KOHTUJURISTI ETTEPANEK
ELEANOR SHARPSTON
esitatud 21. juulil 2011(1)
Kohtuasi C‑187/10
Baris Ünal
versus
Staatssecretaris van Justitie
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Raad van State (Madalmaad))
EMÜ‑Türgi assotsiatsioonileping – Assotsiatsiooninõukogu otsus nr 1/80 – Türgi kodanike elamisõigus – Elamisluba, mis on antud Türgi kodanikule selleks, et ta saaks elada oma elukaaslase juures – Pädevatele ametiasutustele kooselu lõppemisest teatamata jätmine – Elamisloa kehtetuks tunnistamine
1. Käesolevas eelotsusetaotluses palub siseriiklik kohus tõlgendada EMÜ‑Türgi assotsiatsiooninõukogu otsust nr 1/80 (edaspidi „otsus nr 1/80”).(2)
2. Otsuse nr 1/80 artikli 6 lõige 1 (edaspidi „artikli 6 lõige 1”) annab seaduslikul tööturul tegutsevale Türgi päritolu töötajale pärast ühte aastat seaduslikku töötamist õiguse uuendada tööluba sama tööandja juures töötamiseks. Peamine vaidlusalune küsimus seisneb selles, kas juhul, kui töötajale anti algne elamisluba tingimusel, et ta elab koos oma elukaaslasega, saab elamisloa pärast ühte aastat seaduslikku töötamist tunnistada selle alusel, et niisugune kooselu on enne selle ühe aasta möödumist lõppenud, kehtetuks tagasiulatuvalt alates kuupäevast, mil see kooselu lõppes.
Õiguslik raamistik
Otsus nr 1/80
3. Artikli 6 lõikes 1 on sätestatud:
„Arvestades artiklist 7, mis käsitleb perekonnaliikmete vaba juurdepääsu tööle, tulenevaid erisusi, on liikmesriigi seaduslikul tööturul töötaval Türgi päritolu töötajal:
– õigus pärast ühte aastat seaduslikku töötamist selles liikmesriigis uuendada tööluba sama tööandja juures töötamiseks, kui tööandjal on talle tööd pakkuda;
– õigus pärast kolme aastat seaduslikku töötamist selles liikmesriigis ning arvestades ühenduse liikmesriikide töötajate eesõigusi, võtta vastu samal kutsealal sama või mõne teise tööandja mõni teine tavapärastel tingimustel tehtud tööpakkumine, mis on registreeritud selle liikmesriigi tööhõivetalitustes;
– õigus pärast nelja aastat seaduslikku töötamist selles liikmesriigis omandada vaba juurdepääs kõigile palgalistele töökohtadele omal valikul.”
Madalmaade õigusnormid
Vreemdelingenwet 2000
4. Vreemdelingenwet 2000 (välismaalaste seadus; edaspidi „Vw 2000”) artikli 8 punkti a kohaselt on välismaalasel seaduslik õigus elada Madalmaades sama seaduse artiklis 14 viidatud laadi tavalise tähtajalise elamisloa alusel.
5. Artikli 14 lõikes 2 on muu hulgas ette nähtud, et tavaline tähtajaline elamisluba võidakse välja anda piirangutega, mis on seotud elamisloa andmise eesmärgiga.
6. Artikli 16 lõike 1 punktis g on sätestatud, et tavalise tähtajalise elamisloa taotluse võib jätta rahuldamata, kui välismaalane ei pea kinni tingimustest, mis on seotud tema Madalmaades elamise eesmärgiga.
7. Artikli 18 lõike 1 punktis f on muu hulgas ette nähtud, et tavalise tähtajalise elamisloa pikendamistaotluse võib jätta rahuldamata, kui elamisloa väljaandmisel seatud tingimusest ei ole kinni peetud.
8. Artiklis 19 on muu hulgas sätestatud, et tavalise tähtajalise elamisloa võib artikli 18 lõike 1 punktis f näidatud põhjusel kehtetuks tunnistada.
Vreemdelingenbesluit 2000
9. Vreemdelingenbesluit 2000 (2000. aasta dekreet välismaalaste kohta; edaspidi „Vb 2000”) artikli 4.43 kohaselt on välismaalane, kes Vw 2000 artikli 8 punkti a tähenduses seaduslikult riigis elab, kuid kes ei pea enam kinni oma elamisloa väljaandmisel kehtestatud tingimusest, kohustatud sellest viivitamata teatama oma elukohajärgse piirkondliku politseiasutuse juhile.
Elukohamuutus
10. Vaidluse all ei ole see, et Madalmaade õigusnormide kohaselt peab elukohta muutev isik – Madalmaade kodanik või mitte – teatama oma aadressi muutumisest nii oma senisele kui ka uuele elukohajärgsele kohalikule omavalitsusele.
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimus
11. B. Ünal on Türgi kodanik. Ta tuli Madalmaade territooriumile ajutise elamisloa alusel 24. veebruaril 2004. Talle anti 2. septembril 2004 välja tavaline tähtajaline elamisluba. See luba kehtis alates 29. märtsist 2004 kuni 29. märtsini 2005 ja sisaldas tingimust „elamine elukaaslase A. M. de Sousa van der Molen’i juures”. Nii B. Ünal kui ka A. M. de Sousa van der Molen olid registreeritud ’t Zandti küla elanikena.
12. B. Ünal esitas 21. aprillil 2005 taotluse oma elamisloa pikendamiseks. See taotlus rahuldati 26. juulil 2005. Tingimus seoses kohustusega elada elukaaslase juures jäi selles loas kehtima.
13. Elamisluba pikendati 4. mai 2006. aasta otsusega kuni 1. märtsini 2009.
14. B. Ünalile välja antud elamisload kandsid märget „lubatud piiranguteta töötada; tööluba ei ole vajalik”.
15. B. Ünal sõlmis 8. mail 2006 töölepingu Groningeni linnas asuva töövahendusettevõtjaga ja asus tööle ühe selle ettevõtja kliendi juures Nunspeeti linnas, mis asub ’t Zandtist ligikaudu 150 km kaugusel. Nii pidi ta töö tõttu reisima igal tööpäeval edasi-tagasi ligikaudu 300 km. Lepingut pikendati 21. novembril 2007 ja see kehtis kuni 21. novembrini 2008. Seega algas artikli 6 lõikes 1 viidatud üheaastane seadusliku töötamise aeg 8. mail 2006 ja lõppes 7. mail 2007.
16. Kas 2. aprillil 2007 või ligikaudu sel kuupäeval, kuid igal juhul enne nimetatud ühe aasta möödumist kolis B. Ünal ’t Zandtist Lelystadi, mis asub Nunspeetist kõigest umbes 35 km kaugusel. Ta registreeris oma aadressi muutuse asjaomases asutuses nõuetekohaselt. A. M. de Sousa van der Moleni elukoht aga jäi registreerituks ’t Zandti piirkonnas, kus ta oli töötanud umbes 10 aastat. See, et nimetatud isikute registreeritud elukohad ei olnud enam ühel ja samal aadressil, viis siseriiklikud ametiasutused järeldusele, et need kaks isikut ei ela enam alates sellest kuupäevast koos. B. Ünali väidet, et nad elasid koos kuni 2007. aasta juuni alguseni ja A. M. de Sousa van der Molen jäi registreerituks ’t Zandti seetõttu, et temale kuuluv seal asuv kinnisasi oli müümata, ei aktsepteeritud.(3)
17. B. Ünal esitas 4. juunil 2007 taotluse, et tema elamisloale seatud tingimust muudetaks nii, et see ei viitaks enam elamisele A. M. de Sousa van der Moleni juures, vaid lihtsalt „jätkuvale elamisele”.
18. Staatssecretaris van Justitie (edaspidi „asejustiitsminister”) jättis 28. detsembri 2007. aasta otsusega selle taotluse rahuldamata. Ta asus seisukohale, et B. Ünali ja A. M. de Sousa van der Moleni kooselu lõppes tegelikult 2. aprillil 2007, kuna alates sellest kuupäevast ei olnud nad enam registreeritud ’t Zandti hõlmavas andmebaasis (edaspidi „kohaliku omavalitsuse andmebaas”) ühele ja samale aadressile. Sellest lähtudes järeldas asejustiitsminister, et B. Ünal ei pea enam kinni talle elamisloa väljaandmisel seatud tingimusest.
19. Eraldi otsusega, mis tehti 7. veebruaril 2008, tunnistati B. Ünali elamisluba tagasiulatuvalt alates 2. aprillist 2007 kehtetuks. Arvestades tema elamisloa laadi, tähendas see ka temalt Madalmaades töötamise õiguse äravõtmist. Asejustiitsminister asus seisukohale, et kohaliku omavalitsuse andmebaasi sisu on määrav ning B. Ünali esitatud tõenditest ei piisa, et kaaluda üles nimetatud andmebaasis sisalduv teave.
20. B. Ünal vaidlustas asejustiitsministri otsused. Asejustiitsminister jättis 31. juuli 2008. aasta otsusega selle vaide rahuldamata. Otsuses on märgitud, et B. Ünali kirjeldus sündmuste kohta seoses tema kolimisega Lelystadi lükati tagasi, sest tema väidet ei toeta objektiivselt kontrollitavad tõendid. A. M de Sousa van der Moleni sellekohane kirjalik kinnitus ei ole selleks otstarbeks piisav. Kohaliku omavalitsuse andmebaasi kannet tuleb pidada otsustavaks. Kuna B. Ünal oli 2. aprilli 2007. aasta seisuga olnud sama tööandja juures tööl vähem kui aasta, ei olnud tal õigust jätkata elamist Madalmaades EMÜ‑Türgi assotsiatsioonilepingu alusel.
21. B. Ünal vaidlustas asejustiitsministri 31. juuli 2008. aasta otsuse Rechtbank ’s‑Gravenhages (Haagi piirkonnakohus; edaspidi „Rechtbank”). Nimetatud kohus luges oma 6. juuli 2009. aasta otsusega selle kaebuse alusetuks. Ta asus seisukohale, et B. Ünal ei ole piisavalt tõendanud, et kooselu lõppes hiljem kui 2. aprillil 2007. Seega nõustus kohus asejustiitsministri järeldusega, et kuna B. Ünal ei olnud kooselu eeldatava lõppemiskuupäeva seisuga olnud sama tööandja juures tööl kauem kui ühe aasta, ei ole tal artikli 6 lõikest 1 tulenevaid õigusi.
22. B. Ünal kaebas selle otsuse edasi Raad van Statesse (riiginõukogu). Nimetatud kohus asus seisukohale, et põhikohtuasjas otsuse tegemiseks on vaja tõlgendada artikli 6 lõiget 1. Täpsemalt esitas ta küsimuse, kas Euroopa Kohtu otsuses Altun(4) väljendatud seisukohad seoses õiguskindluse põhimõttega võivad mõjutada seda, kuidas nimetatud artiklit tuleks tema lahendada olevas kohtuasjas tõlgendada. Sellepärast peatas ta menetluse ja esitas Euroopa Kohtule eelotsuse küsimuse:
„Kas [artikli 6 lõike 1] esimene taane takistab õiguskindluse põhimõtet arvestades pädevatel siseriiklikel asutustel juhul, kui elamisluba ei ole väljastatud pettuse tulemusel, tunnistada Türgi päritolu töötaja elamisluba pärast artikli 6 lõike 1 esimeses taandes sätestatud üheaastase tähtaja lõppemist tagasiulatuvalt kehtetuks alates kuupäevast, mil langes ära siseriiklikus õiguses sätestatud alus elamisloa väljastamiseks?”
23. Kirjalikke märkusi on esitanud B. Ünal, Madalmaade valitsus ja komisjon. Kohtuistungit ei ole taotletud ega peetud.
Analüüs
24. Eelotsuse küsimuse peamine aspekt seisneb selles, kas artikli 6 lõige 1 võimaldab elamisloa tagasiulatuvalt kehtetuks tunnistada, kui asjaomane isik on vastuvõtvas liikmesriigis elanud ja töötanud artikli 6 lõike 1 esimeses taandes ette nähtud üheaastasest tähtajast kauem, kuid on lõpetanud elamisloa suhtes seatud tingimuse täitmise enne selle tähtaja lõppu. Selles suhtes tuleb eeldada, et küsimus ei ole nimetatud isiku toimepandud pettuses.
25. Käsitlen seda küsimust kõigepealt.
26. Seejärel uurin, kas vastus sellele küsimusele oleneb seisukohtadest, mida on väljendatud Euroopa Kohtu otsuses Altun, nagu eelotsuse küsimuses on teada soovitud.
27. Lõpuks pean asjakohaseks kaaluda ka võrdväärsuse põhimõtte ja tõhususe põhimõtte kohaldamist seoses tõenditega, millele isik, kes soovib kasutada talle artikli 6 lõikega 1 antud õigusi, võib oma selliste õiguste olemasolu kinnitamiseks tugineda.
Kas artikli 6 lõikest 1 tulenevaid õigusi võib tagasiulatuvalt kehtetuks tunnistada
28. Selleks et vastata siseriikliku kohtu küsimusele, kas elamisloa võib eelotsusetaotluses kirjeldatud asjaoludel tagasiulatuvalt kehtetuks tunnistada, on vaja alustada artikli 6 lõike 1 eesmärgist.
29. Euroopa Kohus on lugenud nimetatud sätte eesmärgiks „järk-järgult kindlustada Türgi päritolu töötajate olukorda vastuvõtvas liikmesriigis”.(5) Niisugune eesmärk väljendab Türgi päritolu töötajate osas konkreetselt seda, kuidas Euroopa Kohus on määratlenud otsuse nr 1/80 enda eesmärgi: „soodustada nende Türgi kodanike järkjärgulist integreerimist vastuvõtvasse liikmesriiki, kes täidavad selle otsuse sätetest ühes ette nähtud tingimused ning kes on seega omandanud neile selle sättega antud õigused”.(6)
30. Sel eesmärgil näeb artikli 6 lõige 1 ette Türgi päritolu töötajate õiguste järkjärgulise laienemise vastavalt sellele, kui kaua nad on vastuvõtvas liikmesriigis seaduslikult palgalisel tööl olnud.(7) Kui töötaja on selles riigis neli aastat seaduslikult töötanud, on tal õigus asuda selles liikmesriigis omal valikul mis tahes palgalisele töökohale. Enne seda ei ole töötajale võimaldatav kaitse nii ulatuslik. Näiteks on artikli 6 lõike 1 esimeses taandes sätestatud, et töötajal, kes on liikmesriigis seaduslikult töötanud ainult ühe aasta, on õigus uuendada tööluba sama tööandja juures töötamiseks, kui tööandjal on talle tööd pakkuda.
31. Artikli 6 lõige 1 puudutab oma sõnastuse kohaselt Türgi päritolu töötaja õigust töötada vastuvõtvas liikmesriigis. Siiski on juba täiesti selge, et kuna õigus asuda tööle ja elamisõigus on omavahel tihedalt seotud, viitab see säte igal juhul oma töötamisõigust taotleva isiku elamisõigusele.(8)
32. Artiklist 6 tulenevatele õigustele tuginemiseks peab Türgi kodanik vastama kolmele tingimusele.
33. Esiteks peab asjaomane isik olema „töötaja”. Euroopa Kohus on otsustanud, et selle tingimuse täitmiseks peab Türgi kodaniku tegevus olema tegelik ja tulemuslik, kusjuures välistatud on tegevus, mis on nii vähetähtis, et seda tuleb pidada üksnes kõrval- või lisategevuseks. Sisuliselt peab isik teatava ajavahemiku jooksul tegema teisele isikule tema juhtimise all töid, mille eest ta saab tasu.(9) Käesoleva juhtumi asjaoludest ei nähtu, nagu oleks B. Ünal selle tingimuse täitmata jätnud.
34. Teiseks peab asjaomane isik tegutsema „liikmesriigi seaduslikul tööturul”. Euroopa Kohus on märkinud, et „see mõiste hõlmab kõiki töötajaid, kelle puhul on täidetud vastuvõtva liikmesriigi õigus- ja haldusnormidest tulenevad nõuded ning kel on seega õigus selle territooriumil oma kutsealal tegutseda”.(10) Jällegi näib olevat selge, et see nõue on täidetud.
35. Kolmandaks ja eelotsuse küsimuse seisukohast kõige olulisemas aspektis: ta peab olema asjaomases liikmesriigis „seaduslik[ult] tööta[nud]”. Euroopa Kohus on otsustanud, et mõiste „seaduslik töötamine” tähendab „stabiilse[t] ja kindla[t] olukor[d]a vastuvõtva liikmesriigi tööturul ja sel alusel riigis elamise õigus[t], mida ei ole vaidlustatud”.(11) B. Ünali tööleping näib olevat olnud selle kriteeriumi täitmiseks piisavalt stabiilne ja kindel; ent kas sellest piisab, et tal oleks selle alusel „riigis elamise õigus, mida ei ole vaidlustatud”?
36. Lõpuks tuleks meenutada, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ei riiva otsus nr 1/80 liikmesriikide õigust reguleerida nii Türgi kodanike sisenemist oma territooriumile kui ka nende esimese tööleasumise tingimusi.(12)
37. Kohtasjas Kus(13) paluti Euroopa Kohtul kaaluda, mil määral võib liikmesriik jätkata tingimuste seadmist sellise Türgi päritolu töötaja elamise suhtes, kes on artikli 6 lõike 1 tähenduses piisava aja seaduslikult töötanud.
38. See kohtuasi puudutas Türgi kodanikku, kes lubati Saksamaale, et ta saaks abielluda Saksamaa kodanikuga. Ta asus tööle ja töötas selles liikmesriigis kauem kui neli aastat, seega saades õigused artikli 6 lõike 1 kolmanda taande alusel. Siis lahutasid tema ja ta abikaasa oma abielu. Kui ta taotles oma elamisloa pikendamist, keeldusid siseriiklikud ametiasutused tema taotlust rahuldamast, sest tema algne Saksamaal elamise põhjus on ära langenud. Euroopa Kohus otsustas, et:
„20 [ …] otsuse nr 1/80 artikli 6 lõige 1 piirdub Türgi päritolu töötaja olukorra reguleerimisega tööhõive osas ega viita tema olukorrale riigis elamise osas (vt kohtuotsus Sevince, punkt 28).
21 Tuleb märkida, et oma sõnastuse kohaselt kohaldub artikli 6 lõige 1 nende Türgi päritolu töötajate suhtes, kes töötavad liikmesriigi seaduslikul tööturul, ja et nimetatud lõike esimese taande kohaselt peab Türgi päritolu töötaja ainult olema rohkem kui ühe aasta seaduslikult töötanud, et tal oleks õigus uuendada luba sama tööandja juures töötamiseks. Seega ei võimalda see säte seada nimetatud õigust sõltuvusse mingist muust tingimusest, nagu näiteks asjaoludest, millega seoses riiki saabumise ja riigis elamise õigus on saadud.
22 Sellest tulenevalt, isegi kui seaduslik töötamine artikli 6 lõike 1 tähenduses eeldab tööturul osalejana stabiilses ja kindlas olukorras olemist ja seetõttu viitab asjaomase isiku elamisõigusele, mida ei ole vaidlustatud – ja tõepoolest vajaduse korral ka seadusliku elamisloa valdamisele –, ei ole põhjused, miks selline õigus või elamisluba anti, nende kohaldamisel määravad.
23 Seega, kui Türgi päritolu töötaja on kehtiva elamisloa olemasolul töötanud üle ühe aasta, on tema puhul selle otsuse artikli 6 lõike 1 esimese taande tingimused täidetud ja seda isegi juhul, kui see elamisluba anti algselt muul eesmärgil kui töötamine.”
39. Olen arvamusel, et see tähendab, et Türgi päritolu töötaja suhtes, kellel on täitunud üks artikli 6 lõikes 1 ette nähtud tähtaegadest, kohaldub õiguskindluse põhimõte. Näiteks teab ta juhul, kui ta on sama tööandja juures ühe aasta seaduslikult töötanud, et ta võib selle tööandja juures töötamist jätkata, kui talle on tööd pakkuda. Kui ta on neli aastat seaduslikult töötanud, teab ta, et võib asuda vastuvõtvas liikmesriigis omal valikul mis tahes palgalisele tööle. Tingimused, mida võidi seada tema elamisõiguse suhtes siis, kui ta riiki saabus, ei ole enam kohaldatavad. Artikli 6 lõikele 1 rajatud integratsiooniprotsess on alanud, ja katse tunnistada tema elamisluba kehtetuks selle alusel, et ta enam üht seesugust tingimust ei järgi, oleks õigusvastane.
40. Kohaldades eespool kirjeldatud põhimõtteid käesolevale olukorrale, märgiksin, et:
– B. Ünal saabus Madalmaade territooriumile 24. veebruaril 2004 ajutise elamisloa alusel; tavaline tähtajaline elamisluba anti talle välja 2. septembril 2004 (varasema kuupäevaga, nii et see kehtis alates 29. märtsist 2004) ja seda pikendati järgmisteks selles liikmesriigis elamise perioodideks; esimesel elamisperioodil ta selles liikmesriigis ei töötanud;
– kuna artikli 6 lõige 1 puudutab Türgi kodaniku õigust töötada vastuvõtvas liikmesriigis(14) ning sellest lõikest tulenevad õigused ei teki üksnes elamise alusel, ei tule see aeg, mil B. Ünal Madalmaades elas, kuid ei töötanud, tema sellest sättest tulenevate õiguste arvestamisel arvesse;
– vaidluse all ei ole see, et 8. mail 2006, s.o päeval, mil B. Ünal asus Madalmaades tööle, oli tal „seaduslik elamisluba”;(15) tal ei olnud vaja eraldi tööluba(16) ning seetõttu ei teki kohtuotsuse Kus punktis 23 mainitud nõuet;
– artikli 6 lõike 1 esimeses taandes ette nähtud üheaastane tähtaeg algas 8. mail 2006 ja lõppes 7. mail 2007;
– Madalmaade ametiasutuste seisukohast „küsitav sündmus” toimus 2. aprillil 2007, s.t kõnealuse üheaastase tähtaja sees, kuid ilmnes alles pärast selle tähtaja möödumist;
– kui kohaldada Euroopa Kohtu otsuses Kus väljendatud seisukohti ja kui ei oleks ühtki „küsitavat sündmust”, oleksid B. Ünali õigused seoses tema töötamisega vastuvõtvas liikmesriigis vastavalt artikli 6 lõike 1 esimesele taandele kinnistunud 7. mail 2007; talle oleks seega tekkinud kaasnev elamisõigus;(17)
– niisiis tekib küsimus, kas B. Ünal siiski täitis artikli 6 lõike 1 nõuded, olenemata küsitavast sündmusest.
41. Reegli suhtes, et liikmesriiki saabumisel elamisõigusele seatud piirangud langevad ära siis, kui isiku õigused töötajana otsuse nr 1/80 kohaselt kinnistuvad, on kehtestatud reservatsioone.(18)
42. Artikli 6 lõike 1 nõuetele vastamiseks peab Türgi päritolu töötaja olema asjakohase tähtaja jooksul „seaduslikult töötanud”. See omakorda eeldab, et töötajal oli selle tähtaja kestel seaduslik elamisluba.(19)
43. Euroopa Kohus on sellega kooskõlas otsustanud, et Türgi päritolu töötaja ei täitnud seda nõuet niikaua, kui ta elas vastuvõtvas liikmesriigis ajutise elamisloa alusel kuni talle elamisloa andmisest keeldumise peale esitatud kaebuse lahendamiseni.(20) Samuti on Euroopa Kohus otsustanud, et Türgi päritolu töötaja, kes elas vastuvõtvas liikmesriigis üksnes seal elamist lubavate siseriiklike õigusnormide alusel kuni elamisloa andmise menetluse lõppemiseni, ei saa artikli 6 lõikest 1 tulenevate õiguste arvestamisel sellele elamisperioodile tugineda, sest tema õigus selles riigis elada ja töötada oli kuni lõpliku otsuseni kõigest ajutine.(21) Käesolevas kohtuasjas aga on selge, et B. Ünali elamisõigus ei olnud ajutine ega niiviisi kvalifitseeritud.
44. Kohtuasjas Kol(22) tekkis teistsugune küsimus. Seal paluti Euroopa Kohtul hinnata niisuguse Türgi kodaniku olukorda, kes oli saabunud Saksamaale pettuse teel. Nimetatud kohtuasi puudutas näiliku abielu tulemusel tekkinud elamisõigust. Euroopa Kohus osutas muu hulgas oma otsusele kohtuasjas Kus(23) ja otsustas a fortiori, et menetluses olevas asjas tuleb kohaldada sedasama põhjenduskäiku. Edasi märkis kohus, et ainult pettuse teel saadud elamisloale järgnenud töötamisperioode ei saa pidada artikli 6 lõike 1 tähenduses seaduslikuks, sest asjaomane Türgi kodanik ei vastanud sellise loa andmise tingimustele ja seega kuulus see luba pettuse avastamisel tühistamisele.(24) Nendest töötamisperioodidest, mis olid Kolil täitunud pettuse tõttu tühise elamisloa alusel, ei saanud talle õigusi tekkida.(25)
45. Kas kohtuasjas Kol kohaldatud põhjenduskäiku saab kohaldada käesolevas asjas?
46. Minu arvates ei saa.
47. Kohtuotsusega Kol tehti reservatsioon kohtuotsusega Kus ette nähtud üldreeglist, et liikmesriiki saabumisel elamisõiguse suhtes seatud piirangud langevad ära siis, kui otsusest nr 1/80 tulenevad töötaja õigused kinnistuvad.(26) Selle reservatsiooni põhjus on selge. Kui isik püüab oma tegevuse või tegevusetusega tahtlikult petta riigi ametiasutusi elamisõiguse saamiseks ja seega seal tööturule pääsemiseks, ei tohiks tal lubada seda teha. Teistsuguse suhtumise korral oleks võimalik nende õiguste saamine pettuse teel.
48. Kui oleks tõendatud, et B. Ünal sai elamisõiguse vastuvõtvas liikmesriigis sellistel alustel, millega oli seotud niisugune pettusekavatsus, on selge, et siseriiklikel ametiasutustel oleks õigus tema elamisluba tühistada, olenemata sellest, et ta on seal elanud ja töötanud kauem kui ühe aasta. Käesoleval juhul aga on siseriiklik kohus selgitanud, et miski ei viita B. Ünali pettusele. Sellepärast ei ole Euroopa Kohtu otsuses Kol väljendatud seisukohad tema suhtes otseselt kohaldatavad.
49. Nagu eespool mainitud, ei ole tegu ka juhtumiga, kus B. Ünali töötamine ei tule senise kohtupraktika kohaselt seadusliku töötamisena arvesse pettusega mitteseotud põhjusel.(27)
50. Kas kohtuotsusega Kol tehtud reservatsiooni, mis puudutas elamisõigust, tuleks siiski laiendada B. Ünali olukorras olevatele isikutele, kes ei ole tegutsenud pettust kavatsedes?
51. Madalmaade valitsus väidab, et B. Ünali olukorras isikult tuleb eeldada õigusnormide tundmist. Asjakohased siseriiklikud õigusnormid on avaldatud muu hulgas internetis. Kuna tuleb eeldada, et B. Ünal oli nendest õigusnormidest teadlik, oli siseriiklikel ametiasutustel õigus tunnistada tema elamisluba tagasiulatuvalt kehtetuks.
52. Ma ei näe õigustust kõnealuse põhimõtte sellisele laiendamisele. See läheks vastuollu põhimõttega, mida Euroopa Kohus on nimetanud „üldisemaks õigustest kinnipidamise põhimõtteks”,(28) ja sellele vastava õiguskindlusega, mis moodustab minu kirjeldatud üldisema reegli olulise osa.(29) Euroopa Kohtu otsuses Kol ette nähtud kõrvalekaldumine sellest üldisemast põhimõttest juhtudel, mis hõlmavad pettust, pakub piisavalt kaitset õiguste tahtliku kuritarvitamise eest.
53. Olen arvamusel, et sellest tulenevalt ei olnud siseriiklikel ametiasutustel õigust tunnistada B. Ünali elamisluba tagasiulatuvalt kehtetuks alates 2. aprillist 2007 kuni 7. maini 2007 väldanud ajavahemiku suhtes nii, et ta kaotas artikli 6 lõike 1 esimesest taandest tulenevad õigused.
54. Lisaksin, et kui selline isik nagu B. Ünal oleks tõepoolest soovinud rikkuda artikli 6 lõikega 1 ette nähtud süsteemi, kavatsedes petta siseriiklikke ametiasutusi, ei oleks miski olnud lihtsam kui lükata Lelystadi kolimine ühe kuu võrra edasi. Kui ta oleks nii teinud, oleks tal täitunud selles sättes ette nähtud üheaastane töötamisperiood, ilma et võimalik muutus tema ja ta partneri vahelises suhtes oleks äratanud siseriiklike asutuste tähelepanu. Muidugi on faktilised asjaolud siseriikliku kohtu tuvastada, ent see, et B. Ünal nii ei talitanud, muudab minu arvates ebatõenäolisemaks – mitte tõenäolisemaks – katse „süsteemi üle mängida” ja viitab lihtsalt tema soovile lühendada igapäevast tööteekonda, mis pidi igal juhul olema väga kurnav.
55. Sellepärast tuleks eelotsuse küsimusele minu arvates vastata niisuguse artikli 6 lõike 1 esimese taande tõlgendusega, et see taane ei luba pädevatel siseriiklikel ametiasutustel tunnistada Türgi päritolu töötaja elamisluba kehtetuks tagasiulatuvalt alates sellest ajast, kui langes ära alus, millest lähtudes see elamisluba siseriiklike õigusnormide alusel välja anti, kui asjaomasele Türgi päritolu töötajale ei saa süüks panna pettust ja kui elamisluba tunnistatakse selliselt kehtetuks pärast artikli 6 lõike 1 esimeses taandes viidatud ühe aasta möödumist.
Kohtuotsuse Altun kohaldamine põhikohtuasjas
56. Oluline osa eelotsusetaotlusest on pühendatud arutelule selle kohta, mil määral võib B. Ünali juhtumi suhtes olla asjakohane Euroopa Kohtu otsus Altun.(30) Siseriiklik kohus tunneb huvi, millises ulatuses võivad see kohtuotsus ja eeskätt selles sisalduvad märkused õiguskindluse doktriini kohta mõjutada põhikohtuasja lahendit. Sisuliselt järeldab eelotsust taotlev kohus, et tõenäoliselt see kohtuotsus vaidlusaluste asjaolude suhtes ei kohaldu.
57. Olen sellega nõus.
58. Kohtuasi Altun puudutas Türgi kodanikku, kes oli saabunud vastuvõtvasse liikmesriiki varjupaiga taotlejana. Talle anti selles riigis tähtajatu elamisluba tema antud andmete alusel, mis hilisema analüüsi kohaselt aga sisaldasid tõenäoliselt pettust. Kui ta oli saanud riigis elamise õiguse, algatati tema taotlusel perekonna taasühinemise menetlus teatavate tema perekonnaliikmete osas. Tekkis küsimus, kuidas võib tema toimepandud pettus mõjutada tema perekonnaliikmete õigusi vastavalt otsuse nr 1/80 artiklile 7. Euroopa Kohus otsustas, et kui need perekonnaliikmete õigused on muutunud nimetatud artiklis sätestatud menetluse tulemusel iseseisvaks, ei saa neid õigusi nimetatud Türgi päritolu töötaja algset elamisõigust mõjutanud varasemate õigusrikkumiste tõttu enam kahtluse alla seada. Euroopa Kohus jõudis sellele järeldusele õiguskindluse doktriinist lähtudes.(31) Ta märkis, et otsuse nr 1/80 artikli 7 esimesest lõigust tulenevate õiguste suhtes on ainult kahte liiki piiranguid.(32) Kui nõustuda sellega, et nimetatud lõigu alusel iseseisvad õigused omandanud perekonnaliikmed saab nendest õigustest ilma jätta selle isiku tegevuse tõttu, kellega ühinemiseks nad on tulnud vastuvõtvasse liikmesriiki, tähendaks see, et nende kindlustunde niisuguste õiguste olemasolu suhtes võib põrmustada asjaolu, mis ei ole üldse nende kontrolli all.
59. Olen juba viidanud õiguskindluse põhimõttele, kaaludes, kas siseriiklikel ametiasutustel oli õigus tunnistada põhikohtuasjas tekkinud asjaoludel tagasiulatuvalt kehtetuks B. Ünali õigus elada vastuvõtvas liikmesriigis. Ma ei näe, et Euroopa Kohtu otsuses Altun väljendatud seisukohad võiksid tema olukorda kuidagi mõjutada. Seal puudutas sisuline küsimus tuletatud õigusi, mis tekivad perekonnaliikmetele otsuse nr 1/80 artikli 7 alusel. Artikli 6 lõikest 1 tulenevatele õigustele tugineva Türgi päritolu töötaja enda olukorda ei mõjuta Euroopa Kohtu otsus Altun kuidagi. Sellepärast ei ammuta ma sellest kohtuotsusest juhiseid siseriikliku kohtu küsimusele vastamiseks.
Lisanduvad kaalutlused: võrdväärsuse põhimõte ja tõhususe põhimõte
60. Eespool osutasin, et siseriiklikud ametiasutused ega siseriiklikud kohtud ei võtnud vastu B. Ünali esitatud tõendeid selle kohta, et ajavahemikus 2. aprillist 2007 kuni 2007. aasta juuni alguspäevadeni elas ta jätkuvalt koos A. M. de Sousa van der Moleniga.(33)
61. Ehkki siseriiklik kohus ei ole eelotsusetaotluses palunud Euroopa Kohtul seda küsimust kaaluda, küsib komisjon, kas see, kuidas tõenditega seotud küsimusi siseriiklikul tasandil käsitleti, on kooskõlas võrdväärsuse põhimõtte ja tõhususe põhimõttega.
62. Nagu ma eelotsusetaotluses ja kohtutoimikus kirjeldatust aru saan, on olukord sisuliselt selline:
– B. Ünal väidab, et ta kolis ’t Zandtist Lelystadi, sest ta ei tulnud enam toime igapäevase umbes 300 km pikkuse teekonnaga tööle ja tagasi. Ka pärast kolimist jätkasid tema ja A. M. de Sousa van der Molen kooselu ja ei lõpetanud seda enne kui alles 2007. aasta juuni algul. A. M. de Sousa van der Molen jäi ’t Zandti registreerituks sellepärast, et tal oli seal maja müümata, samal ajal kui B. Ünal registreeris end nõuetekohaselt Lelystadi elanikuks;
– asejustiitsminister asus oma 28. detsembri 2007. aasta ja 7. veebruari 2008. aasta otsustes seisukohale, et see, et B. Ünal ja A. M. de Sousa van der Molen ei olnud pärast B. Ünali Lelystadi kolimist enam kantud ühte registrisse, on määrava tähtsusega tõend nende kooselu lõppemise kohta;
– oma 31. juuli 2008. aasta otsuses jäi asejustiitsminister varasemale seisukohale kindlaks, põhjendades seda sellega, et B. Ünali väiteid ei toeta objektiivselt kontrollitavad tõendid ning A. M. de Sousa van der Moleni kirjalik kinnitus, et nad elasid kolimisest hoolimata jätkuvalt koos, ei kujuta endast selles suhtes piisavat tõendit;
– Rechtbanki menetluses püüdis B. Ünal esitada oma väidete kinnituseks täiendavaid tõendeid. Nende hulka kuulusid B. Ünali ja A. M. de Sousa van der Moleni ühise sõbra kinnitus, kaks õnnitluskaarti seoses uue koduga ja mitmed fotod. Rechtbank asus seisukohale, et ka need ei tõenda piisavalt, et kõnealune kooselu kestis kauem kui 2. aprillini 2007.
63. Komisjoni sõnul on raske mõista, milliseid tõendeid oleks B. Ünal pidanud esitama, veenmaks siseriiklikke otsustajaid selles, et tema väited sündmuste kohta peavad paika.
64. Kuigi loomulikult on siseriiklikel kohtutel täielikum arusaam sellest, miks ühed tõendid vastu võetakse ja teised tagasi lükatakse, tunnen komisjoni seisukoha vastu teatavat poolehoidu. Sellepärast võtan kokku olulised Euroopa Liidu õiguse põhimõtted, mida pean selles küsimuses asjakohaseks.
65. On selge, et assotsiatsiooninõukogu otsused, nagu otsus nr 1/80, on alates nende jõustumisest Euroopa Liidu õigussüsteemi lahutamatu osa.(34) Seega tekivad nimetatud otsusest tulenevad õigused Euroopa Liidu õigusest.
66. Samuti on selge, et kui küsimuse reguleerimiseks ei ole kehtestatud Euroopa Liidu õigusnorme, on selliste õiguste kaitset reguleerivate üksikasjalike menetlusnormide kehtestamine iga liikmesriigi siseriikliku õigussüsteemi pädevuses.(35)
67. Siiski on liikmesriigid kohustatud tagama, et neid õigusi igal üksikjuhul tõhusalt kaitstakse.(36) Neid menetlusi reguleerivad üksikasjalikud menetlusnormid ei tohi olla ebasoodsamad kui samalaadsete siseriiklike menetluste puhul (võrdväärsuse põhimõte) ega tohi muuta ühenduse õiguskorraga antud õiguste esialgset kohtulikku kaitset praktiliselt võimatuks või ülemäära raskeks (tõhususe põhimõte).(37)
68. Võrdväärsuse põhimõtte kohaselt tuleb asjakohast siseriiklikku õigusnormi kohaldada ühtemoodi nii ühenduse õiguse rikkumisest tulenevate kohtuasjade kui ka siseriikliku õiguse eiramisest tulenevate kohtuasjade puhul, kui neil kohtuasjadel on sarnane ese ja alus. Võrdväärsuse põhimõttest kinnipidamise kontrollimisel hindab siseriiklik kohus, kellele ainsana on vahetult teada siseriiklikul õigusel põhinevate kohtuasjade suhtes kohaldatavad menetlusnormid, nii seda, kas menetlusnormid, mis tagavad siseriiklikus õiguses isikutele ühenduse õigusest tulenevate õiguste kaitse, on kooskõlas nimetatud põhimõttega, kui ka väidetavalt sarnaste siseriiklikul õigusel põhinevate kohtuasjade eset ja olulisi tunnuseid. Selleks et otsustada, kas menetlusnormid on võrdväärsed, peab siseriiklik kohus objektiivselt ja abstraktselt hindama vaidlusaluste menetlusnormide sarnasust, võttes arvesse nende menetlusnormide osa menetluses kui tervikus, selle menetluse käiku ja nende menetlusnormide võimalikke erisusi.(38)
69. Tõhususe põhimõtte osas ilmneb Euroopa Kohtu praktikast, et juhtumeid, mille puhul tekib küsimus, kas mingi siseriiklik menetlusnorm muudab isikutele ühenduse õiguskorrast tulenevate õiguste kasutamise praktiliselt võimatuks või ülemäära raskeks, tuleb samuti analüüsida nii, et võetakse arvesse selle menetlusnormi osa menetluses kui tervikus, menetluse käiku ja erisusi tervikuna liikmesriigi eri ametiasutustes. Sellega seoses tuleb vajadusel arvesse võtta siseriikliku õigussüsteemi aluseks olevaid põhimõtteid, nagu kaitseõiguste tagamine, õiguskindluse põhimõte ja menetluse nõuetekohane kulgemine.(39)
70. Seda, kas neid põhimõtteid on põhikohtuasjas järgitud, kontrollib siseriiklik kohus.
Lõpetuseks
71. Eespool osutasin üldreeglile, et artikli 6 lõike 1 esimese taande nõuetele vastaval Türgi päritolu töötajal on õigus pidada sellest sättest tulenevaid õigusi kindlaks ainult selle reservatsiooniga, et nimetatud sättest ei saa tekkida õigusi juhul, kui töötaja elamisõigus on puhtalt ajutine või kui ta on tegelnud pettusega. Selles suhtes olen järeldanud, et nimetatud reservatsiooni laiendamine pettusega seotud juhtumitelt ka muud tüüpi käitumisele ei ole õigustatud, kui pettusekavatsust ei tuvastata.(40)
72. Sooviksin lisada järgmist.
73. Järjest rohkemate Euroopa Liidu piires kehtestatavate ühtlustamismeetmete vastuvõtmine liidu seadusandja poolt võib hõlpsasti varjutada seda, mil määral Euroopa Liit on jäänud ja jääb rajatuks mitmekesisusele.(41) Liikmesriikide ajalugusid ja kultuure iseloomustab paljusus ja erinevus; sama kehtib ka nende õigussüsteemide kohta. See, mis on ühe liikmesriigi kodanikule hästi teada või juba vaistlikult selge, võib teise liikmesriigi kodanikule näida kummaline, raskesti mõistetav või isegi arusaamatu, ja vahest sootuks mitte ilmne. Seda enam peab see paika siis, kui lisada sellesse võrrandisse kolmandad riigid, kellel on liiduga suhe assotsiatsioonilepingu kujul, ja nende kodanikud.
74. Vastuvõtva liikmesriigi ametiasutuste jaoks võib olla suhteliselt lihtne asuda seisukohale, et kui kolmanda riigi kodanik ei täida selle liikmesriigi reegleid või lihtsalt ei mõista, millised tagajärjed võivad olla teataval tegevusel, mis võib tunduda selle liikmesriigi kodanike jaoks enesestmõistetav, püüab see isik neid reegleid kuritarvitada, ning selle seisukoha põhjal järeldada, et niisugune täitmata jätmine annab tunnistust pettusest või millestki üpris sellesarnasest. Mulle näib, et niisuguste järelduste tegemisel tuleb olla väga ettevaatlik. Kolmanda riigi kodaniku jaoks võivad need reeglid olla raskesti arusaadavad ja raskesti kättesaadavad või koguni kättesaamatud – eriti kui ta vastuvõtva liikmesriigi keelt hästi ei oska. Kui ta ei ole majanduslikult kindlustatud, ei ole tõenäoline, et ta suudaks tasuda õigusabi eest, mida ta vajaks, et kõiki tema olukorras asjakohaseid õigusnorme talle selgitataks. Väita – nagu seda on teinud Madalmaade valitsus oma märkustes –, et kuna siseriiklikud õigusnormid on muu hulgas avaldatud internetis, tuleb automaatselt eeldada, et kolmanda riigi kodanik nagu B. Ünal peab olema mõistnud neid õigusnorme, nende tagajärgi ja eeldusi, mis nende alusel ühe või teise asjade käigu korral tekivad, näib mulle asjakohatu lihtsustusena. Niisugune väide on ohtlik oma eelduses, et kõik kultuurid ja elustiilid sulanduvad kohe vastuvõtva liikmesriigi omadesse, kuigi on endastmõistetav, et nad seda ei tee. Sellel väitel võib olla ka ohtlikke tagajärgi asjaomase isiku vabaduste ja õiguste osas.
Ettepanek
75. Eelnevale tuginedes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Raad van State esitatud küsimusele järgmiselt.
EMÜ‑Türgi assotsiatsiooninõukogu 19. septembri 1980. aasta otsuse nr 1/80 assotsiatsiooni arengu kohta artikli 6 lõike 1 esimene taane ei luba pädevatel siseriiklikel ametiasutustel tunnistada Türgi päritolu töötaja elamisluba kehtetuks tagasiulatuvalt alates sellest ajast, kui langes ära alus, millest lähtudes see elamisluba siseriiklike õigusnormide alusel välja anti, kui asjaomasele Türgi päritolu töötajale ei saa süüks panna pettust ja kui elamisluba tunnistatakse selliselt kehtetuks pärast artikli 6 lõike 1 esimeses taandes viidatud ühe aasta möödumist.