JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
TAMARA ĆAPETA
18 päivänä tammikuuta 2024 (1)
Asia C‑601/22
Umweltverband WWF Österreich,
ÖKOBÜRO – Allianz der Umweltbewegung,
Naturschutzbund Österreich,
Umweltdachverband ja
Wiener Tierschutzverein
vastaan
Tiroler Landesregierung
(Ennakkoratkaisupyyntö – Landesverwaltungsgericht Tirol (Tirolin osavaltion hallintotuomioistuin, Itävalta))
Ennakkoratkaisupyyntö – Ympäristö – Direktiivi 92/43/ETY – Luonnonvaraisen eläimistön suojelu – Sudenmetsästys – Pätevyys – 12 artiklan 1 kohta ja liite IV – Tiettyjä eläinlajeja koskeva tiukka suojelujärjestelmä – 16 artikla – Poikkeus – Jäsenvaltioiden yhdenvertainen kohtelu – Unionin tuomioistuimen vastauksen vaikutus pääasian oikeusriitaan – Tämän kysymyksen tutkittavaksi ottaminen – Tulkinta – 16 artiklan 1 kohta – Tiukasta suojelujärjestelmästä poikkeamisen edellytykset – Suojelun tasosta tehtävän arvioinnin alueellinen ulottuvuus – 16 artiklan 1 kohdan b alakohta – Erityisen merkittävien vahinkojen käsite – 16 artiklan 1 kohta – Muun tyydyttävän ratkaisun käsite – Taloudelliset perusteet
I Johdanto
1. Susi esiintyy monesti satuhahmona.(2) Tämän sadun susi on nimeltään 158MATK. Sen katsotaan olevan vastuussa merkittävästä määrästä vuoristolaitumilla pidettyjen lampaiden kuolemia Tirolissa Itävallassa.
2. Tästä syystä Tiroler Landesregierung (Tirolin osavaltion hallitus, Itävalta) teki päätöksen, jossa annettiin lupa kyseisen suden kaatamiseen. Useat eläinsuojelu- ja ympäristönsuojelujärjestöt nostivat ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa eli Landesverwaltungsgericht Tirolissa (Tirolin osavaltion hallintotuomioistuin, Itävalta) kanteen, jolla ne vaativat tämän päätöksen kumoamista.
3. Luontodirektiivin(3) mukaan susi (Canis lupus) kuuluu tiukkaa suojelua edellyttäviin lajeihin. Näin ollen Landesverwaltungsgericht Tirol pyytää unionin tuomioistuimelta selvennyksiä useisiin kyseisestä direktiivistä esiin nouseviin kysymyksiin. Niiden avulla sen pitäisi kyetä ratkaisemaan, voidaanko Tirolin osavaltion hallituksen päätös pysyttää.
II Pääasian tausta, ennakkoratkaisukysymykset ja asian käsittely unionin tuomioistuimessa
4. Asiantuntijaelin ”susi – karhu – ilves” (Tirol, Itävalta)(4) totesi 25.7.2022 antamassaan lausunnossa (jäljempänä asiantuntijalausunto), että susi 158MATK oli tappanut tietyllä maantieteellisellä alueella noin 20 lammasta 10.6.2022–2.7.2022. Sen mukaan kyseinen susi oli todennäköisesti vastuussa myös 17 muun lampaan tappamisesta 22.7.2022–24.7.2022.
5. Asiantuntijalausunnossa katsottiin, että karjan suojaaminen kyseisellä alueella ei ole tällä hetkellä mahdollista. Näin ollen siinä todettiin, että sudesta 158MATK aiheutuu välitöntä ja merkittävää vaaraa laiduneläimille.
6. Tirolin osavaltion hallitus totesi 26.7.2022 antamassaan asetuksessa (jäljempänä 158MATK-asetus), että sudesta, jonka tunniste on 158MATK, aiheutuu välitöntä huomattavaa vaaraa laiduneläimille, viljelmille ja rakennelmille. Asetus tuli voimaan 29.7.2022, ja sitä sovelletaan toistaiseksi.
7. Samana päivänä Tirolin osavaltion hallitus antoi päätöksen (jäljempänä riidanalainen päätös), jolla myönnettiin lupa poiketa suden ympärivuotisesta rauhoituksesta(5) suden 158MATK osalta. Päätöksessä selitettiin, että poikkeuslupa oli tarpeen viljelmille ja karjalle aiheutuvien erityisen merkittävien vahinkojen ehkäisemiseksi tietyillä metsästysalueilla, joilla suden 158MATK oli havaittu liikkuneen. Sutta 158MATK koskeva poikkeuslupa oli voimassa 31.10.2022 (Alppien alueen laiduntamiskauden päättymisajankohta) asti, ja sen voimassaolon oli tarkoitus päättyä ennen kyseistä ajankohtaa, jos suden 158MATK osoitettaisiin molekyylibiologisin menetelmin liikkuneen useita kertoja selvästi kohdealueiden ulkopuolella.
8. Riidanalaisen päätöksen perusteluissa tukeuduttiin asiantuntijaelimen ”susi – karhu – ilves” päätelmiin ja tarkemmin sanottuna metsästyksen, maatalouden, eläinlääkinnän, villieläinbiologian ja riistanhoidon alan asiantuntijoilta saatuihin lausuntoihin.
9. Riidanalaisen päätöksen perustelujen mukaan suden 158MATK kaataminen on tarpeen sekä konkreettisten hyökkäysten aiheuttamista suorista taloudellisista ja ei-taloudellisista vahingoista että taloudelle aiheutuvista pitkäaikaisista vahingoista muodostuvien vakavien vahinkojen ehkäisemiseksi.
10. Lisäksi selitettiin, ettei kyseisen yksilön kaatamiselle ole tyydyttäviä vaihtoehtoja, koska vuoristolaitumilla pidettävät laumat ovat pieniä eikä niitä ole mahdollista suojata. Asiantuntijalausunnossa osoitettiin, ettei alueella, jolla susi oli havaittu, olevia 61:tä vuoristolaidunta voida suojata tai ettei niiden suojaaminen ole kohtuullista eikä oikeasuhteista. Samalla todettiin, ettei suden 158MATK poistamista luonnosta ja pitämistä pysyvästi vankeudessa pidetty sopivana vaihtoehtona, koska vapaana eläneet sudet eivät sopeudu elämään vankeudessa, sillä vankeus aiheuttaa niille huomattavaa kärsimystä.
11. Lausuntoa varten kuullun asiantuntijan mukaan yhden suden poistaminen ei vaikuta yleisesti Alppien alueen osapopulaation suotuisaan suojelun tasoon. Itävallassa ei kuitenkaan ole toistaiseksi saavutettu susien suotuisaa suojelun tasoa. Siitä huolimatta asiantuntijalausunnossa todettiin, että myöskään erikseen tarkasteltuna Itävallassa ei ole odotettavissa, että suojelun taso heikkenisi tai suotuisan suojelun tason ennalleen saattaminen vaikeutuisi.
12. Viisi ympäristöjärjestöä eli Umweltverband WWF Österreich, ÖKOBÜRO – Allianz der Umweltbewegung, Naturschutzbund Österreich, Umweltdachverband ja Wiener Tierschutzverein (jäljempänä kantajina olevat kansalaisjärjestöt) nostivat riidanalaisesta päätöksestä kanteen Landesverwaltungsgericht Tirolissa, joka on käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin. Ne väittivät lähinnä, ettei 29.7.2022 tehty päätös täytä luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan vaatimuksia.
13. Luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdassa säädetään merkityksellisiltä osin seuraavaa:
”Jollei muuta tyydyttävää ratkaisua ole ja jollei poikkeus haittaa kyseisten lajien kantojen suotuisan suojelun tason säilyttämistä niiden luontaisella levinneisyysalueella, jäsenvaltiot voivat poiketa 12, 13 ja 14 artiklan ja 15 artiklan a ja b alakohdan säännöksistä:
– –
b) erityisen merkittävien vahinkojen ehkäisemiseksi, jotka koskevat viljelmiä, karjankasvatusta, metsiä, kalataloutta sekä vesistöjä ja muuta omaisuutta”.
14. Asianosaisten ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa esiin tuomien, luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan tulkintaa koskevien kysymysten lisäksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin esittää unionin tuomioistuimelle yhden lisäkysymyksen. Se näyttää katsovan, että susien tiukan suojelun oikeusperusta, luontodirektiivin 12 artikla luettuna yhdessä liitteen IV kanssa on pätemätön. Tämän pätemättömyyden syyksi esitetään SEU 4 artiklan 2 kohdan vastaista Itävallan epäyhdenvertaista kohtelua verrattuna jäsenvaltioihin, jotka voivat poiketa susien tiukasta suojelusta koko alueellaan tai osalla alueestaan liitteen IV nojalla, kun Itävalta ei saa tällaista kohtelua.
15. Tässä tilanteessa Landesverwaltungsgericht Tirol on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Loukataanko [luontodirektiivin] 12 artiklalla, luettuna yhdessä liitteen IV kanssa, jonka mukaan susi kuuluu tiukan suojelujärjestelmän piiriin mutta jossa susipopulaatiot useissa jäsenvaltioissa jätetään tämän järjestelmän ulkopuolelle, kun taas Itävallan osalta ei ole säädetty vastaavasta poikkeuksesta, SEU 4 artiklan 2 kohdassa vahvistettua ’jäsenvaltioiden tasa-arvon’ periaatetta?
2) Onko [luontodirektiivin] 16 artiklan 1 kohtaa, jonka mukaan suden tiukasta suojelujärjestelmästä voidaan poiketa muun muassa vain, jos poikkeus ei haittaa kyseisten lajien kantojen ’suotuisan suojelun tason’ säilyttämistä niiden ’luontaisella levinneisyysalueella’, tulkittava siten, että suotuisa suojelun taso on säilytettävä tai saatettava ennalleen jäsenvaltion alueen sijasta kannan luontaisella levinneisyysalueella, joka voi rajat ylittävästi käsittää huomattavasti suuremman luonnonmaantieteellisen alueen?
3) Onko [luontodirektiivin] 16 artiklan 1 kohdan b alakohtaa tulkittava siten, että ’erityisen merkittäviin vahinkoihin’ on luettava niiden välittömien vahinkojen ohella, jotka tietty susi aiheuttaa, myös välilliset (tulevat) ’kansantaloudelliset’ vahingot, joita ei voida lukea tietyn suden syyksi?
4) Onko [luontodirektiivin] 16 artiklan 1 kohtaa tulkittava siten, että ’muita tyydyttäviä ratkaisuja’ on arvioitava Tirolin osavaltiossa vallitsevien topografisten, vuoristolaiduntamiseen liittyvien ja elinkeinorakenteiden vuoksi pelkästään niiden tosiasiallisen toteuttamiskelpoisuuden perusteella vai myös taloudellisten kriteerien avulla?”
16. Kirjallisia huomautuksia unionin tuomioistuimelle ovat esittäneet Umweltdachverband, ÖKÖBÜRO – Allianz der Umweltbewegung, Umweltverband WWF Österreich, Tirolin osavaltion hallitus, Itävallan ja Tanskan hallitukset, Euroopan unionin neuvosto ja Euroopan komissio.
17. Umweltverband WWF Österreich, ÖKOBÜRO – Allianz der Umweltbewegung, Umweltdachverband, Wiener Tierschutzverein, Tirolin osavaltion hallitus, Itävallan, Ranskan, Suomen ja Ruotsin hallitukset, neuvosto ja komissio esittivät suullisia lausumia 25.10.2023 pidetyssä istunnossa.
III Asian tarkastelu
A Tutkittavaksi ottaminen
18. Ennen käsiteltävän asian tarkastelua on ratkaistava kysymys siitä, voidaanko tämä ennakkoratkaisupyyntö ottaa tutkittavaksi.
19. Riidanalaisen päätöksen voimassaolo on tällä välin päättynyt. Siinä annettu lupa suden 158MATK kaatamiseen oli voimassa vain 30.10.2022 asti, joten sen pätevyyteen liittyvät kysymykset voivat vaikuttaa hypoteettisilta.
20. Kuten ennakkoratkaisupyynnössä selvästi selitettiin, kyseinen päätös perustuu kuitenkin 158MATK-asetukseen, jossa vahvistetaan minkäänlaista aikarajaa asettamatta, että kyseisestä sudesta aiheutuu vaaraa laiduneläimille. Kyseisen asetuksen perusteella voitaisiin siten milloin tahansa tehdä uusi päätös, jossa annetaan lupa kyseisen suden kaatoon.
21. Sen vuoksi katson, että ennakkoratkaisupyyntö on otettava tutkittavaksi.
B Alustavat huomautukset ja ratkaisuehdotuksen rakenne
22. Luontodirektiivin tavoitteena on edistää luonnon monimuotoisuuden säilymistä.(6) Tähän tavoitteeseen pyritään muun muassa ottamalla käyttöön tiettyjen kasvi- ja eläinlajien tiukka suojelujärjestelmä. Luontodirektiivin 12 artiklan mukaista tiukkaa suojelua edellyttävät eläinlajit luetellaan kyseisen direktiivin liitteessä IV. Kyseisessä tiukassa suojelujärjestelmässä edellytetään muun muassa, että jäsenvaltiot kieltävät koko alueellaan kaikenlaisen liitteessä IV mainittujen lajien yksilöiden tahallisen pyydystämisen tai tappamisen luonnossa.(7)
23. Susi on yksi luontodirektiivin liitteessä IV mainituista lajeista.(8) Jotkin jäsenvaltiot (tai osa niiden alueista) on kuitenkin vapautettu susien tiukan suojelun käyttöön ottamisesta jättämällä ne nimenomaisesti liitteen IV soveltamisalan ulkopuolelle.(9) Itävalta ei kuulu näihin jäsenvaltioihin.
24. Jäsenvaltiot voivat poikkeuksellisesti poiketa luontodirektiivin 12 artiklan mukaisista tiukan suojelun vaatimuksista kyseisen direktiivin 16 artiklan 1 kohdan mukaisesti.
25. Itävallassa susia esiintyy kahdella luonnonmaantieteellisellä alueella: mannervyöhykkeellä ja alppivyöhykkeellä.
26. Kuten käsiteltävän asian osapuolina olevat ympäristöjärjestöt huomauttavat, sekaannuksen välttämiseksi on tarpeen selventää, että alppivyöhykkeen luonnonmaantieteellinen alue on eri kuin sen osapopulaation, johon susi 158MATK kuuluu, elinalueena oleva Alppien alue. Alppien alue muodostuu vuorijonosta, joka kulkee Ranskan kaakkoisosasta Monacon, Italian pohjoisosan, Sveitsin, Liechtensteinin ja Saksan eteläosan kautta Itävaltaan ja Sloveniaan. Alppivyöhykkeen luonnonmaantieteellinen alue on yksi Natura 2000 ‑verkostoon kuuluvista Euroopan luonnonmaantieteellisistä alueista,(10) joka on Alppien aluetta laajempi ja johon kuuluu muitakin unionissa sijaitsevia vuorijonoja kuin Alpit.(11)
27. Kyseessä oleva susi 158MATK kuuluu osapopulaatioon, jonka luontainen levinneisyysalue on Alppien alueella. Itävallan hallituksen käsiteltävässä asiassa toimittamien tietojen mukaan(12) koko Itävallassa havaittiin vuonna 2022 yhteensä 57 sutta. Alppien alueen Itävaltaan kuuluvissa osissa elää vain kaksi susilaumaa, vaikka arvioiden mukaan Itävallassa pitäisi elää vähintään 39 susilaumaa, jotta Alppien alueen osapopulaation kestävyys olisi turvattu.(13) Sen vuoksi susien suojelun tasoa Itävallassa ei voida nykyisellään pitää suotuisana.
28. Käsiteltävässä asiassa on noussut esiin kysymyksiä, jotka koskevat yhden susiyksilön, jota Itävalta on velvollinen suojelemaan luontodirektiivin 12 artiklan nojalla, tiukkaa suojelua ja mahdollisuutta poiketa tästä suojelusta direktiivin 16 artiklan nojalla.
29. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin esittää unionin tuomioistuimelle kahdenlaisia kysymyksiä. Ensimmäisessä kysymyksessään se epäilee susille lajina edellytetyn, luontodirektiivin 12 artiklaan ja liitteeseen IV perustuvan tiukan suojelun pätevyyttä. Pätemättömyyden mahdolliseksi perusteeksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin esittää SEU 4 artiklan 2 kohdan vastaista epäyhdenvertaista kohtelua jäsenvaltioiden välillä. Lopuissa kysymyksissään se pyytää luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan tai 16 artiklan 1 kohdan b alakohdan yleisten soveltamisedellytysten tulkintaa.
30. Ratkaisuehdotuksessani käsittelen ensin pätevyyskysymystä (C osa).
31. Sen jälkeen siirryn luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan tulkintaa koskeviin kysymyksiin (D osa). Ehdotan aluksi vastausta kysymykseen siitä, voiko viranomainen, joka arvioi luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan mukaiselle poikkeukselle asetettujen edellytysten täyttymisen, ottaa huomioon tai onko sen otettava huomioon susien tilanne muissa maissa (1 jakso). Sitten tulkitsen luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan b alakohdassa mainittua käsitettä erityisen merkittävät vahingot, jotka oikeuttavat poikkeamaan tiukasta suojelusta, vastatakseni kysymykseen siitä, minkätyyppiset vahingot voidaan ottaa huomioon sen arvioimiseksi, onko vahinko erityisen merkittävää (2 jakso). Lopuksi tarkastelen, millä tavoin olisi arvioitava sitä, onko ehdotetulle poikkeustoimenpiteelle olemassa tyydyttävää vaihtoehtoa ja voidaanko tässä arvioinnissa ottaa huomioon taloudelliset perusteet (3 jakso).
C Luontodirektiivin 12 artiklan, luettuna yhdessä liitteen IV kanssa, pätevyys (ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys)
32. Ensimmäisellä kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa lähinnä selvittää, voidaanko luontodirektiivin 12 artiklan 1 kohtaa, luettuna yhdessä liitteen IV kanssa, pitää pätemättömänä, koska sillä loukataan jäsenvaltioiden yhdenvertaisuuden periaatetta, sellaisena kuin se on vahvistettu SEU 4 artiklan 2 kohdassa. Epäyhdenvertaisen kohtelun esitetään johtuvan siitä, että liitteessä IV tietyt muiden jäsenvaltioiden alueella elävät susipopulaatiot on vapautettu kyseisen direktiivin 12 artiklassa käyttöön otetusta tiukasta suojelujärjestelmästä, kun taas Itävallan susipopulaatiota ei ole vapautettu tästä järjestelmästä.
33. Yhdeksän jäsenvaltiota on vapautettu susien tiukasta suojelusta. Espanja ja Kreikka jätettiin osittain luontodirektiivin liitteen IV soveltamisalan ulkopuolelle kyseisen direktiivin antamisajankohtana.(14) Seitsemän muuta jäsenvaltiota neuvotteli itselleen vapautukset siinä vaiheessa, kun ne liittyivät unioniin.(15) Vuoden 2007 laajentumisen jälkeen luontodirektiivin liitettä IV ei ole muutettu susien osalta.(16)
34. Koska Itävaltaa ei ole vapautettu liitteen IV soveltamisesta, se on velvollinen suojelemaan susia tiukasti koko alueellaan.
35. Kun Itävalta liittyi Euroopan unioniin, se ei pyytänyt, että se jätettäisiin liitteen IV soveltamisalan ulkopuolelle susien osalta. Tämä ei ole yllättävää, koska tuohon aikaan – kuten Tirolin osavaltion hallitus ja Itävallan hallitus toteavat – Tirolissa tai Itävallassa ei ollut susia. Nyttemmin susia on kuitenkin alkanut jälleen ilmaantua, mikä, kuten käsiteltävä asia osoittaa, on toisinaan ristiriidassa Alppien alueella karjankasvatustoimintaa harjoittavan maatalousväestön etujen ja tapojen kanssa.
36. Onko Itävalta tässä tilanteessa epäyhdenvertaisessa asemassa verrattuna niihin jäsenvaltioihin, jotka on vapautettu liitteen IV soveltamisesta?
1. Tutkittavaksi ottaminen
37. Ennen kuin tutkitaan, onko tämä väite perusteltu, on käsiteltävä lyhyesti istunnossa esiin tuotu kysymys ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksen tutkittavaksi ottamisesta.
38. Kantajina olevat kansalaisjärjestöt katsovat, ettei ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen annettavalla vastauksella ole vaikutusta pääasian oikeusriitaan. Myös neuvosto katsoo, että kysymys on jätettävä tutkimatta. Sen mukaan pääasian oikeusriita koskee luontodirektiivin 16 artiklaa eikä sen 12 artiklaa, mikä tarkoittaa, ettei pääasian oikeusriitaan sovelleta jälkimmäistä säännöstä.
39. Tirolin osavaltion hallitus, Itävallan, Suomen ja Ruotsin hallitukset sekä komissio sitä vastoin puoltavat ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksen tutkittavaksi ottamista.
40. Erityisesti Itävallan hallitus väittää, että se, että unionin tuomioistuin toteaisi luontodirektiivin 12 artiklan, luettuna yhdessä liitteen IV kanssa, pätemättömäksi, vaikuttaisi varmasti kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevaan oikeusriitaan, koska kyseistä säännöstä ei silloin voitaisi soveltaa.
41. Olen tästä samaa mieltä Itävallan hallituksen kanssa. Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys on siten otettava tutkittavaksi.
2. Yhdenvertaisuuden loukkaamista koskevat väitteet
42. SEU 4 artiklan 2 kohdassa määrätään, että ”unioni kunnioittaa jäsenvaltioiden tasa-arvoa perussopimuksia sovellettaessa – –”.
43. Yhdenvertaisuuden vaatimuksesta, sellaisena kuin sitä sovelletaan jäsenvaltioihin, on vain vähän oikeuskäytäntöä.(17)
44. Mielestäni jäsenvaltioiden yhdenvertaisuus on unionin oikeudessa ymmärrettävä siten, että se on erityinen ilmaus yleisestä yhdenvertaisuusperiaatteesta, joka edellyttää, että toisiinsa rinnastettavia tapauksia ei kohdella eri tavalla ja että erilaisia tapauksia ei kohdella samalla tavalla, ellei eroa voida objektiivisesti perustella.(18)
45. Ympäristöpolitiikan alalla SEUT 191 artiklan 3 kohdassa edellytetään, kuten komissio korostaa, että unioni ottaa huomioon ympäristönäkökohdat unionin eri alueilla. Unionin ympäristöpoliittisten tavoitteiden saavuttaminen edellyttää siten sitä, että kutakin jäsenvaltiota kohdellaan sen erityistilanteeseen soveltuvalla tavalla.(19)
46. Jos kuitenkin kaksi jäsenvaltiota olisi samankaltaisessa tilanteessa, mutta niitä kohdeltaisiin silti eri tavalla, kyse olisi yhdenvertaisuuden periaatteen loukkaamisesta.(20)
47. Luontodirektiivin liitteessä IV säädetyt poikkeukset heijastavat kunkin sen soveltamisesta vapautetun jäsenvaltion erityistilannetta.(21) Lisäksi poikkeukset ovat useimmissa tapauksissa liittymisneuvottelujen tulos, kuten edellä tämän ratkaisuehdotuksen 33 kohdassa selitettiin.(22)
48. Epäyhdenvertaisen kohtelun toteaminen edellyttää sitä, että jäsenvaltiot ovat toisiinsa rinnastettavissa tilanteissa, mutta niitä kohdellaan eri tavalla.
49. Itävallan hallitus ja Tirolin osavaltion hallitus eivät kuitenkaan kumpikaan ole esittäneet mitään näyttöä, joka osoittaisi, mistä syystä unionin tuomioistuimen olisi katsottava Itävallan ja liitteen IV soveltamisesta vapautetun toisen jäsenvaltion olevan toisiinsa rinnastettavissa tilanteissa. Ainoa niiden esittämä perustelu on, että Itävaltaan on alkanut jälleen ilmaantua susia, mikä on juuri yksi luontodirektiivin tavoitteista.
50. Näin ollen en katso, että käsiteltävässä asiassa on osoitettu, että Itävaltaa kohdellaan epäyhdenvertaisesti muihin jäsenvaltioihin nähden.
3. Luontodirektiivin 19 artiklan rikkomista koskevat väitteet
51. Susien tiukasta suojelusta Itävallassa on esitetty myös toinen pätemättömyysväite, joka perustuu luontodirektiivin 19 artiklaan eikä yhdenvertaisuuden periaatteen loukkaamiseen, joten siihen on otettava kantaa tässä ratkaisuehdotuksessa.
52. Luontodirektiivin 19 artiklan mukaan neuvosto vahvistaa komission ehdotuksesta tarpeelliset muutokset direktiivin liitteiden mukauttamiseksi tekniikan ja tieteen kehitykseen. Se, ettei tätä menettelyä ole aloitettu eikä liitettä IV ole mukautettu Itävallan nykyiseen tilanteeseen, merkitsee Itävallan hallituksen ja Tirolin osavaltion hallituksen mukaan sitä, että kyseinen liite on pätemätön, mikä unionin tuomioistuin olisi todettava käsiteltävässä asiassa.
53. Pitää paikkansa, että luontodirektiivin ansiosta(23) Itävaltaan on todellakin alkanut jälleen ilmaantua susia. Tästä aiheutuu nykyään ongelmia karjankasvatustoiminnalle Alppien alueella, jolla on väitetysti vaikeaa, ellei jopa mahdotonta, toteuttaa tehokkaita toimenpiteitä lampaiden ja muun karjan suojaamiseksi susien hyökkäyksiltä. Onko komissio tässä tilanteessa, kuten Itävallan hallitus väittää, velvollinen aloittamaan luontodirektiivin 19 artiklassa tarkoitetun menettelyn Itävallan vapauttamiseksi liitteen IV soveltamisesta?
54. Tämä väite ei vakuuta minua.
55. Jotta laji voitaisiin poistaa suojelua koskevasta liitteestä, sen suojelun tason olisi oltava suotuisa. Jotta lajin poistaminen tästä liitteestä olisi myös ennalta varautumisen periaatteen mukaista, se voitaisiin tehdä vasta, kun suojelun taso on varmasti suotuisa (eli kyse ei ole mistään lyhytaikaisesta vaihtelusta) ja kun on kohtuullisesti näyttöä siitä, että suojelua epäsuotuisalle tasolle ajaneita tekijöitä ei enää ole.(24) Kuten edellä todettiin, Itävallassa susien suojelun taso on kuitenkin kaikkea muuta kuin suotuisa (ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 27 kohta). Tässä tilanteessa voi olla niin, ettei komissio yksinkertaisesti ole nähnyt yhtään hyvää syytä aloittaa luontodirektiivin 19 artiklassa vahvistettua menettelyä eikä poistaa Itävaltaa liitteen IV piiristä.
56. Kuten komissio ja neuvosto toteavat, unioni ja Itävalta eivät myöskään kumpikaan ole esittäneet Itävallan susista varaumaa Bernin yleissopimuksen(25) liitteeseen II, jonka nojalla susiin sovelletaan tiukkaa suojelua. Koska unioni on kyseisen yleissopimuksen osapuoli,(26) Itävallan vapauttaminen luontodirektiivin liitteen IV soveltamisesta merkitsisi kansainvälisen oikeuden mukaisten velvoitteiden noudattamatta jättämistä.
57. Sen vuoksi katson, että nykyisissä olosuhteissa Itävallan aluetta tai sen osia ei voida jättää luontodirektiivin liitteen IV soveltamisalan ulkopuolelle.
58. Siitä huolimatta on todettava, että jos jokin jäsenvaltio katsoo, että komissio olisi ollut velvollinen aloittamaan menettelyn luontodirektiivin liitteen IV muuttamiseksi mutta on jättänyt sen tekemättä, sillä on käytettävissään perussopimuksessa määrätty oikeussuojakeino eli SEUT 265 artiklassa tarkoitettu laiminlyöntikanne. Itävalta ei kuitenkaan ole nostanut tällaista kannetta.
59. Oikeuskäytännössä on jo selitetty, ettei kansallinen tuomioistuin voi vaatia unionin tuomioistuinta toteamaan ennakkoratkaisumenettelyssä toimielimen laiminlyöntiä.(27)
60. Näin ollen se, että komissio on mahdollisesti jättänyt aloittamatta luontodirektiivin 19 artiklaan perustuvan menettelyn liitteen IV muuttamiseksi Itävallan osalta, ei voi olla peruste kyseisen liitteen toteamiselle pätemättömäksi ennakkoratkaisumenettelyssä.
61. Ihmisten ja suurpetojen rinnakkaiselon tapoja voi olla aiheellista tarkastella uudelleen.(28) Unionin tuomioistuin ei kuitenkaan ole siihen oikea foorumi. Tämäntyyppiset kysymykset olisi käsiteltävä lainsäädäntömenettelyssä, ja komissio näyttää jo ottaneen ensimmäisen askeleen siihen suuntaan.(29)
62. Luontodirektiivissä, sellaisena kuin se on nykyään voimassa, tehdyssä normatiivisessa ratkaisussa Itävalta velvoitetaan noudattamaan tiukkoja susikannan suojeluvelvoitteita koko alueellaan. Unionin tuomioistuimella ei ole toimivaltaa kirjoittaa uudelleen lain säännöksiä, kuten luontodirektiivin liitteitä, eikä kiertää olemassa olevia menettelyjä, kuten sen 19 artiklassa säädettyä menettelyä.
63. Näin ollen ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti: tiettyjen jäsenvaltioiden vapauttaminen luontodirektiivin liitteen IV soveltamisesta ei itsessään merkitse jäsenvaltion, jolle ei ole myönnetty tällaista vapautusta, epäyhdenvertaista kohtelua. Käsiteltävässä asiassa ei ole tullut esiin seikkoja, jotka vaikuttaisivat luontodirektiivin 12 artiklan 1 kohdan, luettuna yhdessä liitteen IV kanssa, pätevyyteen sillä perusteella, että SEU 4 artiklan 2 kohtaa olisi rikottu.
D Luontodirektiivin 16 artiklan tulkinta
64. Toisella, kolmannella ja neljännellä ennakkoratkaisukysymyksellään kansallinen tuomioistuin pyytää selvennystä luontodirektiivin 16 artiklaan.
65. Kyseisessä säännöksessä vahvistetaan edellytykset, joiden täyttyessä jäsenvaltiot voivat poiketa luontodirektiivin 12 artiklassa edellytetystä susien tiukasta suojelusta.(30)
66. Luontodirektiivin 16 artiklalla poiketaan sillä käyttöön otetusta suojelujärjestelmästä. Sitä on sen vuoksi tulkittava suppeasti. Unionin tuomioistuin on myös todennut, että todistustaakka kyseisessä artiklassa asetettujen edellytysten täyttymisestä on päätöksen tekevällä viranomaisella kunkin poikkeuksen osalta.(31)
67. Arvioin ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen loput kysymykset edellä esitetyn valossa.
1. Lajin suojelun tasosta sen luontaisella levinneisyysalueella luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan mukaisesti tehtävän arvioinnin alueellinen ulottuvuus (toinen ennakkoratkaisukysymys)
68. Toisessa ennakkoratkaisukysymyksessään kansallinen tuomioistuin pyytää tulkintaa luontodirektiivin 16 artiklassa poikkeuksille asetetusta yleisestä edellytyksestä, jonka mukaan poikkeustoimenpiteet ovat mahdollisia vain, jos ne eivät haittaa susipopulaatioiden suotuisan suojelun tason säilyttämistä niiden luontaisella levinneisyysalueella. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa varmistaa, onko sen kyseisen edellytyksen täyttymistä arvioidessaan otettava huomioon ainoastaan kyseessä olevan jäsenvaltion alue vaiko laajempi rajat ylittävä alue, jolla tietty susipopulaatio elää, tässä tapauksessa Alppien alue (ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 26 kohta).
69. Tuomiossa LSL Tapiola unionin tuomioistuin selitti, että poikkeuksen myöntävän kansallisen viranomaisen on tehtävä kaksivaiheinen arviointi.(32) Ensimmäisessä vaiheessa on selvitettävä lajin suojelun senhetkinen taso ja toisessa vaiheessa arvioitava, miten poikkeus vaikuttaa kyseisen lajin suojelun tasoon.(33)
70. Lähtökohtaisesti poikkeus voidaan sallia vain, jos lajin suojelun taso on (määritetty ensimmäisessä vaiheessa) suotuisa.(34) Unionin tuomioistuin on kuitenkin myös katsonut, että poikkeuksia voidaan myöntää poikkeuksellisesti silloinkin, kun lajin suojelun taso ei ole suotuisa, kun on asianmukaisesti osoitettu, että poikkeuksella ei entisestään huononneta kyseisten kantojen epäsuotuisaa suojelun tasoa tai estetä kyseisten kantojen suotuisan suojelun tason ennalleen saattamista.(35) Toimivaltainen viranomainen voi siis poikkeuksellisesti edetä toiseen vaiheeseen, vaikka se ei olisikaan ensimmäisessä vaiheessa todennut, että lajin suojelun taso on suotuisa.
71. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kysymys siitä, mikä alue on otettava huomioon poikkeustoimenpiteiden mahdollisuutta arvioitaessa, on mielestäni merkityksellinen kummankin arviointivaiheen kannalta erikseen.
72. Ensimmäisestä vaiheesta Tirolin osavaltion hallitus ja Itävallan ja Suomen hallitukset väittävät, että susien suojelun tason määrittämiseksi Alppien alueella olisi otettava huomioon kolmansien maiden, kuten Sveitsin ja Liechtensteinin, alueet. Jos arvioinnissa otettaisiin huomioon kyseessä olevan susien osapopulaation koko luontainen levinneisyysalue, johon sisältyvät myös edellä mainittujen kahden maan populaatiot, tuloksena olisi, että kyseisen osapopulaation suojelun taso on suotuisa. Tämän tuloksen perusteella olisi pääteltävä, että sillä, että Itävallassa erikseen tarkasteltuna susien suojelun taso ei ole suotuisa, ei ole merkitystä.
73. Tuomiossa LSL Tapiola unionin tuomioistuin on ymmärtääkseni täsmentänyt, että vaikka arvioinnissa olisi mielellään otettava huomioon myös rajat ylittävä alue, suojelun tason ei voida päätellä olevan suotuisa, ellei sen todeta olevan suotuisa kyseisen valtion alueella.(36) Toisin sanoen suojelun tason on välttämättä oltava ensin suotuisa kansallisella tasolla. Jos suojelun taso on kansallisella tasolla suotuisa, se, että se laajemmalla rajat ylittävällä tasolla on epäsuotuisa, voi yhä asettaa kyseenalaiseksi sen, voidaanko poikkeustoimenpidettä toteuttaa. Sitä, että suojelun taso on kansallisella tasolla epäsuotuisa, ei sitä vastoin voida korjata sillä, että se on rajat ylittävällä tasolla suotuisa.
74. Käsittääkseni unionin tuomioistuin ei siis kyseisessä tuomiossa tarkoittanut sanoa, kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on ymmärtänyt, että jos lajin suojelun taso arvioitaessa sitä lajin koko luontaisella levinneisyysalueella, johon kuuluu useita eri valtioita, on suotuisa, sillä, että sen suojelun taso Itävallassa on edelleen epäsuotuisa, ei ole merkitystä. Mielestäni unionin tuomioistuin ei koskaan tarkoittanut sanoa, että susipopulaation epäsuotuisa suojelun taso Itävallassa voitaisiin korjata sillä, että suojelun taso laajemman Alppien alueen kannalta arvioituna on suotuisa.(37)
75. Toisenlainen tulkinta voisi vaikuttaa haitallisesti jäsenvaltioiden pyrkimyksiin toteuttaa asianmukaisia toimenpiteitä tietyn lajin suojelun tason parantamiseksi alueellaan. Tällaisen tulkinnan seurauksena epäsuotuisa suojelun taso jossakin jäsenvaltiossa voisi jäädä pimentoon, jolloin syntyisi virheellisesti se käsitys, että lajin säilyminen on turvattu.
76. Lisäksi on niin, kuten komissio korosti istunnossa, että jäsenvaltioilla on luotettavaa tietoa ainoastaan kansalliselta tasolta.(38) Komissio myönsi, että ihannetapauksessa lajin suojelun tasoa olisi arvioitava sen luonnonmaantieteellisellä levinneisyysalueella, mikä ei kuitenkaan vaikuta toistaiseksi mahdolliselta. Tämä on yksi syy siihen, miksi suotuisaa suojelun tasoa on edellytettävä ensin paikallisella ja kansallisella tasolla, ennen kuin tilannetta voidaan arvioida laajemmalla tasolla.
77. Arvioinnin perspektiiviä voidaan siis laajentaa vasta, kun kansallisen tason arvioinnissa on todettu, että suojelun taso on suotuisa.
78. Rajat ylittävän alueen suojelutason huomioon ottamisen tarkoituksena on estää jäsenvaltiota myöntämästä poikkeusta, vaikka lajin suojelun taso sen omalla alueella on suotuisa. Tältä osin ei pitäisi olla merkitystä sillä, onko kolmas maa Bernin yleissopimuksen osapuolena vai ei. Luontodirektiivin tavoitteena on edistää luonnon monimuotoisuuden säilymistä, joka riippuu myös luonnon tilasta kolmansissa maissa, olivatpa nämä sitoutuneet ympäristön suojelun korkeaan tasoon tai eivät. Sen vuoksi lajin epäsuotuisa suojelun taso kolmannessa maassa voi vaikuttaa jäsenvaltion päätökseen (luopua) poikkeustoimenpiteestä, vaikka suojelun taso kyseisessä jäsenvaltiossa olisi suotuisa. Näin ollen en näe mitään syytä, miksi Sveitsistä ja Liechtensteinista saatuja tietoja ei voitaisi ottaa huomioon tässä tarkoituksessa, jos ne ovat kansallisten viranomaisten saatavilla.
79. Koska unionin tuomioistuimelle toimitetut tiedot eivät viittaa siihen, että susien suojelun taso Itävallassa on suotuisa (ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 27 kohta), arvioinnin toiseen vaiheeseen voidaan edetä vain tuomiossa komissio v. Suomi annetun ja tuomiossa LSL Tapiola vahvistetun (ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 69 kohta) poikkeuksen nojalla. Sen mukaan jäsenvaltio voi poiketa susien tiukasta suojelusta, vaikka susien suojelun taso kyseisessä valtiossa olisi epäsuotuisa, kunhan toimenpide ei vaikuta suojelun tasoon eli kunhan se on susipopulaation kannalta neutraali.
80. Kyseistä poikkeusta sovellettaessa on tarpeen ratkaista toisessa vaiheessa, mikä alue on otettava huomioon määritettäessä, heikentäisikö poikkeuksen vaikutus kannan jo ennestään epäsuotuisaa tilaa tai estäisikö se lajin suotuisan suojelun tason ennalleen saattamisen tulevaisuudessa.
81. Unionin tuomioistuin on jo antanut joitakin neuvoja tästä kysymyksestä tuomiossa LSL Tapiola. Siinä se selitti julkisasiamies Saugmandsgaard Øen ratkaisuehdotukseen(39) tukeutuen, että sen arvioiminen, mikä vaikutus poikkeuksella on paikallisen lauman reviirin tasolla, on yleensä tarpeen sen määrittämiseksi, miten poikkeus vaikuttaa kyseisen kannan suojelun tasoon laajemmin.(40)
82. Näin ollen on jälleen tarpeen ensin arvioida, miten yksittäisen suden kaataminen vaikuttaisi Tirolin Alppien paikalliseen populaatioon. Poikkeustoimenpiteen toteuttaminen on mahdollista vain, jos tässä arvioinnissa tullaan siihen tulokseen, että tällainen toimenpide on neutraali Itävallan Alppien susipopulaation kannalta.
83. Onko tämä riittävää vai onko vielä tarpeen arvioida mahdollisuuksien mukaan, miten kyseinen toimenpide vaikuttaisi siihen osapopulaatioon, johon kyseinen susi kuuluu, koko sen rajat ylittävällä luontaisella levinneisyysalueella? Yhdellä lainkäyttöalueella myönnetyt poikkeukset voivat nimittäin olla haitallisia samalle lajille viereisillä lainkäyttöalueilla.(41)
84. Tähän kysymykseen vastattaessa on otettava huomioon tämänhetkinen tilanne, jossa susien suojelun tasosta muissa maissa ei toistaiseksi pystytä keräämään luotettavaa tietoa. Tässä tilanteessa olen sitä mieltä, että kansallisille viranomaisille voidaan asettaa velvoite vain siltä osin kuin on kyse sen arvioinnista, miten poikkeustoimenpide vaikuttaisi paikalliseen tai kansalliseen populaatioon.
85. Jos kuitenkin kyseisillä viranomaisilla on tietoja, joista ne voivat päätellä, että ehdotettu toimenpide voi heikentää osapopulaation suojelun tasoa toisessa maassa tai yleisesti, vaikka se paikallisen suojelun tason kannalta olisikin neutraali, ne eivät voi jättää huomiotta tällaisia tietoja, vaan niiden on otettava ne huomioon ja luovuttava poikkeustoimenpiteestä.
86. Jos käsiteltävässä tapauksessa saatavilla olevat tiedot osoittaisivat, ettei suden 158MATK kaatamisella olisi mitään vaikutusta Itävallan populaatioon (koska kyseinen susi on esimerkiksi kulkenut sen alueen läpi) mutta että se vaikuttaisi haitallisesti rajat ylittävällä alueella elävään laumaan, näiden tietojen pitäisi estää poikkeustoimenpiteen toteuttamisen.
87. Sen vuoksi ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa siten, että luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohtaa on tulkittava niin, että sitä, onko lajin suojelun taso suotuisa ja vaikuttavatko poikkeustoimenpiteet haitallisesti mahdollisuuksiin saavuttaa tai säilyttää suotuisa suojelun taso, on arvioitava paikallisella tasolla ja jäsenvaltion alueella, vaikka kyseisen populaation luontainen levinneisyysalue käsittäisikin laajemman rajat ylittävän luonnonmaantieteellisen alueen. Jos kuitenkin kyseisillä viranomaisilla on tietoja, joista ne voivat päätellä, että ehdotettu toimenpide voi heikentää osapopulaation suojelun tasoa toisessa maassa tai yleisesti, vaikka se paikallisen suojelun tason kannalta olisikin neutraali, ne eivät voi jättää huomiotta tällaisia tietoja, vaan niiden on otettava ne huomioon ja luovuttava poikkeustoimenpiteestä.
2. Sisältyvätkö erityisen merkittäviin vahinkoihin myös taloudelle aiheutuvat välilliset vahingot? (kolmas ennakkoratkaisukysymys)
88. Kolmannella ennakkoratkaisukysymyksellään kansallinen tuomioistuin haluaa lähinnä selvittää, sisältyvätkö luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitettuihin erityisen merkittäviin vahinkoihin tulevat vahingot, joita ei voida lukea poikkeuksen kohteena olevan yksilön syyksi.
89. Aluksi on muistutettava, että poikkeustoimenpiteitä voidaan toteuttaa vain yhden tai useamman 16 artiklan 1 kohdan a–e alakohdassa säädetyn tavoitteen täyttämiseksi. Käsiteltävässä asiassa kyseessä oleva toimenpide toteutettiin b alakohdassa tarkoitettujen erityisen merkittävien vahinkojen ehkäisemiseksi.
90. Luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan b alakohdassa sallitaan poikkeukset sellaisten ”erityisen merkittävien vahinkojen ehkäisemiseksi, jotka koskevat viljelmiä, karjankasvatusta, metsiä, kalataloutta sekä vesistöjä ja muuta omaisuutta”.
91. Kysymykseen siitä, voivatko erityisen merkittäviin vahinkoihin sisältyä myös sellaiset tulevat vahingot, joita ei voida lukea kyseessä olevan yksilön syyksi, on siten vastattava tämän tavoitteen kannalta.
92. Oikeuskäytännössä on jo selitetty, että b alakohdassa tarkoitetut vahingot voivat olla tulevia vahinkoja, koska kyseisellä säännöksellä pyritään ehkäisemään vahinkoja.(42) Tällaiset tulevat vahingot eivät kuitenkaan voi olla pelkästään hypoteettisia. Olen siten komission kanssa yhtä mieltä siitä, että pelkkä vahingon mahdollisuus ei yksin riitä. Vahingon toteutumisen todennäköisyyden on oltava suuri.(43) Näin ollen luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitettuihin erityisen merkittäviin vahinkoihin sisältyvät sellaiset tulevat vahingot, joiden toteutuminen on erittäin todennäköistä.
93. Käsiteltävässä asiassa, jossa on selvää, että susi 158MATK on hyökännyt lampaiden kimppuun jo kaksi kertaa ja tappanut tai vahingoittanut niitä vuoristolaitumilla, voidaan katsoa hyökkäyksen tapahtuvan erittäin todennäköisesti uudelleen.(44) Vaikuttaa siltä, että 158MATK-asetuksessa, jonka mukaan kyseisestä yksilöstä aiheutuu välitöntä ja huomattavaa vaaraa laiduneläimille, on otettu tällainen kanta.
94. Vahinkojen erityistä merkittävyyttä arvioitaessa voidaan ottaa huomioon tulevat vahingot vain, jos ne ovat erittäin todennäköisiä. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii, minkä tyyppiset tulevat vahingot voidaan ottaa huomioon sen määrittämiseksi, ovatko vahingot erityisen merkittäviä. Kyseinen tuomioistuin mainitsee ennakkoratkaisupyynnössään kolme eri vahinkotyyppiä, joista ensimmäinen ovat yksittäisen suden tekemistä tuhoista aiheutuneet suorat tai välilliset aineelliset vahingot (menetetyt lampaat, karjan ennenaikaisen vuoristolaitumilta alas ajamisen järjestämisestä aiheutuvat kustannukset tai eläinten ruokintakustannusten kasvu laiduntamisen päätyttyä). Ei ole epäilystäkään siitä, että nämä vahingot on otettava huomioon.
95. Toinen ennakkoratkaisupyynnössä mainittu vahinkotyyppi ovat kasvattajalle yksittäisen suden hyökkäyksistä aiheutuvat aineettomat vahingot, kuten lampaidenpidon mielekkyyden menetys tai psyykkinen kuormitus. Kuten komissio korosti, b alakohdan sanamuoto mahdollistaa tällaisten vahinkojen huomioon ottamisen. Kyseisen säännöksen päätarkoituksena on ehkäistä erityisen merkittäviä vahinkoja. Karjankasvatukselle tai muulle omaisuudelle aiheutuneet vahingot mainitaan b alakohdan lopussa vain havainnollistavina esimerkkeinä. Muuntyyppisten vahinkojen, kuten aineettomien vahinkojen, ehkäiseminen ei siten ole poissuljettua. Tällaisten vahinkojen on kuitenkin oltava seurausta kyseisten poikkeustoimenpiteiden kohteena olevan yksittäisen suden hyökkäyksistä.
96. Ennakkoratkaisua pyytänyttä tuomioistuinta näyttää eniten kiinnostavan kolmas vahinkotyyppi eli taloudelle aiheutuvat tulevat välilliset vahingot. Se viittaa mahdollisesta vuoristolaiduntamisen loppumisesta, jolla voi olla vaikutusta vapaa-ajan viettoon ja matkailuun, aiheutuviin pitkän aikavälin makrotaloudellisiin muutoksiin.
97. Kuten komissio korostaa, tällaisia seurauksia ei voida pitää erittäin todennäköisinä (ei ole lainkaan varmaa, että vuoristolaiduntamisesta luovutaan, jos alueella on susia ja ne hyökkäävät ajoittain lampaiden kimppuun,(45) tai että matkailu vähenee pikemminkin kuin kasvaa, jos vuoristossa on susia(46)).
98. Jos nämä seuraukset toteutuvat, ne johtuvat hyvin todennäköisesti monista syistä ja useista eri tekijöistä. Minun on vaikea kuvitella, että Itävallan vuoristolaiduntamisen tulevaisuus olisi suden 158MATK käpälissä.
99. Tällaisia pitkän aikavälin makrotaloudellisia muutoksia, joiden ei voida katsoa aiheutuvan yksittäisestä sudesta, ei siten voida ottaa huomioon luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan b alakohdassa mainitun erityisen merkittävien vahinkojen käsitteen yhteydessä tietyn susiyksilön kaatamisen oikeuttamiseksi.
100. Tällaiset huolenaiheet olisi ratkaistava järjestelmällisillä toimenpiteillä ja suunnitelmilla, joita jäsenvaltioiden on toteutettava luontodirektiivin 12 artiklan noudattamiseksi.(47)
101. Vastauksena kolmanteen ennakkoratkaisukysymykseen ehdotan, että unionin tuomioistuin tulkitsee luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitettua erityisen merkittävien vahinkojen käsitettä siten, että se ei kata välillisiä (tulevia) taloudellisia vahinkoja, joiden on mahdotonta katsoa aiheutuvan yksittäisestä sudesta.
3. Taloudellisten perusteiden huomioon ottaminen määritettäessä, onko saatavilla muuta tyydyttävää ratkaisua (neljäs ennakkoratkaisukysymys)
102. Neljännellä kysymyksellään kansallinen tuomioistuin tiedustelee, onko se, onko olemassa luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja ”muita tyydyttäviä ratkaisuja”, tutkittava pelkästään toimenpiteen tosiasiallisen toteuttamiskelpoisuuden perusteella vai onko tässä merkitystä myös taloudellisilla kriteereillä.
103. Muiden tyydyttävien ratkaisujen olemassaolon arviointi on aloitettava määrittämällä, mitä muita mahdollisuuksia poikkeuksen tavoitteiden saavuttamiseksi on käytettävissä. Kun päätöksen tekevä viranomainen valitsee yhden näistä mahdollisuuksista, sen on perusteltava valintansa ja myös se, miksi muut vaihtoehdot on hylätty.
104. Käsiteltävässä tapauksessa poikkeuksen tavoitteena on ehkäistä erityisen merkittäviä vahinkoja, joita erittäin todennäköisesti aiheutuu suden 158MATK toistuvista saalistuksista. Tirolin osavaltion hallitus päätti, että asianmukainen toimenpide on myöntää lupa kyseisen yksilön kaatamiseen, eikä muita käytettävissä olevia toimenpiteitä pidetty tyydyttävinä. Neljännellä kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa lähinnä selvittää, voivatko taloudelliset kustannukset olla peruste muiden teknisesti mahdollisten vaihtoehtojen hylkäämiseen.
105. Mielestäni teknisesti toteutettavissa olevan toimenpiteen taloudelliset kustannukset voidaan ottaa huomioon yhtenä niistä seikoista, joiden perusteella arvioidaan, onko kyseinen toimenpide tyydyttävä vaihtoehto. Tämä voidaan päätellä luontodirektiivin sanamuodosta ja rakenteesta. Esimerkiksi sen 16 artiklan 1 kohdan b alakohdassa, josta käsiteltävässä asiassa on kyse, sallitaan taloudellisten perusteiden huomioon ottaminen, koska siinä sallitaan poikkeusten myöntäminen erityisen merkittävien vahinkojen ehkäisemiseksi. Luontodirektiivin 2 artiklan 3 kohdassa säädetään myös, että ”tämän direktiivin mukaisesti toteutetuilla toimenpiteillä otetaan huomioon taloudelliset, sosiaaliset ja sivistykselliset vaatimukset sekä alueelliset ja paikalliset erityispiirteet”.(48)
106. Vaikka taloudelliset perusteet voidaan ottaa huomioon, vaihtoehtoisia toimenpiteitä ei kuitenkaan voida suoralta kädeltä hylätä sillä perusteella, että ne maksaisivat liikaa.(49)
107. Valitun ratkaisun oikeuttamiseksi tehtävän oikeasuhteisuuden arvioinnin on oltava intressivertailua stricto sensu,(50) mikä tarkoittaa kaikkien kyseessä olevien intressien punnintaa: niihin sisältyvät sekä karjankasvattajien intressit että luontodirektiivissä ilmaistut intressit luonnon monimuotoisuuden säilyttämiseksi muun muassa tiettyjen lajien tiukalla suojelulla.
108. Tässä mielessä on tarpeen muistuttaa, että luontodirektiivin ja tarkemmin ottaen sen 12 artiklan mukaan jäsenvaltiot ovat velvollisia laatimaan ennalta ehkäiseviä ohjelmia, joilla suojeltujen lajien suotuisa suojelun taso voidaan saavuttaa (ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 100 kohta). Jos laumanvartijakoirien kasvatuksesta tai paimenten koulutuksesta aiheutuvia kustannuksia arvioidaan pelkästään yhden yksilön aiheuttaman vaaran takia tehtävien yksittäisten päätösten kannalta, ne tullaan aina arvioimaan liian kalliiksi.(51) Jos nämä kustannukset sitä vastoin mielletään osaksi ennalta ehkäisevää kansallista suunnitelmaa, päätelmä voi olla toisenlainen. Taloudellisia kustannuksia, jotka on otettava huomioon arvioitaessa, onko saatavilla muita tyydyttäviä ratkaisuja, on siten tarkasteltava siinä asiayhteydessä, joka liittyy jäsenvaltioiden velvollisuuteen ottaa käyttöön tarvittavat toimenpiteet ja suunnitelmat susien tiukan suojelun varmistamiseksi.
109. Riidanalaisen päätöksen perustana olevassa asiantuntijalausunnossa todettiin, että huomioon otetut kolme vaihtoehtoista ratkaisua – aitojen pystyttäminen, laumanvartijakoirien käyttäminen tai paimenten kulkeminen laumojen mukana – eivät ole kohtuullisesti eivätkä oikeasuhteisesti toteutettavissa.(52) Tähän lopputulokseen päädyttiin sellaisten yleisten sääntöjen perusteella,(53) joissa oli määritetty ennalta, minkä tyyppisiä laitumia ei voida kohtuullisesti suojata, koska sitä pidetään paitsi teknisesti mahdottomana myös liian kalliina.(54) Asiantuntijalausunnossa tutkittiin 61 laidunta, joilla suden 158MATK oli katsottu aiheuttavan vaaraa karjalle, ja todettiin, että ne kaikki täyttävät vähintään yhden niistä kriteereistä, joiden perusteella kyseisten toimenpiteiden käyttöä laumojen suojaamiseen ei pidetä kohtuullisena. Samalla on kuitenkin todettava, ettei riidanalaisessa päätöksessä tehty tätä päätelmää sellaisten suunnitelmien asiayhteydessä, joita Tirolin osavaltion hallitus tai Itävallan hallitus olisivat laatineet karjan suojaamiseksi susien hyökkäyksiltä vuoristolaitumilla.
110. Koska susien ilmaantumisen synnyttämän uuden tilanteen hallitsemiseksi ei ole laadittu minkäänlaisia suunnitelmia ja koska niille laitumille, joilla ei pystytä toteuttamaan toimenpiteitä karjan suojaamiseksi, on ennalta määritetty yleiset kriteerit, jokaista yksittäisen suden kaatamista koskevaa päätöstä on mahdollista perustella sillä, ettei muuta taloudellisesti kohtuullista ratkaisua ole saatavilla. Se merkitsee yleistä lupaa tappaa kaikki alueella liikkuvat sudet ennen kuin niiden osalta on virallisesti myönnetty poikkeus yleisesti sovellettavaan susien tiukkaan suojelujärjestelmään.
111. Tämä ei ole luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan tarkoitus. Siinä säädetyt poikkeukset ovat poikkeuksellisia toimenpiteitä, eivätkä ne saisi muodostua välineeksi estää susien liikkuminen tietyillä alueilla. Rinnakkaiselo susien kanssa vaatii jonkin verran mukautuksia ja sitä kautta kustannuksia myös Alppien alueen karjankasvattajilta.(55) Nämä kustannukset ovat väistämättömiä, eikä niitä voida jättää huomiotta arvioitaessa vaihtoehtoisten toimenpiteiden oikeasuhteisuutta.
112. Unionin tuomioistuin on jo todennut, ettei luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan b alakohdassa sallita sitä, että viranomaiset poikkeavat kyseisen direktiivin 12 artiklassa säädetyistä kielloista pelkästään sillä perusteella, että niiden noudattamisesta aiheutuu muutoksia maatalous-, metsänhoito- tai kalastustoimintaan.(56) Nämä muutokset eivät suinkaan ole ilmaisia. Susien paluun mahdollistamisesta aiheutuu siten joitakin kustannuksia, jotka on hyväksyttävä luontaisena osana luontodirektiivin tavoitteita. Ne kuuluvat siihen Itävallan hallituksen istunnossa mainitsemaan prosessiin, jossa opetellaan uudelleen elämään susien kanssa.
113. Käsiteltävässä asiassa esimerkiksi kustannukset, jotka ovat aiheutuneet laumojen ajamisesta ennenaikaisesti alas laitumilta jonakin yksittäisenä vuotena, eivät välttämättä ole riittävä peruste todeta, ettei tämä ole tyydyttävä vaihtoehtoinen toimenpide. Suojelun järjestäminen, kuten aitojen pystyttäminen sinne, missä se on mahdollista, tai laumanvartijakoirien kouluttaminen ja niiden mahdollinen yhteiskäyttö useammassa kuin yhdessä laumassa,(57) vie aikaa eivätkä nämä toimenpiteet välttämättä ole käytettävissä juuri sinä vuonna, kun susi kuljeksii tietyillä vuoristolaitumilla. Ne voitaisiin kuitenkin saada käyttöön jo seuraavana laiduntamisvuonna, jos niiden käyttöön ottamiseksi olisi laadittu suunnitelma. Tällaisten toimenpiteiden kustannuksia voitaisiin myös pienentää erilaisella julkisista lähteistä, myös unionin tason lähteistä, myönnettävällä rahoituksella.(58)
114. Saatavilla olevien toimenpiteiden taloudellisia kustannuksia ei siten voida arvioida irrallaan ennalta ehkäisevistä suunnitelmista, jotka ovat välttämättömiä luontodirektiivin 12 artiklan mukaisen tiukan suojelun mahdollistamiseksi. Poikkeuksen sallivan viranomaisen on perusteltava selvästi, millä tavoin taloudelliset tekijät ovat vaikuttaneet sen päätökseen siitä, että muut toimenpiteet eivät ole tyydyttävä vaihtoehto, ja tehtävä päätöksensä jäsenvaltioille luontodirektiivissä asetettujen velvoitteiden laajemmassa asiayhteydessä.
115. Tuomiossa komissio v. Suomi unionin tuomioistuin katsoi, että ”tällaiset päätökset – – joita toisaalta ei ole perusteltu täsmällisesti ja asianmukaisesti muun tyydyttävän ratkaisun puuttumisen osalta, ovat luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan vastaisia”.(59) Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asiana on määrittää, onko riidanalaisessa päätöksessä perusteltu selvästi, millä tavoin taloudelliset tekijät ovat vaikuttaneet siinä esitettyyn päätelmään siitä, ettei suden kaatamiselle ole tyydyttävää vaihtoehtoa.
116. Näin ollen ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa neljänteen ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti: Arvioitaessa, onko saatavilla muuta tyydyttävää ratkaisua, voidaan ottaa huomioon vaihtoehtoisten toimenpiteiden taloudelliset kustannukset. Saatavilla olevien toimenpiteiden taloudellisten kustannusten vaikutuksia arvioitaessa on punnittava kaikki kyseessä olevat intressit. Arvioitaessa taloudellisten tekijöiden vaikutusta sen päätelmän tekemiseksi, ettei muita tyydyttäviä ratkaisuja ole olemassa, on otettava huomioon, että tietyt kustannukset ja mukautukset ovat väistämättömiä, mikäli direktiivin tavoitteet aiotaan saavuttaa. Arviointi on tehtävä tapauskohtaisesti, eikä se voi perustua yleisesti ja ennakolta määritettyihin kriteereihin, ja se on sijoitettava kyseisessä jäsenvaltiossa susien tiukan suojelun mahdollistamiseksi toteutettujen toimenpiteiden ja suunnitelmien laajempaan asiayhteyteen.
IV Ratkaisuehdotus
117. Edellä esitetyn valossa ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Landesverwaltungsgericht Tirolin esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
(1) Tiettyjen jäsenvaltioiden vapauttaminen luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta 21.5.1992 annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY liitteen IV soveltamisesta ei itsessään merkitse jäsenvaltion, jolle ei ole myönnetty tällaista vapautusta, epäyhdenvertaista kohtelua. Käsiteltävässä asiassa ei ole tullut esiin seikkoja, jotka vaikuttaisivat luontodirektiivin 12 artiklan 1 kohdan, luettuna yhdessä liitteen IV kanssa, pätevyyteen sillä perusteella, että SEU 4 artiklan 2 kohtaa olisi rikottu.
(2) Direktiivin 92/43 16 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että sitä, onko lajin suojelun taso suotuisa ja vaikuttavatko poikkeustoimenpiteet haitallisesti mahdollisuuksiin saavuttaa tai säilyttää suotuisa suojelun taso, on arvioitava paikallisella tasolla ja jäsenvaltion alueella, vaikka kyseisen populaation luontainen levinneisyysalue käsittäisikin laajemman rajat ylittävän luonnonmaantieteellisen alueen. Jos kuitenkin kyseisillä viranomaisilla on tietoja, joista ne voivat päätellä, että ehdotettu toimenpide voi heikentää osapopulaation suojelun tasoa toisessa maassa tai yleisesti, vaikka se paikallisen suojelun tason kannalta olisikin neutraali, ne eivät voi jättää huomiotta tällaisia tietoja, vaan niiden on otettava ne huomioon ja luovuttava poikkeustoimenpiteestä.
(3) Direktiivin 92/43 16 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitettua erityisen merkittävien vahinkojen käsitettä on tulkittava siten, että se ei kata välillisiä (tulevia) vahinkoja, joiden ei voida katsoa aiheutuvan yksittäisestä sudesta.
(4) Arvioitaessa direktiivin 92/43 16 artiklan 1 kohdassa edellytetyn mukaisesti sitä, onko muuta tyydyttävää ratkaisua saatavilla, voidaan ottaa huomioon vaihtoehtoisten toimenpiteiden taloudelliset kustannukset. Saatavilla olevien toimenpiteiden taloudellisten kustannusten vaikutuksia arvioitaessa on punnittava kaikki kyseessä olevat intressit. Arvioitaessa taloudellisten tekijöiden vaikutusta sen päättelemiseksi, ettei muita tyydyttäviä ratkaisuja ole olemassa, on otettava huomioon, että tietyt kustannukset ja mukautukset ovat väistämättömiä, mikäli direktiivin tavoitteet aiotaan saavuttaa. Arviointi on tehtävä tapauskohtaisesti, se ei voi perustua yleisesti ja ennakolta määritettyihin kriteereihin, ja se on sijoitettava kyseisessä jäsenvaltiossa susien tiukan suojelun mahdollistamiseksi toteutettujen toimenpiteiden ja suunnitelmien laajempaan asiayhteyteen.