РЕШЕНИЕ НА СЪДА (втори състав)
11 февруари 2015 година(*)
„Преюдициално запитване — Пощенски услуги — Директива 97/67/ЕО — Член 12 — Доставчик на универсална услуга — Количествени отстъпки — Прилагане спрямо посредници, прегрупиращи пощенски пратки — Задължение за недопускане на дискриминация“
По дело C‑340/13
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Сour d’appel de Bruxelles (Белгия), с акт от 12 юни 2013 г., постъпил в Съда на 21 юни 2013 г., в рамките на производство по дело
bpost SA
срещу
Institut belge des services postaux et des télécommunications (IBPT),
СЪДЪТ (втори състав),
състоящ се от: R. Silva de Lapuerta, председател на състава, K. Lenaerts, заместник-председател на Съда, изпълняващ функцията на съдия от втори състав, J.‑C. Bonichot, Aл. Арабаджиев и J. L. da Cruz Vilaça (докладчик), съдии,
генерален адвокат: E. Sharpston,
секретар: V. Tourrès, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание на 11 юни 2014 г.,
като има предвид становищата, представени:
– за bpost SA, от H. Gilliams, J. Bocken и T. Baumé, avocats,
– за белгийското правителство, от M. Jacobs, в качеството на представител, подпомагана от S. Depré и P. Vernet, avocats,
– за френското правителство, от D. Colas и F. Gloaguen, в качеството на представители,
– за италианското правителство, от G. Palmieri, в качеството на представител, подпомагана от P. Gentili, avvocato dello Stato,
– за шведското правителство, от E. Karlsson и A. Falk, в качеството на представители,
– за Европейската комисия, от H. Tserepa-Lacombe и F. W. Bulst, в качеството на представители,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание на 16 октомври 2014 г.,
постанови настоящото
Решение
1 Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 12 от Директива 97/67/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 15 декември 1997 година относно общите правила за развитието на вътрешния пазар на пощенските услуги в Общността и за подобряването на качеството на услугата (ОВ L 15, 1998 г., стр. 14; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 3, стр. 12), изменена с Директива 2008/6/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 20 февруари 2008 г. (OВ L 52, стр. 3, наричана по-нататък „Директива 97/67“).
2 Запитването е отправено в рамките на съдебен спор между bpost SA (наричано по-нататък „bpost“), доставчик на универсалната услуга в Белгия, и Institut belge des services postaux et des télécommunications (IBPT), във връзка с решение на последния за налагане на глоба на bpost заради нарушаване на принципа за недопускане на дискриминация при прилагането на договорните тарифи за 2010 г.
Правна уредба
Правото на Съюза
3 Чрез последователните ѝ изменения с Директиви 2002/39/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 10 юни 2002 г. (OВ L 176, стр. 21; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 4, стр. 178) и 2008/6, Директива 97/67 провежда процеса на постепенна либерализация на пазара на пощенски услуги, започнал през 1998 г.
4 Съображение 8 от Директива 97/67 гласи следното:
„[К]ато имат предвид, че мерките, които имат за цел прогресивната либерализация и контрол на пазара и точното равновесие при прилагането на тези мерки, са необходими, за да се гарантира, в цялата Общност, свободното предоставяне на услуги в самия пощенски сектор, при спазване на задълженията и правата на доставчиците на универсалната услуга“.
5 Член 2 от тази директива предвижда:
„По смисъла на настоящата директива, се прилагат следните дефиниции:
1) пощенски услуги: услуги, които включват събирането, сортирането, пренасянето и доставката на пощенските пратки;
[…]
16) подател: физическо или юридическо лице, което изпраща пощенски пратки;
[…]“.
6 Член 12 от посочената директива гласи следното:
„Държавите членки предприемат стъпки, за да гарантират, че тарифите за всяка услуга, съставляваща част от универсалната услуга, са съобразени със следните принципи:
– цените са достъпни и трябва да са такива, че всички ползватели, независимо от географското си местоположение и с оглед на специфичните национални условия, да имат достъп до предоставяните услуги. Държавите членки могат да запазят или въведат предоставянето на безплатна пощенска услуга за ползване от незрящи или слабовиждащи лица,
– цените са ориентирани според разходите и стимулират ефикасното предоставяне на универсалната услуга. Когато е наложително поради съображения от обществен интерес, държавите членки могат да решат да се прилага единна тарифа на цялата им национална територия и/или презгранично за услугите, предоставяни по тарифа за единични пратки, както и за други пощенски пратки,
– прилагането на единна тарифа не изключва правото на доставчика(ците) на универсалната услуга да сключва(т) индивидуални ценови споразумения с ползвателите,
– тарифите са прозрачни и недискриминационни,
– когато прилагат специални тарифи, например за услуги, предоставяни на предприятия, [податели] на едро или лица, групиращи пощата от различни ползватели, доставчиците на универсалната услуга прилагат принципите на прозрачност и недискриминация както по отношение на тарифите, така и по отношение на свързаните условия. Тарифите, наред със свързаните условия, се прилагат еднакво както в отношенията между различни трети страни, така и в отношенията между трети страни и доставчици на универсална услуга, предоставящи равностойни услуги. Всички такива тарифи са също достъпни за ползвателите, по-специално за индивидуалните ползватели и малките и средните предприятия, изпращащи поща при сходни условия“.
7 Съгласно член 2 от Директива 2008/6 държавите членки привеждат в сила законовите, подзаконовите и административните разпоредби, необходими, за да се съобразят тази директива, най-късно до 31 декември 2010 г.
Белгийското право
8 Член 12 от Директива 97/67, изменена с Директива 2002/39, е бил транспониран в белгийския правен ред посредством член 144 ter от Закона от 21 март 1991 г. относно реформата на някои публични икономически предприятия (Moniteur belge от 27 март 1991 г., стр. 6155), изменен с кралски указ от 7 октомври 2002 г. (Moniteur belge от 25 октомври 2002 г., стр. 49053), и със Закона от 13 декември 2010 г. (Moniteur belge от 31 декември 2010 г., стр. 83267).
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
9 Исторически, bpost е доставчикът на пощенски услуги в Белгия, зает най-вече с доставката на поща, включваща по-специално събирането, сортирането, пренасянето и предаването на пощенските пратки на получателите.
10 Освен на широката общественост, bpost предлага услуги по доставка на поща и на две специални категории клиенти, а именно подателите на едро (наричани по-нататък „подателите“) и посредниците.
11 Подателите са крайни потребители на услугите по доставка на поща. Те определят посланието, което трябва да бъде обект на дадена пратка, и са в основата на търсенето на пощенски пратки. От своя страна посредниците предоставят на подателите услуги по маршрутиране преди услугата по доставка на поща. Тези услуги могат да включват подготовката на пощата преди предаването ѝ на bpost (сортирането, отпечатването, поставянето в пликове, етикетирането, адресирането и поставянето на марки), както и депозирането на пратки (събиране от подателите, прегрупиране и опаковане на пратките в пощенски чанти, транспортиране и депозиране на посочените места от пощенския оператор).
12 Различните видове тарифи, които bpost прилага, включват договорни тарифи, които представляват специални тарифи спрямо стандартната тарифа, по която плаща широката общественост. Тези специални тарифи произтичат от договор между bpost и съответните клиенти, който може да предвижда отстъпки, предоставяни на някои клиенти, генериращи определен оборот в полза на оператора. Най-честите договорни отстъпки са количествените отстъпки, предоставяни в зависимост от обема пощенски пратки, генериран през определен референтен период, и оперативните отстъпки, които целят заплащане на някои операции по маршрутиране и съставляват равностойността на избегнатите от bpost разходи.
13 IBPT е националният регулаторен орган в сектора на пощенските услуги съгласно Директива 97/67.
14 Дружеството bpost е уведомило IBPT за изменение на системата си на отстъпки за 2010 г. относно договорните тарифи за услугите по доставка на адресирани рекламни пратки и на административни пратки. Тези пратки представляват около 20 % от оборота на bpost в пощенския сектор.
15 Тази нова система на отстъпки е включвала количествена отстъпка, изчислена въз основа на депозирания обем пратки, която е била предоставена както на подателите, така и на посредниците. Въпреки това предоставената на последните отстъпка се е изчислявала вече не въз основа на общия обем пратки, идващи от всички податели, на които те са предоставяли услугите си, а въз основа на обема пратки, генериран индивидуално от всеки от техните клиенти (наричана по-нататък „количествена отстъпка по подател“).
16 Наред с количествената отстъпка по подател, новата система е включвала и оперативна отстъпка, наречена „Indirect Channel Rebate“. Тази отстъпка е съответствала на равностойността на избегнатите от bpost разходи чрез поемането от посредниците на някои операции, свързани с услугата по доставка на поща.
17 С решение от 20 юли 2011 г., IBPT приема, че bpost е нарушило по-специално задължението за недопускане на дискриминация, що се отнася до количествените отстъпки при договорните тарифи за 2010 г.
18 В това решение IBPT упреква bpost, че е лишило посредниците от най-големите намаления върху депозираните количества пратки, макар те да депозират групирани обеми пратки, сравними с обемите, депозирани от най-големите податели. В резултат на това системата провеждала дискриминация във вреда на посредниците.
19 На 23 септември 2011 г. bpost подава искане пред Сour d’appel de Bruxelles за отмяна на решението на IBPT.
20 От акта за преюдициално запитване следва, че страните в главното производство се разминават във вижданията си относно обхвата на член 12, пето тире от Директива 97/67 и относно тълкуването на тази разпоредба от Съда в решението Deutsche Post и др. (C‑287/06—C‑292/06, EU:C:2008:141).
21 Едновременно приемайки, че обхватът на член 12, пето тире от Директива 97/67 изглежда не е бил променен след изменението с Директива 2008/6, тази юрисдикция все пак изпитва съмнения по въпроса дали тази разпоредба засяга без разлика оперативните отстъпки и количествените отстъпки или, обратно, приложното ѝ поле изключва количествените отстъпки.
22 При тези условия Cour d’appel de Bruxelles решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Член 12, пето тире от [Директива 97/67] следва ли да се тълкува в смисъл, че налага задължение за недопускане на дискриминация, по-специално в отношенията между доставчика на универсалната услуга и посредниците, с оглед на предоставяните от този доставчик оперативни отстъпки, при положение че за отстъпките, единствено свързани с количествата, продължава да се прилага член 12, четвърто тире [от тази директива]?
2) Ако отговорът на първия въпрос е положителен, отстъпките, единствено свързани с количествата, отговарят ли на изискването за недопускане на дискриминация, предвидено в член 12, четвърто тире [от посочената директива], след като въведеното с тях ценово разграничение се основава на обективен фактор с оглед на съответния географски пазар и пазар на услуги и няма действие на изключване или стимулиране на лоялност?
3) Ако отговорът на първия въпрос е отрицателен, количествената отстъпка, предоставяна на посредник, нарушава ли принципа на недопускане на дискриминация, предвиден в член 12, пето тире [от същата директива], след като не се равнява на отстъпката, предоставяна на подател, предал същия брой пратки, а на сбора от отстъпките, предоставяни за всички податели въз основа на броя на събраните от посредника от всеки един от тях пратки?“.
По преюдициалните въпроси
23 Като начало следва да се припомни, че спорът в главното производство се отнася до жалба за отмяна, подадена от bpost срещу решението на IBPT, с което му е наложена глоба заради нарушаване на принципа за недопускане на дискриминация поради факта, че е приложило количествена отстъпка по подател.
24 Въпросът дали тази отстъпка попада в приложното поле на член 12, четвърто тире от Директива 97/67 или по-скоро в това на пето тире от същия член, не е определящ при контрола за законност на решението, който запитващата юрисдикция следва да извърши.
25 Всъщност от член 12 от Директива 97/67 следва, че тарифите за всяка от услугите, които са част от универсалната услуга, трябва да спазват по-специално принципа на недопускане на дискриминация що се отнася както до „тарифите“ (четвърто тире), така и до „специални[те] тарифи“ (пето тире).
26 От това следва, че преценката на твърдяното дискриминационно естество на количествените отстъпки, прилагани от bpost през 2010 г., не е повлияно от факта, че тези отстъпки попадат по-скоро в четвърто тире, отколкото в пето тире на член 12 от Директива 97/67, или обратно.
27 При тази преценка следва да се провери единствено дали въпросната практика съблюдава постоянната практика на Съда, според която общият принцип на равно третиране, който е част от основните принципи на правото на Съюза, изисква да не се третират по различен начин сходни положения и да не се третират еднакво различни положения, освен ако такова третиране не е обективно обосновано (решения Ruckdeschel и др., 117/76 и 16/77, EU:C:1977:160, т. 7 и Almer Beheer и Daedalus Holding, C‑441/12, EU:C:2014:2226, т. 47).
28 При тези условия е важно преюдициалните въпроси, разглеждани общо, да се разбират като насочени към това да се установи дали по същество принципът на недопускане на дискриминация при пощенските тарифи, предвиден в член 12 от Директива 97/67, трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска система на количествена отстъпки по подател, каквато е разглежданата в главното производство.
29 В това отношение следва да се отбележи, че количествените отстъпки са тарифни намаления, чийто размер нараства прогресивно в зависимост от обема пощенски пратки, генериран през определен референтен период.
30 Според bpost количествената отстъпка по подател е била въведена в договорните му тарифи за 2010 г. с цел да се сложи край на практиката на малък брой посредници, които се ограничават единствено до това да събират пратките от множество податели, така че да се ползват от по-високи количествени отстъпки, без да извършват никаква оперативна намеса.
31 Така, както беше посочено в точка 18 от настоящото решение, от решението на IBPT от 20 юли 2011 г. следва, че този орган счита, че количествената отстъпка по подател провежда дискриминация между, от една страна, големите податели, които могат да се ползват от по-големи намаления върху обемите пратки, поверени на bpost, и от друга страна, посредниците, които му предоставят сравними обеми пратки, но в резултат на прегрупиране на тези от различни предприятия или административни органи.
32 Няма спор, че доколкото количествените отстъпки се изчисляват въз основа на оборота, генериран индивидуално от всеки подател, подател, който поверява на bpost значителен обем пратки, се ползва от по-голяма отстъпка от тази, която получава посредник, който депозира равностоен обем пратки в резултат на обединяването на пратки, идващи от множество податели.
33 Макар да е вярно, че тази констатация позволява да се заключи, че количествената отстъпка по подател въвежда разлика в третирането между подателите и посредниците, също така вярно е, че в съответствие с практиката на Съда, припомнена в точка 27 от настоящото решение, тази разлика в третирането може да представлява дискриминация, забранена от член 12 от Директива 97/67, само ако, от една страна, подателите и посредниците се намират в сходно положение на пазара на доставка на поща, и от друга страна, никаква легитимна цел не може да обоснове посочената разлика в третирането.
34 За да се определи основата, върху която трябва да се извърши сравнението между положението съответно на подателите и на посредниците, следва да се отчете фактът, че системата, въведена от bpost за 2010 г., съдържа едновременно количествени и оперативни отстъпки.
35 С цел обаче да се установи евентуална дискриминация във вреда на посредниците при предоставянето на количествена отстъпка по подател, важно е сравнението на положението на подателите да се ограничи до това на посредниците, когато последните единствено събират пратките от определен брой податели и префактурират услугата по доставка на поща, предоставена от bpost, като по този начин изваждат услугите по маршрутиране, които им позволяват да се ползват от оперативни отстъпки.
36 В писмените си становища bpost и френското правителство отбелязват, че целта на количествените отстъпки се състои в това да се стимулира търсенето в областта на пощенските услуги, които понастоящем се сблъскват с нарастващо търсене на конкурентни пътища за експедиция, по-специално чрез електронна поща.
37 В това отношение следва да се констатира, че подателите единствени са в състояние да увеличат това търсене, след като те са лицето, „което изпраща пощенски пратки“, както уточнява определението на понятието „подател“, съдържащо се в член 2, точка 16 от Директива 97/67.
38 Обратно, когато посредниците поверяват на bpost пощата, която те предварително са събрали от различни податели, това не води до увеличаване на общия обем на пощата в полза на bpost. От това следва, че освен в ограничения обхват, в който самите посредници са и податели, дейността им не допринася сама по себе си за увеличаването на обема на пощата, поверена на bpost.
39 Освен това прилагането на режима на количествени отстъпки, който е бил в сила преди 2010 г., съгласно който предоставената на посредника отстъпка се е изчислявала въз основа на общия обем пратки, идващи от всички податели, на които той е предоставял услугите си, може да компрометира целта за увеличаване на търсенето на пощенски услуги.
40 Всъщност, както генералният адвокат отбелязва в точки 69 и 72 от заключението си, подател, който не генерира достатъчно поща, така че да може да се ползва от количествена отстъпка, няма да се ползва от никаква друга количествена отстъпка по подател, и то независимо дали самият той реши да предостави пратките си на bpost, или да повери тази задача на посредник. За сметка на това в рамките на режима на количествени отстъпки, приложим преди 2010 г., на същия подател е можело да бъде предоставена косвено такава отстъпка, за същия обем поща, ако реши да прибегне до услугите на посредник, като се има предвид, че обемът на неговата поща би бил тогава обединен с този на други податели, ползващи услугите на същия посредник.
41 В последната хипотеза въпросният подател се е ползвал косвено от отстъпка, без да е увеличил своя обем поща, което не е било в състояние да го стимулира да генерира повече поща за в бъдеще. Такова положение, което би влязло в пряко противоречие с преследваната от bpost цел при въвеждането на режим на количествени отстъпки, би могло да накара този оператор да ограничи, дори да премахне този режим, за да съхрани финансовото си равновесие. Това решение обаче би имало неминуемо на свой ред отрицателно въздействие върху търсенето на пощенски услуги изобщо и следователно върху финансовото равновесие на bpost.
42 Разбира се, в решението Deutsche Post и др. (EU:C:2008:141, т. 44) Съдът приема, че член 12 от Директива 97/67 не допуска да бъде отказано на посредниците, прегрупиращи пощенските пратки на множество податели, да се ползват от специалните тарифи, които националният доставчик на универсалната пощенска услуга предоставя на самите податели.
43 В рамките обаче на разсъжденията, на които почива това решение, Съдът по-специално отхвърля довода на Deutsche Post AG и на германското правителство, че даването на разрешение на посредниците да се ползват от някои отстъпки щяло да застраши финансовото равновесие на Deutsche Post AG (решение Deutsche Post AG и др., EU:C:2008:141, т. 36).
44 Противно на това, което поддържат белгийското, италианското и шведското правителство, както и Европейската комисия, тази съдебна практика все пак не е приложима към делото в главното производство.
45 В действителност делото, по което е постановено решение Deutsche Post и др. (EU:C:2008:141), се отнася не до количествени, а до оперативни отстъпки. В това отношение Съдът приема в точка 37 от това решение, че доколкото специалните тарифи, които отчитат разходите, които се избягват в сравнение със стандартните пощенски услуги, могат да се определят така, че да се различават от нормалните тарифи само по това, че в действителност избегнатите разходи от оператора са приспаднати от последните, предоставянето на тези тарифи на посредниците не може да засегне финансовата стабилност на Deutsche Post AG като доставчик на универсалната пощенска услуга.
46 Въз основа на това Съдът приема, че ако се окаже, че предоставянето на посредниците на договорените единствено за професионалните клиенти на Deutsche Post AG актуални отстъпки е довело до това, че посочените отстъпки са били прекомерни спрямо избегнатите разходи, дружеството може да намали в необходимата степен тези отстъпки за всички, които се ползват от тях (решение Deutsche Post и др., EU:C:2008:141, т. 38).
47 Така, макар да е било възможно подателите и посредниците да се намират в сходно положение, що се отнася до оперативните отстъпки, както следва от решение Deutsche Post и др. (EU:C:2008:141), не е задължително такъв случаят, що се отнася до количествените отстъпки, каквито са разглежданите в главното производство. Действително, количествените отстъпки по подател са от такова естество, че могат да стимулират последните да предоставят повече поща на bpost, позволявайки му по този начин да реализира големи икономии. Обратно, упражняваната от посредниците дейност не допринася сама по себе си, както беше отбелязано в точка 38 от настоящото решение, за увеличаването на пощата, предоставяна на bpost, и следователно за реализирането на икономии от последното.
48 От съвкупността на предходните съображения следва, че подателите и посредниците не се намират в сходно положение с оглед на преследваната цел на системата на количествена отстъпка по подател, а именно стимулирането на търсенето в областта на пощенските услуги, след като единствено подателите са в състояние да бъдат стимулирани чрез тази система да увеличат обема на пратките си, поверени на bpost, и в резултат на това — оборота на този оператор. Следователно различното третиране на тези две категории клиенти, което произтича от прилагането на системата на количествена отстъпка по подател, не съставлява дискриминация, забранена от член 12 от Директива 97/67.
49 Поради това на поставения въпрос следва да се отговори, че принципът на недопускане на дискриминация при тарифите, предвиден в член 12 от Директива 97/67, трябва да се тълкува в смисъл, че допуска система на количествена отстъпка по подател, каквато е разглежданата в главното производство.
По съдебните разноски
50 С оглед на обстоятелството, че за страните в главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (втори състав) реши:
Принципът на недопускане на дискриминация по отношение на тарифите, предвиден в член 12 от Директива 97/67/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 15 декември 1997 година относно общите правила за развитието на вътрешния пазар на пощенските услуги в Общността и за подобряването на качеството на услугата, изменена с Директива 2008/6/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 20 февруари 2008 г., трябва да се тълкува в смисъл, че допуска система на количествена отстъпка по подател, каквато е разглежданата в главното производство.
Подписи: