Esialgne tõlge
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
TAMARA ĆAPETA
esitatud 18. jaanuaril 2024(1)
Kohtuasi C‑601/22
Umweltverband WWF Österreich,
ÖKOBÜRO – Allianz der Umweltbewegung,
Naturschutzbund Österreich,
Umweltdachverband,
Wiener Tierschutzverein
versus
Tiroler Landesregierung
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Landesverwaltungsgericht Tirol (Tirooli liidumaa halduskohus, Austria))
Eelotsusetaotlus – Keskkond – Direktiiv 92/43/EMÜ – Loomastiku kaitse – Hundijaht – Kehtivus – Artikli 12 lõige 1 ja IV lisa – Teatavate loomaliikide range kaitse süsteem – Artikkel 16 – Vabastus – Liikmesriikide võrdne kohtlemine – Euroopa Kohtu vastuse mõju vaidlusele põhikohtuasjas – Selle küsimuse vastuvõetavus – Tõlgendamine – Artikli 16 lõige 1 – Range kaitse süsteemist erandi tegemise tingimused – „Kaitsestaatuse“ kindlakstegemise territoriaalne ulatus – Artikli 16 lõike 1 punkt b – Mõiste „oluline kahju“ – Artikli 16 lõige 1 – Mõiste „rahuldav alternatiivne lahendus“ – Majanduslikud kaalutlused
I. Sissejuhatus
1. Hundid on lugudes sagedased tegelased.(2) Meie loo hunt on tähistatud tähisega 158MATK. Teda peetakse vastutavaks arvukate Tirooli (Austria) alpikarjamaadel kasvatatavate lammaste surma eest.
2. Seetõttu tegi Tiroler Landesregierung (Tirooli liidumaa valitsus, Austria) otsuse, millega anti luba see hunt tappa. Paljud looma- ja keskkonnakaitseorganisatsioonid esitasid selle otsuse tühistamiseks kaebuse eelotsusetaotluse esitanud kohtule, Landesverwaltungsgericht Tirolile (Tirooli liidumaa halduskohus, Austria).
3. Hunt (Canis lupus) on liik, mis vajab elupaikade direktiivi kohaselt ranget kaitset.(3) Seetõttu palus eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtul selgitada mitut selles direktiivis tõstatatud küsimust. See peaks tal võimaldama otsustada, kas Tirooli liidumaa valitsuse otsuse saab jõusse jätta.
II. Põhikohtuasja taust, eelotsuse küsimused ja menetlus Euroopa Kohtus
4. Erialanõukogu „Hunt-karu-ilves“ (Tirool, Austria)(4) leidis oma 25. juuli 2022. aasta arvamuses (edaspidi „eksperdiarvamus“), et hunt 158MATK murdis kindlaksmääratud geograafilises piirkonnas ajavahemikul 10. juunist 2022 kuni 2. juulini 2022 maha ligikaudu 20 lammast. Peale selle on tõenäoline, et ajavahemikul 22. kuni 24. juulini 2022 murdis seesama hunt maha veel 17 lammast.
5. Samas arvamuses leiti, et kõnealuses piirkonnas ei ole karja praegu võimalik kaitsta. Seetõttu tegi nõukogu järelduse, et hunt 158MATK kujutab endast kariloomade jaoks otsest olulist ohtu.
6. Tirooli liidumaa valitsuse 26. juuli 2022. aasta määrusega (edaspidi „158MATKi määrus“) leiti, et hunt 158MATK kujutab endast otsest olulist ohtu kariloomadele, põllukultuuridele ja rajatistele. Määrus jõustus 29. juulil 2022 ja see kehtib tähtajatult.
7. Samal päeval võttis Tirooli liidumaa valitsus vastu otsuse (edaspidi „vaidlustatud otsus“), millega jäeti hunt 158MATK aastaringse hundijahikeelu kohaldamisalast välja.(5) Ta selgitas, et see on vajalik põllukultuuridele ja kariloomadele tekitatava olulise kahju vältimiseks konkreetsetes jahipiirkondades, kus hunti 158MATK on nähtud. Hundile 158MATK kohaldatav erand kehtis kuni 31. oktoobrini 2022 (alpiinse põllumajandushooaja lõpuni) või pidi lõppema varem, kui molekulaarbioloogilise jälgede analüüsi teel on selgelt tuvastatud hundi 158MATK korduv viibimine väljaspool meetmete rakendamise piirkonda.
8. Vaidlustatud otsuse põhjenduses tugineti erialanõukogu „Hunt-karu-ilves“ arvamusele, konkreetsemalt vastustele, mille andsid jahindus-, põllumajandus-, veterinaaria- ning metsloomade bioloogia ja jahinduse haldamise eksperdid.
9. Vaidlustatud otsuses põhjendati hundi 158MATK tapmist sellega, et see on vajalik selleks, et hoida ära mitte üksnes tõsist kahju, mis hõlmab konkreetsetest rünnakutest tingitud otsest majanduslikku ja mittemajanduslikku kahju, vaid hoida ära ka pikaajalist kahju majandusele.
10. Samuti selgitati, et selle isendi tapmisele puuduvad rahuldavad alternatiivsed meetmed, kuna alpikarjamaadel peetavad loomakarjad on väikesed ja nende kaitsmine ei ole võimalik. Eksperdiarvamuses näidati, et 61 mägikarjamaad, mis asuvad piirkonnas, kus kõnealust hunti on märgatud, ei ole kaitstavad või ei ole nende kaitsmine mõistlik ega proportsionaalne. Samal ajal ei peetud sobivaks lahenduseks hundi 158MATK loodusest eemaldamist ja pidevas vangistuses hoidmist, kuna varem vabaduses elanud hundid ei suuda eluga vangistuses kohaneda, vaid see tekitab neile olulisi kannatusi.
11. Ühe konsulteeritud eksperdi arvamusel ei mõjuta ühe hundi loodusest eemaldamine asjaomase liigi Alpides elava huntide alampopulatsiooni soodsat kaitsestaatust. Austrias aga ei ole veel hundi soodsat kaitsestaatust saavutatud. Siiski jõuti arvamuses järeldusele, et isegi kui käsitleda Austriat eraldi, ei ole oodata kaitsestaatuse halvenemist ega takistusi soodsa kaitsestaatuse taastamisele.
12. Viis keskkonnaorganisatsiooni, nimelt Umweltverband WWF Österreich, ÖKOBÜRO – Allianz der Umweltbewegung, Naturschutzbund Österreich, Umweltdachverband ja Wiener Tierschutzverein (edaspidi „kaebuse esitanud vabaühendused“), kaebasid vaidlustatud otsuse peale Landesverwaltungsgericht Tirolile (Tirooli liidumaa halduskohus), kes on käesolevas kohtuasjas eelotsusetaotluse esitanud kohus. Sisuliselt väitsid nad, et 29. juuli 2022. aasta otsus ei vasta elupaikade direktiivi artikli 16 lõikes 1 sätestatud kriteeriumidele.
13. Elupaikade direktiivi artikli 16 lõike 1 asjaomane osa on sõnastatud järgmiselt:
„Kui muud rahuldavat alternatiivset lahendust ei ole ja erand ei kahjusta kõnealuste liikide populatsioonide soodsa kaitsetaseme säilitamist nende looduslikul levilal, võivad liikmesriigid teha artiklite 12, 13 ja 14 ning artikli 15 punktide a ja b sätetest erandi:
[…]
b) eriti oluliste saagi-, karja-, metsa-, kalamajandus-, veemajanduskahjude ja muud liiki omandiga seotud kahjude ärahoidmiseks“.
14. Peale eelotsusetaotluse esitanud kohtus toimunud menetluse poolte tõstatatud küsimuste, mis puudutavad elupaikade direktiivi artikli 16 lõike 1 tõlgendamist, tõstatab eelotsusetaotluse esitanud kohus veel ühe küsimuse. Ta tundub olevat seisukohal, et elupaikade direktiivi artikkel 12 – mille alusel on huntide suhtes kehtestatud range kaitse – koostoimes direktiivi IV lisaga on kehtetu. Sellise kehtetuse põhjusena nimetatakse Austria ebavõrdset kohtlemist vastuolus ELL artikli 4 lõikega 2 võrreldes nende liikmesriikidega, kelle puhul on IV lisa alusel kehtestatud erandid huntide rangest kaitsest kas kogu nende territooriumil või selle osas; Austriat samamoodi ei kohelda.
15. Neil asjaoludel otsustas Landesverwaltungsgericht Tirol (Tirooli liidumaa halduskohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas [elupaikade direktiivi] artikkel 12 koostoimes [direktiivi] IV lisaga, mis sätestab, et hunt on hõlmatud range kaitse süsteemiga, kuid jätab mitmes liikmesriigis populatsioonid selle süsteemi alt välja, nägemata siiski asjaomast erandit ette Austriale, on vastuolus ELL artikli 4 lõikes 2 sätestatud „liikmesriikide võrdse kohtlemise põhimõttega“?
2. Kas [elupaikade direktiivi] artikli 16 lõiget 1, mille kohaselt on hundi range kaitse süsteemist lubatud erandit teha vaid siis, kui erand ei kahjusta kõnealuse liigi populatsioonide „soodsa kaitsestaatuse“ säilitamist nende „looduslikul levilal“, tuleb tõlgendada nii, et soodsat kaitsestaatust ei tule säilitada või taastada mitte liikmesriigi territooriumil, vaid populatsiooni looduslikul levilal, mis võib piiriüleselt hõlmata oluliselt suuremat biogeograafilist piirkonda?
3. Kas [elupaikade direktiivi] artikli 16 lõike 1 punkti b tuleb tõlgendada nii, et „oluline kahju“ hõlmab lisaks konkreetse hundi põhjustatud otsesele kahjule ka kaudset (tulevast) „rahvamajanduslikku“ kahju, mida ei saa siduda konkreetse hundiga?
4. Kas [elupaikade direktiivi] artikli 16 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et „muu rahuldava alternatiivse lahenduse“ olemasolu tuleb hinnata Tirooli liidumaal valitsevate topograafiliste ning alpiinsetele karjamaadele iseloomulike tingimuste ja põllumajandustootjate struktuuri põhjal, võttes aluseks lahenduse tegeliku rakendatavuse, või ka majanduslike kriteeriumide põhjal?“
16. Umweltdachverband, ÖKOBÜRO – Allianz der Umweltbewegung, Umweltverband WWF Österreich, Tirooli liidumaa valitsus, Austria ja Taani valitsus, Euroopa Liidu Nõukogu ning Euroopa Komisjon esitasid Euroopa Kohtule kirjalikud seisukohad.
17. Kohtuistung toimus 25. oktoobril 2023, kus Umweltverband WWF Österreich, ÖKOBÜRO – Allianz der Umweltbewegung ja Umweltdachverbrand, Wiener Tierschutzverein, Tirooli liidumaa valitsus, Austria, Prantsuse, Soome ja Rootsi valitsus, nõukogu ning komisjon esitasid suulised seisukohad.
III. Õiguslik analüüs
A. Vastuvõetavus
18. Enne õigusliku analüüsi tegemist tuleb käsitleda eelotsusetaotluse vastuvõetavuse küsimust.
19. Vaidlustatud otsuse kehtivus on vahepeal lõppenud. Selles lubati hundi 158MATK tapmist üksnes kuni 30. oktoobrini 2022, mistõttu võivad selle kehtivust puudutavad küsimused tunduda hüpoteetilised.
20. Siiski, nagu eelotsusetaotluses arusaadavalt selgitati, põhines otsus 158MATKi määrusel, mille kohaselt tunnistati kõnealune hunt kariloomadele ohtlikuks tähtajatult. Seega võidakse selle määruse põhjal teha mis tahes hetkel uus otsus, mis lubab selle konkreetse hundi tapmist.
21. Seetõttu leian, et eelotsusetaotlus on vastuvõetav.
B. Sissejuhatavad märkused ja ettepaneku struktuur
22. Elupaikade direktiivi eesmärk on kaitsta elurikkust.(6) Üks direktiivi meetod selle eesmärgi saavutamiseks on teatavate taime- ja loomaliikide range kaitsekorra alla määramine. Loomaliigid, mis direktiivi artikli 12 kohaselt nõuavad ranget kaitset, on loetletud direktiivi IV lisas. Range kaitsekord nõuab liikmesriikidelt muu hulgas, et nad keelaksid kogu oma territooriumil kõik IV lisas loetletud liikide isendite looduses tahtliku püüdmise või tapmise viisid.(7)
23. Hundid on liigina (Canis lupus) loetletud elupaikade direktiivi IV lisas.(8) Siiski on mõni liikmesriik (või osa nende territooriumist) sõnaselgelt IV lisa nõuete täitmisest vabastatud ega pea seega huntidele ranget kaitset pakkuma.(9) Austria nende hulka ei kuulu.
24. Liikmesriigid võivad elupaikade direktiivi artiklis 12 sätestatud range kaitse nõuetest erandkorras kõrvale kalduda kooskõlas direktiivi artikli 16 lõikega 1.
25. Austrias esineb hunte kahes biogeograafilises piirkonnas: kontinentaalses ja alpiinses.
26. Nagu on märkinud selles kohtuasjas osalevad keskkonnaorganisatsioonid, tuleb segaduse vältimiseks selgitada, et alpiinne biogeograafiline piirkond erineb Alpide piirkonnast, kus elab huntide alampopulatsioon, kuhu kuulub hunt 158MATK. Alpide piirkonna all mõeldakse mäeahelikku, mis hõlmab Prantsusmaa kaguosa, Monacot, Itaalia põhjaosa, Šveitsi, Liechtensteini, Saksamaa lõunaosa, Austriat ja Sloveeniat. Alpiinne biogeograafiline piirkond aga on üks Natura 2000 võrgustikku(10) kuuluv Euroopa biogeograafiline piirkond, mis on Alpidest suurem ja hõlmab mitut Euroopa Liidus asuvat mäeahelikku, mitte üksnes Alpe.(11)
27. Kõnealune hunt 158MATK kuulub huntide alampopulatsiooni, kelle looduslik levila asub Alpide piirkonnas. Austria valitsuse käesolevas kohtuasjas esitatud andmete põhjal(12) nähti 2022. aastal kogu Austria territooriumil kokku 57 hunti. Alpide piirkonna Austria osas on üksnes kaks hundikarja, kuid hinnangute kohaselt peaks selleks, et huntide alampopulatsioon Alpides oleks kestlik, olema Austrias vähemalt 39 hundikarja.(13) Seega ei saa huntide kaitsestaatust Austrias praegu soodsaks pidada.
28. Käesolevas kohtuasjas käsitletakse küsimusi seoses ühe hundiisendi, keda Austria peab elupaikade direktiivi artikli 12 alusel kaitsma, range kaitsega ning võimalusega direktiivi artikli 16 alusel sellest rangest kaitsest kõrvale kalduda.
29. Eelotsusetaotluse esitanud kohus on saatnud Euroopa Kohtule kahte liiki küsimusi. Esimeses küsimuses kahtleb ta huntide kui liigi puhul nõutava range kaitse kehtivuses, lähtudes elupaikade direktiivi artiklist 12 koostoimes direktiivi IV lisaga. Üks võimalik kehtetuse põhjus, mille eelotsusetaotluse esitanud kohus välja pakkus, on liikmesriikide ebavõrdne kohtlemine, mis on vastuolus ELL artikli 4 lõikega 2. Ülejäänud küsimustega palub eelotsusetaotluse esitanud kohus tõlgendada kas elupaikade direktiivi artikli 16 lõike 1 kohaldamise üldtingimusi või direktiivi artikli 16 lõike 1 punkti b.
30. Ettepanekus käsitlen kõigepealt kehtivuse küsimust (C jagu).
31. Seejärel asun küsimuste juurde, mis puudutavad elupaikade direktiivi artikli 16 lõike 1 tõlgendamist (D jagu). Esmalt pakun välja vastuse küsimusele, kas asutus, kes hindab elupaikade direktiivi artikli 16 lõike 1 alusel erandi tegemise nõuete täitmist, peab arvesse võtma huntide olukorda teistes riikides või võib seda teha (1. alajagu). Seejärel tõlgendan elupaikade direktiivi artikli 16 lõike 1 punktis b esitatud mõistet „oluline kahju“, et vastata küsimusele, milliseid kahjuliike saab arvesse võtta hindamisel, kas mingi konkreetne kahju on oluline (2. alajagu). Viimaks vaatlen, kuidas tuleks hinnata seda, kas kavandatud erandmeetmele on olemas rahuldavat alternatiivset lahendust ja kas sellisel hindamisel võib arvesse võtta majanduslikke kaalutlusi (3. alajagu).
C. Elupaikade direktiivi artikli 12 kehtivus koostoimes IV lisaga (esimene küsimus)
32. Esimese küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas elupaikade direktiivi artikli 12 lõiget 1 koostoimes direktiivi IV lisaga tuleks pidada kehtetuks, kuna see rikub ELL artikli 4 lõikes 2 sätestatud liikmesriikide võrdsuse põhimõtet. Väidetavalt on tegemist ebavõrdsusega seetõttu, et IV lisa jätab teatavad teiste liikmesriikide territooriumil asuvad hundipopulatsioonid direktiivi artikliga 12 kehtestatud range kaitse süsteemist välja, kuid ei tee seda Austria hundipopulatsiooniga.
33. Huntide rangest kaitsmisest on vabastatud üheksa liikmesriiki. Hispaania ja Kreeka vabastati elupaikade direktiivi vastuvõtmise ajal selle IV lisa täitmisest osaliselt.(14) Veel seitse liikmesriiki leppis vabastuse saamises kokku Euroopa Liiduga ühinemise ajal.(15) Alates 2007. aasta laienemisest ei ole elupaikade direktiivi IV lisa huntidega seoses muudetud.(16)
34. Austria, keda ei ole IV lisa täitmisest vabastatud, peab seega kogu oma territooriumil hunte rangelt kaitsma.
35. Kui Austria Euroopa Liiduga ühines, ei taotlenud ta IV lisast huntide suhtes erandi tegemist. See ei ole üllatav, sest tol ajal, nagu märkisid Tirooli liidumaa valitsus ja Austria valitsus, ei olnud Tiroolis ega Austrias ühtegi hunti. Kuid hundid hakkasid tagasi tulema ja see põrkub mõnikord Alpides karja kasvatavate põllumeeste huvide ja tavadega, nagu näitab ka praegune kohtuasi.
36. Kas Austria on sellistel asjaoludel ebavõrdses olukorras võrreldes nende liikmesriikidega, kellele kohaldatakse vabastust IV lisas sätestatust?
1. Vastuvõetavus
37. Enne sellise väite sisulist käsitlemist tuleb kõigepealt lühidalt kommenteerida esimese küsimuse vastuvõetavust, mida arutati kohtuistungil.
38. Kaebuse esitanud vabaühendused leiavad, et vastus esimesele küsimusele ei mõjuta menetlust põhikohtuasjas. Ka nõukogu peab seda küsimust vastuvõetamatuks. Tema arvates puudutab vaidlus põhikohtuasjas elupaikade direktiivi artiklit 16, mitte direktiivi artiklit 12, mistõttu ei ole viimane põhikohtuasja vaidluse suhtes kohaldatav.
39. Tirooli liidumaa valitsus, Austria, Soome ja Rootsi valitsus ning komisjon seevastu toetasid esimese küsimuse vastuvõetavust.
40. Iseäranis väitis Austria valitsus, et Euroopa Kohtu võimalik otsus, et elupaikade direktiivi artikkel 12 koosmõjus IV lisaga on kehtetu, mõjutaks kindlasti vaidlust liikmesriigi kohtus, kuna sellisel juhul ei oleks see säte kohaldatav.
41. Olen Austria valitsusega selles punktis nõus. Seega on esimene küsimus vastuvõetav.
2. Väited seoses võrdsuse rikkumisega
42. ELL artikli 4 lõikes 2 on sätestatud, et „[l]iit austab liikmesriikide võrdsust aluslepingute ees […]“.
43. Kohtupraktikat, mis käsitleks võrdsuse nõuet liikmesriikide puhul, napib.(17)
44. Minu arvates tuleks liikmesriikide võrdsust liidu õiguse alusel mõista nii, et selles väljendub konkreetselt võrdse kohtlemise üldpõhimõte, mille kohaselt võrreldavaid olukordi ei tohi kohelda erinevalt ja erinevaid olukordi ei tohi kohelda ühtemoodi, välja arvatud juhul, kui niisugune kohtlemine on objektiivselt põhjendatud.(18)
45. Keskkonnapoliitika valdkonnas, nagu komisjon on välja toonud, nõuab ELTL artikli 191 lõige 3, et Euroopa Liit võtaks arvesse liidu arvukate piirkondade erinevaid keskkonnaaspekte. Seetõttu tuleb liidu keskkonnapoliitika eesmärkide saavutamiseks kohelda iga liikmesriiki viisil, mis vastab selle riigi konkreetsele olukorrale.(19)
46. Sellegipoolest tooks see, kui kaks liikmesriiki on sarnases olukorras, kuid neid koheldakse erinevalt, endaga kaasa võrdsuse põhimõtte rikkumise.(20)
47. Elupaikade direktiivi IV lisas esitatud välistused kajastavad iga nõuete täitmisest vabastatud liikmesriigi konkreetset olukorda.(21) Samuti on vabastused enamikul juhtudel antud ühinemisläbirääkimiste tulemusel, nagu on üksikasjalikult selgitatud käesoleva ettepaneku punktis 33.(22)
48. Ebavõrdset kohtlemist on võimalik tuvastada tingimusel, et liikmesriik on võrreldavas olukorras mõne teise liikmesriigiga, kuid teda koheldakse teisiti.
49. Samas ei esitanud ei Austria valitsus ega Tirooli liidumaa valitsus mingeid tõendeid selle kohta, miks peaks Euroopa Kohus asuma seisukohale, et Austria on võrreldavas olukorras mõne teise IV lisa nõuete täitmisest vabastatud liikmesriigiga. Ainus argument, mille nad välja tõid, oli see, et hundid on hakanud Austriasse tagasi pöörduma, mis lõppude lõpuks ongi ju üks elupaikade direktiivi eesmärke.
50. Seega ei leia ma, et praeguses olukorras oleks tuvastatud Austria ebavõrdne kohtlemine võrreldes teiste liikmesriikidega.
3. Väited seoses elupaikade direktiivi artikli 19 rikkumisega
51. Esitati veel üks kehtetust puudutav väide seoses huntide range kaitsega Austrias, mis tugineb pigem elupaikade direktiivi artiklile 19 kui võrdsuse põhimõtte rikkumisele, mistõttu seda tuleks ettepanekus käsitleda.
52. Elupaikade direktiivi artikli 19 kohaselt peab nõukogu komisjoni ettepanekul kohandama direktiivi lisasid teaduse ja tehnika arenguga. Asjaolu, et seda protsessi ei ole algatatud ega IV lisa kohandatud Austrias praegu valitsevale olukorrale, toob Austria valitsuse ja Tirooli liidumaa valitsuse sõnul endaga kaasa selle lisa kehtetuse, mida Euroopa Kohus peaks käesolevas kohtuasjas tunnistama.
53. Tõepoolest on hundid tänu elupaikade direktiivile(23) Austriasse naasmas. Praegusel ajal tekitab see probleeme alpikarjakasvatuses, mille puhul on väidetavalt keeruline, kui mitte võimatu võtta tõhusaid meetmeid lammaste ja muude kariloomade kaitseks hundirünnakute eest. Kas sellistel asjaoludel on komisjonil kohustus algatada elupaikade direktiivi artikli 19 alusel menetlus Austria vabastamiseks IV lisa täitmisest, nagu väidab Austria valitsus?
54. See argument mind ei veena.
55. Selleks, et liike kaitsvatest lisadest välja arvata, peab nende kaitsestaatus olema soodne. Peale selle tohib selleks, et mitte rikkuda ettevaatuspõhimõtet, liigi kaitsvast lisast välja arvata alles siis, kui selle soodne kaitsestaatus on kindel (teisisõnu tegemist ei ole lühiajalise kõikumisega) ning on olemas asjakohased tõendid, et ebasoodsa kaitsestaatuse põhjustanud tegurid ei mängi enam rolli.(24) Pigem vastupidi: nagu eespool mainitud, ei ole huntide kaitsestaatus kaugeltki soodne (vt käesoleva ettepaneku punkt 27). Sellistel asjaoludel ei pruugi komisjon olla lihtsalt leidnud head põhjust, mille alusel algatada elupaikade direktiivi artiklis 19 sätestatud menetlus ja jätta Austria direktiivi IV lisast välja.
56. Peale selle, nagu väitsid komisjon ja nõukogu, ei ole ei Euroopa Liit ega Austria teinud Austrias elavate huntidega seoses reservatsiooni Berni konventsiooni(25) II lisa suhtes, mille kohaselt on hundid range kaitse all. Võttes arvesse, et Euroopa Liit on selle konventsiooni osaline,(26) rikuks Austria elupaikade direktiivi IV lisa järgimisest vabastamine rahvusvahelisest õigusest tulenevaid liidu kohustusi.
57. Seetõttu leian, et praegustel asjaoludel ei saa Austriat ega osa selle territooriumist elupaikade direktiivi IV lisa täitmisest vabastada.
58. Kui aga mõni liikmesriik leiab, et komisjonil oli kohustus algatada elupaikade direktiivi IV lisa muutmise menetlus, kuid ta on jätnud selle tegemata, on tal võimalik kasutada aluslepingus sätestatud õiguskaitsevahendit ehk esitada tegevusetuse peale ELTL artiklis 265 sätestatud hagi. Austria ei ole seda menetlust siiski algatanud.
59. Kohtupraktikas on juba selgitatud, et liikmesriigi kohus ei saa paluda Euroopa Kohtul teha eelotsusemenetluses otsust mõne liidu institutsiooni tegevusetuse kohta.(27)
60. Seetõttu ei saa asjaolu, et komisjon võib olla jätnud Austria suhtes algatamata elupaikade direktiivi IV lisa muutmise direktiivi artikli 19 alusel, olla põhjus otsustada eelotsusemenetluses, et see lisa on kehtetu.
61. Praegu võib olla alust mõtestada ümber inimeste ja suurte kiskjate kooselamisviise.(28) Kuid Euroopa Kohus ei ole selleks sobiv koht. Sellist laadi küsimust tuleks käsitleda seadusloomemenetluses ja tundub, et komisjon on teinud selles suunas esimese sammu.(29)
62. Elupaikade direktiivi praegu kehtivas redaktsioonis väljendatud seadusandja tahte kohaselt peab Austria täitma kohustusi, mis nõuavad kogu tema territooriumi hundipopulatsiooni ranget kaitset. Euroopa Kohtu pädevuses ei ole muuta õigusnorme, sealhulgas niisuguseid õigusaktide lisasid nagu need, mis on osa elupaikade direktiivist, ega hoida kõrvale kehtivatest menetluskordadest, näiteks sellisest, mis on sätestatud artiklis 19.
63. Seetõttu teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata esimesele küsimusele järgmiselt: teatavate liikmesriikide vabastamine elupaikade direktiivi IV lisa nõuete täitmisest ei kujuta endast sellise liikmesriigi ebavõrdset kohtlemist, kellele niisugust vabastust ei ole antud. Käesolevast kohtuasjast ei nähtu ühtegi asjaolu, mis võiks mõjutada elupaikade direktiivi artikli 12 lõike 1 kehtivust koosmõjus direktiivi IV lisaga ELL artikli 4 lõike 2 rikkumise tõttu.
D. Elupaikade direktiivi artikli 16 tõlgendamine
64. Teise, kolmanda ja neljanda küsimusega palus eelotsusetaotluse esitanud kohus tõlgendada elupaikade direktiivi artiklit 16.
65. Selle sättega on kehtestatud tingimused, mille esinemise korral võivad liikmesriigid direktiivi artiklis 12 nõutud huntide rangest kaitsest kõrvale kalduda.(30)
66. Elupaikade direktiivi artikkel 16 kujutab endast erandit selle õigusaktiga kehtestatud kaitsesüsteemist. Seetõttu tuleb seda tõlgendada kitsendavalt. Ühtlasi on Euroopa Kohus asunud seisukohale, et kohustus tõendada, et selle sätte tingimused on täidetud, lasub sellise erandi tegemist võimaldaval liikmesriigi asutusel.(31)
67. Eeltoodut arvestades asun nüüd analüüsima eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülejäänud küsimusi.
1. Looduslikus levilas elava liigi kaitsestaatuse hindamise territoriaalne ulatus elupaikade direktiivi artikli 16 lõike 1 kohaselt (teine küsimus)
68. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu teise küsimuse puhul tuleb tõlgendada elupaikade direktiivi artiklis 16 sätestatud üldist erandi lubamise tingimust, mille kohaselt võib erandit lubavad meetmed kehtestada üksnes juhul, kui need ei kahjusta hundipopulatsiooni soodsa kaitsestaatuse säilitamist nende looduslikus levilas. Eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib kindlaks teha, kas ta peab selle tingimuse täidetuse hindamisel arvesse võtma üksnes kõnealuse liikmesriigi territooriumi või suuremat piiriülest piirkonda, kus asjaomane hundipopulatsioon elab, ehk praeguses kohtuasjas Alpide piirkonda (vt käesoleva ettepaneku punkt 26).
69. Kohtuotsuses LSL Tapiola selgitas Euroopa Kohus, et erandit lubav liikmesriigi asutus peab olukorda hindama kahes etapis.(32) Esimeses etapis tuvastatakse liigi kaitsestaatus ning teises etapis hinnatakse, kuidas mõjutaks erand selle liigi kaitsestaatust.(33)
70. Põhimõtteliselt on erand lubatav üksnes juhul, kui liigi kaitsestaatus (mis on tuvastatud esimeses etapis) on soodne.(34) Siiski tunnistas Euroopa Kohus, et erandkorras võib erandi teha ka siis, kui liigi kaitsestaatus ei ole soodne, tingimusel et nõuetekohaselt on tuvastatud, et selline erand ei halvenda ebasoodsat kaitsestaatust ega takista liigi soodsa kaitsestaatuse taastamist.(35) Seega võib pädev asutus erandkorras minna edasi teise etappi isegi juhul, kui ta ei tuvastanud esimeses etapis, et liigi kaitsestaatus on soodne.
71. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimus selle kohta, millist territooriumi tuleb arvesse võtta erandi tegemise meetme võimaluse hindamisel, tundub minu silmis asjakohane mõlemas etapis.
72. Seoses esimese etapiga väidavad Tirooli liidumaa valitsus ning Austria ja Soome valitsus, et huntide kaitsestaatuse kindlakstegemiseks Alpide piirkonnas tuleb arvesse võtta kolmandate riikide, näiteks Šveitsi ja Liechtensteini territooriumi. Kui võtta arvesse kõnealuse huntide alampopulatsiooni, sealhulgas neis kahes riigis elava populatsiooni kogu looduslikku levilat, on selle alampopulatsiooni kaitsestaatus soodne. Selline seisukoht viiks järelduseni, et ei ole oluline, et Austrias eraldivõetuna ei ole nimetatud kaitsestaatus soodne.
73. Kohtuotsuses LSL Tapiola selgitas Euroopa Kohus minu arusaamist mööda, et isegi kui eelistatult tuleks arvesse võtta ka piiriülest territooriumi, ei saa soodsa kaitsestaatuse kohta teha järeldust ilma enne kindlaks tegemata, et selline kaitsestaatus on olemas liikmesriigi territooriumil.(36) Teisisõnu peab soodne kaitsestaatus olema olemas eeskätt ja vältimatult liikmesriigi tasandil. Kui soodne kaitsestaatus on liikmesriigi territooriumil tuvastatud, võib ebasoodne kaitsestaatus laiemal piiriülesel tasandil seada kahtluse alla võimaluse kehtestada erandit lubav meede. Samas ei saa ebasoodsat kaitsestaatust liikmesriigis tasakaalustada soodsa kaitsestaatusega piiriülesel tasandil.
74. Mina loen sellest kohtuotsusest seega välja, et Euroopa Kohus ei tahtnud sugugi öelda – nagu mõistis eelotsusetaotluse esitanud kohus –, et kui liigil on soodne kaitsestaatus kogu selle looduslikus levilas, mis hõlmab mitut riiki, ei ole oluline, et Austrias on kaitsestaatus jätkuvalt ebasoodne. Minu arvates ei tahtnud Euroopa Kohus mingil juhul öelda, et Austria hundipopulatsiooni ebasoodsat kaitsestaatust saab tasakaalustada soodsa kaitsestaatusega suuremas Alpide piirkonnas.(37)
75. Teistsugune tõlgendus võiks kahjustada liikmesriikide tehtud pingutusi kehtestada piisavad meetmed mõne liigi kaitsestaatuse parandamiseks nende territooriumil. See võib varjata liigi ebasoodsat kaitsestaatust liikmesriigis ja jätta väära mulje, et liigi kaitse on tagatud.
76. Samuti, nagu komisjon kohtuistungil välja tõi, on liikmesriikidel usaldusväärsed andmed üksnes liikmesriigi tasandil.(38) Komisjon tunnistas, et täiuslikus olukorras tuleks liigi kaitsestaatust hinnata selle looduslikus geograafilises levilas, kuid see ei tundu siiski veel võimalik. See on teine põhjus, miks peab kaitseseisund olema soodne esmalt kohalikul ja liikmesriigi tasandil, enne kui olukorda saab hinnata laiemal tasandil.
77. Seega saab hindamist laiendada alles pärast seda, kui liikmesriigi tasandil hindamise tulemusel selgub, et kaitsestaatus on soodne.
78. Piiriülesel tasandil kaitsestaatust võetakse arvesse üksnes selleks, et takistada liikmesriiki erandit tegemast isegi juhul, kui liigi kaitsestaatus tema territooriumil on soodne. Selles suhtes ei tohiks mingit tähtsust olla sellel, kas kolmas riik on Berni konventsiooni osaline või mitte. Elupaikade direktiivi eesmärk on säilitada elurikkust, mis sõltub ka kolmandate riikide looduse seisundist ja sellest, kas nad on pühendunud kõrgel tasemel looduskaitsele või mitte. Seetõttu võib liigi ebasoodne kaitsestaatus mõnes kolmandas riigis mõjutada otsust erandmeedet (mitte) kehtestada, olgugi et kaitsestaatus liikmesriigis on soodne. Sellistel asjaoludel ei näe ma, miks ei võiks sel eesmärgil arvesse võtta Šveitsi ja Liechtensteini andmeid, kui liikmesriigi asutusel on neile ligipääs.
79. Arvestades, et Euroopa Kohtule esitatud andmetest ei nähtu, et huntide kaitse Austrias on soodsal tasemel (vt käesoleva ettepaneku punkt 27), on teise etappi edasi minek võimalik üksnes sellise erandi alusel, mis sõnastati kohtuasjas komisjon vs. Soome ja mida kinnitati kohtuotsuses LSL Tapiola (vt käesoleva ettepaneku punkt 69). See erand võimaldab liikmesriigil teha huntide rangest kaitsest erandi isegi juhul, kui huntide kaitsestaatus selles liikmesriigis on ebasoodne, tingimusel et see meede ei saa muuta kaitsestaatust, teisisõnu kui see meede on hundipopulatsiooni suhtes neutraalne.
80. Selle erandi rakendamise korral tuleb teises etapis vastata küsimusele, millist territooriumi tuleks arvesse võtta, et otsustada, kas erandi mõju ei halvendaks juba niigi ebasoodsat kaitsestaatust või kas see takistaks tulevikus liigi soodsa kaitsestaatuse taastamist.
81. Euroopa Kohus andis selle küsimuse kohta suuniseid juba kohtuotsuses LSL Tapiola. Tuginedes kohtujurist Saugmandsgaard Øe ettepanekule,(39) selgitas Euroopa Kohus, et erandi mõju hindamine kohaliku populatsiooni territooriumi tasandil on tavaliselt vajalik selleks, et määrata kindlaks selle mõju kõnesoleva populatsiooni kaitsestaatusele laiemal tasandil(40).
82. Seetõttu tuleb taas kõigepealt hinnata, kuidas mõjub ühe hundi tapmine kohalikule Alpides elavale populatsioonile Tiroolis. Erandmeetme kehtestamine on võimalik üksnes juhul, kui järeldatakse, et nimetatud meede on Austria Alpides elava hundipopulatsiooni kaitsestaatuse suhtes neutraalne.
83. Kas sellest piisab? Või tuleb siiski võimalikult põhjalikult hinnata, kuidas mõjuks selline meede kogu loodusliku piiriülese levilaga alampopulatsioonile, kuhu see hunt kuulub? Võivad ju ühes õigusruumis tehtud erandid osutuda hävitavaks samale liigile naaberõigusruumis.(41)
84. Sellele küsimusele vastates tuleb arvesse võtta praegust tegelikkust, mille kohaselt ei ole seni võimalik koguda usaldusväärset teavet huntide kaitsestaatuse kohta teistes riikides. Neil asjaoludel leian, et liikmesriikide asutustele saab panna üksnes kohustuse hinnata erandmeetme mõju kohalikule/riiklikule populatsioonile.
85. Kui neil asutustel on aga andmeid, millest nad saavad järeldada, et väljapakutud meede võib halvendada alampopulatsiooni kaitsestaatust kas mõnes muus riigis või üldiselt, isegi kui mõju kohalikule kaitsestaatusele oleks neutraalne, ei tohi nad selliseid andmeid eirata, vaid peavad neid arvesse võtma ja jätma erandmeetme kehtestamata.
86. Kui käesolevas kohtuasjas nähtuks olemasolevatest andmetest, et hundi 158MATK tapmine ei avaldaks hundipopulatsioonile Austrias mingit mõju (sest see hunt näiteks üksnes liigub territooriumilt läbi), kuid võib kahjustada teisel pool piiri elavat hundikarja, peaks selline teave takistama erandmeetme kehtestamist.
87. Seetõttu teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata, et elupaikade direktiivi artikli 16 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et selle kohaselt peab seda, kas liik on soodsas kaitsestaatuses ja kas erandmeetmed kahjustavad võimalust saavutada või säilitada soodne kaitsestaatus, hindama kohaliku ja liikmesriigi territooriumi põhjal, isegi kui kõnealuse populatsiooni looduslik levila hõlmab suuremat, piiriülest biogeograafilist piirkonda. Kui neil asutustel on aga andmeid, millest nad saavad järeldada, et väljapakutud meede võib halvendada alampopulatsiooni kaitsestaatust kas mõnes muus riigis või üldiselt, isegi kui mõju kohalikule kaitsestaatusele on neutraalne, ei tohi nad selliseid andmeid eirata, vaid peavad neid arvesse võtma ja jätma erandmeetme kehtestamata.
2. Kas oluline kahju hõlmab ka kaudset kahju majandusele? (kolmas küsimus)
88. Kolmanda küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas elupaikade direktiivi artikli 16 lõike 1 punktis b esitatud mõiste „oluline kahju“ hõlmab tulevast kahju, mida ei saa omistada sellele isendile, kelle suhtes erand on tehtud.
89. Esmalt tuleb meelde tuletada, et erandmeedet saab kehtestada üksnes selleks, et saavutada ühte või mitut artikli 16 lõike 1 punktides a–e sätestatud eesmärki. Praeguses kohtuasjas kõne all olev meede kehtestati eesmärgiga takistada olulise kahju tekkimist, mis on sätestatud punktis b.
90. Elupaikade direktiivi artikli 16 lõike 1 punkt b võimaldab teha erandeid „eriti oluliste saagi-, karja-, metsa-, kalamajandus-, veemajanduskahjude ja muud liiki omandiga seotud kahjude ärahoidmiseks“.
91. Seetõttu tuleb küsimusele, kas oluline kahju hõlmab ka tulevast kahju, mida ei saa omistada konkreetsele isendile, vastata just selle eesmärgi kontekstis.
92. Kohtupraktika on juba selgitanud, et kahju punkti b mõistes võib olla ka tulevane kahju, kuna selle sätte eesmärk on kahju ärahoidmine.(42) Selline tulevane kahju ei saa siiski olla puhthüpoteetiline. Seega nõustun komisjoniga, et üksnes kahju tekkimise võimalikkusest ei piisa. Pigem peab sellise kahju tekkimise tõenäosus olema suur.(43) Seetõttu hõlmab elupaikade direktiivi artikli 16 lõike 1 punktis b esitatud mõiste „oluline kahju“ ka sellist tulevast kahju, mille tekkimine on väga tõenäoline.
93. Praeguses kohtuasjas, kus on tuvastatud, et hunt 158MATK on juba kahel eri korral rünnanud ja tapnud või vigastanud alpikarjamaadel karjatatavaid lambaid, võib nõustuda, et selle sündmuse kordumine on väga tõenäoline.(44) 158MATKi määruses, milles on märgitud, et see isend kujutab endast otsest ja olulist ohtu kariloomadele, tundub olevat asutud sellele seisukohale.
94. Hinnates, kas kõnealune kahju on oluline, saab arvesse võtta üksnes väga tõenäolist tulevast kahju. Eelotsusetaotluse esitanud kohus küsib, millist liiki tulevast kahju võib arvesse võtta, et hinnata, kas kahju on oluline. See kohus mainis eelotsusetaotluses kolme eri kahjuliiki, millest esimene on otsene või kaudne materiaalne kahju, mille põhjustavad konkreetse hundi röövkallaletungid (kadunud lambad, mägikarjamaadelt enneaegu allatulemise korraldamise kulu või allatulemise järel loomade toitmise kulu suurenemine). Kahtlemata tuleb sellist kahju arvesse võtta.
95. Teine nimetatud kahjuliik on mittevaraline kahju, mida põhjustavad konkreetse hundi rünnakud ja mida kannavad talunikud, kes ei saa enam lammaste kasvatusest rõõmu tunda või kes kogevad psühholoogilist stressi. Nagu komisjon välja tõi, võimaldab punkti b sõnastus sellist kahju arvesse võtta. Selle sätte peamine eesmärk on hoida ära olulist kahju. Lause ülejäänud osas nimetatud karja- ja omandiga seotud kahju on üksnes illustreeriva tähendusega. Seega ei ole muud liiki kahju – näiteks mittevaralise kahju – ärahoidmine välistatud. Siiski peab see kahju tulenema selle konkreetse hundi rünnakutest, kelle suhtes erandmeetmeid kohaldatakse.
96. Eelotsusetaotluse esitanud kohus näib kõige enam pead murdvat kolmandat liiki kahju üle, milleks on tulevane kaudne kahju majandusele. Ta mainib alpikarjamaadel karjatamise võimalikust lõpetamisest tulenevaid pikaajalisi makromajanduslikke arenguid, mis võivad mõjutada vabaajategevusi või turismi.
97. Nagu komisjon välja tõi, ei saa selliseid tagajärgi pidada väga tõenäoliseks (pole sugugi kindel, et alpikarjamaadel karjatamine lõpetatakse, kui sealkandis liiguvad hundid, kes vahetevahel lambaid ründavad,(45) või et turism pigem väheneks kui suureneks, kui mägedes on hundid(46)).
98. Kui sellised tagajärjed aset leiavad, on need kõige tõenäolisemalt tulenenud mitmest põhjusest ja tegurist. Mul on raske ette kujutada, et Austria alpikarjamaadel karjatamise saatus on hundi 158MATK käppades.
99. Selliseid kaudseid pikaajalisi makromajanduslikke arenguid, mida ei saa omistada konkreetsele hundile, ei saa seetõttu elupaikade direktiivi artikli 16 lõike 1 punktis b sätestatud „olulise kahju“ mõiste kontekstis arvestada õigustusena konkreetse isendi tapmisele.
100. Selliseid probleeme tuleks käsitleda süsteemsetes meetmetes ja tegevuskavades, mille liikmesriigid peavad kehtestama selleks, et järgida elupaikade direktiivi artiklit 12.(47)
101. Vastuseks kolmandale eelotsuse küsimusele teen Euroopa Kohtule ettepaneku tõlgendada mõistet „oluline kahju“ elupaikade direktiivi artikli 16 lõike 1 punkti b tähenduses nii, et see ei hõlma kaudset (tulevast) majanduslikku kahju, mida on võimatu omistada ühele konkreetsele hundile.
3. Majanduslikud kaalutlused rahuldava alternatiivse lahenduse olemasolu üle otsustamisel (neljas küsimus)
102. Neljanda küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas „rahuldavate alternatiivsete lahenduste“ olemasolu elupaikade direktiivi artikli 16 lõike 1 tähenduses tuleb kontrollida üksnes meetme tegeliku teostatavuse põhjal või mängivad rolli ka majanduslikud kriteeriumid.
103. Rahuldava alternatiivse lahenduse olemasolu hindamisel peab alati kõigepealt kindlaks tegema olemasolevad võimalused erandi eesmärgi saavutamiseks. Kui otsust langetav asutus valib mõne neist võimalustest, peab ta selgitama valikut ja muu hulgas seda, miks ülejäänud variandid kõrvale heideti.
104. Käesolevas kohtuasjas on erandi eesmärk hoida ära olulist kahju, mis võib suure tõenäosusega tekkida hundi 158MATK korduvate rünnakute tagajärjel. Tirooli liidumaa valitsus otsustas, et sobiv meede on selle isendi tapmise lubamine, kuna ülejäänud saadavalolevad meetmed ei ole rahuldavad. Neljanda küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas majanduslikud kulud saavad kujutada endast põhjust muude tehniliselt võimalike variantide kõrvale jätmiseks.
105. Minu arvates võib tehniliselt kättesaadava meetme majanduslikke kulusid võtta arvesse ühe elemendina selle hindamisel, kas selline meede on rahuldav alternatiivne lahendus. Sellisele järeldusele võib jõuda elupaikade direktiivi teksti ja süsteemi põhjal. Näiteks direktiivi artikli 16 lõike 1 punkt b, mis on kõne all käesolevas kohtuasjas, võimaldab majanduslikke kaalutlusi arvesse võtta, kuna see võimaldab teha olulise kahju vältimiseks erandeid. Elupaikade direktiivi artikli 2 lõikes 3 on sätestatud, et „[k]äesoleva direktiivi kohaselt võetud meetmetes võetakse arvesse majanduslikke, sotsiaalseid ja kultuurilisi vajadusi ning piirkondlikke ja kohalikke iseärasusi“.(48)
106. Samas ei saa hoolimata majanduslike kaalutluste arvesse võtmise võimalusest alternatiivseid meetmeid juba eos kõrvale heita põhjusel, et need maksaksid liiga palju.(49)
107. Valitud lahenduse õigustamiseks tehtav proportsionaalsuse kontroll peab kujutama endast tasakaalustamist stricto sensu,(50) mis nõuab kõigi asjakohaste huvide kaalumist: nii karjakasvatajate omi kui ka neid, mis on väljendatud elupaikade direktiivis ja mille eesmärk on säilitada elurikkust muu hulgas teatavate liikide range kaitse abil.
108. Selles mõttes tuleb meenutada, et elupaikade direktiivi, konkreetsemalt selle artikli 12 kohaselt on liikmesriikidel kohustus töötada välja ennetavad programmid, mis võimaldaksid kaitsealustel liikidel saavutada soodsat kaitsestaatust (vt käesoleva ettepaneku punkt 100). Kui karjakaitsekoerte aretamise või karjaste väljaõpetamisega seotud majanduslikke kulusid hinnata ühe isendi tekitatava ohuga seotud üksikotsuse kontekstis, on need meetmed alati liiga kulukad.(51) Kui need on aga riikliku ennetava tegevuskava osa, võib järeldus olla teistsugune. Seetõttu tuleb rahuldava alternatiivse lahenduse kättesaadavuse hindamisel vaadelda majanduslikke kulusid selles kontekstis, et liikmesriikidel on kohustus kehtestada huntide rangeks kaitsmiseks vajalikud meetmed ja tegevuskavad.
109. Eksperdiarvamuses, millel vaidlustatud otsus põhineb, tehti järeldus, et kolm arvesse võetud alternatiivset lahendust – tarastamine, karjakaitsekoerte kasutamine või karja saatvad karjased – ei ole mõistlikult ja proportsionaalselt kättesaadavad.(52) Selle järelduseni jõuti üldreeglite(53) põhjal, kus oli juba ette kindlaks määratud, millist tüüpi karjamaid ei saa mõistlikult kaitsta mitte üksnes seetõttu, et see on tehniliselt võimatu, vaid ka seetõttu, et seda peetakse liiga kulukaks(54). Eksperdiarvamuses uuriti 61 karjamaad, millel karjatatavaid kariloomi ohustas hunt 158MATK, ja leiti, et kõigi nende puhul on täidetud vähemalt üks kriteerium, mille tõttu ei ole nimetatud karjakaitsemeetmete kasutamine mõistlik. Samal ajal ei paigutanud seda järeldust vaidlustatud otsuses ei Tirooli liidumaa valitsuse ega Austria valitsuse ühegi tegevuskava konteksti, mis oleks võetud vastu eesmärgiga kaitsta alpikarjamaadel karjatatavaid kariloomi hundirünnakute eest.
110. Huntide naasmisest tingitud uue olukorraga toimetulekuks mõeldud tegevuskavade puudumine koos ennetavalt kehtestatud üldiste kriteeriumidega karjamaade kohta, millele karjakaitsemeetmeid ei saa kohaldada, tähendab võimalust kaitsta kõiki otsuseid, mis võimaldavad üksiku hundi tapmist seetõttu, et majanduslikult mõistlik alternatiivne lahendus puudub. See on piiramatu luba tappa iga piirkonda ilmuv hunt, enne kui ta on ametlikult tunnistatud erandiks huntidele üldiselt kohalduvast rangest kaitsekorrast.
111. See ei olnud elupaikade direktiivi artikli 16 lõike 1 eesmärk. Selles sätestatud erandid on erandmeetmed ja neid ei tohi käsitleda vahendina takistada huntide esinemist teatud piirkondades. Huntidega koos elamine nõuab ka Alpide karjakasvatajatelt kohandumist ja sellega seotud kulude kandmist.(55) Selliseid vältimatuid kulusid ei saa alternatiivsete lahenduste proportsionaalsuse hindamisel eirata.
112. Euroopa Kohus on juba asunud seisukohale, et elupaikade direktiivi artikli 16 lõige 1 ei anna asutustele luba teha erandeid selle direktiivi artiklis 12 sätestatud keeldudest üksnes põhjusel, et nende keeldude järgimine toob endaga kaasa muudatusi põllumajanduse, metsanduse või kalakasvatusega seotud tegevustes.(56) Need muudatused ei ole kuluvabad. Seetõttu tuleb leppida, et mõni huntide naasmist võimaldav kulu on olemuslikult seotud elupaikade direktiivi eesmärkidega. Need on osa uuesti huntidega koos elama õppimise protsessist, nagu Austria valitsus seda kohtuistungil nimetas.
113. Näiteks käesolevas asjas ei pruugi kulu, mis tuleneb karjade allatulemisest ühel aastal tavalisest varem, olla piisav järeldamaks, et tegemist ei ole rahuldava alternatiivse meetmega. Kaitse korraldamiseks tarade rajamine sinna, kus see on võimalik, või karjakaitsekoerte koolitamine ja võib-olla mitme karja vahel jagamine(57) võtab aega ega pruugi olla võimalik sel aastal, mil üksik hunt liigub läbi teatavate alpikarjamaade. Samas võidakse sellised meetmed võtta järgmisel karjatamisaastal, juhul kui nende võtmiseks on tegevuskavad olemas. Selliste meetmete kulud võib osaliselt kanda isegi mitmesugustest avalikest rahastamisallikatest, sealhulgas liidu tasandil.(58)
114. Seega ei saa kättesaadavate meetmete majanduslikke kulusid hinnata eraldi ennetavatest tegevuskavadest, mis on elupaikade direktiivi artikli 12 alusel range kaitse võimaldamiseks vajalikud. Erandit lubav asutus peab üheselt selgitama, mil viisil on majanduslikud tegurid mõjutanud otsust, et teised meetmed ei ole rahuldav alternatiivne lahendus, ning paigutama oma otsuse elupaikade direktiivist tulenevate liikmesriikide kohustuste laiemasse konteksti.
115. Kohtuotsuses komisjon vs. Soome leidis Euroopa Kohus, et „[s]ellised otsused, mis […] ei sisalda täpset ja kohast põhjendust muu rahuldava alternatiivse lahenduse puudumise kohta, on vastuolus [elupaikade direktiivi] artikli 16 lõikega 1.“(59) Eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne on välja selgitada, kas vaidlustatud otsuses oli üheselt selgitatud, kuidas mõjutasid majanduslikud tegurid järeldust, et hundi tapmisele puuduvad rahuldavad alternatiivsed võimalused.
116. Seega teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata neljandale küsimusele järgmiselt: rahuldava alternatiivse võimaluse olemasolu hindamisel võib võtta arvesse alternatiivsete meetmete majanduslikke kulusid. Saadaolevate meetmete majanduslike kulude mõju hindamisel tuleb kaaluda kõiki asjasse puutuvaid huve. Kui hinnatakse majanduslike tegurite mõju tulenevalt järeldusest, et rahuldav alternatiivne lahendus puudub, tuleb arvesse võtta asjaolu, et mõni kulu ja kohandus on selle direktiivi eesmärkide saavutamiseks vältimatu. See hindamine peab olema juhtumipõhine, ei tohi põhineda üldistel ja ennetavalt kehtestatud kriteeriumidel ning tuleb paigutada huntide range kaitse eesmärgil kehtestatud liikmesriigi meetmete ja tegevuskavade laiemasse konteksti.
IV. Ettepanek
117. Eeltoodud kaalutlustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Landesverwaltungsgericht Tiroli (Tirooli liidumaa halduskohus, Austria) esitatud eelotsuse küsimustele järgmiselt:
1. Teatavate liikmesriikide vabastamine nõukogu 21. mai 1992. aasta direktiivi 92/43/EMÜ looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta IV lisa täitmisest ei kujuta endast iseenesest sellise liikmesriigi ebavõrdset kohtlemist, kellele sellist vabastust ei ole antud. Käesolevast kohtuasjast ei nähtu ühtegi tegurit, mis võiks ELL artikli 4 lõike 2 rikkumise tõttu mõjutada direktiivi 92/43 artikli 12 lõike 1 kehtivust koosmõjus direktiivi IV lisaga.
2. Direktiivi 92/43 artikli 16 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et selle kohaselt peab seda, kas liik on soodsas kaitsestaatuses ja kas erandmeetmed kahjustavad võimalust saavutada või säilitada soodne kaitsestaatus, hindama kohaliku ja liikmesriigi territooriumi põhjal, isegi kui kõnealuse populatsiooni looduslik levila hõlmab suuremat, piiriülest biogeograafilist piirkonda. Kui neil asutustel on aga andmeid, millest nad saavad järeldada, et väljapakutud meede võib halvendada alampopulatsiooni kaitsestaatust kas mõnes muus riigis või üldiselt, isegi kui mõju kohalikule kaitsestaatusele on neutraalne, ei tohi nad selliseid andmeid eirata, vaid peavad neid arvesse võtma ja jätma erandmeetme kehtestamata.
3. Mõistet „oluline kahju“ direktiivi 92/43 artikli 16 lõike 1 punkti b tähenduses tuleb tõlgendada nii, et see ei hõlma kaudset (tulevast) majanduslikku kahju, mida on võimatu omistada ühele konkreetsele hundile.
4. Direktiivi 92/43 artikli 16 lõikes 1 nõutud rahuldava alternatiivse võimaluse olemasolu hindamisel võib võtta arvesse alternatiivsete meetmete majanduslikke kulusid. Saadaolevate meetmete majanduslike kulude mõju hindamisel tuleb kaaluda kõiki asjasse puutuvaid huve. Kui hinnatakse majanduslike tegurite mõju tulenevalt järeldusest, et rahuldav alternatiivne lahendus puudub, tuleb arvesse võtta asjaolu, et mõni kulu ja kohandus on selle direktiivi eesmärkide saavutamiseks vältimatu. See hindamine peab olema juhtumipõhine, ei tohi põhineda üldistel ja ennetavalt kehtestatud kriteeriumidel ning peab toimuma huntide range kaitse eesmärgil kehtestatud liikmesriigi meetmete ja tegevuskavade laiemas kontekstis.