STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
TAMARY ĆAPETA
přednesené dne 18. ledna 2024(1)
Věc C‑601/22
Umweltverband WWF Österreich,
ÖKOBÜRO – Allianz der Umweltbewegung,
Naturschutzbund Österreich,
Umweltdachverband,
Wiener Tierschutzverein
proti
Tiroler Landesregierung
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podal Landesverwaltungsgericht Tirol (zemský správní soud spolkové země Tyrolsko, Rakousko)]
„Řízení o předběžné otázce – Životní prostředí – Směrnice 92/43/EHS – Ochrana volně žijících živočichů – Lov vlků – Platnost – Článek 12 odst. 1 a příloha IV – Systém přísné ochrany určitých živočišných druhů – Článek 16 – Výjimka – Rovné zacházení s členskými státy – Dopad odpovědi Soudního dvora na spor v původním řízení – Přípustnost dané otázky – Výklad – Článek 16 odst. 1 – Podmínky pro odchylku od systému přísné ochrany – Územní rozsah tvrzení o ‚stavu z hlediska ochrany‘ – Článek 16 odst. 1 písm. b) – Pojem ‚závažná škoda‘ – Článek 16 odst. 1 – Pojem ‚jiné uspokojivé řešení‘ – Hospodářská hlediska“
I. Úvod
1. Vlci jsou častými postavami příběhů(2). Vlk v našem příběhu vystupuje pod jménem 158MATK. Je považován za odpovědného za úhyn značného počtu ovcí chovaných na alpských pastvinách ve spolkové zemi Tyrolsko v Rakousku.
2. Z tohoto důvodu přijala Tiroler Landesregierung (vláda spolkové země Tyrolsko, Rakousko) rozhodnutí, které povolilo odstřel předmětného vlka. Několik organizací na ochranu zvířat a životního prostředí podalo u předkládajícího soudu, Landesverwaltungsgericht Tirol (zemský správní soud spolkové země Tyrolsko, Rakousko), žalobu na zrušení tohoto rozhodnutí.
3. Vlk obecný (canis lupus) je druh, který si podle směrnice o stanovištích vyžaduje přísnou ochranu(3). Předkládající soud proto požádal Soudní dvůr, aby objasnil několik otázek vyplývajících z uvedené směrnice. To by mu mělo umožnit rozhodnout, zda lze rozhodnutí vlády spolkové země Tyrolsko potvrdit.
II. Okolnosti sporu v původním řízení, předběžné otázky a řízení před Soudním dvorem
4. Odborná rada s názvem „Vlk – medvěd – rys“ (spolková země Tyrolsko, Rakousko)(4) ve svém stanovisku ze dne 25. července 2022 (dále jen „odborné stanovisko“) konstatovala, že vlk s označením 158MATK byl zodpovědný za usmrcení přibližně 20 ovcí ve vymezené zeměpisné oblasti v období od 10. června 2022 do 2. července 2022. Tentýž vlk byl dále pravděpodobně zodpovědný za usmrcení dalších 17 ovcí v období od 22. července 2022 do 24. července 2022.
5. V tomtéž stanovisku bylo konstatováno, že v dotčené oblasti v současné době není možné zabezpečit ochranu dobytka. Odborná rada proto dospěla k závěru, že vlk s označením 158MATK představuje bezprostřední a vážné nebezpečí pro pasoucí se zvířata.
6. Vyhláškou vlády spolkové země Tyrolsko ze dne 26. července 2022 (dále jen „vyhláška 158MATK“) bylo prohlášeno, že vlk s označením 158MATK představuje bezprostřední vážné nebezpečí pro pasoucí se zvířata, zemědělskou úrodu a zařízení. Tato vyhláška vstoupila v platnost dne 29. července 2022 a platí na dobu neurčitou.
7. Téhož dne přijala vláda spolkové země Tyrolsko rozhodnutí (dále jen „napadené rozhodnutí“), kterým vyňala vlka s označením 158MATK z celoročního zákazu lovu vlků(5). Vysvětlila, že tento postup byl nezbytný pro účely prevence závažných škod na úrodě a dobytku ve vymezených loveckých oblastech, kde byl vlk s označením 158MATK spatřen. Výjimka vztahující se na vlka s označením 158MATK byla platná do dne 31. října 2022 (konec zemědělské sezóny v Alpách), přičemž mohla pozbýt platnosti i dříve, pokud by molekulárně biologické sledování jasně a opakovaně prokázalo, že se tento vlk pohybuje mimo dotčenou oblast.
8. Odůvodnění napadeného rozhodnutí se opíralo o závěry odborné rady „Vlk – medvěd – rys“ a konkrétně o odpovědi různých odborníků z oblasti myslivosti, zemědělství, veterinární medicíny a biologie volně žijících živočichů a odvětví komerčního lovu.
9. Napadené rozhodnutí odůvodnilo odstřel vlka s označením 158MATK jako nezbytný pro účely prevence závažných škod spočívajících nejen v přímých hospodářských škodách a škodách, které nemají hospodářskou povahu, vyplývajících z konkrétních útoků, ale také pro účely prevence vzniku dlouhodobých škod na hospodářství.
10. Dále bylo vysvětleno, že neexistují žádná jiná uspokojivá alternativní opatření než odstřel tohoto jedince, neboť stáda dobytka na alpských pastvinách jsou malá a jejich ochrana není možná. Z odborného stanoviska vyplývalo, že 61 horských pastvin nacházejících se v oblasti, kde byla zjištěna přítomnost předmětného vlka, je třeba klasifikovat jako pastviny nezpůsobilé ochrany nebo jako oblasti, kde je ochrana nedůvodná nebo nepřiměřená. Odebrání vlka s označením 158MATK z volné přírody a jeho trvalý chov v zajetí zároveň nebylo považováno za vhodné řešení, neboť vlci žijící dříve volně v přírodě se nemohou přizpůsobit životu v zajetí, ale zajetí jim způsobuje značné utrpení.
11. Podle názoru jednoho z konzultovaných odborníků by odstranění jednoho vlka obecně neovlivnilo příznivý stav alpské subpopulace vlka z hlediska její ochrany. V Rakousku však dosud nebylo dosaženo příznivého stavu vlků z hlediska jejich ochrany. Zpráva nicméně dospěla k závěru, že ani při odděleném posuzování Rakouska nelze očekávat zhoršení stavu z hlediska ochrany nebo překážku pro obnovení příznivého stavu.
12. Pět organizací zabývajících se ochranou životního prostředí, a sice organizace Umweltverband WWF Österreich, ÖKOBÜRO – Allianz der Umweltbewegung, Naturschutzbund Österreich, Umweltdachverband a Wiener Tierschutzverein (dále jen „nevládní organizace, které podaly opravný prostředek“) podalo proti napadenému rozhodnutí opravný prostředek k Landesverwaltungsgericht Tirol (zemský správní soud spolkové země Tyrolsko), předkládajícímu soudu v projednávané věci. Tyto organizace v podstatě tvrdily, že rozhodnutí ze dne 29. července 2022 nesplňuje kritéria stanovená v čl. 16 odst. 1 směrnice o stanovištích.
13. Příslušná část čl. 16 odst. 1 směrnice o stanovištích zní takto:
„Neexistuje-li žádné jiné uspokojivé řešení a za podmínky, že populace příslušného druhu přetrvávají navzdory udělené odchylce ve svém přirozeném areálu rozšíření bez negativního ovlivnění v dobrém stavu z hlediska jejich ochrany, mohou se členské státy odchýlit od ustanovení článků 12, 13, 14 a čl. 15 písm. a) a b):
[…]
b) v zájmu prevence závažných škod, zejména na úrodě, dobytku, lesích, rybolovu, vodách a ostatních typech majetku.“
14. Kromě otázek, které vznesli účastníci řízení před předkládajícím soudem a které se týkají výkladu čl. 16 odst. 1 směrnice o stanovištích, vznáší předkládající soud další otázku. Podle všeho má za to, že článek 12 směrnice o stanovištích, jenž je právním základem přísné ochrany vlků, vykládaný ve spojení s její přílohou IV, je neplatný. Důvodem takové neplatnosti je nerovné zacházení s Rakouskem v rozporu s čl. 4 odst. 2 SEU ve srovnání s těmi členskými státy, které na základě přílohy IV požívají výjimek z přísné ochrany vlků na celém svém území nebo jeho části, což je zacházení, kterého se Rakousku nedostává.
15. Za těchto okolností se Landesverwaltungsgericht Tirol (zemský správní soud spolkové země Tyrolsko) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Porušuje článek 12 [směrnice o stanovištích] ve spojení s její přílohou IV, podle níž se na vlka obecného vztahuje systém přísné ochrany, z nějž jsou ovšem vyňaty populace v několika členských státech, zatímco pro Rakousko takováto výjimka stanovena nebyla, ‚zásadu rovnosti členských států‘ zakotvenou v čl. 4 odst. 2 SEU?
2) Musí být čl. 16 odst. 1 [směrnice o stanovištích], podle něhož je odchýlení se od systému přísné ochrany vlka obecného povoleno pouze v případě, že mimo jiné populace příslušného druhu přetrvávají navzdory udělené odchylce ve svém ‚přirozeném areálu rozšíření‘ v ‚příznivém stavu z hlediska jejich ochrany‘, vykládán v tom smyslu, že příznivý stav musí být zachován nebo obnoven nikoliv ve vztahu k území jednoho členského státu, nýbrž v přirozeném areálu rozšíření populace, který může přeshraničně zahrnovat podstatně větší biogeografickou oblast?
3) Musí být čl. 16 odst. 1 písm. b) [směrnice o stanovištích] vykládán v tom smyslu, že k ‚závažné škodě‘ je nezbytné přičíst kromě přímé škody, kterou způsobí konkrétní jedinec vlka obecného, rovněž (budoucí) nepřímé ‚hospodářské‘ škody, které nelze přičíst konkrétnímu jedinci vlka obecného?
4) Musí být čl. 16 odst. 1 [směrnice o stanovištích] vykládán v tom smyslu, že z důvodu převažující topografie a struktur v oblasti hospodaření na vysokohorských pastvinách ve spolkové zemi Tyrolsko musí být ‚jiná uspokojivá řešení‘ posuzována čistě na základě skutečné proveditelnosti nebo rovněž na základě hospodářských kritérií?“
16. Písemná vyjádření předložily Soudnímu dvoru organizace Umweltdachverband, ÖKOBÜRO – Allianz der Umweltbewegung, Umweltverband WWF Österreich, vláda spolkové země Tyrolsko, rakouská a dánská vláda, jakož i Rada Evropské unie a Evropská komise.
17. Dne 25. října 2023 se konalo jednání, na němž organizace Umweltverband WWF Österreich, ÖKOBÜRO – Allianz der Umweltbewegung a Umweltdachverband, Wiener Tierschutzverein, vláda spolkové země Tyrolsko, rakouská, francouzská, finská a švédská vláda, jakož i Rada a Komise přednesly ústní vyjádření.
III. Analýza
A. K přípustnosti
18. Před tím, než přistoupím k analýze, je třeba se zabývat otázkou týkající se přípustnosti této žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce.
19. Napadené rozhodnutí v mezičase pozbylo platnosti. V tomto rozhodnutí byl povolen odstřel vlka s označením 158MATK pouze do dne 30. října 2022, takže otázky týkající se platnosti tohoto rozhodnutí se mohou jevit jako hypotetické.
20. Jak bylo jasně vysvětleno i v předkládacím rozhodnutí, napadené rozhodnutí nicméně vycházelo z vyhlášky 158MATK, která prohlásila dotčeného vlka za hrozbu pro pasoucí se dobytek, aniž v ní bylo stanoveno konečné datum. Na základě této vyhlášky by tedy mohlo být kdykoli vydáno další rozhodnutí, které by umožnilo odstřel daného konkrétního vlka.
21. Mám tedy za to, že žádost o rozhodnutí o předběžné otázce je přípustná.
B. Úvodní poznámky a struktura stanoviska
22. Cílem směrnice o stanovištích je ochrana biologické rozmanitosti(6). Jedním ze způsobů, jimiž se snaží dosáhnout tohoto cíle, je podrobit určité druhy rostlin a živočichů režimu přísné ochrany. Druhy živočichů, které si vyžadují přísnou ochranu podle článku 12 uvedené směrnice, jsou uvedeny v její příloze IV. Tento režim přísné ochrany mimo jiné vyžaduje, aby členské státy na celém svém území zakázaly veškeré formy úmyslného odchytu nebo usmrcování jedinců těchto druhů v přírodě, jak jsou uvedeny v příloze IV(7).
23. Vlci jsou jakožto druh (canis lupus) uvedeni v příloze IV směrnice o stanovištích(8). Některé členské státy (nebo části jejich území) jsou nicméně vyňaty z povinnosti zajistit přísnou ochranu vlků tím, že jsou výslovně vyloučeny z přílohy IV(9). Rakousko mezi ně nepatří.
24. Členské státy se mohou výjimečně odchýlit od požadavků přísné ochrany stanovených v článku 12 směrnice o stanovištích v souladu s čl. 16 odst. 1 uvedené směrnice.
25. V Rakousku se vlci vyskytují ve dvou biogeografických oblastech: kontinentální a alpínské.
26. Jak poznamenaly organizace zabývající se ochranou životního prostředí zúčastněné na projednávané věci, z důvodu vyloučení nejasností je třeba vysvětlit, že alpínská biogeografická oblast se liší od oblasti Alp obývané subpopulací vlků, k níž patří vlk s označením 158MATK. Oblast Alp zahrnuje horské pásmo pokrývající jihovýchod Francie, Monako, sever Itálie, Švýcarsko, Lichtenštejnsko, jih Německa, Rakousko a Slovinsko. Naopak alpínská biogeografická oblast je jednou z evropských biogeografických oblastí sítě Natura 2000(10), která je větší než samotné Alpy a zahrnuje různá horská pásma v EU, nejen Alpy(11).
27. Předmětný vlk s označením 158MATK je členem subpopulace vlků, jejíž přirozený areál rozšíření se nachází v oblasti Alp. Podle údajů předložených v projednávané věci rakouskou vládou(12) bylo v roce 2022 na celém území Rakouska spatřeno celkem 57 vlků. V rakouské části alpského regionu se nacházejí pouze dvě smečky, přičemž se odhaduje, že pro udržitelnost alpské subpopulace vlků by v Rakousku mělo existovat nejméně 39 smeček(13). Stav vlků v Rakousku z hlediska jejich ochrany tedy v současné době nelze hodnotit jako příznivý.
28. V projednávané věci vyvstaly otázky týkající se přísné ochrany jednoho jedince vlka, kterého je Rakousko povinno chránit podle článku 12 směrnice o stanovištích, a dále možnosti odchýlit se od takové přísné ochrany podle článku 16 uvedené směrnice.
29. Předkládající soud položil Soudnímu dvoru dva druhy otázek. V rámci první otázky zpochybňuje platnost přísné ochrany požadované pro vlky jakožto druh na základě článku 12 ve spojení s přílohou IV směrnice o stanovištích. Možný důvod neplatnosti, který uplatňuje předkládající soud, spočívá v nerovném zacházení s členskými státy v rozporu s čl. 4 odst. 2 SEU. V rámci dalších otázek předkládající soud žádá o výklad všeobecných podmínek použití čl. 16 odst. 1 směrnice o stanovištích, případně o výklad čl. 16 odst. 1 písm. b) uvedené směrnice.
30. V tomto stanovisku se nejprve budu zabývat otázkou platnosti (oddíl C).
31. Poté se budu věnovat otázkám týkajícím se výkladu čl. 16 odst. 1 směrnice o stanovištích (oddíl D). Nejprve navrhnu odpověď na otázku, zda orgán posuzující splnění podmínek pro udělení výjimky podle čl. 16 odst. 1 směrnice o stanovištích může nebo musí zohlednit situaci vlků v jiných zemích (pododdíl 1). Poté vyložím pojem „závažná škoda“, který odůvodňuje výjimku z přísné ochrany stanovenou v čl. 16 odst. 1 písm. b) směrnice o stanovištích, a to pro účely zodpovězení otázky, které druhy škod lze zohledňovat při posuzování, zda je daná škoda závažná (pododdíl 2). Nakonec se budu zabývat tím, jak by mělo být posuzováno, zda existuje jiné uspokojivé řešení, než je navrhované odchylné opatření, a zda lze při takovém posuzování zohledňovat hospodářské aspekty (pododdíl 3).
C. K platnosti článku 12 vykládaného ve spojení s přílohou IV směrnice o stanovištích (první otázka)
32. Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda je třeba čl. 12 odst. 1 směrnice o stanovištích ve spojení s její přílohou IV považovat za neplatný, neboť je v rozporu se zásadou rovnosti mezi členskými státy, jak je zakotvena v čl. 4 odst. 2 SEU. Nerovnost dle tvrzení existuje, neboť příloha IV uvedené směrnice vyjímá některé populace vlků nacházející se na území jiných členských států ze systému přísné ochrany zavedeného článkem 12 dotčené směrnice, ale nevyjímá populaci vlků v Rakousku.
33. Devět členských států má výjimku z přísné ochrany vlků. Španělsko a Řecko byly v době přijetí směrnice o stanovištích částečně vyloučeny z přílohy IV uvedené směrnice(14). Sedm dalších členských států si vyjednalo výjimky v okamžiku přistoupení k Evropské unii(15). Příloha IV směrnice o stanovištích nebyla od rozšíření v roce 2007 ve vztahu k vlkům změněna(16).
34. Rakousko, které nebylo vyňato z přílohy IV, podléhá přísné ochraně vlků na celém svém území.
35. Když Rakousko přistoupilo k Evropské unii, nepožádalo o vynětí z přílohy IV, pokud jde o vlky. To není překvapivé, neboť v té době, jak zdůraznila vláda spolkové země Tyrolsko a rakouská vláda, v Tyrolsku ani v Rakousku žádní vlci nebyli. Vlci se však začali vracet, což někdy naráží na zájmy a zvyklosti zemědělské populace chovající v Alpách dobytek, jak se ukazuje v projednávané věci.
36. Je za těchto okolností Rakousko v nerovném postavení ve srovnání s těmi členskými státy, na které se vztahuje výjimka stanovená v příloze IV?
1. K přípustnosti
37. Před posouzením opodstatněnosti uvedeného tvrzení je třeba se nejprve krátce zabývat otázkou přípustnosti první otázky, o níž bylo diskutováno na jednání.
38. Nevládní organizace, které podaly opravný prostředek, mají za to, že odpověď na první otázku by neměla žádný vliv na spor v původním řízení. Rada rovněž považuje otázku za nepřípustnou. Podle jejího názoru se spor v původním řízení týká článku 16 směrnice o stanovištích, a nikoli jejího článku 12, a tudíž se posledně uvedené ustanovení ve sporu v původním řízení nepoužije.
39. Naproti tomu vláda spolkové země Tyrolsko, rakouská, finská a švédská vláda, jakož i Komise argumentovaly ve prospěch přípustnosti první otázky.
40. Rakouská vláda zejména tvrdila, že případný závěr Soudního dvora o neplatnosti článku 12 vykládaného ve spojení s přílohou IV směrnice o stanovištích by měl určitě dopad na spor před vnitrostátním soudem, neboť toto ustanovení by pak nebylo použitelné.
41. V tomto ohledu souhlasím s rakouskou vládou. První otázka je tedy přípustná.
2. K argumentům týkajícím se porušení rovnosti
42. Článek 4 odst. 2 SEU stanoví, že „Unie ctí rovnost členských států před Smlouvami […]“
43. Judikatura týkající se požadavku rovnosti ve vztahu k členským státům je kusá(17).
44. Mám za to, že rovnost členských států v unijním právu je třeba chápat jako specifický projev obecné zásady rovnosti, která vyžaduje, aby se srovnatelnými situacemi nebylo zacházeno odlišně a s odlišnými situacemi stejně, není-li taková odlišnost objektivně odůvodněna(18).
45. V oblasti politiky životního prostředí čl. 191 odst. 3 SFEU vyžaduje, jak zdůraznila Komise, aby Evropská unie zohlednila rozličné aspekty životního prostředí v různých regionech EU. Dosažení cílů politiky EU v oblasti životního prostředí proto vyžaduje takové zacházení s každým členským státem, které odpovídá jeho konkrétní situaci(19).
46. Nicméně pokud by se dva členské státy nacházely v podobné situaci, ale bylo by s nimi zacházeno rozdílně, vedlo by to k porušení zásady rovnosti(20).
47. Výjimky stanovené v příloze IV směrnice o stanovištích odrážejí zvláštní situaci v každém členském státě, na který se vztahuje výjimka(21). Kromě toho, jak je vysvětleno v bodě 33 tohoto stanoviska, výjimky jsou ve většině případů výsledkem jednání o přistoupení(22).
48. Konstatování nerovného zacházení vyžaduje, aby se členský stát nacházel v situaci srovnatelné se situací jiného členského státu, ale aby s ním přesto bylo zacházeno rozdílně.
49. Rakouská vláda ani vláda spolkové země Tyrolsko však nepředložily žádné důkazy o tom, proč by měl Soudní dvůr považovat Rakousko za stát nacházející se v situaci srovnatelné se situací jiného členského státu vyňatého z přílohy IV směrnice o stanovištích. Jejich jediným předloženým argumentem je, že se vlci začali do Rakouska vracet, což je konečně jedním z cílů směrnice o stanovištích.
50. Proto se nedomnívám, že by v projednávané věci bylo prokázáno jakékoliv nerovné zacházení s Rakouskem v porovnání s ostatními členskými státy.
3. K argumentům týkajícím se porušení článku 19 směrnice o stanovištích
51. Byl vznesen i jiný argument neplatnosti týkající se přísné ochrany vlků v Rakousku, který se opírá o článek 19 směrnice o stanovištích, a nikoli o porušení zásady rovnosti, a je tedy třeba se jím v tomto stanovisku zabývat.
52. Podle článku 19 směrnice o stanovištích musí Rada na návrh Komise upravit přílohy uvedené směrnice v souladu s technickým a vědeckým pokrokem. Nezahájení tohoto postupu a nepřizpůsobení přílohy IV aktuální situaci v Rakousku vede podle rakouské vlády a vlády spolkové země Tyrolsko k neplatnosti uvedené přílohy, kterou by měl Soudní dvůr v projednávané věci konstatovat.
53. Je pravda, že v důsledku směrnice o stanovištích(23) se vlci skutečně vrací do Rakouska. V současné době to způsobuje problémy pro alpský chov dobytka, kde jsou údajně účinná opatření na ochranu ovcí a jiného dobytka před útoky vlků obtížná, ne-li nemožná. Má za těchto okolností Komise, jak tvrdí rakouská vláda, povinnost zahájit postup podle článku 19 směrnice o stanovištích za účelem vynětí Rakouska z přílohy IV?
54. Uvedený argument nepovažuji za přesvědčivý.
55. Aby druh mohl být podle všeho vyřazen z přílohy týkající se ochrany, musel by být jeho stav z hlediska ochrany příznivý. Kromě toho, pro dodržení zásady předběžné opatrnosti by k vyřazení druhu z přílohy o ochraně dojít mohlo dojít až poté, co by byl příznivý stav z hlediska jeho ochrany jistý (to znamená, že by se nejednalo o krátkodobý výkyv) a existovaly by dostatečné důkazy o tom, že faktory, které způsobily nepříznivý stav, se již neuplatní(24). Naproti tomu, jak již bylo uvedeno, stav vlků v Rakousku není z hlediska jejich ochrany ani zdaleka příznivý (viz bod 27 tohoto stanoviska). Za těchto okolností tedy Komise jednoduše nemusela shledat pádný důvod k zahájení postupu stanoveného v článku 19 směrnice o stanovištích a k vynětí Rakouska z přílohy IV uvedené směrnice.
56. Mimoto, jak uvedly Komise a Rada, Evropská unie ani Rakousko neuplatnily ve vztahu k vlkům vyskytujícím se v Rakousku výhradu k příloze II Bernské úmluvy(25), podle níž vlci podléhají přísné ochraně. Vzhledem k tomu, že Evropská unie je smluvní stranou této úmluvy(26), vynětí Rakouska z přílohy IV směrnice o stanovištích by mohlo vést k porušení závazků Unie vyplývajících z mezinárodního práva.
57. Domnívám se tedy, že za současných okolností nelze Rakousko či část jeho území vyjmout z přílohy IV směrnice o stanovištích.
58. Má-li však členský stát za to, že Komise měla povinnost zahájit postup pro změnu přílohy IV směrnice o stanovištích, ale neučinila tak, má k dispozici procesní prostředek stanovený Smlouvou – žalobu pro nečinnost upravenou v článku 265 SFEU. Rakousko však řízení o takové žalobě nezahájilo.
59. V judikatuře již bylo objasněno, že vnitrostátní soud nemůže v rámci řízení o předběžné otázce žádat Soudní dvůr, aby určil nečinnost daného orgánu(27).
60. Případné opomenutí Komise iniciovat změnu přílohy IV směrnice o stanovištích ve vztahu k Rakousku na základě článku 19 uvedené směrnice tudíž nemůže být důvodem pro konstatování neplatnosti této přílohy v rámci řízení o předběžné otázce.
61. Mohou existovat důvody pro přehodnocení způsobů soužití lidí a velkých šelem(28). Soudní dvůr však pro to není tou správnou institucí. Tento druh otázek by měl být řešen v rámci legislativního procesu a jeví se, že Komise již učinila v tomto směru první krok(29).
62. Legislativní volba vyjádřená ve směrnici o stanovištích, ve znění platném v současné době, nařizuje Rakousku, aby dodržovalo povinnosti stanovující přísnou ochranu vlčí populace na celém jeho území. Soudní dvůr nemá pravomoc přepisovat právní normy, včetně takových příloh, které jsou součástí směrnice o stanovištích, ani obcházet takové stávající postupy, jako je postup stanovený v článku 19 uvedené směrnice.
63. Navrhuji proto, aby Soudní dvůr odpověděl na první otázku takto: vynětí určitých členských států z přílohy IV směrnice o stanovištích samo o sobě nepředstavuje nerovné zacházení s členským státem, pro který taková výjimka stanovena nebyla. V projednávané věci nebyla zjištěna žádná skutečnost, která by měla vliv na platnost čl. 12 odst. 1 směrnice o stanovištích ve spojení s přílohou IV uvedené směrnice z důvodu porušení čl. 4 odst. 2 SEU.
D. K výkladu článku 16 směrnice o stanovištích
64. Podstatou druhé, třetí a čtvrté otázky předkládajícího soudu je objasnění článku 16 směrnice o stanovištích.
65. Toto ustanovení stanoví podmínky, za nichž se členské státy mohou odchýlit od přísné ochrany vlků vyžadované článkem 12 uvedené směrnice(30).
66. Článek 16 směrnice o stanovištích představuje výjimku ze systému ochrany zavedeného tímto aktem. Je třeba jej proto vykládat restriktivně. Soudní dvůr rovněž uvedl, že prokázání splnění podmínek tohoto ustanovení přísluší vnitrostátnímu orgánu, který takovou výjimku povoluje(31).
67. Zbývající otázky předkládajícího soudu posoudím s ohledem na výše uvedené.
1. K územnímu rozsahu posouzení stavu ochrany druhu v přirozeném areálu rozšíření podle čl. 16 odst. 1 směrnice o stanovištích (druhá otázka)
68. Druhá otázka předkládajícího soudu vyžaduje výklad zastřešující podmínky stanovené v článku 16 směrnice o stanovištích pro povolení odchylky, podle níž jsou odchylná opatření možná pouze tehdy, pokud populace vlků přetrvávají navzdory udělené odchylce ve svém přirozeném areálu rozšíření bez negativního ovlivnění v dobrém stavu z hlediska jejich ochrany. Předkládající soud si klade otázku, zda má při posuzování splnění této podmínky zohledňovat pouze území dotčeného členského státu, nebo větší přeshraniční oblast, v níž žije daná populace vlků, v projednávané věci tedy oblast Alp (viz bod 26 tohoto stanoviska).
69. Soudní dvůr v rozsudku ve věci LSL Tapiola objasnil, že vnitrostátní orgán udělující výjimku musí provést dvoustupňové posouzení(32). Prvním krokem je zjištění stavu dotčeného druhu z hlediska ochrany a druhým krokem je posouzení, jak odchylka ovlivní stav tohoto druhu z hlediska jeho ochrany(33).
70. V zásadě lze odchylku povolit pouze tehdy, pokud je stav druhu z hlediska jeho ochrany (stanovený v prvním kroku) příznivý(34). Soudní dvůr nicméně také uznal, že výjimku lze výjimečně udělit i v případě, že je stav druhu z hlediska jeho ochrany nepříznivý, pokud je náležitě prokázáno, že tato výjimka nemůže zhoršit takový nepříznivý stav nebo zabránit navrácení druhu do příznivého stavu z hlediska jeho ochrany(35). Ve výjimečných případech tedy může příslušný orgán přistoupit k druhému kroku, i když v první fázi neshledal, že je stav druhu z hlediska jeho ochrany příznivý.
71. Otázka položená předkládajícím soudem ohledně území, které je třeba zohlednit pro posouzení možnosti odchylných opatření, se mi jeví jako relevantní pro každý ze dvou jednotlivých kroků.
72. V souvislosti s prvním krokem tvrdí vláda spolkové země Tyrolsko, jakož i rakouská a finská vláda, že pro zjištění stavu vlků z hlediska jejich ochrany v alpské oblasti by měla být zohledněna území takových třetích zemí, jako je Švýcarsko a Lichtenštejnsko. Při zohlednění celého přirozeného areálu rozšíření dotčené subpopulace vlků, který zahrnuje i populaci v uvedených dvou zemích, by byl stav této subpopulace z hlediska její ochrany příznivý. Takové zjištění by vedlo k závěru, že není podstatné, že v Rakousku, je-li posuzováno samostatně, tento stav příznivý není.
73. V rozsudku ve věci LSL Tapiola Soudní dvůr podle mého názoru vysvětlil, že i když by mělo být přednostně zohledněno i přeshraniční území, nelze dospět k závěru o příznivém stavu z hlediska ochrany, aniž by byl zjištěn takový stav na vnitrostátním území(36). Jinými slovy, příznivý stav musí především a nevyhnutelně existovat na vnitrostátní úrovni. Pokud existuje příznivý stav na vnitrostátní úrovni, nepříznivý stav na širší přeshraniční úrovni může přesto zpochybňovat možnost přijmout odchylné opatření. Nepříznivý vnitrostátní stav však naopak nelze napravit na základě příznivého stavu na přeshraniční úrovni.
74. Uvedený rozsudek tedy nevnímám v tom smyslu, že by měl Soudní dvůr v úmyslu sdělit, jak to chápe předkládající soud, že pokud existuje příznivý stav druhu při posuzování v celém jeho přirozeném areálu rozšíření, který zahrnuje několik zemí, není podstatné, že stav z hlediska jeho ochrany je v Rakousku stále nepříznivý. Mám za to, že Soudní dvůr nikterak nechtěl říci, že nepříznivý stav populace vlků v Rakousku může být napraven příznivým stavem této populace, bude-li se o ní uvažovat z hlediska její ochrany v širší oblasti Alp(37).
75. Odlišný výklad by mohl mít negativní dopad na úsilí vynakládané členskými státy k přijetí vhodných opatření ke zlepšení stavu druhu z hlediska jeho ochrany na jejich území. To by mohlo mít za následek zastření nepříznivého stavu v členském státě a vyvolání klamného dojmu, že je zajištěna ochrana ochrana druhu.
76. Navíc, jak Komise zdůraznila na jednání, vnitrostátní úroveň je jedinou úrovní, na které mají členské státy k dispozici spolehlivé údaje(38). Komise připustila, že v ideálním případě by se musel posuzovat stav druhu z hlediska jeho ochrany v místě jeho přirozeného zeměpisného areálu rozšíření, to se však zatím nezdá být možné. To je další důvod, proč se musí příznivý stav projevovat především na místní a vnitrostátní úrovni, než bude situace posuzována v rámci širší úrovně.
77. Perspektiva posuzování se tedy může rozšířit až teprve poté, co posuzování na vnitrostátní úrovni přinese údaje o příznivém stavu z hlediska ochrany.
78. Účelem zohlednění stavu z hlediska ochrany na přeshraniční úrovni je zabránit tomu, aby se členský stát odchýlil od pravidel, i když je stav druhu na jeho území příznivý. V tomto ohledu by nemělo hrát roli, zda je třetí země smluvní stranou Bernské úmluvy či nikoli. Cílem směrnice o stanovištích je zachovat biologickou rozmanitost, což závisí také na stavu přírody ve třetích zemích a na tom, zda se zavázaly k dosažení vysoké úrovně ochrany přírody, či nikoli. Nepříznivý stav druhu ve třetí zemi by tedy mohl ovlivnit rozhodnutí (ne)přijmout odchylné opatření navzdory tomu, že existuje příznivý vnitrostátní stav z hlediska ochrany. Za těchto okolností nevidím důvod, proč by údaje pocházející ze Švýcarska a Lichtenštejnska nemohly být pro takový účel zohledňovány, pokud k nim vnitrostátní orgány mají přístup.
79. Vzhledem k tomu, že z údajů předložených Soudnímu dvoru nevyplývá, že by ochrana vlků v Rakousku byla na příznivé úrovni (viz bod 27 tohoto stanoviska), je možné přistoupit k druhému kroku pouze na základě výjimky zavedené ve věci Komise v. Finsko a zopakované v rozsudku ve věci LSL Tapiola (viz bod 69 tohoto stanoviska). Tato výjimka umožňuje členskému státu odchýlit se od přísné ochrany vlků, ačkoliv je stav vlků z hlediska jejich ochrany v tomto státě nepříznivý, pokud takové opatření nemůže změnit stav ochrany, tedy jestliže je toto opatření neutrální ve vztahu k populaci vlků.
80. Při uplatňování této výjimky je nezbytné v rámci druhého kroku odpovědět na otázku, které území je třeba zohlednit, aby bylo možné dospět k závěru, zda by dopad odchylky nezhoršil stav, který je již tak nepříznivý, nebo zda by zabránil obnovení příznivého stavu druhu z hlediska jeho ochrany v budoucnu.
81. Určitá vodítka pro řešení této otázky již Soudní dvůr poskytl v rozsudku ve věci LSL Tapiola. Soudní dvůr s odkazem na stanovisko generálního advokáta H. Saugmandsgaarda Øe(39) vysvětlil, že posouzení dopadu odchylky na úrovni území místní populace se jeví jako obecně nezbytné za účelem určení jejího vlivu na stav příslušné populace z hlediska její ochrany v širším měřítku(40).
82. Proto je opět nutné nejprve posoudit dopady odstřelu jediného vlka pro místní alpskou populaci v Tyrolsku. Přijetí odchylného opatření je možné pouze v případě, že povede ke zjištění, že takové opatření je neutrální ve vztahu ke stavu populace vlků v rakouských Alpách.
83. Je to dostačující? Nebo je třeba ještě posoudit v rozsahu, v němž je to možné, dopad, který by takové opatření mělo na subpopulaci, k níž tento vlk patří, v rámci celého jejího přirozeného přeshraničního areálu rozšíření? Konečně, odchylky v jedné jurisdikci mohou působit újmu stejnému druhu vyskytujícímu se v sousední jurisdikci(41).
84. Odpověď na tuto otázku musí zohlednit současnou situaci, kdy zatím nelze shromáždit spolehlivé informace o stavu vlků v jiných zemích. Za těchto okolností mám za to, že vnitrostátním orgánům lze uložit povinnosti pouze při posuzování dopadu odchylného opatření na místní či vnitrostátní populaci.
85. Pokud však tyto orgány disponují údaji, z nichž mohou vyvodit závěr, že navrhované opatření by mohlo přispět ke zhoršení stavu subpopulace z hlediska její ochrany v jiné zemi nebo obecně, pak i když by bylo pro místní stav z hlediska ochrany neutrální, nemohou tyto údaje přehlížet, ale musí je zohlednit a odchylné opatření zamítnout.
86. Pokud v projednávané věci z dostupných údajů vyplyne, že odstřel vlka s označením 158MATK by sice neměl žádný dopad na populaci v Rakousku (protože tento vlk například pouze procházel), ale mohl by mít negativní vliv na smečku, která žije na pomezí hranic, měl by takový poznatek zabránit přijetí odchylného opatření.
87. Navrhuji proto, aby Soudní dvůr odpověděl, že čl. 16 odst. 1 směrnice o stanovištích musí být vykládán v tom smyslu, že vyžaduje, aby posouzení, zda se druh nachází v příznivém stavu z hlediska jeho ochrany a zda odchylná opatření negativně ovlivňují možnost dosažení nebo zachování příznivého stavu z hlediska ochrany, bylo prováděno na základě místního a vnitrostátního území, i když přirozený areál rozšíření dotčené populace zahrnuje větší a přeshraniční biogeografickou oblast. Pokud však dané orgány disponují údaji, z nichž mohou vyvodit závěr, že navrhované opatření by mohlo zhoršit stav subpopulace z hlediska její ochrany v jiné zemi nebo obecně, pak i když by bylo pro místní stav z hlediska ochrany neutrální, nemohou tyto údaje přehlížet, ale musí je zohlednit a odchylné opatření zamítnout.
2. Zahrnuje závažná škoda také nepřímou škodu na hospodářství? (třetí otázka)
88. Podstatou třetí otázky předkládajícího soudu je, zda pojem „závažná škoda“ uvedený v čl. 16 odst. 1 písm. b) směrnice o stanovištích zahrnuje budoucí škody, které nelze přičítat jedinci, na nějž se vztahuje výjimka.
89. Úvodem je třeba připomenout, že odchylné opatření může být přijato pouze za účelem splnění jednoho nebo více cílů stanovených v čl. 16 odst. 1 písm. a) až e). Opatření, o které se jedná v projednávané věci, bylo přijato v zájmu prevence závažných škod, jak stanoví písmeno b).
90. Článek 16 odst. 1 písm. b) směrnice o stanovištích umožňuje odchylky „v zájmu prevence závažných škod, zejména na úrodě, dobytku, lesích, rybolovu, vodách a ostatních typech majetku“.
91. Právě v rámci tohoto cíle je tedy třeba odpovědět na otázku, zda závažná škoda zahrnuje také budoucí škodu, kterou nelze přičíst konkrétnímu jedinci.
92. Judikatura již objasnila, že škodou ve smyslu písmene b) by mohla být budoucí škoda, neboť cílem tohoto ustanovení je prevence škod(42). Tato budoucí škoda však nemůže být čistě hypotetická. Souhlasím tedy s Komisí, že pouhá možnost vzniku škody není dostačující. Pravděpodobnost, že dojde ke škodě, musí být naopak vysoká(43). Pojem „závažná škoda“ podle čl. 16 odst. 1 písm. b) směrnice o stanovištích tudíž zahrnuje budoucí škody, jejichž výskyt je vysoce pravděpodobný.
93. V projednávané věci, v níž bylo prokázáno, že vlk s označením 158MATK již ve dvou různých případech napadl a usmrtil nebo zranil ovce na alpských pastvinách, lze připustit, že je vysoce pravděpodobné, že se tak stane znovu(44). Vyhláška 158MATK, která stanoví, že tento jedinec představuje bezprostřední a vážné ohrožení pasoucích se zvířat, podle všeho zaujímá takový postoj.
94. Pro posouzení, zda je sporná škoda závažná, lze zohlednit pouze vysoce pravděpodobnou budoucí škodu. Předkládající soud si klade otázku, jaký druh budoucí škody lze zohlednit pro dosažení závěru, zda se jedná o závažnou škodu. Uvedený soud v předkládacím usnesení zmínil tři samostatné druhy škody, přičemž prvním je přímá nebo nepřímá hmotná škoda způsobená útoky konkrétního vlka (ztracené ovce, náklady na organizaci předčasného sestupu z horských pastvin nebo zvýšení nákladů na krmení zvířat po sestupu). Není pochyb o tom, že takové škody je třeba zohledňovat.
95. Druhým zmíněným druhem škody je nemajetková újma přičitatelná útokům konkrétního vlka, která vznikla zemědělcům, kteří již nemají potěšení z chovu ovcí nebo zažívají psychický stres. Jak zdůraznila Komise, znění ustanovení pod písm. b) umožňuje zahrnutí takové škody. Hlavním účelem tohoto ustanovení je prevence vzniku závažných škod. Škody na dobytku nebo na majetku uvedené ve zbývající části tohoto ustanovení mají pouze demonstrativní povahu. Prevence jiných druhů škod, jako je nemajetková újma, tudíž není vyloučena. Tato škoda však musí být důsledkem útoků konkrétního vlka, na kterého se vztahují dotčená odchylná opatření.
96. Jeví se, že předkládajícímu soudu činí obavy především třetí druh škody, a sice budoucí nepřímá hospodářská škoda. Zmiňuje dlouhodobý makroekonomický vývoj plynoucí z případného zániku vysokohorské pastvy, který může mít důsledky pro volnočasové aktivity nebo cestovní ruch.
97. Jak zdůraznila Komise, takové důsledky nelze považovat za vysoce pravděpodobné (není zdaleka jisté, že by se upustilo od vysokohorské pastvy, pokud by se zde vyskytovali vlci a příležitostně napadali ovce(45), nebo že by se v případě výskytu vlků v horách cestovní ruch spíše snížil, než zvýšil(46)).
98. Pokud k těmto důsledkům dojde, budou s největší pravděpodobností následkem více příčin a různých faktorů. Lze si jen stěží představit, že by osud rakouského alpského pastevectví ležel v tlapách vlka s označením 158MATK.
99. Takový nepřímý dlouhodobý makroekonomický vývoj, který nelze přičítat konkrétnímu vlkovi, proto nelze zohlednit v rámci pojmu „závažná škoda“ uvedeného v čl. 16 odst. 1 písm. b) směrnice o stanovištích k odůvodnění rozhodnutí o odstřelu jednoho jedince vlka.
100. Takové úvahy by měly být řešeny v rámci systémových opatření a plánů, které musí členské státy přijmout pro účely dodržení článku 12 směrnice o stanovištích(47).
101. Pokud jde o odpověď na třetí otázku, navrhuji, aby Soudní dvůr vyložil pojem „závažná škoda“ ve smyslu čl. 16 odst. 1 písm. b) směrnice o stanovištích tak, že nezahrnuje nepřímé (budoucí) hospodářské škody, které nelze přičítat jedinému vlkovi.
3. K hospodářským aspektům při rozhodování o dostupnosti jiného uspokojivého řešení (čtvrtá otázka)
102. Podstatou čtvrté otázky předkládajícího soudu je, zda musí být existence „jiných uspokojivých řešení“ ve smyslu čl. 16 odst. 1 směrnice o stanovištích posuzována pouze na základě skutečné proveditelnosti opatření, nebo zda jsou relevantní i hospodářská kritéria.
103. Jakékoliv posouzení existence jiného uspokojivého řešení musí začít určením možností, které jsou k dispozici pro dosažení cíle odchylky. Pokud rozhodující orgán zvolí jednu z těchto možností, musí tuto volbu vysvětlit, včetně důvodů, proč byly ostatní možnosti odmítnuty.
104. V projednávané věci je cílem odchylky prevence závažných škod, k nimž s vysokou pravděpodobností dojde v důsledku opakovaných útoků vlka s označením 158MATK. Vláda spolkové země Tyrolsko rozhodla, že vhodným opatřením je povolit odstřel tohoto jedince, přičemž jiná dostupná opatření jsou neuspokojivá. Podstatou čtvrté otázky předkládajícího soudu je, zda mohou být hospodářské náklady důvodem pro odmítnutí jiných technicky možných řešení.
105. Mám za to, že hospodářské náklady technicky dostupného opatření lze zohlednit jako jeden z aspektů při posuzování, zda takové opatření představuje jiné uspokojivé řešení. Tento závěr lze vyvodit ze znění a systematiky směrnice o stanovištích. Například čl. 16 odst. 1 písm. b) uvedené směrnice, o který se jedná v projednávané věci, umožňuje zohledňovat hospodářské zájmy, neboť připouští odchylky za účelem prevence závažných škod. Článek 2 odst. 3 směrnice o stanovištích také stanoví, že „opatření přijímaná na základě této směrnice musí brát v úvahu hospodářské, sociální a kulturní požadavky a regionální a místní charakteristiky“(48).
106. Nicméně, i když lze zohlednit hospodářské aspekty, alternativní opatření nelze odmítnout již na samém počátku z důvodu, že by byla příliš nákladná(49).
107. Ověřování proporcionality prováděné za účelem odůvodnění zvoleného řešení musí být vyvážením stricto sensu(50), které si vyžaduje zvážení všech relevantních dotčených zájmů: zájmů chovatelů dobytka a zájmů vyjádřených ve směrnici o stanovištích pro účely zachování rozmanitosti mimo jiné prostřednictvím přísné ochrany určitých druhů.
108. V tomto smyslu je třeba připomenout, že podle směrnice o stanovištích, a sice konkrétně článku 12, mají členské státy povinnost vypracovat preventivní programy, které umožní chráněným druhům dosáhnout příznivého stavu z hlediska ochrany (viz bod 100 tohoto stanoviska). Pokud se budou hospodářské náklady na chov pasteveckých psů nebo na vzdělávání pastevců posuzovat v souvislosti s každým jednotlivým rozhodnutím týkajícím se nebezpečí, které představuje jeden jedinec, budou vždy považovány za příliš nákladné(51). Jestliže ale budou naopak součástí preventivního národního plánu, může být závěr jiný. Proto je třeba hospodářské náklady jakožto součást posouzení dostupnosti jiného uspokojivého řešení zahrnout do kontextu povinností členských států zavést opatření a plány nezbytné pro přísnou ochranu vlků.
109. Odborné stanovisko, z něhož napadené rozhodnutí vychází, dospělo k závěru, že tři alternativy, které přicházely v úvahu – vybudování ohradníků, využívání pasteveckých psů nebo doprovázení stád pastevci – nejsou rozumně a přiměřeně dostupné(52). Tento závěr byl vyvozen na základě všeobecných pravidel(53), která předem určila, které druhy pastvin nelze rozumně chránit, a to nejen z důvodu, že je to technicky nemožné, ale také proto, že to bylo vyhodnoceno jako příliš nákladné(54). V rámci odborného stanoviska bylo zkoumáno 61 pastvin, u nichž se mělo za to, že vlk s označením 158MATK představuje nebezpečí pro dobytek, přičemž bylo konstatováno, že všechny splňují alespoň jedno kritérium, proč není vhodné využít uvedená opatření na ochranu stád. Napadené rozhodnutí současně takový závěr nedávalo do souvislosti s žádnými plány vlády spolkové země Tyrolsko ani rakouské vlády, které byly přijaty za účelem řešení problému ochrany dobytka na alpských pastvinách před útoky vlků.
110. Neexistence jakýchkoli plánů pro řešení nové situace vyplývající z návratu vlků spolu s předem stanovenými obecnými kritérii týkajícími se pastvin, na které se nemohou vztahovat opatření na ochranu dobytka, vede k možnosti obhajovat každé rozhodnutí povolující odstřel osamoceného vlka v důsledku nedostupnosti jiného hospodářsky přiměřeného řešení. Jedná se o paušální povolení k usmrcení každého vlka, který se objeví v určité oblasti před tím, než bude formálně prohlášeno, že je vyňat z režimu přísné ochrany, který se obecně vztahuje na vlky.
111. To nebylo záměrem čl. 16 odst. 1 směrnice o stanovištích. Stanovené odchylky jsou výjimečnými opatřeními a neměly by se stát nástrojem pro zabránění výskytu vlků v určitých oblastech. Soužití s vlky si vyžaduje určité přizpůsobení se a související náklady musí být neseny i ze strany alpských chovatelů(55). Takové nevyhnutelné náklady nelze při posuzování přiměřenosti alternativních opatření přehlížet.
112. Soudní dvůr již uvedl, že čl. 16 odst. 1 písm. b) směrnice o stanovištích nedovoluje orgánům odchýlit se od zákazů stanovených v článku 12 uvedené směrnice pouze z toho důvodu, že dodržování těchto zákazů vede ke změně zemědělských a lesnických činností nebo činností spojených s chovem ryb(56). Tyto změny s sebou přináší náklady. Některé náklady související s umožněním návratu vlků je tedy třeba uznat za aspekt neodmyslitelně spjatý s cíli směrnice o stanovištích. Jsou součástí toho, co rakouská vláda nazvala na jednání procesem opětovného učení se, jak žít s vlky.
113. V projednávané věci by například náklady na dřívější sestup stád v jednom roce nemusely postačovat k učinění závěru, že se nejedná o uspokojivé alternativní opatření. Organizace ochrany, ať již vybudováním ohradníků tam, kde je to možné, nebo výcvikem pasteveckých psů a jejich případným sdružováním pro více stád(57), si vyžaduje čas a nemusí být k dispozici v roce, kdy některými alpskými pastvinami prochází osamocený vlk. Taková opatření by však mohla být přijata pro následující alpský pastevní rok, pokud by existovaly plány na jejich zavedení. Náklady na taková opatření by dokonce mohly být sníženy prostřednictvím různých veřejných zdrojů financování, a to i na unijní úrovni(58).
114. Hospodářské náklady na dostupná opatření tudíž nelze posuzovat odděleně od preventivních plánů nezbytných pro umožnění přísné ochrany podle článku 12 směrnice o stanovištích. Orgán povolující výjimku musí jasně vysvětlit, jakým způsobem hospodářské faktory ovlivnily rozhodnutí, že jiná opatření nejsou uspokojivým řešením, přičemž musí zasadit své rozhodnutí do širšího kontextu povinností, které členským státům vyplývají ze směrnice o stanovištích.
115. Soudní dvůr měl ve věci Komise v. Finsko za to, že „taková rozhodnutí […] která […] neobsahují přesné a náležité odůvodnění, pokud jde o neexistenci jiného uspokojivého řešení, jsou tedy v rozporu s čl. 16 odst. 1 směrnice o ochraně přírodních stanovišť(59).“ Předkládajícímu soudu přísluší ověřit, zda je v napadeném rozhodnutí jasně vysvětleno, jakým způsobem hospodářské faktory ovlivnily závěr ohledně neexistence jiného uspokojivého řešení, než je odstřel vlka.
116. Navrhuji proto, aby Soudní dvůr odpověděl na čtvrtou otázku následovně: posouzení dostupnosti jiného uspokojivého řešení může zohlednit hospodářské náklady na alternativní opatření. Při posuzování dopadu hospodářských nákladů na dostupná opatření je třeba zvážit všechny dotčené zájmy. Posouzení vlivu hospodářských faktorů na učinění závěru, že jiné uspokojivé řešení neexistuje, musí zohlednit skutečnost, že určité náklady a přizpůsobení se jsou nevyhnutelné, má-li být dosaženo cílů uvedené směrnice. Posouzení musí být prováděno případ od případu, přičemž nemůže být založeno na obecně a předem stanovených kritériích, a musí být zasazeno do širšího kontextu opatření a plánů členského státu pro umožnění přísné ochrany vlků.
IV. Závěry
117. S ohledem na výše uvedené navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na otázky položené Landesverwaltungsgericht Tirol (zemský správní soud spolkové země Tyrolsko, Rakousko) takto:
„1) Vynětí určitých členských států z přílohy IV směrnice Rady 92/43/EHS ze dne 21. května 1992 o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin samo o sobě nepředstavuje nerovné zacházení s členským státem, pro který taková výjimka stanovena nebyla. V projednávané věci nebyla zjištěna žádná skutečnost, která by měla vliv na platnost čl. 12 odst. 1 směrnice 92/43 ve spojení s přílohou IV uvedené směrnice z důvodu porušení čl. 4 odst. 2 SEU.
2) Článek 16 odst. 1 směrnice 92/43 musí být vykládán v tom smyslu, že vyžaduje, aby posouzení, zda se druh nachází v příznivém stavu z hlediska jeho ochrany a zda odchylná opatření negativně ovlivňují možnost dosažení nebo zachování příznivého stavu z hlediska ochrany, bylo prováděno na základě místního a vnitrostátního území, i když přirozený areál rozšíření dotčené populace zahrnuje větší a přeshraniční biogeografickou oblast. Pokud však dané orgány disponují údaji, z nichž mohou vyvodit závěr, že navrhované opatření by mohlo zhoršit stav subpopulace z hlediska její ochrany v jiné zemi nebo obecně, pak i když by bylo pro místní stav z hlediska ochrany neutrální, nemohou tyto údaje přehlížet, ale musí je zohlednit a odchylné opatření zamítnout.
3) Pojem ‚závažná škoda‘ uvedený v čl. 16 odst. 1 písm. b) směrnice 92/43 musí být vykládán v tom smyslu, že nezahrnuje nepřímé (budoucí) hospodářské škody, které nelze přičítat jedinému vlkovi.
4) Posouzení dostupnosti jiného uspokojivého řešení vyžadovaného podle čl. 16 odst. 1 směrnice 92/43 může zohlednit hospodářské náklady na alternativní opatření. Při posuzování dopadu hospodářských nákladů na dostupná opatření je třeba zvážit všechny dotčené zájmy. Posouzení vlivu hospodářských faktorů na učinění závěru, že jiné uspokojivé řešení neexistuje, musí zohlednit skutečnost, že určité náklady a přizpůsobení se jsou nevyhnutelné, má-li být dosaženo cílů uvedené směrnice. Posouzení musí být prováděno případ od případu, přičemž nemůže být založeno na obecně a předem stanovených kritériích, a musí být zasazeno do širšího kontextu opatření a plánů členského státu pro umožnění přísné ochrany vlků.“