specie, trasmettendola al direttore generale responsabile per il personale del Parlamento, è una decisione che arreca pregiudizio all’interessato e può, pertanto, formare oggetto di un ricorso di annullamento.
13 A tal proposito, occorre ricordare che dall’articolo 263, primo comma, TFUE, risulta che la Corte controlla la legittimità degli atti del Parlamento destinati a produrre effetti giuridici nei confronti di terzi. Costituiscono atti che possono formare oggetto di un ricorso di annullamento i provvedimenti che producono effetti giuridici obbligatori idonei ad incidere sugli interessi del ricorrente, modificando in misura rilevante la sua situazione giuridica (v., in particolare, sentenza IBM/Commissione, 60/81, EU:C:1981:264).
14 Il diritto di petizione è menzionato agli articoli 20, paragrafo 2, lettera d), TFUE, 24, secondo comma, TFUE e 227 TFUE nonché all’articolo 44 della carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. Dall’insieme di tali disposizioni risulta che tale diritto rientra fra i diritti fondamentali e si esercita alle condizioni previste dall’articolo 227 TFUE.
15 In forza di quest’ultima disposizione, il diritto di petizione è riconosciuto non solo ai cittadini dell’Unione, bensì, più in generale, a ogni persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro. Esso può essere esercitato individualmente o collettivamente. La petizione deve vertere su un «campo di attività dell’Unione» e concernere «direttamente» il soggetto o i soggetti che la presentano.
16 Per quanto riguarda il problema se l’una o l’altra delle decisioni adottate, a seguito di una petizione, dalla commissione per le petizioni o dal Parlamento stesso possa formare oggetto di un ricorso di annullamento, va rilevato, in primo luogo, che nessuna delle disposizioni del Trattato FUE menzionate al punto 14 della presente sentenza prevede, in materia di petizioni, un potere decisionale del Parlamento.
17 Il diritto di petizione rappresenta uno strumento di partecipazione dei cittadini alla vita democratica dell’Unione. Si tratta di uno dei canali di dialogo diretto tra i cittadini dell’Unione ed i loro rappresentanti.
18 La natura dei rapporti tra il Parlamento e coloro che gli si rivolgono mediante petizioni è confermata dalle regole previste dal Parlamento per l’esame delle petizioni agli articoli da 215 a 217 del regolamento interno del Parlamento, nella sua versione attualmente in vigore (regolamento del Parlamento europeo, ottava legislatura – luglio 2014, non ancora pubblicata nella GU). Malgrado talune precisazioni da esse apportate, esse sono sostanzialmente identiche alle corrispondenti regole vigenti all’epoca dei fatti all’origine della controversia (Regolamento del Parlamento europeo – sedicesima edizione, luglio 2004, GU 2005, L 44, pag. 1).
19 Il Parlamento ha così stabilito, all’articolo 215 di tale regolamento, diverse regole supplementari relative ai requisiti formali ed alla lingua di presentazione delle petizioni, nonché all’esigenza di un rappresentante designato dai firmatari della petizione nel caso di una petizione collettiva. Le petizioni che soddisfano i requisiti formali sono iscritte in un «ruolo generale» mentre le altre sono archiviate e il firmatario della petizione viene informato dei motivi di tale archiviazione. Le petizioni iscritte nel ruolo generale sono rinviate dal presidente del Parlamento alla commissione per le petizioni, che ne stabilisce «la ricevibilità o meno in base all’articolo 227 [TFUE]»; tale «ricevibilità» è acquisita se almeno un quarto dei membri della commissione per le petizioni vota in tal senso. Le petizioni considerate non ricevibili formano oggetto di una decisione motivata notificata al firmatario della petizione, al quale possono essere raccomandati «mezzi di ricorso alternativi».
20 Infine, deve essere rilevata la possibilità di cui si è dotato il Parlamento al paragrafo 13 del suddetto articolo 215 di prendere visione delle petizioni presentate da soggetti che non sono cittadini dell’Unione o che non vi abbiano la propria residenza o sede sociale, che la commissione per le petizioni «ritiene opportuno trattare».
21 L’articolo 216 del regolamento interno del Parlamento, nella sua versione attualmente in vigore, disciplina il seguito da dare alle petizioni esaminate dalla commissione per le petizioni «nel corso della sua normale attività», eventualmente in presenza del firmatario della petizione, al quale il diritto di parola è concesso a discrezione del presidente di tale commissione. La commissione per le petizioni può decidere di elaborare una relazione di iniziativa o, d’intesa con la conferenza dei presidenti, una breve proposta di risoluzione. In taluni casi, essa è tenuta a collaborare con altre commissioni, può chiedere alla Commissione europea di assisterla e di decidere di organizzare missioni d’informazione nello Stato membro o nella regione cui si riferisce la petizione in questione. Essa può chiedere al presidente del Parlamento di trasmettere il suo parere o la sua raccomandazione alla Commissione, al Consiglio dell’Unione europea o all’autorità dello Stato membro in questione al fine di ottenere un intervento o una risposta. La commissione per le petizioni informa il Parlamento con periodicità semestrale sui risultati delle proprie deliberazioni e, in particolare, sulle misure che il Consiglio o la Commissione hanno adottato in relazione alle petizioni trasmesse loro. I firmatari della petizione sono informati della decisione adottata dalla commissione delle petizioni e dei motivi che la giustificano. Una volta concluso l’esame di una petizione ricevibile, quest’ultima è archiviata e il firmatario ne è informato.
22 Di conseguenza, una decisione con la quale il Parlamento, investito di una petizione, considera che quest’ultima non soddisfi i requisiti previsti dall’articolo 227 TFUE deve poter formare oggetto di un sindacato giurisdizionale, atteso che essa è idonea ad incidere sul diritto di petizione dell’interessato. Lo stesso vale per la decisione con la quale il Parlamento, disconoscendo la sostanza stessa del diritto di petizione, rifiutasse o si astenesse dal prendere visione di una petizione indirizzatagli e, pertanto, dal verificare se essa soddisfi i requisiti stabiliti all’articolo 227 TFUE.
23 Una decisione negativa del Parlamento per quanto riguarda il problema se siano soddisfatti i requisiti previsti all’articolo 227 TFUE deve essere motivata in modo da consentire al firmatario della petizione di sapere quale dei suddetti requisiti non sia soddisfatto nel suo caso. A tal proposito, contrariamente alla valutazione operata dal Tribunale al punto 28 della sua sentenza Tegebauer/Parlamento (T‑308/07, EU:T:2011:466), è conforme a tale esigenza una motivazione sommaria come quella riportata nella decisione del Parlamento in questione nella causa che ha condotto a tale sentenza.
24 Al contrario, risulta dalle disposizioni del Trattato FUE, come dalle norme adottate dal Parlamento per l’organizzazione del diritto di petizione, che, nel caso di una petizione che esso ha ritenuto, come nella fattispecie, conforme ai requisiti previsti all’articolo 227 TFUE, il Parlamento dispone di un ampio potere discrezionale, di natura politica, quanto al seguito da dare a tale petizione. Ne consegue che una decisione adottata a tal riguardo esula dal sindacato giurisdizionale, indipendentemente dal fatto che, con una decisione siffatta, il Parlamento adotti esso stesso i provvedimenti indicati o che ritenga di non essere in grado di farlo e trasmetta la petizione all’istituzione o al servizio competente affinché questi adottino tali provvedimenti.
25 Nel caso di specie, risulta dallo stesso tenore letterale della sentenza impugnata che il Parlamento, lungi dal disconoscere il diritto del ricorrente di indirizzargli una petizione, ha esaminato la petizione ricevuta, si è pronunciato sulla sua ricevibilità ed ha deciso di trasmetterla per un ulteriore esame al direttore generale responsabile per il personale del Parlamento, dandole così il seguito da esso ritenuto opportuno.
26 Alla luce di quanto precede, ed atteso che gli altri motivi sono, di conseguenza, inoperanti, l’impugnazione deve essere respinta.
Sulle spese
27 Ai sensi dell’articolo 184, paragrafo 2, del regolamento di procedura della Corte, quando l’impugnazione è infondata la Corte statuisce sulle spese. Conformemente all’articolo 138, paragrafo 1, del medesimo regolamento, applicabile al procedimento di impugnazione in forza del successivo articolo 184, paragrafo 1, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché il Parlamento ne ha fatto domanda, il ricorrente, rimasto soccombente, dev’essere condannato alle spese.
Per questi motivi, la Corte (Grande Sezione) dichiara e statuisce:
1) L’impugnazione è respinta.
2) Il sig. Peter Schönberger è condannato alle spese.
Firme