Language of document : ECLI:EU:C:2009:337

WYROK TRYBUNAŁU (druga izba)

z dnia 4 czerwca 2009 r.(*)

EFOGR – Rozporządzenie (WE) nr 1257/1999 – Wspólnotowe wsparcie rozwoju obszarów wiejskich − Wsparcie agrośrodowiskowych metod produkcji

W sprawie C‑241/07

mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 234 WE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Riigikohus (Estonia) postanowieniem z dnia 14 maja 2007 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 21 maja 2007 r., w postępowaniu:

JK Otsa Talu OÜ

przeciwko

Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (PRIA),

TRYBUNAŁ (druga izba),

w składzie: C.W.A. Timmermans, prezes izby, K. Schiemann, J. Makarczyk (sprawozdawca), L. Bay Larsen i C. Toader, sędziowie,

rzecznik generalny: J. Mazák,

sekretarz: C. Strömholm, administrator,

uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 10 kwietnia 2008 r.,

rozważywszy uwagi przedstawione:

–        w imieniu JK Otsa Talu OÜ przez K. Silda, advokaat

–        w imieniu rządu estońskiego przez L. Uiba, działającego w charakterze pełnomocnika,

–        w imieniu rządu greckiego przez S. Charitaki oraz V. Kontolaimosa, działających w charakterze pełnomocników,

–        w imieniu rządu polskiego przez T. Nowakowskiego, działającego w charakterze pełnomocnika,

–        w imieniu Komisji Wspólnot Europejskich przez E. Randvere, J. Schieferera oraz Z. Malůškovą, działających w charakterze pełnomocników,

po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 23 października 2008 r.,

wydaje następujący

Wyrok

1        Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz.U. L 160, s. 80), w brzmieniu zmienionym rozporządzeniem Rady (WE) nr 2223/2004 z dnia 22 grudnia 2004 r. (Dz.U. L 379, s. 1) (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 1257/1999).

2        Wyrażone we wniosku pytanie powstało w ramach sporu pomiędzy JK spółką Otsa Talu OÜ (zwaną dalej „Otsa Talu”), następcą prawnym spółki Agrofarm AS (zwanej dalej „Agrofarm”), a Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (PRIA) (urzędem ewidencji i informacji rolnej, zwanym dalej „PRIA”) w przedmiocie odmowy przyznania wsparcia na rzecz produkcji przyjaznej dla środowiska w ramach Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR).

 Ramy prawne

 Uregulowania wspólnotowe

3        Rozporządzenie nr 1257/1999 określa ramy wsparcia wspólnotowego dla trwałego rozwoju rolnictwa.

4        Zgodnie z brzmieniem motywu 29 preambuły do rozporządzenia nr 1257/1999 powinno się położyć nacisk na instrumenty agrośrodowiskowe dla wsparcia trwałego rozwoju obszarów wiejskich i w celu reakcji na rosnące społeczne zapotrzebowanie na usługi środowiskowe.

5        Zgodnie z motywem 31 preambuły do tego rozporządzenia program pomocy agrośrodowiskowej powinien być kontynuowany w celu zachęcania rolników, by służyli społeczeństwu jako całości poprzez wprowadzanie lub kontynuowanie stosowania praktyk gospodarki rolnej zgodnych z rosnącą potrzebą ochrony i poprawy stanu środowiska, zasobów naturalnych, jak i koniecznością zachowania stanu środowiska naturalnego i krajobrazu.

6        Artykuł 22 tego rozporządzenia otrzymał następujące brzmienie:

„Wsparcie metod produkcji rolniczej zaprojektowanych w celu ochrony środowiska i utrzymania terenów wiejskich (agrośrodowisko) lub poprawy warunków utrzymania zwierząt przyczynia się do osiągania celów polityki Wspólnoty w odniesieniu do rolnictwa i środowiska warunków utrzymania zwierząt gospodarskich.

Wsparcie takie promuje:

a)      sposoby użytkowania użytków rolnych zgodnych z zasadami ochrony i poprawy jakości środowiska, krajobrazu i jego elementów, zasobów naturalnych, gleby i różnorodności genetycznej,

b)      przyjazną dla środowiska ekstensyfikację rolnictwa i nisko intensywne systemy wypasania,

c)      zachowanie środowisk rolnych o wysokiej wartości przyrodniczej, które są zagrożone,

d)      utrzymanie krajobrazu i cech historycznych użytków rolnych,

e)      stosowanie planowania środowiskowego w praktyce rolniczej,

f)      poprawę warunków utrzymania zwierząt”.

7        Artykuł 23 rozporządzenia nr 1257/1999 ma następujące brzmienie:

„1.      Wsparcie jest przyznawane rolnikom, którzy zobowiążą się do stosowania praktyk agrośrodowiskowych lub związanych z warunkami utrzymania zwierząt przez okres co najmniej pięciu lat. W miarę potrzeby dla szczególnych rodzajów zobowiązań określany jest dłuższy okres, uwzględniający ich wpływ na środowisko lub warunki utrzymania zwierząt.

2.      Zobowiązania agrośrodowiskowe i dotyczące warunków utrzymania zwierząt obejmują więcej niż tylko stosowanie zwyczajnej dobrej praktyki rolniczej obejmującej dobrą praktykę hodowli zwierząt.

Zobowiązania agrośrodowiskowe zapewniają usługi, których nie wspierają inne środki, takie jak wsparcie rynkowe lub dodatki wyrównawcze”.

8        Zgodnie z brzmieniem art. 24 ust. 1 tego rozporządzenia:

„Wsparcie w zakresie zobowiązań agrośrodowiskowych i warunków utrzymania zwierząt przydziela się corocznie i obliczane jest na podstawie:

a)      utraconych dochodów;

b)      dodatkowych kosztów wynikających z tego zobowiązania; oraz

c)      potrzeby zapewnienia zachęty finansowej.

Koszty związane z inwestycjami nie są brane pod uwagę przy obliczaniu poziomu corocznego wsparcia. Koszty niedochodowych inwestycji niezbędnych dla wypełnienia zobowiązania mogą być uwzględniane.

[…]”.

9        Artykuł 37 ust. 1 i 4 tego rozporządzenia stanowi:

„1.      Wsparcie na rzecz rozwoju obszarów wiejskich przyznawane jest jedynie dla działań zgodnych z prawem wspólnotowym.

[…]

4.      Państwa członkowskie mogą ustanowić dalsze lub bardziej restrykcyjne warunki przyznawania wsparcia Wspólnoty na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, pod warunkiem jednak, że warunki te będą zgodne z celami i wymaganiami ustanowionymi w niniejszym rozporządzeniu”.

10      Zgodnie z brzmieniem art. 39 tego rozporządzenia:

„1.      Państwa członkowskie podejmują wszelkie niezbędne kroki dla zapewnienia zgodności i spójności środków wspierających rozwój rolnictwa [obszarów wiejskich] zgodnie z przepisami ustanowionymi w niniejszym rozdziale.

2.      Plany rozwoju wsi przedłożone przez państwa członkowskie zawierają ocenę zgodności i spójności wsparcia przewidzianych działań na rzecz rozwoju obszarów wiejskich oraz wskazanie, jakie działania zostały podjęte w celu zapewnienia zgodności i spójności.

3.      W miarę potrzeby wsparcie działań podlega przeglądowi [środki wsparcia mogą być następczo korygowane] w celu zapewnienia zgodności i spójności”.

11      Artykuł 41 rozporządzenia nr 1257/1999 stanowi:

„1.      Plany rozwoju wsi [obszarów wiejskich] są opracowane na poziomie geograficznym uznanym za najbardziej właściwy. Plany są przygotowywane przez właściwe władze wyznaczone i przedkładane Komisji przez państwo członkowskie po skonsultowaniu ich z właściwymi władzami i organizacjami na właściwym szczeblu terytorialnym.

2.      Działania na rzecz wsparcia rozwoju rolnictwa [obszarów wiejskich], które mają być podejmowane na jednym obszarze, są zintegrowane, w każdym przypadku, gdy będzie możliwe, w jeden plan. Tam, gdzie potrzebne będzie ustanowienie kilku planów, wskazane są związki między działaniami zawartymi w tych planach, a także zapewniona zostanie ich zgodność i spójność”.

 Uregulowania krajowe

12      Ustawa w sprawie wykonania wspólnej polityki rolnej Unii Europejskiej (Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seadus), uchwalona w dniu 24 marca 2004 r., a wprowadzona w życie w dniu 1 maja 2004 r. (RT I 2004, 24, 163) reguluje kwestie procedury przyznawania wsparcia na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, towarzyszącego wspólnej polityce rolnej.

13      Zgodnie z art. 42 tej ustawy:

„1.      Wsparcie na rzecz rozwoju obszarów wiejskich towarzyszące wspólnej polityce rolnej […] jest przyznawane zgodnie z postanowieniami programu »plan rozwoju obszarów wiejskich w Estonii na lata 2004–2006« (»Eesti maaelu arengukava 2004–2006«) (zwanego dalej »planem rozwoju«). Władze wskazane w tym programie organizują przyznanie pomocy i badają prawidłowość wniosków złożonych w celu uzyskania wsparcia.

2.      Minister rolnictwa ustala, jakie rodzaje pomocy na rzecz rozwoju obszarów wiejskich są przyznawane w danym roku budżetowym, jakie rodzaje działalności są wspierane i jak są rozdzielane środki przewidziane na wsparcie obszarów wiejskich.

3.      Prawo do złożenia wniosku o pomoc na rzecz rozwoju obszarów wiejskich oraz do jej otrzymania nie powstaje, jeśli przyznanie tej pomocy lub wsparcie odpowiedniego rodzaju działalności nie zostało przewidziane w danym roku budżetowym na podstawie ust. 2 tego przepisu”.

14      Artykuł 43 tej ustawy dotyczący warunku przyznania wsparcia na rzecz rozwoju obszarów wiejskich ma następujące brzmienie:

„1.      Prawo do złożenia wniosku o wsparcie na rzecz rozwoju obszarów wiejskich przysługuje podmiotom, które spełniły warunki określone w tej ustawie oraz w programie, o którym mowa w art. 42 ust. 1 tej ustawy.

2.      Minister rolnictwa może określić szczegółowe warunki otrzymania wsparcia na rzecz rozwoju obszarów wiejskich ze względu na osobę wnioskodawcy i planowaną działalność, a także ustala wykaz obszarów, w odniesieniu do których ta pomoc jest przyznawana. Warunki te mogą zostać ustalone odrębnie dla każdego rodzaju pomocy”.

15      Zgodnie z art. 44 ust. 2 tej samej ustawy, zatytułowanym „Wniosek o wsparcie na rzecz rozwoju obszarów wiejskich i procedura składania wniosków”:

„Minister rolnictwa określa szczegółowe warunki składania wniosków o wsparcie na rzecz rozwoju obszarów wiejskich i procedurę ich rozpatrywania, formę, powody obniżenia kwoty pomocy, rozmiary pomocy każdego typu oraz przyczyny nieuwzględnienia wniosków. Procedura składania wniosków o pomoc i ich rozpatrywania może być ustalana odrębnie dla każdego rodzaju pomocy”.

16      Przepisy wykonawcze dotyczące przyznania wsparcia na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, ujęte w rozporządzeniu nr 51 ministra rolnictwa z dnia 20 kwietnia 2004 r. (RT I 2004, 51, 879), weszły w życie w dniu 1 maja 2004 r.

17      Artykuł 3 ust. 1 tego rozporządzenia, zatytułowany „Warunki uzyskania wsparcia”, ma następujące brzmienie:

„Wniosek […] może złożyć prowadząca działalność rolniczą osoba fizyczna i prawna, spółka lub inne niemające osobowości prawnej stowarzyszenie osób […], które prowadzą działalność na obszarach określonych w pkt 9.2 rozdziału 9 planu rozwoju i spełniają warunki określone w pkt 9.2 rozdziału 9 planu i które:

1)      użytkują użytki rolne o wielkości przynajmniej 1 hektara, figurujące w rejestrze wsparcia na cele rolnicze oraz rejestrze działek rolnych, przy czym grunty te są przedmiotem uprawy, całkowitego ugorowania, są wykorzystane na cele produkcji pasz lub wypasania […] lub tymczasowo nie są przedmiotem działalności rolniczej;

2)      spełniają ogóle warunki środowiskowe w dziedzinie rolnictwa, określone w tabeli nr 39 z rozdziału 9 planu rozwoju dla wszystkich gospodarstw;

3)      zobowiązują się spełniać warunki określone w pkt 1 i 2 oraz warunki otrzymania pomocy agrośrodowiskowej przez pięć lat począwszy od terminu wyznaczonego na złożenie wniosku o wsparcie”.

18      W dniu 21 kwietnia 2005 r. przytoczone rozporządzenie zostało zmienione rozporządzeniem ministra rolnictwa nr 43 z mocą obowiązującą od dnia 1 maja 2005 r. (zwane dalej „rozporządzeniem nr 51 ze zmianami”).

19      Zgodnie z brzmieniem art. 82 ust. 7 rozporządzenia nr 51 ze zmianami:

„W 2005 r. wniosek o pomoc na prowadzenie produkcji przyjaznej dla środowiska może złożyć wnioskodawca, w odniesieniu do którego w 2004 r. została wydana decyzja o przyznaniu pomocy z tytułu produkcji przyjaznej dla środowiska oraz który podjął zobowiązanie określone w art. 3 ust. 1 pkt 3”.

20      W rozdziale 9.2 pkt 1) planu rozwoju przewidziano, iż należy wspierać produkcję przyjazną dla środowiska.

21      Zgodnie z pkt 12.6.2. planu rozwoju, zatytułowanym „Wsparcie agrośrodowiskowe”:

„Rozpatrywanie wniosków i wydanie decyzji następuje z uwzględnieniem kryteriów uzyskania wsparcia i przeznaczonych w danym roku na ten cel środków finansowych. Tam, gdzie jest to konieczne, wnioski są dzielone na kategorie stosownie do ich zasadności.

W sytuacji gdy brak jest wystarczających środków budżetowych, aby uwzględnić wszystkie spełniające warunki wnioski, minister rolnictwa może określić procedurę obniżania kwot pomocy agrośrodowiskowej, zgodnie z którą są one obniżane w odniesieniu do wszystkich wnioskodawców, którzy spełniają warunki jej przyznania, proporcjonalnie lub w zależności od powierzchni użytków rolnych, których dotyczy wniosek, lub też są obniżane w zależności od rodzaju wspieranej działalności lub też na podstawie innego kryterium.

 Postępowanie przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne

22      W dniu 26 maja 2005 r. spółka Agrofarm złożyła do PRIA wniosek o płatności obszarowe i wsparcie na rzecz produkcji przyjaznej dla środowiska. Podjąwszy w 2004 r. konieczne przygotowania, spółka ta była gotowa do podjęcia zobowiązania do wykonywania tego rodzaju produkcji w celu uzyskania wsparcia na rzecz obszarów wiejskich.

23      Decyzją nr 1-3134/74 z dnia 19 grudnia 2005 r. naczelny dyrektor PRIA oddalił wniosek spółki Agrofarm, motywując, że wsparcie nie przysługiwało w stosunku do działek rolnych nieobjętych ważnym zobowiązaniem do prowadzenia produkcji przyjaznej dla środowiska.

24      W dniu 1 lutego 2006 r. spółka Agrofarm wniosła skargę do Tartu halduskohus (sądu administracyjnego w Tartu), twierdząc w szczególności, że wydając rozporządzenie nr 51 ze zmianami, minister rolnictwa naruszył zasady proporcjonalności i równego traktowania. Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2006 r. Tartu halduskohus oddalił skargę, orzekając co do zasady, że rozporządzenie nr 51 ze zmianami nie mogło naruszać praw wnioskodawcy.

25      Spółka Otsa Talu jako następca prawny spółki Agrofarm wniosła apelację do Tartu ringkonnakohus (sądu okręgowego w Tartu), uzasadniając, że rozporządzenie nr 1257/1999 zabraniało ustanawiania przepisów prowadzących do nierównego traktowania wnioskodawców wsparcia agrośrodowiskowego. Otsa Talu wskazała, że z powodu późnego wydania rozporządzenia nr 51 ze zmianami, które nastąpiło na miesiąc przed terminem końcowym składania wniosków o wsparcie na roku 2005, zostały naruszone zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań i państwa prawa. Tartu ringkonnakohus oddalił apelację wyrokiem z dnia 7 września 2006 r., orzekając co do zasady, że zmiana rozporządzenia przez ministra rolnictwa nie była sprzeczna z prawem wspólnotowym.

26      W tych okolicznościach Otsa Talu wniosła do sądu odsyłającego skargę kasacyjną. Skarżąca podnosiła, że rozporządzenie nr 51 ze zmianami było niezgodne z prawem wspólnotowym, w szczególności art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 1257/1999, zgodnie z którym wsparcia w zakresie zobowiązań agrośrodowiskowych udziela się corocznie. Ponadto w opinii Otsa Talu rozporządzenie nr 51 ze zmianami jest sprzeczne z pkt 12.6.2 planu rozwoju, na mocy którego w sytuacji braku środków budżetowych obniża się wartość dostępnego wsparcia proporcjonalnie do liczby wszystkich wnioskodawców spełniających warunki jego uzyskania.

27      PRIA twierdził w postępowaniu przed sądem odsyłającym, odnosząc się do charakteru spornego wsparcia na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, że pomoc ta nie powinna być postrzegana jako zasiłek, który jest przyznawany na zasadach ogólnych, ale jako pomoc, której przesłanki przyznania wynikają z potrzeb i priorytetów polityki rolnej danego państwa.

28      Sąd odsyłający jest zdania, że wątpliwość powstała na gruncie postępowania głównego sprowadza się to tego, czy zmiana wymogów składania wniosków o wypłatę wsparcia agrośrodowiskowego w związku z produkcją przyjazną dla środowiska dokonana w okresie przyznawania pomocy, w taki sposób, że ogranicza ona grupę podmiotów spełniających przesłanki jej przyznania, jest zgodna z prawem. Sąd ten zwraca uwagę, że obowiązujące prawodawstwo wspólnotowe nie zawiera szczegółowych przepisów dotyczących przyznawania wspomnianego wsparcia.

29      W opinii sądu odsyłającego fakt, że wsparcie na rzecz rozwoju obszarów wiejskich jest przyznawane w każdym roku budżetowym nowym wnioskodawcom, którzy są gotowi podjąć zobowiązanie produkcji przyjaznej dla środowiska, jest spójny z ustanowionym w rozporządzeniu nr 1257/1999 celem tego wsparcia. Takie podejście jest również zgodne z zasadą równego traktowania i celem zapewnienia lepszej ochrony środowiska. Ponadto sąd krajowy zwraca uwagę, że pojęcie „corocznie”, użyte w art. 24 tego rozporządzenia, winno być rozumiane w ten sposób, że jest możliwe przystąpienie do programu wsparcia na rzecz rozwoju obszarów wiejskich każdego roku.

30      W konsekwencji sąd odsyłający ma wątpliwości, czy warunek, zgodnie z którym wnioskodawca winien być adresatem decyzji o przyznaniu wsparcia na rzecz rozwoju obszarów wiejskich wydanej w poprzednim roku budżetowym, aby móc ubiegać się o tego rodzaju wsparcie w roku następnym, jest zgodny z rozporządzeniem nr 1257/1999.

31      Ponadto sąd odsyłający zauważa, że estoński plan rozwoju przewidywał w przypadku braku wystarczających środków budżetowych proporcjonalne obniżenie pomocy w stosunku do wszystkich wnioskodawców spełniających wymogi przyznania wsparcia na rzecz rozwoju obszarów wiejskich.

32      Zdaniem sądu odsyłającego fakt ograniczenia kręgu beneficjentów nie jest współmiernym sposobem rozwiązania trudności wynikających z niedoboru zasobów budżetowych. Zamiast tego należało proporcjonalnie obniżyć kwotę wsparcia dla wszystkich wnioskodawców, którzy pierwotnie spełniali przesłanki skorzystania z pomocy, w sposób przewidziany planem rozwoju.

33      W tych okolicznościach Riigikohus postanowił zawiesić postępowanie i przedłożyć Trybunałowi następujące pytania prejudycjalne:

„1)      Czy jest zgodne z celami wsparcia agrośrodowiskowego w rozumieniu art. 22–24 rozporządzenia […] nr 1257/1999[…]:

a)      by wsparcie mogło być przyznawane nadal tylko tym wnioskodawcom, którzy w ramach danego programu pomocy byli w poprzednim roku budżetowym adresatami decyzji o przyznaniu wsparcia agrośrodowiskowego i na których ciążą zobowiązania wynikające z tej formy pomocy,

lub

b)      by w każdym roku budżetowym wsparcie mogło być przyznawane także nowym wnioskodawcom, którzy zobowiązują się do produkcji przyjaznej dla środowiska i którzy w konsekwencji organizują tę produkcję w sposób spełniający obowiązujące wymogi?

2)      Jeśli na pytanie pierwsze należy udzielić odpowiedzi takiej jak w lit. b) i w przypadku gdy w trakcie realizacji programu okaże się, iż brak jest wystarczających środków budżetowych na udzielenie wsparcia po raz pierwszy, czy art. 24 ust. 1 w związku z art. 37 ust. 4 oraz art. 39 [rozporządzenia nr 1257/1999] umożliwia państwu członkowskiemu:

a)      zmianę przepisów i wymogów dotyczących wnioskowania o udzielenie wsparcia agrośrodowiskowego i jego przyznawania oraz wydanie przepisu, zgodnie z którym uprawnionymi do wnioskowania o udzielenie wsparcia są wyłącznie wnioskodawcy, będący adresatami decyzji o przyznaniu wsparcia w poprzednim roku budżetowym, tym samym już zobowiązani do produkcji przyjaznej dla środowiska,

czy też

b)      proporcjonalne obniżenie kwoty pomocy przyznawanej wszystkim wnioskodawcom, którzy spełniają wymogi uzyskania wsparcia agrośrodowiskowego?”.

 W przedmiocie pytań prejudycjalnych

34      W obu pytaniach, które należy rozpoznać łącznie, sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy dokonana przez państwo członkowskie, ze względu na brak koniecznych środków budżetowych, zmiana warunków przyznawania wsparcia na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, w sposób ograniczający krąg wnioskodawców uprawnionych do ubiegania się o pomoc wyłącznie do rolników będących adresatami decyzji o przyznaniu takiego wsparcia w poprzednim roku budżetowy, jest zgodna z art. 24 ust. 1 w związku z art. 37 ust. 4 oraz art. 39 rozporządzenia nr 1257/1999.

35      Należy przypomnieć w tym względzie, że zgodnie z celami rozporządzenia nr 1257/1999 w zakresie działań o charakterze agrośrodowiskowym z motywów 29 i 31 preambuły do tego rozporządzenia wynika, iż instrumenty agrośrodowiskowe przyczyniają się do trwałego rozwoju obszarów wiejskich, a program wsparcia agrośrodowiskowego zmierza do zachęcania rolników, by służyli społeczeństwu jako całości poprzez wprowadzanie lub kontynuowanie praktyk gospodarki rolnej zgodnych z rosnącą potrzebą ochrony środowiska.

36      Z ogólnych przesłanek przyznawania wsparcia na rzecz przewidzianych metod produkcji rolnej, w szczególności w celu zachowania środowiska naturalnego, określonych w art. 22–24 rozporządzenia nr 1257/1999 wynika, że cechą charakterystyczną działań agrośrodowiskowych jest pięcioletnie zobowiązanie do stosowania praktyk rolnych respektujących środowisko, które podejmują zainteresowani rolnicy. Ekwiwalentem zobowiązań agrośrodowiskowych jest pomoc przyznawana corocznie przez państwa, stosownie do odnotowanego spadku dochodów lub wynikających stąd dodatkowych kosztów.

37      W celu zapewnienia przejrzystości planowanych działań państwa członkowskie opracowują, zgodnie z art. 41 rozporządzenia nr 1257/1999, plany rozwoju obszarów wiejskich, zawierające między innymi opis środków wsparcia na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, takich jak działania agrośrodowiskowe, jak również ogólne indykatywne zestawienie finansowe podsumowujące zasoby krajowe i wspólnotowe. Programy te przedkładane są Komisji celem oceny, która jest dokonywana stosownie do ich spójności z przytoczonym rozporządzeniem, przy czym ich zatwierdzenie w żaden sposób nie nadaje im charakteru przepisu prawa wspólnotowego (zob. podobnie wyrok z dnia 19 września 2002 r. w sprawie C‑336/00 Huber, Rec. s. I‑7699, pkt 39, 40).

38      W świetle celu rozporządzenia nr 1257/1999, które zmierza do promowania rozwoju agrośrodowiskowego i ogólnie do rozwoju obszarów wiejskich, państwa członkowskie winny czynić starania w kierunku właściwego zarządzania ich zasobami finansowymi w taki sposób, aby umożliwić każdemu uprawnionemu wnioskodawcy, w rozumieniu tego rozporządzenia, skorzystanie ze wsparcia na rzecz rozwoju obszarów wiejskich.

39      Niemniej jednak należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 37 ust. 4 i art. 39 ust. 3 rozporządzenia nr 1257/1999 państwa członkowskie mogą ustanowić dalsze lub bardziej restrykcyjne warunki przyznawania wspólnotowego wsparcia na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, o ile warunki te będą zgodne z celami i wymaganiami ustanowionymi w tym rozporządzeniu, oraz że w miarę potrzeby środki wsparcia mogą być następczo korygowane przez państwa członkowskie w celu zapewnienia zgodności i spójności.

40      W ten sposób planowanie programu wsparcia agrośrodowiskowego może podlegać ewolucji, skoro ustanowienie tego programu winno być dokonane z poszanowaniem celów rozporządzenia nr 1257/1999.

41      W postępowaniu przed sądem krajowym, jak wynika ze sprawozdania komitetu monitorującego ustanowionego zgodnie z art. 48 ust. 3 rozporządzenia nr 1257/1999, wnioski o wsparcie na rzecz rozwoju obszarów wiejskich złożone w roku 2004 przewyższały dwukrotnie wartość wsparcia przewidzianego w planie rozwoju.

42      Po ustaleniu liczby wniosków spełniających wymogi w 2004 r. okazało się, że środki przewidziane na finansowanie pomocy na rzecz produkcji przyjaznej dla środowiska są niewystarczające, by przyjąć nowe wnioski w 2005 r. i 2006 r.

43      Co prawda plan rozwoju opracowany przez estońskiego ministra rolnictwa przewidywał w pkt 12.6.2 reakcję na brak środków budżetowych w formie proporcjonalnego obniżenia przytoczonego wsparcia w stosunku do wszystkich wnioskodawców spełniających wymogi jego przyznania.

44      Niemniej jednak tego rodzaju obniżenie stanowiło jedynie jedną z opcji, jak to notabene wynika wyraźnie z przytoczonego planu.

45      Poza tym, jak wskazał rząd estoński podczas rozprawy, jeżeli państwo to podjęłoby decyzję o proporcjonalnym obniżeniu kwoty wsparcia na rzecz rozwoju obszarów wiejskich zarówno wobec beneficjentów uzyskujących wsparcie w roku 2004, jak i nowych wnioskodawców tego wsparcia w roku 2005, niemożliwe byłoby zrekompensowanie dalszych kosztów i utraty dochodu po stronie tych pierwszych.

46      W ten sam sposób, pod warunkiem zachowania zgodności i spójności z celami i przepisami rozporządzenia nr 1257/1999, jak i poszanowania ogólnych zasad prawa wspólnotowego, których państwa członkowskie mają obowiązek przestrzegania w trakcie wykonywania przepisów wspólnotowych (zob. podobnie wyrok z dnia 14 września 2006 r. w sprawach połączonych od C‑181/04 do C‑183/04 Elmeka, Zb.Orz. s. I‑8167, pkt 31 i przytoczone tam orzecznictwo), takich jak zasada równości traktowania, ochrony uzasadnionych oczekiwań, proporcjonalności, władze krajowe mogą skorzystać z innego środka niż przewidziany w planie rozwoju.

47      W tym względzie należy stwierdzić, że system przyznawania pomocy na rzecz rozwoju obszarów wiejskich taki jak przewidziany w rozporządzeniu nr 51 ze zmianami zmierza do wspierania rolników, którzy podjęli zobowiązania agrośrodowiskowe, przyczyniając się do ciągłości wsparcia przyznawanego w trakcie całego okresu programowania.

48      Z uwagi na brak koniecznych środków budżetowych, stwierdzony w Estonii w trakcie 2005 r., wybór dokonany przez ustawodawcę krajowego, mający na celu ograniczenie kręgu rolników uprawnionych do uzyskania wsparcia na rzecz rozwoju obszarów wiejskich wyłącznie do rolników, którzy w roku poprzednim podjęli zobowiązania agrośrodowiskowe, wpisuje się w zakres swobody działania, jaką dysponują na mocy rozporządzenia nr 1257/1999 państwa członkowskie.

49      Ponadto w odniesieniu do zasady równości traktowania należy wskazać, że rolnik, który składa wniosek o wsparcie na rzecz rozwoju obszarów wiejskich po raz pierwszy, nie znajduje się w takiej samej sytuacji co rolnik, który na mocy wydanej już decyzji o przyznaniu pomocy winien spełniać określone obowiązki w ramach swego zobowiązania do stosowania praktyk rolnych respektujących środowisko, które – jak wynika z art. 23 i 24 rozporządzenia nr 1257/1999 – wykracza poza zwykłe stosowanie zwyczajowej dobrej praktyki rolnej i które może generować dalsze koszty, jak również rzeczywiste straty dochodów, które państwo członkowskie zobowiązuje się rekompensować.

50      Zasada równego traktowania, która wymaga, aby podobne sytuacje nie były traktowane w odmienny sposób, a odmienne sytuacje nie były traktowane w sposób jednakowy, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione, nie wyklucza sytuacji, w której państwo członkowskie ustanawia przepisy takie jak rozporządzenie nr 51 ze zmianami (wyrok z dnia 6 grudnia 2005 r. w sprawach połączonych C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 i C‑194/04 ABNA i in., Zb.Orz. s. I‑10423, pkt 63).

51      Co do zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań, której państwa członkowskie winny przestrzegać, wykonując przepisy wspólnotowe (zob. orzecznictwo przytoczone w pkt 46 niniejszego wyroku), należy przypomnieć, że w dziedzinie wspólnej polityki rolnej żywienie przez przedsiębiorców oczekiwań, że utrzyma się istniejąca sytuacja, która może ulec zmianie w wyniku korzystania przez właściwe władze z przysługującego im zakresu uznania, nie ma uzasadnienia (zob. podobnie w zakresie wspólnej organizacji rynku wyrok z dnia 7 września 2006 r. w sprawie C‑310/04 Hiszpania przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. I‑7285, pkt 81).

52      Toteż spółka Otsa Talu nie mogła zasadnie oczekiwać, że program wsparcia agrośrodowiskowego pozostanie niezmienny podczas całego okresu finansowania.

53      Wreszcie należy zwrócić uwagę, że rozporządzenie nr 51 ze zmianami nie jest sprzeczne z zasadą proporcjonalności. Po dokonaniu ogólnej oceny konsekwencji wynikających ze stwierdzonego w 2005 r. braku koniecznych środków budżetowych Republika Estonii mogła bowiem ustanowić przepisy będące przedmiotem sporu w postępowaniu przed sądem krajowym dla realizacji celu przewidzianego przez przepisy wspólnotowe, mianowicie rozwoju obszarów wiejskich z poszanowaniem środowiska naturalnego, nie przekraczając tym samym granic tego, co konieczne dla jego realizacji.

54      Mając na względzie powyższe uwagi, należy na przedłożone pytania odpowiedzieć, że ograniczenie przez państwo członkowskie z powodu niewystarczających środków budżetowych kręgu beneficjentów wsparcia na rzecz rozwoju obszarów wiejskich wyłącznie do rolników będących już adresatami decyzji o przyznaniu tego rodzaju wsparcia w poprzednim roku budżetowym nie narusza przepisów art. 24 ust. 1 w związku z art. 37 ust. 4 i art. 39 rozporządzenia nr 1257/1999.

 W przedmiocie kosztów

55      Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem; do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (druga izba) orzeka, co następuje:

Ograniczenie przez państwo członkowskie z powodu niewystarczających środków budżetowych kręgu beneficjentów wsparcia na rzecz rozwoju obszarów wiejskich wyłącznie do rolników będących już adresatami decyzji o przyznaniu tego rodzaju wsparcia w poprzednim roku budżetowym nie narusza przepisów art. 24 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia, w brzmieniu zmienionym rozporządzeniem Rady (WE) nr 2223/2004 z dnia 22 grudnia 2004 r., w związku z art. 37 ust. 4 i art. 39 tego rozporządzenia.

Podpisy


* Język postępowania: estoński.