Language of document : ECLI:EU:C:2008:589

STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

JÁNA MAZÁKA

přednesené dne 23. října 2008(1)

Věc C‑241/07

JK Otsa Talu OÜ

proti

Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (PRIA)

[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Riigikohus (Estonsko)]

„Zemědělství – Evropský zemědělský orientační a záruční fond (EZOZF) – Podpora pro rozvoj venkova“





1.        V projednávané věci Riigikohus (Nejvyšší soud) (Estonsko) žádá Soudní dvůr o rozhodnutí o předběžných otázkách, které se týkají výkladu nařízení Rady (ES) č. 1257/1999 (rovněž označovaného jako „nařízení o rozvoji venkova“)(2). Předkládající soud klade předběžné otázky v rámci řízení, které před ním probíhá, jež má svůj původ ve sporu mezi AS Agrofarm (dále jen „Agrofarm“), jejímž právním nástupcem je JK Otsa Talu OÜ (dále jen Otsa Talu), a „Úřadem pro zemědělský registr a informace“(3); spor se týká odmítnutí poskytnutí agroenvironmentální podpory z Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (dále jen „EZOZF“).

I –    Právní rámec

A –    Právo Společenství

2.        Nařízení č. 1257/1999 stanoví rámec podpory Společenství pro udržitelný rozvoj venkova.

3.        Článek 22 nařízení č. 1257/1999(4) zní:

„Podpora způsobů zemědělské produkce určených na ochranu životního prostředí a zachování přírodního prostředí (agroenvironmentální opatření) nebo ke zlepšení dobrých životních podmínek zvířat přispívá k dosažení cílů politiky Společenství týkajících se zemědělství, životního prostředí a dobrých životních podmínek zvířat.

Tato podpora se vztahuje na:

a)      způsoby využití zemědělské půdy, které jsou v souladu s ochranou a zlepšením životního prostředí, krajiny a jejích znaků, přírodních zdrojů, půdy a genetické rozmanitosti;

b)      extenzifikaci zemědělství příznivou pro životní prostředí a na řízení systému pastvin s nízkou intenzitou;

c)      zachování ohrožených zemědělsky využívaných území vysoké přírodní hodnoty;

d)      udržování krajiny a tradičních vlastností zemědělské půdy;

e)      využívání plánování týkajícího se životního prostředí v zemědělské praxi;

f)      zlepšení dobrých životních podmínek zvířat.“

4.        Článek 23 nařízení č. 1257/1999 stanoví:

„1. Podpora se poskytne zemědělcům, kteří se na dobu nejméně pěti let zavážou k provádění agroenvironmentálních opatření nebo opatření pro dobré životní podmínky zvířat. Pro určité typy závazků lze případně stanovit z důvodu jejich vlivu na životní prostředí nebo dobré životní podmínky zvířat dobu delší.

2. Agroenvironmentální závazky a závazky pro dobré životních podmínky zvířat musí zahrnovat více než používání obvyklých náležitých zemědělských praktik včetně náležitých praktik chovu zvířat.

Musí poskytovat služby, které nejsou poskytovány jinými podpůrnými opatřeními, jako jsou podpora trhu nebo vyrovnávací příspěvky.“

5.        Podle čl. 24 odst. 1 nařízení č. 1257/1999:

„Podpora agroenvironmentálních závazků nebo závazků pro dobré životní podmínky zvířat se poskytuje ročně a stanoví se na základě (zvýraznění provedeno autorem stanoviska):

a)      ušlých příjmů,

b)      dodatečných nákladů vyplývajících z daného závazku a

c)      potřeby poskytnutí finanční pobídky.

Při výpočtu výše roční podpory se neberou v úvahu náklady na investice. Při výpočtu výše roční podpory lze rovněž vzít v úvahu náklady na neproduktivní investice nezbytné k plnění závazků.“

6.        Odstavce 1, 2 a 4 článku 37 nařízení č. 1257/1999 stanoví:

„1. Podpora pro rozvoj venkova se poskytne pouze na opatření, která jsou v souladu s právem Společenství.

2. Tato opatření musí být v souladu s ostatními politikami a opatřeními Společenství přijatými na jejich základě.

Obzvláště žádné opatření, které spadá do oblasti působnosti tohoto nařízení a je neslučitelné s jakýmikoliv zvláštními podmínkami stanovenými v tomto nařízení, nemůže být způsobilé pro podporu v rámci žádného režimu podpor Společenství.

[...]

4. Členské státy mohou stanovit dodatečné nebo přísnější podmínky pro poskytování podpory Společenství pro rozvoj venkova za předpokladu, že tyto podmínky budou v souladu s cíli a požadavky stanovenými v tomto nařízení.“

7.        Článek 39 nařízení č. 1257/1999 stanoví:

„1. Členské státy přijmou opatření nezbytná k zajištění slučitelnosti a souladu opatření na podporu rozvoje venkova podle ustanovení této kapitoly.

2. Plány rozvoje venkova předložené členskými státy musí zahrnovat zhodnocení slučitelnosti a souladu plánovaných podpůrných opatření a údaje o opatřeních přijatých za účelem zajištění slučitelnosti a souladu.

3. Je-li to nezbytné, podpůrná opatření se za účelem zajištění slučitelnosti a souladu následně upraví.“

B –    Vnitrostátní právo

8.        „ELÜPS“(5) (zákon o provádění společné zemědělské politiky Evropské unie) byl přijat dne 24. března 2004 a nabyl účinnosti dílem 1. května 2004 a dílem 1. ledna 2005(6). Příslušná ustanovení uvedeného zákona zní:

„Článek 42: Pravidla poskytování podpor pro rozvoj venkova v souvislosti se společnou zemědělskou politikou

[...]

2)      Ministr zemědělství určí, jaký druh podpory pro rozvoj venkova bude poskytován a jaký druh činností bude podporován v každém rozpočtovém roce a určí, jak budou rozděleny prostředky určené na podporu rozvoje venkova.

3)      Právo žádat o podporu pro rozvoj venkova, jakož i nárok na získání takové podpory nevznikne, pokud poskytnutí této podpory nebo podpora takové činnosti není v příslušném rozpočtovém roce na základě odstavce 2 tohoto článku stanovena.

Článek 43: Podmínky pro získání podpory pro rozvoj venkova

1)      Právo žádat o podporu pro rozvoj venkova přísluší tomu, kdo splňuje podmínky stanovené tímto zákonem a programem uvedeným v čl. 42 odst. 1 tohoto zákona.

2)      Ministr zemědělství může stanovit bližší podmínky pro získání podpory pro rozvoj venkova týkající se žadatele a plánované činnosti, jakož i seznam oblastí, pro které má být podpora pro rozvoj venkova poskytnuta. Uvedené podmínky mohou být stanoveny zvlášť pro každý druh podpory.

[...]

Článek 44: Podávání žádosti o podporu pro rozvoj venkova a vyřizování žádostí

[…]

2)      Ministr zemědělství stanoví podrobná pravidla pro podávání a vyřizování žádostí o podporu pro rozvoj venkova, formulář žádosti, důvody snížení podpory a oddělené sazby pro každý druh podpory, a důvody pro zamítnutí žádosti. Pravidla pro podávání a vyřizování žádosti mohou být stanovena odděleně pro každý druh podpory.“

9.        „Bližší podmínky získání agroenvironmentální podpory a podrobná pravidla pro žádosti o podporu, vyřizování žádosti a vyplácení podpory“(7) přijaté nařízením č. 51 ministra zemědělství dne 20. dubna 2004, ve znění platném do 1. května 2005, stanovily:

„Článek 3: Podmínky získání podpory

1)      O podporu pro činnosti uvedené v článku 2 mohou žádat fyzické osoby, právnické osoby, sdružení nebo jiná seskupení osob bez právní subjektivity (dále jen ‚žadatel‘), které působí v zemědělství v odvětvích uvedených v bodu 9.2 kapitoly 9 plánu rozvoje a splňují požadavky stanovené v bodě 9.2 kapitoly 9 plánu rozvoje, a které

[…]

3.      přijmou závazek plnit povinnosti uvedené v odstavcích 1 a 2 a podmínky pro získání agroenvironmentální podpory po dobu pěti let počínaje dnem stanoveným pro podání žádosti o podporu.“

10.      V rámci změny, která vstoupila v platnost dne 1. května 2005 a která platila v době podání dotčené žádosti o podporu, tedy dne 26. května 2005 (dále jen „dotčené opatření“), byla k výše uvedenému doplněna následující doplňující podmínka:

„Článek 82: Prováděcí ustanovení

[...]

7)      V roce 2005 je možné žádat o podporu na produkci příznivou pro životní prostředí, pokud bylo v roce 2004 ve prospěch žadatele vydáno rozhodnutí o poskytnutí podpory na produkci příznivou pro životní prostředí a žadatel přijal závazek uvedený v čl. 3 odst. 1 bodě 3.“

11.      Plán rozvoje venkova pro Estonsko pro roky 2004 až 2006, který byl schválen Komisí Evropských společenství (dále jen „Komise“) a přijat vládou Estonské republiky a Ministerstvem zemědělství, stanoví:

„12.6.2 Agroenvironmentální podpora

Přezkum žádostí a přijetí rozhodnutí se provede v souladu s kritérii pro získání podpory a na základě finančních prostředků určených pro příslušná opatření v daném roce. V případě potřeby se vytvoří pořadí důležitosti žádostí.

Nestačí-li rozpočtové prostředky na to, aby se vyhovělo žádostem, které splňují požadavky, může ministr zemědělství stanovit postup pro snížení agroenvironmentální podpory, na jehož základě se podpora nebo celková podpora proporcionálně sníží všem žadatelům, kteří splňují podmínky pro vyplácení agroenvironmentální podpory podle výměry zemědělské půdy, které se žádost týká, nebo podle podporovaných činností nebo na jiném základě.“

II – Skutkové a procesní okolnosti a předložené otázky

12.      Agrofarm požádala Úřad o platby na plochu dne 26. května 2005. Agrofarm již v roce 2004 provedla nezbytnou přípravu pro produkci příznivou pro životní prostředí za účelem získání agroenvironmentální podpory(8).

13.      Rozhodnutím č. 1-3.13-4/74 ředitele Úřadu ze dne 19. prosince 2005 byla žádost zamítnuta z důvodu, že se podpora neposkytuje na zemědělskou půdu, pro kterou neexistuje platný závazek produkce příznivé pro životní prostředí.

14.      Dne 1. února 2006 Agrofarm zahájila řízení před správním soudem v Tartu (Tartu Halduskohus) za účelem zrušení bodu 17 rozhodnutí ředitele Úřadu a usilovala o vydání platebního rozkazu pro vyplacení dotčené podpory. Uvedený soud žalobu zamítl rozsudkem ze dne 28. dubna 2006 a v zásadě rozhodl, že dodatek k nařízení č. 51 nelze považovat za omezení práv žalobkyně.

15.      Otsa Talu, coby právní nástupkyně Agrofarm(9), se odvolala k oblastnímu soudu v Tartu (Tartu Ringkonnakohus) s tvrzením, že nařízení č. 1257/1999 neopravňovalo k zavedení nerovných pravidel, pokud jde o žalobkyně. Nebylo v souladu s ochranou legitimního očekávání a zásadou legality, aby ministr zemědělství rozhodl o změně nařízení č. 51 méně než jeden měsíc před skončením lhůty pro podávání žádostí pro rok 2005. Uvedený soud odvolání Otsa Talu zamítl rozsudkem ze dne 7. září 2006 a v zásadě konstatoval, že změna nařízení ministrem zemědělství nebyla v rozporu s právem Společenství.

16.      Otsa Talu poté podala dovolání k předkládajícímu soudu. Dovolatelka tvrdila, že napadená změna nařízení č. 51, jakožto vnitrostátního prováděcího pravidla práva Společenství, byla neslučitelná s právem Společenství, zejména s čl. 24 odst. 1 nařízení č. 1257/1999, podle kterého se agroenvironmentální podpora poskytuje ročně. Otsa Talu krom toho tvrdila, že čl. 82 odst. 7 nařízení č. 51 byl v rozporu s bodem 12.6.2 plánu rozvoje, podle kterého v případě nedostatku rozpočtových prostředků bude částka podpory proporcionálně snížena všem žadatelům, kteří splňují podmínky.

17.      Úřad před překládajícím soudem v zásadě tvrdil, že pokud jde o povahu dotčené agroenvironmentální podpory, nemá být považována za sociální podporu, která musí být rozdělována na obecném základě. Projednávaná věc se týká podpory, u které se požadavky pro její poskytování dovozují z potřeb a priorit zemědělské politiky státu a stát je rovněž oprávněn uvedené požadavky měnit.

18.      Předkládající soud je toho názoru, že v projednávané věci je nezbytné určit, zda je legální, aby byly za trvání podpory měněny podmínky pro podávání žádostí o agroenvironmentální podporu poskytovanou na produkci příznivou pro životní prostředí tak, že je – ve srovnání s předchozí situací – omezován okruh osob splňujících požadavky.

19.      Podle názoru předkládajícího soudu je slučitelné s cílem podpory produkce příznivé pro životní prostředí stanoveným v nařízení č. 1257/1999, aby podpora byla poskytována též v rámci odpovídajícího programu v každém rozpočtovém roce novým žadatelům, kteří jsou připraveni zavázat se k produkci příznivé pro životní prostředí a kteří podle toho organizují svou výrobu za účelem splnění požadavků stanovených právními předpisy. Takový přístup by byl rovněž v souladu se zásadou rovného zacházení a s cílem zajistit lepší ochranu životního prostředí.

20.      V důsledku toho má předkládající soud pochybnosti ohledně toho, zda jsou dodatečné požadavky na žadatele stanovené čl. 82 odst. 7 nařízení č. 51 v souladu s cíli práva Společenství, zejména s konceptem agroenvironmentální podpory stanoveným nařízením č. 1257/1999.

21.      Předkládající soud se mimoto domnívá, že pokud již nejsou k dispozici dostatečné rozpočtové prostředky, estonský plán rozvoje předpokládá proporcionální snížení podpory všem žadatelům, kteří původně splnili požadavky pro poskytnutí agroenvironmentální podpory.

22.      Předkládající soud je toho názoru, že „zúžení“ okruhu příjemců nebylo přiměřeným nástrojem pro řešení situace nedostatečných rozpočtových prostředků a podpora měla být namísto toho snížena proporcionálně všem žadatelům, kteří původně splnili použitelné požadavky, jak bylo předpokládáno plánem rozvoje schváleným Komisí.

23.      Ve světle výše uvedených úvah se předkládající soud rozhodl přerušit řízení a předložit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

„1.      Je slučitelné s cílem agroenvironmentální podpory stanoveným v článcích 22 až 24 [nařízení č. 1257/1999]:

a)      jestliže je nepřetržitá podpora poskytována pouze těm žadatelům, v jejichž prospěch bylo vydáno rozhodnutí o poskytnutí agroenvironmentální podpory v rámci příslušného programu již v předchozím rozpočtovém roce a kteří přijali agroenvironmentální závazek, nebo

b)      podpora je v každém rozpočtovém roce poskytnuta též novým žadatelům, kteří jsou připraveni zavázat se k produkci příznivé pro životní prostředí a kteří v souladu s tím organizují svou produkci, aby vyhověli podmínkám stanoveným právními předpisy?

2.      Odpovídá-li odpověď na první otázku variantě b), umožňuje čl. 24 odst. 1 ve spojení s čl. 37 odst. 4 a článkem 39 [nařízení č. 1257/1999] členskému státu v případě, že v rámci programu vyjde najevo, že k poskytnutí první podpory již není dostatek rozpočtových prostředků:

a)      změnit původní pravidla a podmínky pro podávání žádostí o podporu a pro poskytnutí agroenvironmentální podpory a stanovit, že o podporu lze žádat pouze tehdy, pokud bylo v předchozím rozpočtovém roce vydáno ve prospěch žadatele rozhodnutí o poskytnutí podpory a žadatel proto podléhá platnému závazku produkce příznivé pro životní prostředí, nebo

b)      snížit podporu proporcionálně všem žadatelům, kteří splňují podmínky agroenvironmentální podpory?“

24.      Písemná vyjádření byla předložena estonskou, řeckou a polskou vládnou, jakož i Komisí. Otsa Talu a všechny výše uvedené účastnice řízení poskytly ústní vyjádření při jednání dne 10. dubna 2008.

III – Posouzení

A –    Hlavní argumenty účastnic řízení

25.      Estonská vláda objasňuje okolnosti související s vypracováním plánu rozvoje, jakož i okolnosti změn nařízení č. 51. Uvádí, že zpráva o provádění uvedeného plánu ukázala, že v roce 2004 bylo podáno dvakrát více žádostí než plán rozvoje předpokládal. Proto byly kvantitativní cíle týkající se závazků stanovených v plánu rozvoje původně na rok 2006 splněny již v roce 2004. Krom toho, vzhledem ke skutečnosti, že ministr zemědělství zamítl snížení agroenvironmentální podpory v roce 2004, nebyly rozpočtové prostředky určené pro financování uvedené podpory dostatečné k tomu, aby bylo možné v letech 2005 a 2006 vyhovět novým žádostem.

26.      V takovém kontextu byla v květnu roku 2005 přijata první změna nařízení č. 51, která omezovala okruh příjemců podpory. V červenci roku 2005 byla nicméně přijata druhá změna uvedeného nařízení, která do okruhu žadatelů o podporu doplnila osoby mající alespoň jedno pole v zemědělské oblasti, které se zcela nachází v oblasti NATURA 2000.

27.      Estonská vláda tvrdí, že omezení příjemců podpory stanovené změněným nařízením č. 51 je v souladu jednak s cíli nařízení č. 1257/1999 (uvedenými v bodu 31 jeho odůvodnění), a jednak se zásadou rovného zacházení.

28.      Ve světle výše uvedených úvah estonská vláda navrhuje následující odpověď na předložené otázky: Pokud jsou splněny kvantitativní cíle plánu rozvoje a pokud se v kontextu uvedeného programu jeví, že již nejsou dostatečné rozpočtové prostředky pro poskytnutí první podpory, čl. 24 odst. 1 ve spojení s čl. 37 odst. 4 a článkem 39 nařízení č. 1257/1999 dovoluje členskému státu, aby změnil pravidla pro podávání žádostí o poskytnutí agroenvironmentální podpory a aby zavedl podmínky, které omezují okruh příjemců podpory. Takové podmínky mohou, pokud jde o jedno čí více relevantních období, bránit potenciálním novým příjemcům v podání žádostí.

29.      Řecká vláda zdůrazňuje, že právní předpisy Společenství uznávají potřebu flexibility nejen ve fázi plánovaní, ale i při provádění programů podpory pro rozvoj venkova. Tvrdí, že kritéria týkající se příjemců mohou být upravována a posteriori za předpokladu, že taková úprava nepředstavuje diskriminaci nebo neoprávněné omezování.

30.      V důsledku toho řecká vláda navrhuje odpovědět na první otázku takto: poskytnutí roční podpory pouze příjemcům, kteří se již účastní programu, je na základě ustanovení nařízení č. 1257/1999 možné. Začlenění nových příjemců na ročním základě je tudíž přípustné, nikoliv však povinné.

31.      Pokud jde o druhou otázku, řecká vláda tvrdí, že pokud členský stát v průběhu provádění programu zjistí, že rozpočtové prostředky nejsou dostatečné, může v souladu s nařízením č. 1257/1999 změnit dotčené vnitrostátní právní předpisy za účelem splnění závazků, které již převzal, a odmítnout přijetí nových žádosti o agroenvironmentální podporu.

32.      Polská vláda soudí, že cíle nařízení č. 1257/1999, pokud jde o agroenvironmentální podporu, tak pokud jde o jiné formy podpory, mohou být v zásadě splněny pouze tehdy, pokud je zaručena podpora všem žadatelům, kteří splňují podmínky. Jinak by bylo možné, aby členský stát poskytování takové podpory v průběhu daného rozpočtového období zcela libovolně omezoval.

33.      Polská vláda proto uvádí, že by odpověď na první otázku měla být taková, že je slučitelné s cílem agroenvironmentální podpory, stanoveným v článcích 22 a 24 nařízení č. 1257/1999, aby podpora byla poskytována každý rok rovněž novým příjemcům, kteří se zavázali k produkci příznivé pro životní prostředí a kteří, v důsledku toho, organizují svou produkci tak, aby splnili požadované podmínky.

34.      Pokud jde o druhou otázku, polská vláda je toho názoru, že pokud jsou rozpočtové prostředky nedostatečné, umožňuje odmítnutí poskytnutí podpory novým žadatelům splnění cílů agroenvironmentální podpory a nepředstavuje porušení práva Společenství nebo vnitrostátního práva.

35.      Navrhuje proto následující odpověď na druhou otázku. Pokud se v kontextu programu ukáže, že již nejsou k dispozici dostatečné rozpočtové prostředky pro poskytnutí první podpory, čl. 24 odst. 1 ve spojení s čl. 37 odst. 4 a článkem 39 nařízení č. 1257/1999 umožňuje členskému státu, aby stanovil, že podpora bude poskytnuta pouze tehdy, pokud bylo ve prospěch žadatelů vydáno rozhodnutí o poskytnutí podpory na předchozí rozpočtový rok a závazek produkce příznivé pro životní prostředí je tudíž vůči nim již v platnosti.

36.      Konečně Komise uvádí, že nařízení č. 1257/1999 nedefinuje, jakým způsobem mají být roční platby vypočteny. Je proto toho názoru, že členské státy mohou volit jednak mezi stanovením částek ročních plateb na začátku pětiletého období, a jednak úpravou těchto částek každý rok – podle dostupných rozpočtových prostředků a počtu příjemců zúčastněných na programu.

37.      Komise uvádí, že obě varianty jsou slučitelné s nařízením č. 1257/1999 a obě poskytují zemědělcům pobídky.

38.      Komise ve světle výše uvedených skutečností navrhuje odpovědět na otázky v tom smyslu, že podmínka stanovící, že agroenvironmentální podpora uvedená v článcích 22, 23 a 24 nařízení č. 1257/1999 může být poskytnuta pouze žadatelům, v jejichž prospěch již v rámci programu bylo v předchozím rozpočtovém roce vydáno rozhodnutí o poskytnutí podpory, je v souladu s uvedeným nařízením.

B –    Přípustnost

39.      Zdá se, že estonská vláda usiluje o zpochybnění přípustnosti předložených otázek. Uvedená vláda soudí, že vzhledem ke změnám nařízení č. 51(10) není předpoklad, na kterém jsou otázky předkládajícího soudu založeny, správný. Z toho podle názoru uvedené vlády vyplývá, že otázky předložené vnitrostátním soudem plně nezohledňují vnitrostátní opatření účinná v roce 2005 a jsou tak svou povahou teoretické. Žádná z ostatních účastnic řízení ve svém vyjádření tuto námitku neuplatnila nebo nezaujala v tomto ohledu postoj.

40.      Soudní dvůr v rozsudku ve věci Unión Generel de Trabajadores de La Rioja(11) rozhodl, že „ze znění a systematiky článku 234 ES vyplývá, že řízení o předběžné otázce předpokládá, že před vnitrostátními soudy skutečně probíhá spor, v jehož rámci mají vnitrostátní soudy vydat rozhodnutí, které může zohlednit rozsudek Soudního dvora vydaný v rámci řízení o předběžné otázce“.

41.      V rozsudku ve věci Ritter-Coulais(12) Soudní dvůr uvedl, že „z ustálené judikatury vyplývá, že řízení upravené článkem 234 ES je nástrojem spolupráce mezi Soudním dvorem a vnitrostátními soudy. […] V rámci této spolupráce je vnitrostátní soud, kterému je předložen spor, který má jako jediný přímou znalost skutkového základu původní věci a který ponese odpovědnost za soudní rozhodnutí, které bude vydáno, nejlépe s to posoudit s ohledem na konkrétní okolnosti věci jak nezbytnost rozhodnutí o předběžné otázce pro vydání svého rozsudku, tak i relevanci otázek, které klade Soudnímu dvoru. […] To však nemění nic na tom, že v případě potřeby musí Soudní dvůr přezkoumat podmínky, za nichž mu byla věc vnitrostátním soudem předložena, za účelem ověření své vlastní pravomoci a zejména určení, zda žádaný výklad práva Společenství má vztah k realitě a předmětu sporu v původním řízení, tak aby Soudní dvůr neposkytoval poradní stanoviska k obecným či hypotetickým otázkám. Pokud se ukazuje, že položená otázka zjevně není relevantní pro řešení daného sporu, Soudní dvůr má povinnost rozhodnout o nevydání rozhodnutí ve věci samé“.

42.      Z toho vyplývá, že v projednávané věci zjevně před předkládajícím soudem probíhají řízení, pro jejich řešení předkládající soud potřebuje odpověď Soudního dvora. Nic v dokumentech předložených Soudnímu dvoru nenaznačuje, že žádost o rozhodnutí o předběžné otázce je svou povahou teoretická nebo hypotetická. Na základě výše uvedených skutečností konstatuji, že předběžná otázka je přípustná.

C –    K věci samé

43.      Podstatou obou otázek Riigikohus, které je třeba posuzovat společně, je, zda je slučitelné s nařízením č. 1257/1999, aby členský stát z důvodu nedostatečných rozpočtových prostředků omezil okruh žadatelů o agroenvironmentální podporu na zemědělce, v jejichž prospěch již bylo v předchozím rozpočtovém roce vydáno rozhodnutí o poskytnutí podpory.

44.      Komise správně odkazuje na judikaturu Soudního dvora v tom smyslu, že rozvojové programy členských států sice jsou schvalovány Komisí – poté, co se sama přesvědčila, že takové programy jsou v souladu s nařízením č. 1257/1999 a po určení povahy opatření vhodných pro spolufinancování a celkových výdajů spojených s jejich financováním – avšak schválení vnitrostátních programů podpory Komisí žádným způsobem nepropůjčuje uvedeným programům povahu opatření práva Společenství. Za takových okolností, je-li například smlouva o podpoře neslučitelná s programem schváleným Komisí, přísluší vnitrostátnímu soudu, aby z uvedené neslučitelnosti dovodil důsledky tak, že přihlédne k vnitrostátnímu právu, přičemž při použití vnitrostátního práva současně zohlední relevantní právo Společenství(13).

45.      V této souvislosti Soudní dvůr rozhodl, že „[...] vnitrostátním orgánům přísluší, aby prováděly nařízení Společenství a přijímaly nezbytná individuální rozhodnutí týkající se dotčených obchodníků. Přitom členské státy jednají v souladu s pravidly a postupy stanovenými ve vnitrostátních právních předpisech s výhradou mezí stanovených právem Společenství“(14).

46.      Právo Společenství a konkrétně nařízení č. 1257/1999 (nebo nařízení č. 817/2004(15)) neupravují podrobně každoroční poskytování agroenvironmentální podpory.

47.      Články 37 odst. 4 a 39 odst. 3 nařízení č. 1257/1999 naznačují, že členské státy při provádění svých plánů rozvoje disponují relativně širokou diskreční pravomocí. Uvedené články stanoví, že „Členské státy mohou stanovit dodatečné nebo přísnější podmínky pro poskytování podpory Společenství pro rozvoj venkova za předpokladu, že tyto podmínky budou v souladu s cíli a požadavky stanovenými v [uvedeném] nařízení“(16) a že „je-li to nezbytné, [členské státy] podpůrná opatření za účelem zajištění slučitelnosti a souladu následně upraví“.

48.      Z rozsudku Soudního dvora ve věci Huber lze nicméně dovodit, že provádění plánů rozvoje v souvislosti se strukturální pomocí EU je sice v působnosti členských států, avšak vnitrostátní opatření nesmí ovlivňovat působnost a efektivitu práva Společenství(17).

49.      V žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce vnitrostátní soud vyjadřuje názor, že výraz „roční“ je třeba chápat v tom smyslu, že osoba musí mít možnost žádat o stejný druh podpory každý rok, bez ohledu na to, zda uvedené osobě byla podpora takového druhu poskytnuta již dříve. To je rovněž názor Otsa Talu.

50.      Osobně se však nemohu k tomuto názoru přiklonit. Soudím – v zásadě jako Komise a estonská a polská vláda – že uvedený článek se výše popsanou otázkou nezabývá a pouze stanoví, že u víceletých programů se podpora poskytuje v ročních platbách.

51.      Výklad, že na základě čl. 24 odst. 1 nařízení č. 1257/1999 musí být program otevřen novým závazkům každý rok, tudíž musí být odmítnut. To ovšem vyplývá též z článku 66 odst. 5 nařízení č. 817/2004, který stanoví, že: „Jedná-li se o víceletou podporu, uskutečňují se platby následující po platbě uskutečněné v roce podání žádosti na základě roční žádosti o platbu, s výjimkou případů, kdy členský stát zavedl postup účinného každoročního ověřování ve smyslu čl. [66 odst. 1]“.

52.      Po tomto upřesnění je nyní nezbytné prokázat, zda „dodatečné nebo přísnější“ podmínky uvedené v čl. 37 odst. 4 a stanovené Estonskem ve věci v původním řízení, jsou v souladu s cíli a požadavky stanovenými v nařízení č. 1257/1999.

53.      V následujících dvou bodech uvedu body odůvodnění nařízení č. 1257/1999, které jsou pro věc v původním řízení relevantní.

54.      Bod 14 odůvodnění nařízení č. 1257/1999 stanoví, že „[...] kritéria pro poskytnutí podpory rozvoje venkova by neměla přesahovat meze toho, co je nezbytné k dosažení cílů politiky rozvoje venkova“(18).

55.      Bod 31 odůvodnění nařízení č. 1257/1999 pokračuje a uvádí, že „režim agroenvironmentálních podpor by měl pokračovat, aby motivoval [i nadále motivovat] zemědělce ke službě celé společnosti zavedením nebo dalším využíváním způsobů zemědělského hospodaření v souladu se vzrůstající potřebou ochrany a zlepšování stavu životního prostředí, přírodních zdrojů, půdy a genetické rozmanitosti a zachování přírodního prostředí a krajiny“(19).

56.      Na základě uvedených bodů odůvodnění a celého obsahu kapitoly VI nařízení č. 1257/1999 (tedy článků 22 až 24 citovaných v bodech 3 až 5 tohoto stanoviska) soudím, že Estonsku nebylo nařízením č. 1257/1999 při konstatování nedostatečnosti dostupných rozpočtových prostředků bráněno v tom, aby se rozhodlo řešit skutečnost, že uvedené prostředky byly nedostatečné, přijetím dotčeného opatření(20).

57.      Souhlasím s estonskou vládou, že skutečnost, že podpora je poskytována zemědělským oblastem, které již jsou předmětem víceletých závazků, přispívá ke kontinuitě agroenvironmentálních opatření. Jinak by výsledkem bylo to, že by zemědělci neměli jistotu ohledně výše podpory, která jim má být poskytována na ročním základě. To by je buď odradilo od podávání žádostí o účast na podpoře, nebo by je to vedlo k opuštění režimu v roce, kdy by byla jejich podpora snížena.

58.      V této souvislosti je možné zdůraznit, že výše podpory není stanovena nahodile nebo svévolně. Namísto toho je vypočtena, jak bylo vysvětleno výše v tomto stanovisku, podle objektivních kritérií stanovených v čl. 24 odst. 1 nařízení č. 1257/1999.

59.      Pokud by však Estonsko proporcionálně snížilo všechny platby, nesplnilo by, s ohledem na vyhovující žádosti přijaté v roce 2004, svou „smluvní“ povinnost vyplatit plnou výši předpokládané podpory.

60.      Ve skutečnosti již dotčený členský stát začlenil závazky vůči příjemcům do podpůrného programu; stejně tak uvedení příjemci zase přijali dlouhodobé závazky.

61.      Zároveň souhlasím s Komisí, že se členský stát může rozhodnout přijmout alternativní řešení uvedené v předložené otázce a může snížit podporu proporcionálně všem žadatelům, kteří splňují podmínky pro agroenvironmentální podporu. V rámci této alternativy by byli zemědělci pobízeni k tomu, aby zavedli zemědělské postupy příznivé pro životní prostředí, bez ohledu na skutečnost, zda již v jejich prospěch bylo vydáno rozhodnutí o poskytnutí podpory v předchozím rozpočtovém roce. Jinými slovy, každý rok by byli pobízeni noví příjemci, aby takové zemědělské postupy zavedli a používali. V uvedeném případě by však členský stát musel prokázat, že cíle agroenvironmentálního režimu podpory byly skutečně plněny na stejné úrovni, i když výše podpory byla každoročně upravována.

62.      S ohledem na diskreční pravomoc svěřenou členským státům se dotčené opatření nejeví být neslučitelné s nařízením č. 1257/1999, které usiluje o podporu agroenvironmentálního rozvoje a rozvoje venkova obecně.

63.      Nyní musí být posouzeno, zda Estonsko uplatňovalo svou diskreční pravomoc v souladu s právem Společenství.

1.      Údajné porušení obecných zásad práva Společenství

64.      Soudní dvůr v rozsudku ve věci Joan Piek v. Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij(21) rozhodl, že „podle ustálené judikatury jsou vnitrostátní orgány při přijímání prováděcích opatření k právní úpravě Společenství povinny při výkonu své diskreční pravomoci dodržovat obecné zásady práva Společenství, k nimž patří zásada proporcionality“. Tyto zásady rovněž zahrnují zásady ochrany legitimního očekávání a rovného zacházení.

65.      Otsa Talu při jednání v podstatě tvrdila, že zavedení dotčeného opatření není slučitelné se zásadou ochrany legitimního očekávání.

66.      Soudní dvůr judikoval, že „zásada ochrany legitimního očekávání nepochybně patří mezi základní zásady Společenství“(22).

67.      Podle mého názoru nelze mít zato, že Otsa Talu měla legitimní očekávání, že stávající situace, která mohla být změněna rozhodnutími přijatými vnitrostátními orgány provádějícími nařízení Společenství v rámci mezí jejich diskreční pravomoci, zůstane zachována právě v takové oblasti, jakou je společná zemědělská politika, kde jsou vyžadovány úpravy za účelem přizpůsobení se změnám ekonomické situace(23).

68.      Pojem „legitimní očekávání“ mimoto předpokládá, že dotčená osoba chová naděje založené na konkrétních ujištěních, která jí byla poskytnuta administrativou(24). Ve věci v původním řízení však ani ELÜPS, ani nařízení č. 51 konkrétně nestanovily, že všechny žádosti budou schváleny.

69.      Konečně z dokumentů předložených Soudnímu dvoru vyplývá, že Otsa Talu si byla v době podání přihlášky dne 26. května 2005 vědoma existence čl. 82 odst. 7 nařízení č. 51, takže nelze říci, že změna nařízení porušuje její legitimní očekávání, že podporu získá.

70.      Zásada ochrany legitimního očekávání tak nebyla porušena.

71.      Dále, s ohledem na zásadu rovného zacházení, Soudní dvůr v rozsudku ve věci Belgie v. Komise(25) uvedl, že „podle ustálené judikatury zásady rovného zacházení a nediskriminace vyžadují, aby se srovnatelnými situacemi nebylo zacházeno odlišně a s odlišnými situacemi stejně, není-li takové zacházení objektivně odůvodněno“.

72.      Podle mého názoru, když Otsa Talu požádala o podporu, nebyla zjevně v situaci srovnatelné s příjemci, kteří se již podíleli na režimu podpory a kteří přijali víceletý závazek produkce příznivé pro životní prostředí. Otsa Talu by byla ve srovnatelné situaci pouze se zemědělci, kteří měli obdobně v úmyslu požádat o podporu a dosud se na režimu podpory nepodíleli.

73.      Zavedení dotčeného opatření tak nemohlo porušit zásadu rovného zacházení ve vztahu k Otsa Talu, jelikož se jeví, že s ní bylo zacházeno stejně jako s ostatními ve srovnatelné situaci (tedy s žadateli o podporu v roce 2005) a za stejných podmínek.

74.      V důsledku toho zásada rovného zacházení podle mého názoru nebyla porušena.

75.      V rozsudku ve věci Viamex Agrar Handel a ZVK(26) Soudní dvůr rozhodl, že „nejprve je třeba upřesnit, že zásada proporcionality, jež je jednou z obecných právních zásad Společenství a jež byla mnohokrát potvrzena judikaturou Soudního dvora, zejména v oblasti společné zemědělské politiky [...] musí být jako taková dodržována jak zákonodárcem Společenství, tak vnitrostátními zákonodárci a soudci, kteří uplatňují právo Společenství“. Obdobně musí být uvedená zásada dodržována též příslušnými vnitrostátním orgány při použití nařízení č. 1257/1999.

76.      Otázkou je, zda dotčené opatření přijaté Estonskem v rámci výkonu diskreční pravomoci, která je mu svěřena, za okolností projednávané věci opravdu sleduje cíl podpory rozvoje venkova(27) a zda je vhodné a nezbytné k dosažení takového cíle.

77.      V uvedeném ohledu je nezbytné prokázat, zda je dotčené opatření vhodné k dosažení stanoveného cíle.

78.      Jak jsem uvedl v bodech 58 až 61 tohoto stanoviska, soudím, že s ohledem na nedostatečné rozpočtové prostředky bylo dotčené opatření jak vhodné, tak nezbytné k dosažení cíle podpory rozvoje venkova, a neukládalo jednotlivcům břemeno, které by bylo ve vztahu k dosažení zamýšleného cíle nepřiměřené. Současně se, podle mého názoru, alternativní možnost proporcionálního snížení všech plateb jeví jako méně vhodná k dosažení tohoto cíle, jelikož by se Estonsko vystavovalo nebezpečí nesplnění své „smluvní“ povinnosti poskytnout plnou výši předpokládané podpory, a pokud by ji snížilo až na určitou úroveň, bylo by nemožné, aby příjemci již zúčastnění na podpůrném programu pokračovali v produkci příznivé pro životní prostředí(28).

79.      S ohledem na výše uvedené skutečnosti po pečlivé úvaze soudím, že se z dokumentů ve spisu jeví, že za okolností věci v původním řízení nepředstavuje zavedení dotčeného opatření porušení zásady proporcionality.

IV – Závěry

80.      Jsem proto toho názoru, že by Soudní dvůr měl na otázky předložené Riigikohus odpovědět takto:

„Takové vnitrostátní právní předpisy, jakými jsou dotčené právní předpisy v původním řízení, které stanoví podmínku, že z důvodu nedostatečných rozpočtových prostředků bude pokračující podpora poskytnuta pouze žadatelům, v jejichž prospěch již bylo v předchozím rozpočtovém roce vydáno rozhodnutí o poskytnutí agroenvironmentální podpory takového druhu, na který odkazují články 22 až 24 nařízení Rady (ES) č. 1257/1999 ze dne 17. května 1999 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (EZOZF) a změně a zrušení některých nařízení, a kteří již přijali environmentální závazky, v zásadě nebrání dosažení cílů uvedeného nařízení.“


1 – Původní jazyk: angličtina.


2 – Nařízení č. 1257/1999 ze dne 17. května 1999 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (EZOZF) a o změně a zrušení některých nařízení (Úř. věst. L 160, s. 80; Zvl. vyd. 03/25, s. 391), částečně zrušené nařízením Rady (ES) č. 1698/2005 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) (Úř. věst. L 277, s. 1), (dále jen „nařízení č. 1257/1999“).


3 – Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (PRIA), vládní orgán v působnosti Ministerstva zemědělství Estonské republiky, mezi jehož úkoly patří mimo jiné organizace poskytování státní podpory a podpory EU pro zemědělství a rozvoj venkova (dále jen „Úřad“).


4 – Články 22, 23 a 24 jsou zde uvedeny ve znění nařízení Rady (ES) č. 1783/2003 ze dne 29. září 2003, kterým se mění nařízení (ES) č. 1257/1999 (Úř. věst. L 270, s. 70; Zvl. vyd. 03/40, s. 338).


5 – Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seadus.


6 – RT (Úřední věstník) I 2004, 24, 163.


7 – Põllumajandusliku keskkonnatoetuse saamise täpsemad nõuded ning toetuse taotlemise, taotluse menetlemise ja toetuse maksmise täpsem kord [RTL (dodatek k Úřednímu věstníku) 2004, 51, 879)].


8 – Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce upřesňuje, že Agrofarm již v roce 2004 získala potřebné osivo pro jarní osev v roce 2005, čímž se připravovala na produkci příznivou pro životní prostředí.


9 – Agrofarm se sloučila s Otsa Talu.


10 – Viz body 25 a 26 tohoto stanoviska.


11 – Viz rozsudek Soudního dvora ze dne 11. září 2008 ve spojených věcech (C‑428/06 až C‑434/08, Sb. rozh. s. I-6747, bod 39), který v tomto smyslu cituje rozsudky Soudního dvora ze dne 15. června 1995 ve spojených věcech Zabala Erasun a další (C‑422/93 až C‑424/93, Recueil, s. I‑1567, bod 28); ze dne 12. března 1998, Djabali (C‑314/96, Recueil, s. I‑1149, bod 18), a ze dne 20. ledna 2005, García Blanco (C‑225/02, Sb. rozh. s. I‑523, bod 27).


12 – Rozsudek Soudního dvora ze dne 21. února 2006 (C‑152/03, Sb. rozh. s. I‑1711, body 13 až 15 a citovaná judikatura).


13 – Viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 19. září 2002, Huber (C‑336/00, Recueil, s. I‑7699, body 39 a 40).


14 – Viz rozsudek Soudního dvora ze dne 7. července 1987 ve spojených věcech Étoile commerciale a CNTA v. Komise (89/86 a 91/86, Recueil, s. 3005, s. 12). Viz rovněž rozsudky Soudního dvora ze dne 21. září 1983 ve spojených věcech Deutsche Milchkontor v. Německo (205/82 až 215/82, Recueil, s. 2633), a ze dne 2. února 1989, Nizozemsko v. Komise (262/87, Recueil, s. 225). Viz rovněž Mögele, R., „The financing system of the Common Agricultural Policy and its legal framework“, Irish Journal of European Law, Round Hall Sweet & Maxwell, 2 (1995), s. 139 a 140: „zatímco stanovení pravidel SZP je převážně záležitostí legislativy Společenství [...], členským státům a jejich orgánům podle základních zásad upravujících strukturu orgánů Společenství a vztahy mezi Společenstvím a jeho členskými státy přísluší, aby tato pravidla prováděly a používaly“; a McMahon, J.A., EU Agricultural Law, Oxford University Press, 2007, s. 30: „změny v této oblasti, která zavedla rámec Společenství pro dobré podmínky zemědělství a životního prostředí, nicméně stále svěřují členským státům značnou míru diskreční pravomoci“, a citovaná judikatura.


15 – Nařízení Rady (ES) č. 817/2004 ze dne 29. dubna 2004, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 1257/1999 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (EZOZF) (Úř. věst. L 153, s. 30; Zvl. vyd. 3/46, s. 87) (dále jen „nařízení č. 817/2004“).


16 – Z uvedeného článku podle mého názoru vyplývá, že skutečnost, že dotčené opatření původně nebylo v estonském plánu rozvoje pro roky 2004 až 2006 předvídáno, není rozhodující.


17 – Viz rozsudek ve věci Huber, citovaný v poznámce pod čarou  13, body 61 až 64. Viz rovněž stanovisko generálního advokáta Albera v uvedené věci, body 74 až 76 a citovaná judikatura. V rozsudku ve věci Deutsche Milchkontor v. Německo, citovaném v poznámce pod čarou  14, Soudní dvůr v bodu 22 rozhodl, že „použití vnitrostátního práva se nesmí dotýkat působnosti a efektivity práva Společenství“.


18 – Viz rovněž bod 4 odůvodnění nařízení č. 817/2004. Krom toho bod 11 odůvodnění stanoví, že „Pokud jde o agroenvironmentální podporu [...], měly by minimální požadavky, které musí zemědělci v souvislosti s různými agroenvironmentálními závazky [...] splňovat, zajistit vyvážené používání podpory, při kterém se přihlíží k cílům a které tak přispěje k udržitelnému rozvoji venkova“.


19 – Mohu doplnit, že bod 29 odůvodnění nařízení č. 1257/1999 uvádí, že „z důvodu podpory udržitelného rozvoje venkovských oblastí a nutnosti reagovat na vzrůstající poptávku společnosti po environmentálních službách by v nadcházejících letech měla být prvořadá úloha přiznána agroenvironmentálním nástrojům“.


20 – Tedy změnou nařízení č. 51, která doplnila dodatečnou podmínku, že v roce 2005 je možné žádat o podporu pro produkci příznivou pro životní prostředí, pokud v roce 2004 bylo ve prospěch žadatele vydáno rozhodnutí o poskytnutí takové podpory a žadatel se zavázal k plnění povinností a požadavků pro získání agroenvironmentální podpory na období pěti let.


21 – Rozsudek Soudního dvora ze dne 11. ledna 2007 (C‑384/05, Sb. rozh. s. I‑289, bod 34 a citovaná judikatura). Pokud jde o oblast zemědělství a základní zásady práva Společenství, viz např. Bianchi, D., La politique agricole commune (PAC), Bruylant Bruxelles, 2006, s. 62 až 69; McMahon, J.A., EU Agricultural Law, citovaný v poznámce pod čarou 14, s. 28 až 33.


22 – Rozsudek Soudního dvora ze dne 7. června 2005, VEMW a další (C‑17/03, Sb. rozh. s. I‑4983, bod 73 a citovaná judikatura).


23 – Viz obdobně, pokud jde o orgány Společenství, rozsudek ze dne 15. února 1996, Duff a další (C‑63/96, Recueil, s. I‑569, bod 20): „zásada [ochrany legitimního očekávání], která je součástí právního řádu Společenství [...] se nerozlučně pojí se zásadou právní jistoty, která vyžaduje, aby pravidla práva byla jasná a přesná, a směřuje k zajištění toho, aby situace a právní vztahy upravené právem Společenství zůstaly předvídatelné. Z ustálené judikatury vyplývá, že v oblasti společné organizace trhů, jejíž cíl zahrnuje trvalé úpravy za účelem přizpůsobit se změnám v hospodářské situaci, nemohou hospodářské subjekty legitimně očekávat, že nebudou podrobeny omezením vyplývajícím z budoucích pravidel tržní nebo strukturální politiky“. Viz rovněž rozsudek Soudního dvora ze dne 7. září 2006, Španělsko v. Rada (C‑310/04, Sb. rozh. s. I‑7285, bod 81 a citovaná judikatura).


24 – Viz obdobně usnesení Soudu ze dne 11. března 1996, Guérin Automobiles v. Komise (T‑195/95, Recueil, s. II‑171, bod 20).


25 – Rozsudek Soudního dvora ze dne 14. dubna 2005 (C‑110/03, Sb. rozh. s. I‑2801, bod 71), citující rozsudek ze dne 9. září 2004, Španělsko v. Komise (C‑304/01, Sb. rozh. s. I‑7655, bod 31), a ze dne 14. prosince 2004, Swedish Match (C‑210/03, Sb. rozh. s. I-11893, bod 70). Viz rovněž rozsudek Soudního dvora ze dne 5. října 1994 ve spojených věcech Crispoltoni a další (C‑133/93, C‑300/93 a C‑362/93, Recueil, s. I‑4863, bod 50 a citovaná judikatura).


26 – Rozsudek Soudního dvora ze dne 17. ledna 2008 ve spojených věcech (C‑37/06 a C‑58/06, Sb. rozh. s. I-69, body 33 a 35).


27 – Připomínám bod 31 odůvodnění nařízení č. 1257/1999, podle něhož jde o cíl „pokračovat [v motivování zemědělců] ke službě [...] společnosti zavedením nebo dalším využíváním [agroenvironmentálně příznivých] způsobů zemědělského hospodaření [...]“.


28 – Viz, pokud jde o orgány Společenství, rozsudek Španělsko v. Rada, citovaný v poznámce pod čarou  23, ve kterém Soudní dvůr v bodu 134 konstatoval, že „údaje poskytnuté orgány Společenství [neumožnily] Soudnímu dvoru ověřit, zda mohl zákonodárce Společenství dojít k závěru, aniž by překročil meze své široké posuzovací pravomoci, kterou má v oblasti [společné zemědělské politiky], že stanovení výše zvláštní podpory pro bavlnu na 35 % veškerých existujících podpor ve dřívějším režimu podpory stačí k zajištění cíle uvedeného v pátém bodu odůvodnění nařízení č. 864/2004, jímž je zajištění výnosnosti, a tedy pokračování v pěstování této plodiny, a který odráží cíl stanovený v odstavci 2 protokolu č. 4“.