Ideiglenes változat
TAMARA ĆAPETA
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2024. január 18.(1)
C‑601/22. sz. ügy
Umweltverband WWF Österreich,
ÖKOBÜRO – Allianz der Umweltbewegung,
Naturschutzbund Österreich,
Umweltdachverband,
Wiener Tierschutzverein
kontra
Tiroler Landesregierung
(a Landesverwaltungsgericht Tirol [tiroli regionális közigazgatási bíróság, Ausztria] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Előzetes döntéshozatal – Környezet – 92/43/EGK irányelv – A vadon élő állatok védelme – Farkasvadászat – Érvényesség – A 12. cikk (1) bekezdése és a IV. melléklet – Egyes állatfajok szigorú védelmi rendszere – 16. cikk – Eltérés – A tagállamok közötti egyenlő bánásmód elve – A Bíróság válaszának hatása az alapjogvitára – A kérdés elfogadhatósága – Értelmezés – A 16. cikk (1) bekezdése – A szigorú védelmi rendszertől való eltérés feltételei – A »védettségi állapot« érvényesítésének területi hatálya – A 16. cikk (1) bekezdésének b) pontja – A »súlyos kár« fogalma – A 16. cikk (1) bekezdése – A »más megfelelő megoldás« fogalma – Gazdasági megfontolások”
I. Bevezetés
1. A farkasok gyakori szereplői a meséknek.(2) A mi történetünkben szereplő farkas 158MATK névre hallgat. Őt tartják felelősnek a tiroli (Ausztria) alpesi legelőkön tenyésztett juhok jelentős részének elpusztulásáért.
2. Emiatt a Tiroler Landesregierung (tiroli tartományi kormány, Ausztria) az e farkas kilövését engedélyező határozatot fogadott el. Több állat‑ és környezetvédelmi szervezet keresetet indított e határozat megsemmisítése iránt a kérdést előterjesztő bíróság, a Landesverwaltungsgericht Tirol (tiroli regionális közigazgatási bíróság, Ausztria) előtt.
3. A farkas (canis lupus) az élőhelyvédelmi irányelv szerint szigorúan védendő faj.(3) A kérdést előterjesztő bíróság ezért azt kérte, hogy a Bíróság tisztázzon több, az említett irányelvben felmerülő kérdést. Ennek lehetővé kell tennie számára annak eldöntését, hogy a tiroli tartományi kormány döntése helybenhagyható‑e.
II. Az alapeljárás előzményei, az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések és a Bíróság előtti eljárás
4. A „Farkas‑medve‑hiúz” szakértői bizottság (Tirol, Ausztria)(4) 2022. július 25‑i szakvéleményében (a továbbiakban: szakvélemény) megállapította, hogy a 158MATK számon nyilvántartásba vett farkas a 2022. június 10. és 2022. július 2. közötti időszakban adott földrajzi területen mintegy 20 juhot ölt meg. Ezenkívül a 2022. július 22. és 2022. július 24. közötti időszakban további 17 juhot valószínűleg szintén ugyanez farkas ölt meg.
5. Ugyanez a szakvélemény megállapította, hogy az állatállomány védelme ezen időpontban nem lehetséges az érintett területen. Ebből azt a következtetést vonta le, hogy a 158MATK számon nyilvántartásba vett farkas közvetlen és jelentős veszélyt jelent a legeltetett állatokra.
6. 2022. július 26‑i rendeletével (a továbbiakban: 158MATK rendelet) a tiroli tartományi kormány megállapította, hogy a 158MATK számon nyilvántartásba vett farkas közvetlen jelentős veszélyt jelent a legeltetett állatokra, a termésre és a gazdasági épületekre. A rendelet 2022. július 29‑én lépett hatályba, és határozatlan ideig érvényes.
7. Ugyanezen a napon a tiroli tartományi kormány határozatot fogadott el (a továbbiakban: megtámadott határozat), amelyben kivonta a 158MATK számon nyilvántartásba vett farkast a farkasok vadászatának egész évre vonatkozó tilalma alól.(5) Kifejtette, hogy erre azért van szükség, hogy megelőzzék a termést és az állatállományt érintő súlyos károkat azokon a közelebbről meghatározott vadászterületeken, ahol a 158MATK számon nyilvántartásba vett farkast észlelték. A 158MATK számon nyilvántartásba vett farkasra vonatkozó eltérés 2022. október 31‑ig volt érvényben (az alpesi legeltetési időszak végéig) azzal, hogy az eltérés korábban hatályát veszti, ha a 158MATK számon nyilvántartásba vett farkas nyomait molekuláris biológiailag többször is kimutatják az intézkedéssel érintett területen egyértelműen kívül.
8. A megtámadott határozat indokolása a „Farkas‑medve‑hiúz” szakértői bizottság megállapításaira, pontosabban a vadászati, mezőgazdasági, állatorvosi, vadbiológiai és vadgazdálkodási szakemberek által adott válaszokra támaszkodott.
9. A megtámadott határozat a 158MATK számon nyilvántartásba vett farkas kilövését azzal indokolta, hogy az nem csupán a konkrét támadásokból eredő gazdasági és nem gazdasági jellegű közvetlen és súlyos károk, hanem a gazdaságot érő hosszú távú károk megelőzéséhez is szükséges.
10. Emellett e határozat kifejtette, hogy nem állnak rendelkezésre megfelelő alternatív intézkedések ennek a példánynak a kilövéséhez, mivel az alpesi legelőkön lévő állatállomány kicsi, és védelmük nem lehetséges. A szakvélemény kimutatta, hogy azt a 61 hegyvidéki legelőt, amely azon a területen található, ahol a szóban forgó farkast észlelték, nem védhetőnek vagy észszerűen és arányosan nem védhetőnek kell minősíteni. Ugyanakkor a 158MATK számon nyilvántartásba vett farkas természetből való eltávolítását és tartós fogságban tartását nem tartották megfelelő megoldásnak, mivel a korábban szabadon élő farkasok nem tudnak alkalmazkodni a fogságban való élethez, a fogságban tartás jelentős szenvedéssel jár számukra.
11. Az egyik megkérdezett szakértő véleménye szerint egyetlen farkas eltávolítása nem veszélyeztetné általánosságban a farkas alpesi alpopulációjának kedvező védettségi állapotát. Ugyanakkor Ausztriában a farkasok kedvező védettségi állapota még nem valósult meg. Mindazonáltal a szakvélemény arra a következtetésre jutott, hogy még Ausztriát önmagában vizsgálva sem várható a védettségi állapot súlyosbodása vagy a kedvező állapot helyreállításának akadályozása.
12. Öt környezetvédelmi szervezet, nevezetesen a WWF Österreich, az ÖKOBÜRO – Allianz der Umweltbewegung, a Naturschutzbund Österreich, az Umweltdachverband és a Wiener Tierschutzverein (a továbbiakban: felperes nem kormányzati szervezetek) keresetet nyújtott be a megtámadott határozattal szemben a jelen ügyben kérdést előterjesztő Landesverwaltungsgericht Tirolhoz (tiroli regionális közigazgatási bíróság). Lényegében arra hivatkoztak, hogy a 2022. július 29‑i határozat nem felel meg az élőhelyvédelmi irányelv 16. cikkének (1) bekezdésében foglalt feltételeknek.
13. Ezen irányelv 16. cikkének (1) bekezdése a következőképpen szól:
„Amennyiben nincs más megfelelő megoldás és az eltérés megengedése nem befolyásolja hátrányosan az érintett fajok populációi kedvező védettségi állapotának fenntartását az elterjedési területükön [helyesen: a természetes elterjedési területükön], a tagállamok engedélyezhetik a 12., 13., 14. cikkben, valamint a 15. cikk a) és b) pontjában foglalt rendelkezésektől való eltérést az alábbiak érdekében:
[…]
b) termést, állatállományt, erdőt, halastavat, vizeket és más típusú, tulajdont érintő súlyos károk megelőzése”.
14. A felek által a kérdést előterjesztő bíróság előtt felvetett, az élőhelyvédelmi irányelv 16. cikke (1) bekezdésének értelmezésével kapcsolatos kérdéseken kívül a kérdést előterjesztő bíróság egy további kérdést is megfogalmaz. Úgy tűnik, hogy a bíróság úgy véli, hogy az élőhelyvédelmi irányelv IV. mellékletével összefüggésben értelmezett 12. cikke, amely a farkasok szigorú védelmének jogalapja, érvénytelen. Az érvénytelenséget azzal indokolja, hogy Ausztria az EUSZ 4. cikk (2) bekezdésével ellentétben egyenlőtlen bánásmódban részesül azokkal a tagállamokkal szemben, amelyek a IV. melléklet alapján a farkasok szigorú védelme tekintetében egész területükön vagy területük egy részén mentességet élveznek, ami Ausztriát nem illeti meg.
15. E körülmények között a Landesverwaltungsgericht Tirol (tiroli regionális közigazgatási bíróság, Ausztria) úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
„1) Sérti‑e az EUSZ 4. cikk (2) bekezdésében foglalt »tagállamok közötti egyenlő bánásmód elvét« [az élőhelyvédelmi irányelv] IV. mellékletével összefüggésben értelmezett 12. cikke, amely szerint a farkas szigorú védelem alatt áll, azonban több tagállam populációjára nem vonatkozik ez a védelem, miközben ezen irányelv Ausztria esetében nem írt elő megfelelő eltérést?
2) Úgy kell‑e értelmezni [az élőhelyvédelmi irányelv] 16. cikkének (1) bekezdését, amely szerint a farkasra vonatkozó szigorú védelmi rendszertől való eltérés csak akkor megengedett, ha az eltérés megengedése többek között nem befolyásolja az érintett fajok populációi »kedvező védettségi állapotának« fenntartását a »természetes elterjedési területükön«, hogy a kedvező védettségi állapot nem egy tagállam területére vonatkozik, hanem azt valamely populáció határokon átnyúló vagy nagyobb bioföldrajzi régiót magában foglaló természetes elterjedési területén kell biztosítani vagy helyreállítani?
3) Úgy kell‑e értelmezni [az élőhelyvédelmi irányelv] 16. cikke (1) bekezdésének b) pontját, hogy az adott farkas által okozott közvetlen kár mellett a közvetett, nem az adott farkasnak betudható (jövőbeli) »nemzetgazdasági« kár is »súlyos kárnak« minősül?
4) Úgy kell‑e értelmezni [az élőhelyvédelmi irányelv] 16. cikkének (1) bekezdését, hogy a »más megfelelő megoldásokat« a Tirol szövetségi tartományban uralkodó topográfiai, alpesi legelőgazdálkodási és üzemi struktúrák fényében kizárólag a tényleges megvalósíthatóság alapján kell vizsgálni vagy pedig gazdasági szempontok alapján is?”
16. A Bírósághoz írásbeli észrevételeket nyújtott be az Umweltdachverband, az ÖKOBÜRO – Allianz der Umweltbewegung, az Umweltverband WWF Österreich, a tiroli tartományi kormány, az osztrák és a dán kormány, az Európai Unió Tanácsa és az Európai Bizottság.
17. 2023. október 25‑én tárgyalásra került sor, amelyen az Umweltverband WWF Österreich, az ÖKOBÜRO – Allianz der Umweltbewegung és az Umweltdachverband, a Wiener Tierschutzverein, a tiroli tartományi kormány, az osztrák, a francia, a finn és a svéd kormány, a Tanács és a Bizottság szóbeli érveket terjesztett elő.
III. Elemzés
A. Elfogadhatóság
18. Az elemzés megkezdése előtt meg kell vizsgálni a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem elfogadhatóságának kérdését.
19. A megtámadott határozat időközben hatályát vesztette. A határozat csak 2022. október 30‑ig engedélyezte a 158MATK számon nyilvántartásba vett farkas kilövését, így az érvényességével kapcsolatos kérdések hipotetikusnak tűnhetnek.
20. Mindazonáltal, amint azt az előzetes döntéshozatalra utaló határozat egyértelműen kifejtette, e határozat a 158MATK rendeleten alapult, amely kimondta, hogy a szóban forgó farkas veszélyezteti a legeltetett állatokat végső határidő megjelölése nélkül. Ennélfogva e rendelet alapján bármikor el lehet fogadni egy másik, e farkas kilövését engedélyező határozatot.
21. Úgy vélem tehát, hogy az előzetes döntéshozatal iránti kérelem elfogadható.
B. Az indítvány előzetes megjegyzései és felépítése
22. Az élőhelyvédelmi irányelv célja a biológiai sokféleség megőrzése.(6) E cél elérésének egyik módja az, hogy bizonyos növény‑ és állatfajokat szigorú védelmi rendszer alá von. A 12. cikk értelmében szigorú védelmet igénylő állatfajokat az említett irányelv IV. melléklete sorolja fel. E szigorú védelmi rendszer többek között arra kötelezi a tagállamokat, hogy területük egészén megtiltsák a IV. mellékletben felsorolt fajok vadon élő példányai szándékos befogásának vagy megölésének bármely formáját.(7)
23. A farkasok mint faj (canis lupus) az élőhelyvédelmi irányelv IV. mellékletében szerepelnek.(8) Mindazonáltal néhány tagállam (vagy területük egy része) eltérhet a farkasok szigorú védelmének előírásától azáltal, hogy kifejezetten ki vannak zárva a IV. mellékletből.(9) Ausztria nem tartozik ezek közé.
24. A tagállamok a 16. cikk (1) bekezdésével összhangban kivételesen eltérhetnek az élőhelyvédelmi irányelv 12. cikkében foglalt szigorú védelmi követelményektől.
25. Ausztriában a farkasok két bioföldrajzi régióban vannak jelen: a kontinentális és az alpesi régióban.
26. Amint arra a jelen ügyben részt vevő környezetvédelmi szervezetek rámutattak, a félreértések elkerülése érdekében szükséges elmagyarázni, hogy az alpesi bioföldrajzi régió eltér a farkasok azon alpopulációja által lakott Alpok régiótól, amelyhez a 158MATK számon nyilvántartásba vett farkas tartozik. Egyrészt az Alpok régió a Délkelet‑Franciaországot, Monacót, Észak‑Olaszországot, Svájcot, Liechtensteint, Németország déli részét, Ausztriát és Szlovéniát lefedő hegyvonulatot foglalja magában. Másrészt az alpesi bioföldrajzi régió a Natura 2000 hálózat egyik európai bioföldrajzi régiója,(10) amely nagyobb, mint maga az Alpok, és az Unió különböző hegyvonulataira terjed ki, nem csak az Alpokra.(11)
27. A szóban forgó, 158MATK számon nyilvántartásba vett farkas a farkasok egy alpopulációjának tagja, amelynek természetes elterjedési területe Alpok területén belül van. Az osztrák kormány által a jelen ügyben benyújtott adatok szerint(12) 2022‑ben Ausztria egész területén összesen 57 farkast észleltek. Az Alpok régió osztrák részén mindössze két falkát tartanak nyilván, miközben a becslések szerint az alpesi farkas alpopuláció fenntarthatósága érdekében legalább 39 falkának kellene léteznie Ausztriában.(13) Ezért a farkasok védettségi állapota Ausztriában jelenleg nem tekinthető kedvezőnek.
28. A jelen ügy az Ausztria által az élőhelyvédelmi irányelv 12. cikke alapján kötelezően védendő farkas egy példányának szigorú védelmével, valamint az említett irányelv 16. cikke alapján e szigorú védelemtől való eltérés lehetőségével kapcsolatos kérdéseket vet fel.
29. A kérdést előterjesztő bíróság kétféle kérdést terjesztett a Bíróság elé. Első kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság az élőhelyvédelmi irányelv 12. cikkének és IV. mellékletének együttes olvasata alapján kétségeit fejezi ki a farkasok mint faj számára előírt szigorú védelem érvényességét illetően. A kérdést előterjesztő bíróság által felvetett lehetséges érvénytelenségi ok a tagállamok közötti – az EUSZ 4. cikk (2) bekezdésével ellentétes – egyenlőtlen bánásmód. A többi kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság az élőhelyvédelmi irányelv 16. cikke (1) bekezdése általános alkalmazási feltételeinek vagy 16. cikke (1) bekezdése b) pontjának értelmezését kéri.
30. A jelen indítványban először az érvényesség kérdésével foglalkozom (C. szakasz).
31. Ezt követően visszatérek az élőhelyvédelmi irányelv 16. cikke (1) bekezdésének értelmezésére vonatkozó kérdésekre (D. szakasz). Először arra a kérdésre javasolok választ, hogy a farkasok más országokban fennálló helyzetét figyelembe veheti‑e, vagy azt figyelembe kell‑e vennie egy olyan szervnek, amely a 16. cikk (1) bekezdése szerinti eltérés engedélyezéséhez szükséges feltételek teljesülését értékeli (1. alszakasz). Ezután értelmezni fogom a súlyos kár fogalmát, amely a szigorú védelemtől való eltérést indokolja, és amelyet az élőhelyvédelmi irányelv 16. cikke (1) bekezdésének b) pontja említ, annak megválaszolása érdekében, hogy milyen típusú károkat lehet figyelembe venni annak megítéléséhez, hogy egy adott kár súlyosnak minősül‑e (2. alszakasz). Végül megvizsgálom, hogy hogyan kell megállapítani, hogy van‑e más megfelelő megoldás a javasolt, eltérést lehetővé tevő intézkedéshez képest, és hogy figyelembe vehetők‑e gazdasági megfontolások ezen értékelés során (3. alszakasz).
C. Az élőhelyvédelmi irányelv IV. mellékletével összefüggésben értelmezett 12. cikkének érvényessége (első kérdés)
32. Első kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra keres választ, hogy az élőhelyvédelmi irányelv IV. mellékletével összefüggésben értelmezett 12. cikkének (1) bekezdése érvénytelennek tekintendő‑e, mivel az sérti az EUSZ 4. cikk (2) bekezdésében foglalt, a tagállamok közötti egyenlőség elvét. Az egyenlőtlenség, álláspontja szerint, azért áll fenn, mert a IV. melléklet bizonyos, más tagállamok területén található farkaspopulációkat kivon az irányelv 12. cikkében meghatározott szigorú védelmi rendszer alól, de nem vonja ki az osztrák farkaspopulációt.
33. Kilenc tagállam térhet el a farkasok szigorú védelmétől. Az irányelv elfogadásakor Spanyolországot és Görögországot részben kizárták az élőhelyvédelmi irányelv IV. mellékletéből.(14) Hét másik tagállam az Európai Unióhoz való csatlakozásakor tárgyalt az eltérésükről.(15) A 2007‑es bővítés óta az élőhelyvédelmi irányelv IV. melléklete a farkasok tekintetében nem módosult.(16)
34. Ausztria tehát, mivel nem térhet el a IV. melléklet alól, teljes területén a farkasok szigorú védelmének hatálya alá tartozik.
35. Ausztria Európai Unióhoz való csatlakozásakor a farkasok tekintetében nem kérte a IV. mellékletből való kizárást. Ez nem meglepő, mivel ebben az időszakban – amint azt a tiroli tartományi kormány és az osztrák kormány is hangsúlyozta – sem Tirolban, sem Ausztriában nem éltek farkasok. A farkasok azonban elkezdtek visszatérni, ami – mint a jelen ügy is mutatja – néha ütközik az Alpokban élő, állattenyésztéssel foglalkozó mezőgazdasági lakosság érdekeivel és szokásaival.
36. Ilyen körülmények között egyenlőtlen helyzetben van‑e Ausztria a IV. melléklet szerinti eltérést igénybe vevő tagállamokhoz képest?
1. Elfogadhatóság
37. Mielőtt rátérnék a fenti állítás érdemi részének vizsgálatára, először röviden ki kell térni az első kérdés elfogadhatóságának kérdésére, amelyet a tárgyaláson is megvitattak.
38. A felperes nem kormányzati szervezetek úgy vélik, hogy az első kérdésre adott válasz nincs hatással az alapügyre. A Tanács szintén elfogadhatatlannak tartja a kérdést. Álláspontja szerint az alapeljárás inkább az élőhelyvédelmi irányelv 16. cikkére, mint annak 12. cikkére vonatkozik, és így ez utóbbi rendelkezés az alapeljárásban nem alkalmazható.
39. Ezzel szemben tiroli tartományi kormány, az osztrák, a finn és a svéd kormány, valamint a Bizottság az első kérdés elfogadhatósága mellett érvelt.
40. Az osztrák kormány különösen arra hivatkozott, hogy a Bíróság esetleges megállapítása, miszerint az élőhelyvédelmi irányelv IV. mellékletével összefüggésben értelmezett 12. cikke érvénytelen, minden bizonnyal hatással lenne a nemzeti bíróság előtt folyamatban lévő jogvitára, mivel ez a rendelkezés akkor nem lenne alkalmazható.
41. E tekintetben egyetértek az osztrák kormánnyal. Az első kérdés tehát elfogadható.
2. Az egyenlőség megsértésére vonatkozó érvek
42. Az EUSZ 4. cikk (2) bekezdése kimondja, hogy „az Unió tiszteletben tartja a tagállamoknak a Szerződések előtti egyenlőségét […]”.
43. A tagállamokkal szemben alkalmazott egyenlőség követelményével kapcsolatos ítélkezési gyakorlat szűk körű.(17)
44. Véleményem szerint a tagállamok uniós jog szerinti egyenlőségét az egyenlő bánásmód általános elvének különös kifejeződéseként kell értelmezni, amely megköveteli, hogy a hasonló helyzeteket ne kezeljék különbözőképpen, és a különböző helyzeteket ne kezeljék azonos módon, kivéve ha a megkülönböztetés objektív módon igazolható.(18)
45. A környezetvédelmi politika területén, amint azt a Bizottság hangsúlyozza, az EUMSZ 191. cikk (3) bekezdése előírja, hogy az Európai Uniónak figyelembe kell venni az Unió különböző régióinak különböző környezeti szempontjait. Ezért az uniós környezetvédelmi politika célkitűzéseinek megvalósítása megköveteli, hogy az egyes tagállamok az adott tagállam egyedi helyzetéhez igazodó bánásmódban részesüljenek.(19)
46. Ha azonban két tagállam hasonló helyzetben van, de eltérő bánásmódban részesülnek, ez sértené az egyenlőség elvét.(20)
47. Az élőhelyvédelmi irányelv IV. mellékletében foglalt kizárások az eltérésben részesülő egyes tagállamok egyedi helyzetét tükrözik.(21) Ezenkívül az esetek többségében, amint azt a jelen indítvány 33. pontjában kifejtettem, az eltérések csatlakozási tárgyalások eredményei.(22)
48. Az egyenlőtlen bánásmód megállapításához az szükséges, hogy valamely tagállam hasonló helyzetben legyen, mint egy másik tagállam, azonban eltérő bánásmódban részesüljön.
49. Azonban sem az osztrák kormány, sem a tiroli tartományi kormány nem szolgáltatott bizonyítékot arra vonatkozóan, hogy a Bíróságnak miért kellene úgy tekintenie, hogy Ausztria hasonló helyzetben van, mint egy másik, a IV. melléklettől eltérő tagállam. Az egyetlen érv, amelyet felhoztak, az az, hogy a farkasok elkezdtek visszatérni Ausztriába, ami végül is az élőhelyvédelmi irányelv egyik célja.
50. Következésképpen úgy vélem, hogy a jelen ügyben nem állapítható meg, hogy Ausztria a többi tagállamhoz képest egyenlőtlen bánásmódban részesült volna.
3. Az élőhelyvédelmi irányelv 19. cikkének megsértésével kapcsolatos érvek
51. Felmerült egy másik, a farkasok ausztriai szigorú védelmével kapcsolatos érvénytelenségi érv, amelyet ennélfogva a jelen indítványban meg kell vizsgálni, és amely nem az egyenlőség elvének megsértésére, hanem az élőhelyvédelmi irányelv 19. cikkén alapul.
52. Az élőhelyvédelmi irányelv 19. cikke értelmében a Tanács a Bizottság javaslata alapján ezen irányelv mellékleteit a műszaki és tudományos fejlődésnek megfelelően módosítja. Ezen eljárás megindításának és a IV. mellékletnek a jelenlegi ausztriai helyzethez való igazításának elmulasztása az osztrák kormány és a tiroli tartomány kormánya szerint e melléklet semmisségét vonja maga után, amelyet a Bíróságnak a jelen ügyben meg kellene állapítania.
53. Kétségtelen, hogy az élőhelyvédelmi irányelvnek köszönhetően(23) a farkasok valóban visszatérnek Ausztriába. Napjainkban ez problémákat okoz az alpesi állattenyésztésben, ahol a juhok és egyéb állatok farkastámadás elleni védelmét célzó hatékony intézkedések állítólag nehézkesek, ha nem lehetetlenek. Ilyen körülmények között a Bizottság – ahogyan az osztrák kormány állítja – köteles‑e az élőhelyvédelmi irányelv 19. cikke alapján eljárást indítani Ausztria IV. mellékletből való kivétele érdekében?
54. Ez az érv nem meggyőző számomra.
55. Ahhoz, hogy egy faj minden kétséget kizáróan kivonható legyen a védelmi mellékletből, védettségi állapotának kedvezőnek kell lennie. Ezenkívül az elővigyázatosság elvének való megfelelés érdekében egy fajnak a védelmi mellékletből való kivonására akkor kerülhet sor, ha kedvező védettségi állapota biztos (vagyis nem rövid távú ingadozás), és észszerű bizonyítékok állnak rendelkezésre arra vonatkozóan, hogy azok a tényezők, amelyek a faj kedvezőtlen védettségi állapotához vezettek, már nem állnak fenn.(24) Ezzel szemben, amint azt korábban jeleztem, a farkasok védettségi állapota Ausztriában messze nem kedvező (lásd a jelen indítvány 27. pontját). Ilyen körülmények között a Bizottság tehát egyszerűen nem találhatott volna alapos okot arra, hogy megindítsa az élőhelyvédelmi irányelv 19. cikkében előírt eljárást, és Ausztriát kivonja az irányelv IV. mellékletéből.
56. Ezenkívül, amint arra a Bizottság és a Tanács hivatkozik, sem az Európai Unió, sem Ausztria nem fogalmazott meg fenntartást az ausztriai farkasokkal kapcsolatban a Berni Egyezmény(25) II. mellékletében, amely szerint a farkasok szigorú védelemben részesülnek. Mivel az Unió részes fele az egyezménynek,(26) Ausztriának az élőhelyvédelmi irányelv IV. mellékletétől való eltérése az Unió nemzetközi jog szerinti kötelezettségeinek megsértését eredményezheti.
57. Ezért úgy vélem, hogy a jelenlegi körülmények között Ausztria vagy területének egy része nem zárható ki az élőhelyvédelmi irányelv IV. mellékletéből.
58. Ugyanakkor, ha valamely tagállam úgy véli, hogy a Bizottság köteles lett volna az élőhelyvédelmi irányelv IV. mellékletének módosítására irányuló eljárást indítani, de ezt nem tette meg, a tagállam a Szerződésben előírt jogorvoslati lehetőséggel rendelkezik – az EUMSZ 265. cikk értelmében mulasztás megállapítása iránti keresetet indíthat. Ausztria azonban nem indított ilyen eljárást.
59. Az ítélkezési gyakorlat már korábban kimondta, hogy a nemzeti bíróság nem kérheti, hogy a Bíróság előzetes döntéshozatali eljárás keretében állapítsa meg valamely intézmény mulasztását.(27)
60. Ennélfogva az, hogy a Bizottság esetleg nem kezdeményezte az élőhelyvédelmi irányelv IV. mellékletének módosítását Ausztria tekintetében ezen irányelv 19. cikke alapján, nem szolgálhat indokul e melléklet érvénytelenségének az előzetes döntéshozatali eljárás keretében történő megállapítására.
61. Indokolt lehet a személyek és a nagyragadozók közötti együttélés módjának újragondolása.(28) A Bíróság azonban nem a megfelelő fórum erre. Az ilyen típusú kérdést jogalkotási eljárás keretében kell kezelni, és úgy tűnik, hogy a Bizottság megtette az első lépést ebbe az irányba.(29)
62. A jelenleg hatályos élőhelyvédelmi irányelvben kifejezett jogalkotói döntés arra kötelezi Ausztriát, hogy teljes területén tartsa tiszteletben a farkaspopuláció szigorú védelmére vonatkozó kötelezettségeit. A Bíróság nem rendelkezik hatáskörrel arra, hogy átírjon jogi rendelkezéseket, beleértve az olyan mellékleteket, amelyek az élőhelyvédelmi irányelv részét képezik, vagy hogy megkerülje a meglévő eljárásokat, például a 19. cikk szerinti eljárást.
63. Azt javaslom tehát, hogy a Bíróság az első kérdésre a következő választ adja: Egyes tagállamoknak az élőhelyvédelmi irányelv IV. mellékletétől való eltérése önmagában nem jelent egyenlőtlen bánásmódot egy olyan tagállam számára, amely nem részesült ilyen eltérésben. A jelen ügyben nem merült fel olyan tényező, amely az EUSZ 4. cikk (2) bekezdésének megsértése miatt érintené az élőhelyvédelmi irányelv IV. mellékletével összefüggésben értelmezett 12. cikke (1) bekezdésének érvényességét.
D. Az élőhelyvédelmi irányelv 16. cikkének értelmezése
64. A kérdést előterjesztő bíróság második, harmadik és negyedik kérdésében az élőhelyvédelmi irányelv 16. cikkének értelmezését kérte.
65. E rendelkezés meghatározza azokat a feltételeket, amelyek mellett a tagállamok eltérhetnek a farkasoknak az irányelv 12. cikkében előírt szigorú védelme alól.(30)
66. Az élőhelyvédelmi irányelv 16. cikke kivételt képez az ezen jogi aktussal létrehozott védelmi rendszer alól. Azt tehát megszorítóan kell értelmezni. A Bíróság azt is megállapította, hogy az e rendelkezésben foglalt feltételek teljesülésének bizonyítása annak a nemzeti hatóságnak a feladata, amely lehetővé teszi az ilyen eltérést.(31)
67. A fentiek fényében megvizsgálom a kérdést előterjesztő bíróság többi kérdését.
1. Az élőhelyvédelmi irányelv 16. cikkének (1) bekezdése szerinti, valamely faj természetes elterjedési területén való védettségi állapotának értékelésére vonatkozó területi hatály (második kérdés)
68. A kérdést előterjesztő bíróság második kérdése az élőhelyvédelmi irányelv 16. cikkében foglalt, az eltérést lehetővé tevő alapvető feltétel értelmezésére vonatkozik, amely szerint eltérést lehetővé tevő intézkedések csak akkor lehetségesek, ha azok nem befolyásolják hátrányosan a farkaspopuláció kedvező védettségi állapotának fenntartását a természetes elterjedési területükön. A kérdést előterjesztő bíróság azt kívánja megtudni, hogy e feltétel tiszteletben tartásának értékelése során csak az érintett tagállam területét vagy azt a tágabb határon átnyúló régiót kell‑e figyelembe vennie, ahol az adott farkaspopuláció él, azaz jelen esetben az Alpok régiót (lásd a jelen indítvány 26. pontját).
69. Az LSL Tapiola ítéletben a Bíróság kifejtette, hogy az eltérést engedélyező nemzeti hatóságnak kétlépcsős értékelést kell végeznie.(32) Az első lépés egy faj védettségi állapotának megállapításából, a második pedig annak értékeléséből áll, hogy az eltérés hogyan befolyásolja e faj állapotát.(33)
70. Főszabály szerint az eltérés csak akkor engedélyezhető, ha egy faj (első lépésben megállapított) védettségi állapota kedvező.(34) Mindazonáltal a Bíróság azt is elismerte, hogy kivételesen akkor is engedélyezhető az eltérés, ha egy faj védettségi állapota nem kedvező, amennyiben megfelelő megállapítást nyert, hogy ez az eltérés nem súlyosbítja az ilyen kedvezőtlen állapotot, vagy nem akadályozza a faj kedvező védettségi állapotának helyreállítását.(35) Így az illetékes hatóság kivételesen elvégezheti a második lépést akkor is, ha az első lépésben nem állapította meg, hogy az adott faj védettségi állapota kedvező.
71. A kérdést előterjesztő bíróság által az eltérést lehetővé tevő intézkedések lehetőségének értékelése során figyelembe veendő területre vonatkozóan feltett kérdés álláspontom szerint külön–külön mindkét lépés tekintetében releváns.
72. Ami az első lépést illeti, a tiroli tartományi kormány, valamint az osztrák és a finn kormány azt állítja, hogy harmadik országok, például Svájc és Liechtenstein területét is figyelembe kell venni az Alpok régióban élő farkasok védettségi állapotának vizsgálata során. A szóban forgó farkas alpopuláció teljes természetes elterjedési területét figyelembe véve, amely magában foglalja az említett két ország populációját is, az alpopuláció védettségi állapota kedvező lenne. Ez a megállapítás azt a következtetést vonná maga után, hogy nincs jelentősége annak, hogy Ausztriában önmagában véve ez az állapot nem kedvező.
73. A Bíróság az LSL Tapiola ügyben értelmezésem szerint kifejtette, hogy még ha lehetőség szerint figyelembe kell venni a határon átnyúló területeket is, a kedvező állapotra vonatkozó következtetés nem vonható le anélkül, hogy a nemzeti területen fennálló állapotot ne állapítanánk meg.(36) Másként fogalmazva, a kedvező állapotnak elsősorban és elkerülhetetlenül nemzeti szinten kell fennállnia. Ha nemzeti szinten fennáll a kedvező állapot, a szélesebb, határokon átnyúló szinten fennálló hátrányos helyzet még megkérdőjelezheti az eltérést lehetővé tevő intézkedés elfogadásának lehetőségét. Ezzel szemben azonban a kedvezőtlen nemzeti állapot nem orvosolható határokon átnyúló kedvező állapottal.
74. Ezt az ítéletet tehát nem úgy értelmezem, hogy a Bíróság – amint azt a kérdést előterjesztő bíróság értelmezi – azt kívánta volna kimondani, hogy ha a faj kedvező helyzete az egész természetes elterjedési területén – amely több országot foglal magában – fennáll, nincs jelentősége annak, hogy a védettségi állapot ennek ellenére kedvezőtlen Ausztriában. Véleményem szerint a Bíróság nem kívánta soha azt mondani, hogy az ausztriai farkaspopuláció kedvezőtlen helyzetét orvosolhatja a nagyobb Alpok régiót illetően figyelembe vett kedvező védettségi állapot.(37)
75. Az ettől eltérő értelmezés hátrányosan befolyásolhatja a tagállamok arra irányuló erőfeszítéseit, hogy megfelelő intézkedéseket fogadjanak el egy faj védettségi állapotának javítására a saját területükön. Ez azzal a hatással járhat, hogy elrejtik a valamely tagállamban fennálló kedvezőtlen állapotot, és azt a hamis benyomást keltik, hogy egy faj védettsége biztosított.
76. Ezenfelül, amint arra a Bizottság a tárgyaláson rámutatott, a nemzeti szint az egyetlen olyan szint, ahol a tagállamok megbízható adatokkal rendelkeznek.(38) A Bizottság elismerte, hogy ideális helyzetben egy faj védettségi állapotát a természetes földrajzi elterjedési területén kell értékelni, ez azonban egyelőre nem tűnik lehetségesnek. Ez az a további ok, amely miatt a kedvező állapotot elsősorban helyi és nemzeti szinten kell biztosítani, mielőtt a helyzetet magasabb szinten értékelnénk.
77. Így csak azt követően lehet az értékelés nézőpontját kitágítani, hogy a nemzeti szintű értékelés kedvező védettségi állapotot mutat.
78. A védettségi állapot határokon átnyúló figyelembevételének az a célja, hogy egy tagállam ne tudjon eltérni, még akkor sem, ha a faj állapota a területén kedvező. E tekintetben nem játszhat szerepet az a tény, hogy egy harmadik ország részes fele‑e a Berni Egyezménynek, vagy sem. Az élőhelyvédelmi irányelv célja a biológiai sokféleség megőrzése, ami függ a harmadik országok természeti állapotától is, és attól, hogy azok elkötelezettek‑e a természet magas szintű védelme mellett vagy sem. Következésképpen egy faj kedvezőtlen állapota egy harmadik országban befolyásolhatja az eltérést lehetővé tevő intézkedés meghozatalára vonatkozó (nemleges) döntést, annak ellenére, hogy kedvező nemzeti védettségi állapot áll fenn. Ilyen körülmények között nem értem, hogy a Svájcból és Liechtensteinből származó adatokat miért ne lehetne ilyen célból figyelembe venni, ha a nemzeti hatóságok hozzáférnek ezekhez.
79. Mivel a Bíróság elé terjesztett adatok nem utalnak arra, hogy a farkasok ausztriai védettsége kedvező szinten van (lásd a jelen indítvány 27. pontját), a második lépést csak a fent hivatkozott Bizottság kontra Finnország ítéletben megállapított és az LSL Tapiola ítéletben megerősített kivétel alapján lehet elvégezni (lásd a jelen indítvány 69. pontját). Ez a kivétel lehetővé teszi a tagállam számára, hogy eltérjen a farkasok szigorú védelmétől annak ellenére, hogy a farkasok védettségi állapota kedvezőtlen e tagállamban, ha az ilyen intézkedés nem tudja módosítani a védettségi állapotot, azaz, ha az intézkedés semleges a farkaspopulációra nézve.
80. E kivétel alkalmazása során, a második lépésben el kell dönteni, hogy milyen területet veszünk figyelembe annak megállapításához, hogy az eltérés hatása nem súlyosbítaná‑e a már kedvezőtlen védettségi állapotot, vagy megakadályozná‑e a faj kedvező védettségi állapotának jövőbeni helyreállítását.
81. A Bíróság a fent hivatkozott LSL Tapiola ítéletben már néhány útmutatást adott erre a kérdésre vonatkozóan. Saugmandsgaard Øe főtanácsnok indítványa alapján(39) a Bíróság kifejtette, hogy az eltérés hatásának a helyi populáció területének szintjén történő értékelése általában az általa az adott populáció védettségi állapotára gyakorolt hatás nagyobb léptékben történő értékelése céljából szükséges.(40)
82. Ezért tehát először azt szükséges értékelni, hogy az egyes farkasok kilövése milyen hatással van a helyi alpesi populációra Tirolban. Eltérést lehetővé tevő intézkedés elfogadása csak akkor lehetséges, ha megállapítható, hogy az ilyen intézkedés semleges az osztrák Alpokban élő farkaspopuláció helyzete tekintetében.
83. Elegendő‑e ez? Vagy amennyire lehetséges, értékelni kell az ilyen intézkedésnek arra az alpopulációra gyakorolt hatását is, amelyhez e farkas a teljes természetes, határokon átnyúló elterjedési területén tartozik? Végül is, az egyik országon belüli eltérések hátrányosan befolyásolhatják ugyanazt a fajt a szomszédos országban.(41)
84. Az e kérdésre adandó válasznak figyelembe kell vennie azt a jelenlegi valóságot, hogy más országokban még nem lehet megbízható információkat gyűjteni a farkasok helyzetéről. Ilyen körülmények között az a véleményem, hogy a nemzeti hatóságok számára csak az eltérést lehetővé tevő intézkedésnek a helyi/nemzeti populációra gyakorolt hatásának értékelése tekintetében lehet kötelezettséget előírni.
85. Ha azonban a hatóságok olyan adatokkal rendelkeznek, amelyek lehetővé teszik számukra annak megállapítását, hogy a javasolt intézkedés tovább súlyosbíthatja az alpopuláció védettségi állapotát egy másik országban vagy általában véve, még ha az intézkedés semleges is lenne a helyi védettségi állapot szempontjából, nem hagyhatják figyelmen kívül ezeket az adatokat, hanem figyelembe kell venniük azokat, és el kell utasítaniuk az eltérést lehetővé tevő intézkedést.
86. A jelen ügyben, ha a rendelkezésre álló adatok azt mutatnák, hogy a 158MATK számon nyilvántartásba vett farkas kilövése nem gyakorol hatást az ausztriai populációra (mivel ez a farkas például csak áthaladt az országon), de negatív hatással lehet egy határokon átnyúlóan élő falkára, az ilyen információnak meg kellene akadályoznia az eltérést lehetővé tevő intézkedés elfogadását.
87. Ezért azt javaslom, hogy a Bíróság azt a választ adja, hogy az élőhelyvédelmi irányelv 16. cikkének (1) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy annak értékelését, hogy egy faj kedvező védettségi állapotban van‑e, és hogy az eltérést lehetővé tevő intézkedések hátrányosan befolyásolják‑e a kedvező védettségi állapot elérésének vagy fenntartásának lehetőségét, helyi és nemzeti terület alapján kell elvégezni, még akkor is, ha a kérdéses populáció természetes elterjedési területe egy nagyobb, határokon átnyúló bioföldrajzi régióra terjed ki. Ha azonban a hatóságok olyan adatokkal rendelkeznek, amelyek lehetővé teszik számukra annak megállapítását, hogy a javasolt intézkedés súlyosbíthatja az alpopuláció védettségi állapotát egy másik országban vagy általában véve, még ha az intézkedés semleges is lenne a helyi védettségi állapot szempontjából, nem hagyhatják figyelmen kívül ezeket az adatokat, hanem figyelembe kell venniük azokat, és el kell utasítaniuk az eltérést lehetővé tevő intézkedést.
2. A súlyos kár magában foglalja‑e a nemzetgazdaságot érő közvetett kárt is? (harmadik kérdés)
88. Harmadik kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra keres választ, hogy az élőhelyvédelmi irányelv 16. cikke (1) bekezdésének b) pontjában szereplő súlyos kár fogalma magában foglalja‑e azt a jövőbeli kárt is, amely nem tudható be az eltérés tárgyát képező példánynak.
89. Elöljáróban emlékeztetni kell arra, hogy eltérést lehetővé tevő intézkedés csak a 16. cikk (1) bekezdésének a)–e) pontjában előírt egy vagy több célkitűzés megvalósítása érdekében fogadható el. A jelen ügy tárgyát képező intézkedést a b) pontban említett súlyos károk megelőzése érdekében fogadták el.
90. Az élőhelyvédelmi irányelv 16. cikke (1) bekezdésének b) pontja eltéréseket tesz lehetővé „termést, állatállományt, erdőt, halastavat, vizeket és más típusú, tulajdont érintő súlyos károk megelőzése” érdekében.
91. E célkitűzéssel összefüggésben kell tehát választ adni arra a kérdésre, hogy a súlyos kár magában foglalja‑e azt a jövőbeli kárt is, amely nem tudható be egy adott példánynak.
92. Az ítélkezési gyakorlat már kifejtette, hogy a b) pont értelmében vett kár lehet jövőbeli kár, mivel e rendelkezés célja a kár megelőzése.(42) E jövőbeli kár azonban nem lehet pusztán hipotetikus. Egyetértek tehát a Bizottsággal abban, hogy a kár bekövetkezésének puszta lehetősége nem elegendő. Éppen ellenkezőleg, a kár bekövetkezése valószínűségének jelentősnek kell lennie.(43) Ezért az élőhelyvédelmi irányelv 16. cikke (1) bekezdésének b) pontja szerinti „súlyos kár” azt a jövőbeli kárt foglalja magában, amely nagy valószínűséggel bekövetkezik.
93. A jelen ügyben, amelyben megállapítást nyert, hogy a 158MATK számon nyilvántartásba vett farkas már két alkalommal is megtámadott és megölt juhokat vagy kárt tett azokban az alpesi legelőkön, feltételezhető, hogy ez nagy valószínűséggel megismétlődik.(44) Úgy tűnik, hogy a 158MATK rendelet, amely megállapítja, hogy e példány közvetlen és jelentős veszélyt jelent a legeltetett állatokra, ezt az álláspontot képviseli.
94. Csak a nagy valószínűséggel bekövetkező jövőbeli károkat lehet figyelembe venni annak megítéléséhez, hogy a szóban forgó kár súlyos‑e. A kérdést előterjesztő bíróság arra keresi a választ, hogy milyen típusú jövőbeli kár vehető figyelembe annak megállapításához, hogy a kár súlyosnak minősül‑e. Az említett bíróság az előzetes döntéshozatalra utaló határozatában három különböző kárfajtát említ, amelyek közül az első az adott farkas támadása által okozott közvetlen vagy közvetett anyagi kár (elveszett juhok, a hegyi legelőkről való idő előtti leereszkedés megszervezésének költségei, vagy az állatok leereszkedést követő takarmányozási költségeinek növekedése). Kétségtelen, hogy az ilyen károkat figyelembe kell venni.
95. Az említett kár második típusa az egy adott farkas támadásainak betudható nem vagyoni kár, amely azokat a tenyésztőket éri, akik a juhtenyésztést többé már nem tudják élvezni vagy stresszt szenvednek el. Amint arra a Bizottság rámutatott, a b) pontban szereplő rendelkezés megfogalmazása lehetővé teszi az ilyen károk figyelembevételét. E rendelkezés fő célja a súlyos károk megelőzése. A mondat többi részében említett, állatállományt vagy tulajdont érintő károk csak példaként szerepelnek. Az egyéb típusú károk, például a nem vagyoni károk megelőzése tehát nem kizárt. E károknak azonban egy olyan farkas támadásai következményének kell lenniük, amelyre az eltérést lehetővé tevő szóban forgó intézkedések vonatkoznak.
96. Úgy tűnik, hogy a kérdést előterjesztő bíróságot leginkább a harmadik típusú kár, azaz a nemzetgazdaságban bekövetkező jövőbeli közvetett károk aggasztják. Megemlíti az alpesi legelők esetleges eltűnéséből eredő hosszú távú makrogazdasági folyamatokat, amelyek hatással lehetnek a szabadidős tevékenységekre vagy az idegenforgalomra.
97. Amint arra a Bizottság rámutatott, ezek a következmények nem tekinthetők nagyon valószínűnek (korántsem biztos, hogy az alpesi legeltetés megszűnne, ha jelen lennének farkasok és időnként megtámadnák a juhokat,(45) vagy hogy az idegenforgalom inkább csökkenne, mint növekedne, ha farkasok lennének a hegyekben).(46)
98. Ha ezek a következmények bekövetkeznek, azok nagy valószínűséggel több okra és különböző tényezőkre vezethetők vissza. Nehezen tudom elképzelni, hogy az osztrák alpesi legelők sorsa a 158MATK számon nyilvántartásba vett farkas mancsában lenne.
99. Az ilyen közvetett, hosszú távú, nem egy adott farkasnak tulajdonítható makrogazdasági folyamatok tehát nem vehetők figyelembe az élőhelyvédelmi irányelv 16. cikke (1) bekezdésének b) pontja szerinti „súlyos kár” fogalmának keretében, hogy igazolják a farkasok egy példányának kilövéséről szóló határozatot.
100. Ezekkel az aggályokkal azokban a rendszerszintű intézkedésekben és tervekben kell foglalkozni, amelyeket a tagállamoknak az élőhelyvédelmi irányelv 12. cikkének tiszteletben tartása érdekében el kell fogadniuk.(47)
101. A harmadik kérdésre válaszolva azt javaslom, hogy a Bíróság értelmezze a „súlyos kár” fogalmát az élőhelyvédelmi irányelv 16. cikke (1) bekezdésének b) pontja értelmében úgy, hogy az nem terjed ki arra a közvetett (jövőbeli) nemzetgazdasági kárra, amely nem tudható be egyetlen farkasnak.
3. Más megfelelő megoldás rendelkezésre állásának eldöntésével kapcsolatos gazdasági megfontolások (negyedik kérdés)
102. A kérdést előterjesztő bíróság negyedik kérdésével arra szeretne választ kapni, hogy az élőhelyvédelmi irányelv 16. cikkének (1) bekezdése értelmében vett „más megfelelő megoldások” meglétét kizárólag valamely intézkedés tényleges megvalósíthatósága alapján kell‑e vizsgálni, vagy gazdasági szempontok is relevánsak.
103. A más megfelelő megoldás meglétének értékelését az eltérés céljának eléréséhez rendelkezésre álló lehetőségek meghatározásával kell kezdeni. Amennyiben a döntéshozó hatóság e lehetőségek bármelyikét választja, ezt meg kell indokolnia, beleértve a más lehetőségek kizárásának okait is.
104. A jelen ügyben az eltérés célja az olyan súlyos károk elkerülése, amelyek nagy valószínűséggel a 158MATK számon nyilvántartásba vett farkas ismételt támadásaiból erednének. A tiroli tartományi kormány úgy határozott, hogy a megfelelő intézkedés az, amely lehetővé teszi e példány kilövését, míg a többi rendelkezésre álló intézkedés nem minősült megfelelőnek. Negyedik kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében azt kívánja megtudni, hogy a gazdasági költségek igazolhatják‑e a műszakilag lehetséges egyéb lehetőségek elutasítását.
105. Véleményem szerint a műszakilag rendelkezésre álló intézkedés gazdasági költségei figyelembe vehetők mint az egyik tényező annak értékelése során, hogy egy ilyen intézkedés más megfelelő megoldást jelent‑e. Erre a következtetésre az élőhelyvédelmi irányelv szövege és rendszere alapján juthatunk. Például a 16. cikk (1) bekezdésének b) pontja, amelyről ebben az ügyben szó van, lehetővé teszi a gazdasági szempontok figyelembevételét, mivel a súlyos károk megelőzése érdekében eltéréseket tesz lehetővé. Az élőhelyvédelmi irányelv 2. cikkének (3) bekezdése azt is előírja, hogy „az irányelvnek megfelelően hozott intézkedések figyelembe veszik a gazdasági, társadalmi és kulturális igényeket, valamint a regionális és a helyi sajátosságokat is”.(48)
106. Mindazonáltal, még ha figyelembe is lehet venni gazdasági szempontokat, alternatív intézkedéseket nem lehet eleve elutasítani azzal az indokkal, hogy azok túl költségesek.(49)
107. A választott megoldás indokolása érdekében elvégzett arányossági vizsgálatnak szigorú értelemben vett mérlegelésnek kell lennie,(50) amely megköveteli a szóban forgó összes releváns érdek mérlegelését: az állattenyésztők érdekeit és az élőhelyvédelmi irányelvben megfogalmazott, a sokféleség megőrzésére irányuló érdekeket, többek között bizonyos fajok szigorú védelme révén.
108. E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy az élőhelyvédelmi irányelv és különösen annak 12. cikke szerint a tagállamok kötelesek olyan megelőző programokat kidolgozni, amelyek lehetővé teszik a védett fajok kedvező védettségi állapotának elérését (lásd a jelen indítvány 100. pontját). Ha a pásztorkutyák tenyésztésének vagy a pásztorok oktatásának gazdasági költségeit az egyes példányok által jelentett veszélyre vonatkozó egyedi döntésekkel összefüggésben értékeljük, akkor azok mindig túl költségesnek fognak bizonyulni.(51) Ezzel szemben, ha ezek egy megelőző nemzeti terv részét képezik, a következtetés más lehet. Ezért a más megfelelő megoldás rendelkezésre állásának értékelése keretében felmerülő gazdasági költségeket a tagállamok azon kötelezettségével összefüggésben kell vizsgálni, hogy a farkasok szigorú védelméhez szükséges intézkedéseket és terveket kell bevezetniük.
109. A megtámadott határozat alapjául szolgáló szakvélemény megállapította, hogy a három figyelembe vett alternatíva – a kerítések építése, a pásztorkutyák használata, illetve a nyájat kísérő pásztorok alkalmazása – nem áll észszerűen és arányosan rendelkezésre.(52) Ezt a következtetést azon általános szabályok alapján(53) vonták le, amelyek előre meghatározták, hogy mely legelőtípusok nem védhetők észszerűen, nemcsak azért, mert ez műszakilag nem lehetséges, hanem azért is, mert azt túl költségesnek ítélték.(54) A szakvélemény 61 legelőt vizsgált meg, amelyekben a 158MATK számon nyilvántartásba vett farkas veszélyt jelent az állatállományra, és megállapította, hogy mindegyiknél fennáll legalább egy olyan kritérium, amely miatt nem ésszerű az állományok védelmét szolgáló intézkedések alkalmazása. Ugyanakkor a megtámadott határozat nem vetette össze ezt a megállapítást sem a tiroli tartományi kormány, sem az osztrák kormány azon terveivel, amelyeket az alpesi legelőkön lévő állatállomány farkastámadások elleni védelmének problémájával kapcsolatban fogadtak el.
110. A farkasok visszatéréséből adódó új helyzet kezelésére vonatkozó tervek hiánya, valamint az olyan legelőkre vonatkozóan előre meghatározott általános kritériumok, amelyek nem részesülhetnek az állatállomány védelmét szolgáló intézkedésekből, azt eredményezik, hogy minden olyan döntés, amely lehetővé teszi egy magányos farkas kilövését, védhető azzal, hogy nem áll rendelkezésre gazdaságilag észszerű megoldás. Ez egy általános engedély az adott területen megjelenő bármely farkas megölésére, mielőtt ezeket a farkasokat hivatalosan a farkasokra általánosságban alkalmazandó szigorú védelmi rendszer alóli kivételnek nyilvánították volna.
111. Az élőhelyvédelmi irányelv 16. cikke (1) bekezdésének nem ez volt a célja. Az előírt eltérések kivételes intézkedések, és nem válhatnak a farkasok bizonyos területeken való jelenlétének megakadályozására szolgáló eszközzé. A farkasokkal való együttélés némi alkalmazkodást igényel, és az ezzel kapcsolatos költségeket az alpesi tenyésztőknek is viselniük kell.(55) Ezek az elkerülhetetlen költségek nem hagyhatók figyelmen kívül az alternatív intézkedések arányosságának értékelése során.
112. A Bíróság már megállapította, hogy az élőhelyvédelmi irányelv 16. cikke (1) bekezdésének b) pontja nem teszi lehetővé, hogy a hatóságok eltérjenek az ezen irányelv 12. cikkében foglalt tilalmaktól kizárólag azon az alapon, hogy e tilalmak betartása a mezőgazdasági, erdészeti vagy halgazdálkodási tevékenységek megváltoztatásával jár.(56) Ezek a változtatások nem mentesek a költségektől. Ezért a farkasok visszatérésének lehetővé tételéhez szükséges bizonyos költségeket az élőhelyvédelmi irányelv célkitűzéseinek szerves részét képező költségeknek kell tekinteni. Ahogyan az osztrák kormány a tárgyaláson fogalmazott, ezek részei a farkasokkal való együttélés újratanulási folyamatának.
113. A jelen esetben például a nyáj korábbi, év közbeni leereszkedésének költségei nem feltétlenül elegendőek annak megállapításához, hogy ez nem minősül egy megfelelő alternatív intézkedésnek. A védelem megszervezése – kerítések felállításával, ahol lehetséges, vagy pásztorkutyák kiképzésével, esetlegesen a kutyák több nyáj számára történő összevonásával(57) – időigényes, és lehet, hogy nem áll rendelkezésre abban az évben, amikor egy magányos farkas áthalad bizonyos alpesi legelőkön. A következő legeltetési évre azonban már megvalósíthatók lehetnének ezek intézkedések, ha léteznének a bevezetésükre vonatkozó tervek. Az ilyen intézkedések költségeit akár különböző állami finanszírozási forrásokból, többek között uniós szinten is lehetne enyhíteni.(58)
114. A rendelkezésre álló intézkedések gazdasági költségeit tehát nem lehet az élőhelyvédelmi irányelv 12. cikke szerinti szigorú védelem lehetővé tételéhez szükséges megelőző tervektől függetlenül értékelni. Az eltérést engedélyező hatóságnak világosan meg kell magyaráznia, hogy a gazdasági tényezők hogyan befolyásolták azt a döntést, hogy más intézkedések nem jelentenek megfelelő megoldást, és döntését az élőhelyvédelmi irányelvből eredő tagállami kötelezettségek tágabb összefüggésébe kell helyeznie.
115. A Bizottság kontra Finnország ítéletben a Bíróság megállapította, hogy „az ilyen határozatok, amelyek […] nem tartalmaznak a más kielégítő megoldások hiányát illetően pontos és megfelelő indokolást, ellentétesek az élőhelyvédelmi irányelv 16. cikkének (1) bekezdésével”.(59) A kérdést előterjesztő bíróság feladata annak megállapítása, hogy a megtámadott határozat világosan kifejtette‑e, hogy a gazdasági tényezők hogyan befolyásolták azt a megállapítást, hogy a farkas kilövésének nincs megfelelő alternatívája.
116. Ezért azt javaslom, hogy a Bíróság a negyedik kérdésre a következőképpen válaszoljon: a más megfelelő megoldás rendelkezésre állásának értékelése során figyelembe lehet venni az alternatív intézkedések gazdasági költségeit. A rendelkezésre álló intézkedések gazdasági költségei hatásának értékelésekor valamennyi résztvevő érdekét mérlegelni kell. Annak értékelése során, hogy a más megfelelő megoldás hiányára vonatkozó megállapításra a gazdasági tényezők milyen hatással vannak, figyelembe kell venni, hogy bizonyos költségek és kiigazítások elengedhetetlenek az irányelv célkitűzéseinek elérése érdekében. Az értékelést eseti alapon kell elvégezni, az nem alapulhat általánosan és előzetesen meghatározott kritériumokon, és azt a farkasok szigorú védelmének lehetővé tételére irányuló tagállami intézkedések és tervek tágabb összefüggésébe kell helyezni.
IV. Végkövetkeztetés
117. A fenti megfontolásokra tekintettel azt javaslom, hogy a Bíróság a Landesverwaltungsgericht Tirol (tiroli regionális közigazgatási bíróság, Ausztria) által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekre a következő választ adja:
1) Egyes tagállamoknak a természetes élőhelyek, valamint a vadon élő állatok és növények védelméről szóló, 1992. május 21‑i 92/43/EGK tanácsi irányelv IV. mellékletétől való eltérése önmagában nem jelent egyenlőtlen bánásmódot egy olyan tagállam számára, amely nem részesült ilyen eltérésben. A jelen ügyben nem merült fel olyan tényező, amely az EUSZ 4. cikk (2) bekezdésének megsértése miatt érintené a 92/43 irányelv IV. mellékletével összefüggésben értelmezett 12. cikke (1) bekezdésének érvényességét.
2) A 92/43 irányelv 16. cikkének (1) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy annak értékelését, hogy egy faj kedvező védettségi állapotban van‑e, és hogy az eltérést lehetővé tevő intézkedések hátrányosan befolyásolják‑e a kedvező védettségi állapot elérésének vagy fenntartásának lehetőségét, helyi és nemzeti terület alapján kell elvégezni, még akkor is, ha a kérdéses populáció természetes elterjedési területe egy nagyobb, határokon átnyúló bioföldrajzi régióra terjed ki. Ha azonban a hatóságok olyan adatokkal rendelkeznek, amelyek lehetővé teszik számukra annak megállapítását, hogy a javasolt intézkedés súlyosbíthatja az alpopuláció védettségi állapotát egy másik országban vagy általában véve, még ha az intézkedés semleges is lenne a helyi védettségi állapot szempontjából, nem hagyhatják figyelmen kívül ezeket az adatokat, hanem figyelembe kell venniük azokat, és el kell utasítaniuk az eltérést lehetővé tevő intézkedést.
3) A 92/43 irányelv 16. cikke (1) bekezdésének b) pontjában említett „súlyos kár” fogalmát úgy kell értelmezni, hogy az nem terjed ki arra a közvetett (jövőbeli) nemzetgazdasági kárra, amely nem tudható be egyetlen farkasnak.
4) A 92/43 irányelv 16. cikke (1) bekezdése által előírt más megfelelő megoldás rendelkezésre állásának értékelése során figyelembe lehet venni az alternatív intézkedések gazdasági költségeit. A rendelkezésre álló intézkedések gazdasági költségei hatásának értékelésekor valamennyi résztvevő érdekét mérlegelni kell. Annak értékelése során, hogy a más megfelelő megoldás hiányára vonatkozó megállapításra a gazdasági tényezők milyen hatással vannak, figyelembe kell venni, hogy bizonyos költségek és kiigazítások elengedhetetlenek az irányelv célkitűzéseinek elérése érdekében. Az értékelést eseti alapon kell elvégezni, az nem alapulhat általánosan és előzetesen meghatározott kritériumokon, és azt a farkasok szigorú védelmének lehetővé tételére irányuló tagállami intézkedések és tervek tágabb összefüggésébe kell helyezni.