Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIK GENERALNEJ
TAMARY ĆAPETY
przedstawiona w dniu 18 stycznia 2024 r.(1)
Sprawa C‑601/22
Umweltverband WWF Österreich,
ÖKOBÜRO – Allianz der Umweltbewegung,
Naturschutzbund Österreich,
Umweltdachverband,
Wiener Tierschutzverein
przeciwko
Tiroler Landesregierung
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Landesverwaltungsgericht Tirol (regionalny sąd administracyjny Tyrolu, Austria)]
Odesłanie prejudycjalne – Środowisko naturalne – Dyrektywa 92/43/EWG – Ochrona dzikiej fauny – Polowanie na wilki – Ważność – Artykuł 12 ust. 1 i załącznik IV – System ścisłej ochrony niektórych gatunków zwierząt – Artykuł 16 – Odstępstwo – Równe traktowanie państw członkowskich – Znaczenie odpowiedzi udzielonej przez Trybunał dla sporu w postępowaniu głównym – Dopuszczalność pytania – Wykładnia – Artykuł 16 ust. 1 – Warunki wprowadzenia odstępstwa od systemu ścisłej ochrony – Zakres terytorialny podnoszonego „stanu ochrony” – Artykuł 16 ust. 1 lit. b) – Pojęcie „poważnych szkód” – Artykuł 16 ust. 1 – Pojęcie „zadowalającej alternatywy” – Względy ekonomiczne
I. Wprowadzenie
1. Wilk jest częstym motywem literackim(2). Ten z naszej opowieści nazywa się 158MATK. Przypisuje się mu odpowiedzialność za zagryzienie znacznej liczby owiec wypasanych na pastwiskach alpejskich w Tyrolu (Austria).
2. To właśnie z tej przyczyny Tiroler Landesregierung (rząd kraju związkowego Tyrolu, Austria) wydał decyzję zezwalającą na odstrzał owego wilka. Kilka organizacji zajmujących się ochroną zwierząt i środowiska naturalnego wniosło do sądu odsyłającego, którym jest Landesverwaltungsgericht Tirol (regionalny sąd administracyjny Tyrolu, Austria), skargę zmierzającą do uchylenia tej decyzji.
3. Zgodnie z dyrektywą siedliskową wilk (canis lupus) jest gatunkiem wymagającym ścisłej ochrony(3). Dlatego też sąd odsyłający zwrócił się do Trybunału o wyjaśnienie szeregu kwestii dotyczących tej dyrektywy. Dzięki temu powinien on być w stanie rozstrzygnąć, czy decyzja rządu kraju związkowego Tyrolu może zostać utrzymana w mocy.
II. Okoliczności powstania sporu w postępowaniu głównym, pytania prejudycjalne i postępowanie przed Trybunałem
4. W opinii z dnia 25 lipca 2022 r. (zwanej dalej „ekspertyzą”) zespół ekspertów „Wilk – Niedźwiedź – Ryś” (Tyrol, Austria)(4) stwierdził, że wilk 158MATK jest odpowiedzialny za zagryzienie około 20 owiec na ograniczonym obszarze geograficznym w okresie od dnia 10 czerwca 2022 r. do dnia 2 lipca 2022 r. Ponadto w dniach od 22 do 24 lipca 2022 r. wilk ten zagryzł prawdopodobnie kolejne 17 owiec.
5. W tej ekspertyzie wskazano, że obecnie nie ma możliwości ochrony zwierząt gospodarskich na tym obszarze. W związku z tym stwierdzono, że wilk 158MATK stanowi bezpośrednie i znaczące zagrożenie dla wypasanych zwierząt.
6. Rozporządzeniem z dnia 26 lipca 2022 r. (zwanym dalej „rozporządzeniem 158MATK”) Tiroler Landesregierung (rząd kraju związkowego Tyrolu) uznał, że wilk 158MATK stanowi bezpośrednie, znaczące zagrożenie dla wypasanych zwierząt, upraw rolnych i obiektów rolniczych. To rozporządzenie weszło w życie w dniu 29 lipca 2022 r. i obowiązuje przez czas nieokreślony.
7. Tego samego dnia rząd kraju związkowego Tyrolu przyjął decyzję (zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”), w której wprowadził w odniesieniu do wilka 158MATK odstępstwo od całorocznego zakazu polowania na wilki(5). Wyjaśnił on, że jest to konieczne w celu zapobieżenia poważnym szkodom w uprawach i inwentarzu na określonych obszarach łowieckich, na których odnotowano obecność wilka 158MATK. Odstępstwo dotyczące wilka 158MATK obowiązywało do dnia 31 października 2022 r. (koniec sezonu wypasu w Alpach), przy czym miało ono przestać obowiązywać wcześniej, jeżeli obecność wilka 158MATK zostałaby kilkakrotnie wyraźnie potwierdzona, za pomocą metod biologii molekularnej, poza obszarem objętym zakresem zastosowania tego środka.
8. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołano się na ustalenia zespołu ekspertów „Wilk – Niedźwiedź – Ryś”, a konkretnie na odpowiedzi udzielone przez różnych specjalistów w dziedzinie polowań, rolnictwa, weterynarii, biologii dzikiej przyrody oraz gospodarki łowieckiej.
9. W zaskarżonej decyzji jako uzasadnienie konieczności odstrzału wilka 158MATK podano uniknięcie nie tylko poważnych szkód, obejmujących bezpośrednie szkody ekonomiczne i pozaekonomiczne wynikające z konkretnych ataków, lecz również długofalowych szkód dla gospodarki.
10. Ponadto wyjaśniono, że nie istnieją zadowalające rozwiązania alternatywne wobec odstrzału tego osobnika, ponieważ stada zwierząt gospodarskich wypasanych na pastwiskach alpejskich są niewielkie, a ich ochrona jest niemożliwa. W ekspertyzie wykazano, że 61 górskich pastwisk znajdujących się na obszarze, na którym wykryto owego wilka, należy zakwalifikować jako niedające się objąć ochroną lub jako takie, których ochrona jest nieuzasadniona lub nieproporcjonalna. Jednocześnie wyeliminowanie wilka 158MATK ze środowiska naturalnego i trzymanie go na stałe w niewoli nie zostało uznane za odpowiedni środek, ponieważ wilki, które dotychczas żyły na wolności, nie są w stanie przystosować się do życia w niewoli, gdyż niewola prowadzi do ich znacznego cierpienia.
11. Zdaniem jednego z ekspertów, których opinii zasięgnięto, wyeliminowanie jednego wilka nie wpłynie negatywnie na właściwy stan ochrony alpejskiej subpopulacji wilka w ujęciu ogólnym. Niemniej jednak w Austrii nie osiągnięto właściwego stanu ochrony wilków. W ekspertyzie stwierdzono tymczasem, że nawet w przypadku rozpatrywania samego obszaru Austrii nie należy oczekiwać pogorszenia stanu ochrony lub wystąpienia przeszkód w przywróceniu właściwego stanu ochrony.
12. Pięć organizacji ekologicznych, mianowicie Umweltverband WWF Österreich, ÖKOBÜRO – Allianz der Umweltbewegung, Naturschutzbund Österreich, Umweltdachverband i Wiener Tierschutzverein (zwanych dalej „skarżącymi organizacjami pozarządowymi”) złożyło skargę na tę decyzję do Landesverwaltungsgericht Tirol (regionalnego sądu administracyjnego Tyrolu), który jest sądem odsyłającym w niniejszej sprawie. Zasadniczo podniosły one, że decyzja z dnia 29 lipca 2022 r. nie spełnia kryteriów określonych w art. 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej.
13. Artykuł 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej stanowi, w zakresie istotnym dla niniejszego postępowania, co następuje:
„Pod warunkiem że nie ma zadowalającej alternatywy i że odstępstwo nie jest szkodliwe dla zachowania populacji danych gatunków we właściwym stanie ochrony w ich naturalnym zasięgu, państwa członkowskie mogą wprowadzić odstępstwa od przepisów art. 12, 13, 14 i 15 lit. a) i b):
[…]
b) aby zapobiec poważnym szkodom, w szczególności w odniesieniu do upraw, zwierząt gospodarskich, lasów, połowów ryb, wód oraz innych rodzajów własności”.
14. Sąd odsyłający zwraca również uwagę, oprócz aspektów, które zostały wskazane przez strony toczącego się przed nim postępowania i które dotyczą wykładni art. 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej, na jeszcze jedną kwestię. Wydaje się on przyjmować, że art. 12 dyrektywy siedliskowej, który stanowi podstawę prawną ścisłej ochrony wilków, w związku z załącznikiem IV do tej dyrektywy jest nieważny. Jako powód tej nieważności wskazuje się, sprzeczne z art. 4 ust. 2 TUE, nierówne traktowanie Austrii w porównaniu z tymi państwami członkowskimi, które na mocy załącznika IV korzystają, inaczej niż Austria, z odstępstw od ścisłej ochrony wilków na całym swoim terytorium lub na jego części.
15. W tych okolicznościach Landesverwaltungsgericht Tirol (regionalny sąd administracyjny Tyrolu) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1. Czy art. 12 [dyrektywy siedliskowej] w związku z [jej] załącznikiem IV […], zgodnie z którym wilk podlega systemowi ścisłej ochrony, narusza »zasadę równego traktowania państw członkowskich« zawartą w art. 4 ust. 2 TUE, jeśli populacje w kilku państwach członkowskich podlegają odstępstwom od tego systemu, ale dla Austrii nie przewidziano odpowiedniego odstępstwa?
2. Czy art. 16 ust. 1 [dyrektywy siedliskowej], który stanowi, że odstępstwo od systemu ścisłej ochrony wilków jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy m.in. populacje danego gatunku pozostają we »właściwym stanie ochrony« w ich »naturalnym zasięgu« pomimo odstępstwa, należy interpretować w ten sposób, że właściwy stan ochrony musi być utrzymany lub przywrócony nie w odniesieniu do terytorium państwa członkowskiego, lecz w naturalnym zasięgu populacji, który może obejmować znacząco większy, transgraniczny region biogeograficzny?
3. Czy art. 16 ust. 1 lit. b) [dyrektywy siedliskowej] należy interpretować w ten sposób, że oprócz bezpośredniej szkody wyrządzonej przez konkretnego wilka do »poważnej szkody« należy zaliczyć również pośrednią (przyszłą) szkodę »ekonomiczną«, której nie można przypisać konkretnemu wilkowi?
4. Czy art. 16 ust. 1 [dyrektywy siedliskowej] należy interpretować w ten sposób, że »zadowalającą alternatywę« należy badać wyłącznie na podstawie faktycznej wykonalności, w świetle przeważających w kraju związkowym Tyrol struktur topograficznych, lokalnej gospodarki pasterskiej i gospodarstw rolnych, czy też należy ją badać również na podstawie kryteriów ekonomicznych?”.
16. Uwagi na piśmie zostały przedstawione Trybunałowi przez Umweltdachverband, ÖKOBÜRO – Allianz der Umweltbewegung, Umweltverband WWF Österreich, rząd kraju związkowego Tyrol, rządy austriacki i duński, Radę Unii Europejskiej i Komisję Europejską.
17. W dniu 25 października 2023 r. odbyła się rozprawa, na której Umweltverband WWF Österreich, ÖKOBÜRO – Allianz der Umweltbewegung, Umweltdachverband, Wiener Tierschutzverein, rząd kraju związkowego Tyrol, rządy austriacki, francuski, fiński i szwedzki, Rada oraz Komisja przedstawiły swe wystąpienia ustne.
III. Analiza
A. W przedmiocie dopuszczalności
18. Przed przystąpieniem do analizy należy się odnieść do kwestii wstępnej dotyczącej dopuszczalności rozpatrywanego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
19. Zaskarżona decyzja utraciła bowiem moc obowiązującą. Zezwalała ona na odstrzał wilka 158MATK wyłącznie do dnia 30 października 2022 r., dlatego też pytania o jej ważność mogą się wydawać hipotetyczne.
20. Niemniej jednak, jak jasno wskazano zresztą w postanowieniu odsyłającym, podstawą owej decyzji było rozporządzenie 158MATK, w którym owego wilka uznano bezterminowo za zagrożenie dla wypasanych zwierząt. Dlatego też na podstawie tego rozporządzenia można w każdej chwili przyjąć kolejną decyzję zezwalającą na odstrzał owego wilka.
21. W związku z tym uważam, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest dopuszczalny.
B. Uwagi wstępne i struktura niniejszej opinii
22. Dyrektywa siedliskowa ma na celu ochronę różnorodności biologicznej(6). Zmierza ona do jego osiągnięcia między innymi w drodze objęcia niektórych gatunków roślin i zwierząt systemem ścisłej ochrony. Gatunki zwierząt, które wymagają ścisłej ochrony na mocy jej art. 12, są wymienione w załączniku IV do dyrektywy. W ramach tego systemu ścisłej ochrony państwa członkowskie mają na przykład obowiązek zakazać, na całym swoim terytorium, jakichkolwiek form celowego chwytania lub zabijania dziko występujących okazów gatunków wskazanych w załączniku IV(7).
23. Wilki są, jako gatunek (canis lupus), wymienione w załączniku IV do dyrektywy siedliskowej(8). W niektórych państwach członkowskich (lub na części ich terytorium) obowiązują jednak odstępstwa od obowiązku zapewnienia ścisłej ochrony wilków, ponieważ odnośne obszary są wyraźnie wyłączone z zakresu stosowania załącznika IV(9). Austria nie jest jednym z tych państw.
24. Zgodnie z art. 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej państwa członkowskie mogą wyjątkowo wprowadzić odstępstwa od wymogów ścisłej ochrony ustanowionych w jej art. 12.
25. W Austrii wilki występują w dwóch regionach biogeograficznych – kontynentalnym i alpejskim.
26. Jak zauważyły organizacje ekologiczne będące uczestnikami niniejszego postępowania, aby uniknąć nieporozumień, należy doprecyzować, że alpejski region biogeograficzny różni się od regionu Alp zamieszkiwanego przez subpopulację wilków, do której należy wilk 158MATK. Z jednej strony region Alp obejmuje pasmo górskie rozciągające się we wschodniej Francji, w północnych Włoszech, Szwajcarii, Liechtensteinie, południowych Niemczech, Austrii i Słowenii. Z drugiej strony alpejski region biogeograficzny jest jednym z europejskich regionów biogeograficznych sieci Natura 2000(10), który zajmuje większą powierzchnię aniżeli same Alpy i poza Alpami obejmuje też inne pasma górskie w Unii Europejskiej(11).
27. Wilk, o którym mowa, mianowicie 158MATK, należy do subpopulacji wilków, której naturalny zasięg występowania obejmuje obszar Alp. Z danych przedstawionych przez rząd austriacki w niniejszej sprawie(12) wynika, że w 2022 r. w Austrii odnotowano obecność łącznie 57 wilków. W austriackiej części regionu Alp występują jedynie dwie watahy, podczas gdy szacuje się, że dla zrównoważonego rozwoju alpejskiej subpopulacji wilka w Austrii powinno być obecnych co najmniej 39 watah(13). W związku z tym nie można obecnie uznać, że stan ochrony wilków w Austrii jest właściwy.
28. Niniejsza sprawa dotyczy kwestii związanych ze ścisłą ochroną jednego okazu wilka, który musi być chroniony przez Austrię na podstawie art. 12 dyrektywy siedliskowej, oraz możliwości odstąpienia od takiej ścisłej ochrony zgodnie z jej art. 16.
29. Sąd odsyłający przedłożył Trybunałowi pytania dwojakiego rodzaju. W pytaniu pierwszym zastanawia się on nad ważnością wymogu ścisłej ochrony wilków jako gatunku, który wypływa z art. 12 dyrektywy siedliskowej w związku z załącznikiem IV do tej dyrektywy. Jako ewentualny powód nieważności sąd odsyłający wskazuje nierówne traktowanie państw członkowskich, które jest sprzeczne z art. 4 ust. 2 TUE. W pozostałych pytaniach zwraca się on o dokonanie wykładni ogólnych warunków stosowania art. 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej bądź też jej art. 16 ust. 1 lit. b).
30. W niniejszej opinii zajmę się najpierw kwestią ważności (sekcja C).
31. Następnie przejdę do zagadnień dotyczących wykładni art. 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej (sekcja D). Na początku zaproponuję, jak należy odpowiedzieć na pytanie, czy sytuacja wilków w innych państwach może lub musi być brana pod uwagę przez organ oceniający spełnienie wymogów wprowadzenia odstępstwa na podstawie art. 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej (podsekcja 1). W dalszej kolejności dokonam wykładni użytego w art. 16 ust. 1 lit. b) dyrektywy siedliskowej pojęcia poważnych szkód, którym zapobieganie uzasadnia wprowadzenie odstępstwa od ścisłej ochrony, po to, by rozstrzygnąć, jakiego rodzaju szkody mogą być brane pod uwagę przy ocenianiu, czy dana szkoda jest poważna (podsekcja 2). Na samym końcu zastanowię się, jak należy oceniać, czy istnieje zadowalająca alternatywa wobec proponowanego środka stanowiącego odstępstwo, oraz czy w toku takiej oceny można brać pod uwagę względy ekonomiczne (podsekcja 3).
C. Ważność art. 12 dyrektywy siedliskowej w związku z załącznikiem IV do tej dyrektywy (w przedmiocie pytania pierwszego)
32. Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 12 ust. 1 dyrektywy siedliskowej w związku z załącznikiem IV do tej dyrektywy należy uznać za nieważny z tej przyczyny, że narusza on wyrażoną w art. 4 ust. 2 TUE zasadę równości państw członkowskich. Sugeruje się, że źródłem nierówności jest przewidziane w załączniku IV, w odniesieniu do niektórych populacji wilków żyjących na terytorium innych państw członkowskich, odstępstwo od systemu ścisłej ochrony ustanowionego w art. 12 owej dyrektywy, które to odstępstwo nie zostało przewidziane w przypadku austriackiej populacji wilków.
33. Odstępstwo od ścisłej ochrony wilków obowiązuje w dziewięciu państwach członkowskich. Grecja i Hiszpania zostały częściowo wyłączone z zakresu stosowania załącznika IV do dyrektywy siedliskowej wraz z przyjęciem owej dyrektywy(14). Siedem innych państw członkowskich wynegocjowało odstępstwa w związku z przystępowaniem do Unii Europejskiej(15). Od rozszerzenia w 2007 r. załącznik IV do dyrektywy siedliskowej nie był zmieniany w odniesieniu do wilków(16).
34. Ponieważ Austria nie uzyskała odstępstwa od załącznika IV, jest ona zobowiązana do zapewnienia ścisłej ochrony wilków na całym swoim terytorium.
35. Austria, gdy przystępowała do Unii Europejskiej, nie zwróciła się o wprowadzenie odstępstwa od załącznika IV w odniesieniu do wilków. Nie jest to zaskakujące, ponieważ – jak wskazały rząd kraju związkowego Tyrolu i rząd austriacki – zwierzęta te nie żyły ani w Tyrolu, ani w innych miejscach w Austrii. Wilki zaczęły jednak powracać, co niekiedy koliduje z interesami i zwyczajami rolników hodujących zwierzęta gospodarskie w Alpach, czego świadectwem jest choćby niniejsza sprawa.
36. Czy w takich okolicznościach Austria znajduje się w sytuacji nierówności w porównaniu z tymi państwami członkowskimi, które korzystają z odstępstwa przewidzianego w załączniku IV?
1. W przedmiocie dopuszczalności
37. Przed przystąpieniem do analizy zasadności takiego twierdzenia należy najpierw krótko się odnieść do kwestii dopuszczalności pytania pierwszego, która była przedmiotem dyskusji na rozprawie.
38. Skarżące organizacje pozarządowe uważają, że odpowiedź na pytanie pierwsze nie będzie miała żadnego znaczenia dla sporu w postępowaniu głównym. Rada również uznaje to pytanie za niedopuszczalne. Jej zdaniem przedmiotem sporu w postępowaniu głównym jest art. 16 dyrektywy siedliskowej, a nie jej art. 12, co oznacza, że ów drugi przepis nie ma zastosowania do sporu w postępowaniu głównym.
39. Z kolei rząd kraju związkowego Tyrolu, rządy austriacki, fiński i szwedzki oraz Komisja opowiedziały się za dopuszczalnością pytania pierwszego.
40. W szczególności rząd austriacki podniósł, że ewentualne stwierdzenie przez Trybunał, iż art. 12 dyrektywy siedliskowej w związku z załącznikiem IV do tej dyrektywy jest nieważny, z pewnością miałoby znaczenie dla sporu w postępowaniu głównym, ponieważ przepis ten nie miałby wówczas zastosowania.
41. W tym względzie zgadzam się z rządem austriackim. Pytanie pierwsze jest zatem dopuszczalne.
2. Argumenty dotyczące naruszenia równości
42. Artykuł 4 ust. 2 TUE stanowi, że „Unia szanuje równość państw członkowskich wobec traktatów […]”.
43. Orzecznictwo objaśniające ów wymóg równości państw członkowskich jest skąpe(17).
44. Moim zdaniem równość państw członkowskich w świetle prawa Unii należy rozumieć jako szczególny wyraz ogólnej zasady równego traktowania, która wymaga, aby porównywalne sytuacje nie były traktowane w odmienny sposób i aby odmienne sytuacje nie były traktowane w sposób jednakowy, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione(18).
45. W dziedzinie polityki ochrony środowiska art. 191 ust. 3 TFUE wymaga, jak podkreśla Komisja, aby Unia uwzględniała różne aspekty środowiskowe w różnych regionach Unii Europejskiej. W związku z tym osiągnięcie celów polityki Unii w dziedzinie ochrony środowiska wymaga traktowania każdego państwa członkowskiego w sposób dostosowany do jego szczególnej sytuacji(19).
46. Niemniej jednak, jeżeli dwa państwa członkowskie znajdują się w podobnej sytuacji, ale są traktowane w różny sposób, dochodzi do naruszenia zasady równości(20).
47. Odstępstwa przewidziane w załączniku IV do dyrektywy siedliskowej odzwierciedlają szczególną sytuację w każdym korzystającym z nich państwie członkowskim(21). Ponadto w większości przypadków, jak wyjaśniono w pkt 33 niniejszej opinii, odstępstwa stanowią wynik negocjacji akcesyjnych(22).
48. Aby można było stwierdzić, że dochodzi do nierównego traktowania, państwo członkowskie musi się znajdować w sytuacji porównywalnej z sytuacją innego państwa członkowskiego, a mimo to być traktowane w odmienny sposób.
49. Niemniej jednak ani rząd austriacki, ani rząd kraju związkowego Tyrolu nie przedstawił żadnego dowodu wskazującego, dlaczego Trybunał powinien uznać, że Austria znajduje się w sytuacji porównywalnej z sytuacją innego państwa członkowskiego, które korzysta z odstępstwa od załącznika IV. Jedyny przytoczony przez owe rządy argument dotyczył tego, że wilki zaczęły powracać do Austrii, co przecież było celem dyrektywy siedliskowej.
50. W związku z tym stwierdzam, że w niniejszej sprawie nie wykazano, iż dochodzi do nierównego traktowania Austrii w porównaniu z innymi państwami członkowskimi.
3. Argumenty dotyczące naruszenia art. 19 dyrektywy siedliskowej
51. Ponieważ w odniesieniu do ścisłej ochrony wilków w Austrii przytoczony został także inny argument, w ramach którego podnoszona jest nieważność, opierający się nie na naruszeniu zasady równości, lecz na art. 19 dyrektywy siedliskowej, należy przeanalizować go w niniejszej opinii.
52. Zgodnie z art. 19 dyrektywy siedliskowej Rada, na wniosek Komisji, dostosowuje załączniki do tej dyrektywy do postępu naukowo-technicznego. Zdaniem rządu austriackiego i rządu kraju związkowego Tyrolu nieuruchomienie tej procedury i niedostosowanie załącznika IV do aktualnej sytuacji panującej w Austrii skutkuje nieważnością tego załącznika, która powinna zostać stwierdzona przez Trybunał w niniejszej sprawie.
53. Prawdą jest, że dzięki dyrektywie siedliskowej(23) wilki rzeczywiście powracają do Austrii. Powoduje to obecnie problemy dla hodowców zwierząt gospodarskich w Alpach, gdzie – jak się wskazuje – podjęcie skutecznych działań zmierzających do ochrony owiec i innego inwentarza przed atakami wilków nastręcza trudności, o ile nie jest zupełnie niemożliwe. Czy w takich okolicznościach Komisja, jak utrzymuje rząd austriacki, jest zobowiązana wszcząć procedurę przewidzianą w art. 19 dyrektywy siedliskowej w celu wprowadzenia w odniesieniu do Austrii odstępstwa od załącznika IV?
54. Nie przekonuje mnie ten argument.
55. Aby rozważyć wykreślenie gatunku z załączników wymieniających gatunki chronione, stan jego ochrony musi być właściwy. Ponadto zasada ostrożności wymaga, aby wykreślenie gatunku z załącznika wymieniającego gatunki chronione nastąpiło wówczas, gdy właściwy stan jego ochrony jest pewny (to znaczy wówczas, gdy nie wynika on z przejściowych fluktuacji) oraz gdy istnieją wiarygodne dowody, że czynniki, które doprowadziły do niewłaściwego stanu ochrony, już nie występują(24). Tymczasem, jak już wspomniano, stan ochrony wilków w Austrii daleki jest od właściwego (zob. pkt 27 niniejszej opinii). W takich okolicznościach Komisja mogła zatem po prostu nie zidentyfikować żadnych uzasadnionych powodów przemawiających za wszczęciem procedury określonej w art. 19 dyrektywy siedliskowej i wyłączeniem Austrii z zakresu stosowania załącznika IV do owej dyrektywy.
56. Ponadto, jak podniosły Komisja i Rada, ani Unia Europejska, ani Austria nie zgłosiły, w odniesieniu do wilków w Austrii, zastrzeżenia do załącznika II do konwencji berneńskiej(25), na podstawie którego wilki są objęte ścisłą ochroną. Ponieważ Unia Europejska jest stroną tej konwencji(26), wprowadzenie w przypadku Austrii odstępstwa od załącznika IV do dyrektywy siedliskowej skutkowałoby naruszeniem zobowiązań Unii na gruncie prawa międzynarodowego.
57. W związku z tym uważam, że w obecnych okolicznościach Austrii ani części jej terytorium nie można wyłączyć z zakresu stosowania załącznika IV do dyrektywy siedliskowej.
58. Jeżeli jednak państwo członkowskie uważa, że Komisja była zobowiązana wszcząć procedurę zmiany załącznika IV do dyrektywy siedliskowej, lecz tego nie uczyniła, to może skorzystać ze środka prawnego przewidzianego w traktacie, mianowicie wnieść skargę o zaniechanie działania, o której jest mowa w art. 265 TFUE. Austria nie wszczęła jednak tej procedury.
59. W orzecznictwie wyjaśniono już, że w postępowaniu prejudycjalnym sąd krajowy nie może zwrócić się do Trybunału o wydanie orzeczenia stwierdzającego bezczynność instytucji(27).
60. W związku z tym ewentualne zaniechanie wszczęcia przez Komisję na podstawie art. 19 dyrektywy siedliskowej procedury zmiany załącznika IV do tej dyrektywy w odniesieniu do Austrii nie może stanowić podstawy dla stwierdzenia nieważności tego załącznika w postępowaniu prejudycjalnym.
61. Mogą istnieć powody przemawiające za koniecznością ponownego przemyślenia zasad współistnienia ludzi i dużych drapieżników(28). Trybunał nie jest jednak do tego właściwym miejscem. Tego rodzaju zagadnienia należy podejmować w procesie legislacyjnym, przy czym wydaje się, że Komisja poczyniła już pierwszy krok w tym kierunku(29).
62. Zgodnie z rozwiązaniem legislacyjnym przyjętym w obowiązującej obecnie wersji dyrektywy siedliskowej Austria ma się wywiązywać ze zobowiązań w zakresie ścisłej ochrony populacji wilka na całym swoim terytorium. W kompetencjach Trybunału nie leży ani zmiana przepisów prawnych, w tym załączników takich jak te, które są częścią dyrektywy siedliskowej, ani obchodzenie istniejących procedur, takich jak ta uregulowana w jej art. 19.
63. Proponuję zatem Trybunałowi, by na pytanie pierwsze odpowiedział następująco: przewidziane w przypadku niektórych państw członkowskich odstępstwo od załącznika IV do dyrektywy siedliskowej samo w sobie nie stanowi przejawu nierównego traktowania państwa członkowskiego, dla którego nie wprowadzono takiego odstępstwa. W niniejszej sprawie nie wykazano istnienia żadnych elementów wpływających na ważność art. 12 ust. 1 dyrektywy siedliskowej w związku z załącznikiem IV do tej dyrektywy z powodu naruszenia art. 4 ust. 2 TUE.
D. Wykładnia art. 16 dyrektywy siedliskowej
64. W pytaniach drugim, trzecim i czwartym sąd odsyłający zwrócił się o przedstawienie wyjaśnień dotyczących art. 16 dyrektywy siedliskowej.
65. Przepis ten określa warunki, na jakich państwa członkowskie mogą odstąpić od ścisłej ochrony wilków, która jest wymagana na podstawie jej art. 12(30).
66. Artykuł 16 dyrektywy siedliskowej stanowi wyjątek od przewidzianego tym aktem prawnym systemu ochrony. W związku z tym należy go interpretować w sposób zawężający. Trybunał orzekł również, że to do organu krajowego zezwalającego na wprowadzenie takiego odstępstwa należy wykazanie spełnienia warunków określonych w tym przepisie(31).
67. To właśnie w tym świetle zbadam pozostałe pytania sądu odsyłającego.
1. Zakres terytorialny oceny stanu ochrony gatunku w jego naturalnym zasięgu na podstawie art. 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej (w przedmiocie pytania drugiego)
68. Aby udzielić odpowiedzi na pytanie drugie sądu odsyłającego, należy dokonać wykładni nadrzędnego warunku zawartego w art. 16 dyrektywy siedliskowej, który musi być spełniony, aby możliwe było wprowadzenie odstępstwa, mianowicie warunku przewidującego, że odstępstwa są możliwe jedynie wówczas, gdy nie są szkodliwe dla zachowania populacji wilków we właściwym stanie ochrony w ich naturalnym zasięgu. Sąd odsyłający pragnie ustalić, czy przy ocenie spełnienia tego warunku powinien wziąć pod uwagę jedynie terytorium odnośnego państwa członkowskiego, czy też większy region transgraniczny, w którym żyje dana populacja wilków – w tym przypadku region Alp (zob. pkt 26 niniejszej opinii).
69. W wyroku LSL Tapiola Trybunał wyjaśnił, że organ krajowy ustanawiający odstępstwo powinien dokonać dwuetapowej oceny(32). Na pierwszym etapie ma on ustalić, jaki jest stan ochrony danego gatunku, natomiast na drugim etapie powinien ocenić wpływ owego odstępstwa na stan ochrony tego gatunku(33).
70. Co do zasady odstępstwo jest możliwe jedynie wówczas, gdy stan ochrony danego gatunku (ustalony na etapie pierwszym) jest właściwy(34). Trybunał uznał jednak również, że w drodze wyjątku odstępstwo może zostać wprowadzone nawet wówczas, gdy stan ochrony gatunku nie jest właściwy, o ile zostanie należycie wykazane, iż owo odstępstwo nie doprowadzi do pogorszenia takiego niewłaściwego stanu ochrony ani nie zapobiegnie przywróceniu gatunku do właściwego stanu ochrony(35). Dlatego też właściwy organ może w wyjątkowych przypadkach przejść do etapu drugiego, nawet jeżeli nie uznał on, na etapie pierwszym, że stan ochrony danego gatunku jest właściwy.
71. Zadane przez sąd odsyłający pytanie dotyczące terytorium, jakie należy brać pod uwagę przy ocenie możliwości wprowadzenia odstępstw, wydaje mi się istotne w odniesieniu do każdego z tych dwóch etapów z osobna.
72. Jeśli chodzi o etap pierwszy, rząd kraju związkowego Tyrolu oraz rządy austriacki i fiński twierdzą, że przy ustalaniu, jaki jest stan ochrony wilków w regionie Alp, należy uwzględniać terytoria państw trzecich, takich jak Szwajcaria i Liechtenstein. Jeżeli wziąć pod uwagę cały naturalny zasięg przedmiotowej subpopulacji wilków, który obejmuje populację zamieszkującą te dwa państwa, stan ochrony tejże subpopulacji byłby właściwy. Tego rodzaju ustalenie prowadziłoby do wniosku, że nie ma znaczenia, iż w Austrii, gdy rozpatrywać ją samodzielnie, ów stan jest niewłaściwy.
73. Według mojego rozeznania w wyroku LSL Tapiola Trybunał wyjaśnił, że o ile w miarę możliwości pod uwagę należy brać również terytorium transgraniczne, o tyle wniosku dotyczącego właściwego stanu ochrony nie można sformułować bez ustalenia, iż taki stan istnieje na terytorium krajowym(36). Innymi słowy, właściwy stan ochrony musi istnieć niechybnie oraz w pierwszej kolejności na szczeblu krajowym. Jeżeli na szczeblu krajowym istnieje właściwy stan ochrony, niewłaściwy stan ochrony na większym obszarze transgranicznym może mimo to stawiać pod znakiem zapytania możliwość wprowadzenia odstępstwa. Niemniej odwrotnie właściwy stan ochrony na poziomie transgranicznym nie może sanować niewłaściwego stanu ochrony na szczeblu krajowym.
74. Nie odczytuję zatem owego wyroku w ten sposób, że Trybunał zamierzał – jak zrozumiał to sąd odsyłający – wyrazić pogląd, zgodnie z którym istnienie właściwego stanu ochrony gatunku w całym jego naturalnym zasięgu, który obejmuje kilka państw, czyni bezprzedmiotową okoliczność, iż ów stan ochrony w Austrii w dalszym ciągu nie jest właściwy. Według mnie Trybunał nie chciał wcale powiedzieć, że niekorzystny stan populacji wilków w Austrii może być sanowany przez właściwy stan ochrony rozpatrywany w stosunku do większego regionu Alp(37).
75. Odmienna wykładnia mogłaby negatywnie się odbić na podejmowanych przez państwa członkowskie wysiłkach zmierzających do podejmowania odpowiednich działań służących poprawie stanu ochrony gatunku na swoim terytorium. Jej przyjęcie mogłoby skutkować zamaskowaniem niewłaściwego stanu ochrony w danym państwie członkowskim i wywołaniem fałszywego wrażenia, że ochrona gatunku jest zapewniona.
76. Ponadto, jak na rozprawie podkreśliła Komisja, szczebel krajowy jest jedynym szczeblem, w odniesieniu do którego państwa członkowskie dysponują wiarygodnymi danymi(38). Komisja przyznała, że w idealnej sytuacji oceny stanu ochrony gatunku należałoby dokonywać w jego naturalnym zasięgu geograficznym, co jednak nie wydaje się jeszcze możliwe. Jest to kolejny powód przemawiający za tym, by uznać, że do oceny sytuacji na większym obszarze można przystąpić jedynie wówczas, gdy właściwy stan ochrony istnieje na szczeblu lokalnym i krajowym.
77. W związku z tym zakres oceny może zostać poszerzony dopiero wtedy, gdy w wyniku oceny przeprowadzonej na szczeblu krajowym okazuje się, że istnieje właściwy stan ochrony.
78. Uwzględnienie stanu ochrony na poziomie transgranicznym ma powstrzymać państwo członkowskie przed wprowadzeniem odstępstwa, choćby na jego terytorium stan ochrony danego gatunku był właściwy. W tym zakresie okoliczność, czy państwo trzecie jest stroną konwencji berneńskiej, nie powinna mieć żadnego znaczenia. Dyrektywa siedliskowa zmierza do zachowania różnorodności biologicznej, co jest uzależnione również od stanu przyrody w państwach trzecich oraz od tego, czy przywiązują one dużą wagę do wysokiego poziomu jej ochrony, czy też nie. W związku z tym niewłaściwy stan ochrony gatunku w państwie trzecim może mieć wpływ na decyzję o wprowadzeniu (bądź nie) odstępstwa, niezależnie od istnienia właściwego stanu ochrony na szczeblu krajowym. W takim ujęciu nie rozumiem, dlaczego dane ze Szwajcarii i Liechtensteinu, jeżeli znajdują się one w dyspozycji organów krajowych, nie miałyby zostać uwzględnione w tym celu.
79. Skoro z danych przedstawionych Trybunałowi nie wynika, że stan ochrony wilków w Austrii jest właściwy (zob. pkt 27 niniejszej opinii), do etapu drugiego można przejść jedynie w zastosowaniu wyjątku, który został sformułowany w wyroku Komisja/Finlandia i przypomniany w wyroku LSL Tapiola (zob. pkt 69 niniejszej opinii). Zgodnie z tym wyjątkiem państwo członkowskie może wprowadzić odstępstwo od ścisłej ochrony wilka, nawet jeżeli stan ochrony wilków w tym państwie nie jest właściwy, o ile taki środek nie może doprowadzić do zmiany stanu ochrony, to znaczy jeżeli jest on obojętny dla populacji wilków.
80. Przy stosowaniu owego wyjątku należy na drugim etapie odpowiedzieć na pytanie, jakie terytorium powinno się brać pod uwagę na potrzeby rozstrzygnięcia, czy wpływ odstępstwa nie pogorszy już niewłaściwego stanu ochrony bądź nie uniemożliwi przywrócenia gatunku do właściwego stanu ochrony w przyszłości.
81. Trybunał przedstawił już w tym względzie pewne wytyczne w wyroku LSL Tapiola. Wyjaśnił on, powoławszy się na opinię rzecznika generalnego H. Saugmandsgaarda Øe(39), że ocena wpływu, jaki ma ustanowienie danego odstępstwa na poziomie terytorium lokalnej populacji, okazuje się co do zasady potrzebna dla określenia wpływu ustanowienia tego odstępstwa na stan ochrony danej populacji na większym obszarze(40).
82. Znów ujawnia się zatem konieczność dokonania w pierwszej kolejności oceny wpływu odstrzału wilka na lokalną populację alpejską w Tyrolu. Odstępstwo może zostać wprowadzone jedynie wówczas, gdy w jej wyniku okaże się, że taki środek jest obojętny dla stanu populacji wilków w Alpach austriackich.
83. Czy to wystarczy? Czy też może należy jeszcze ocenić, o ile jest to możliwe, wpływ takiego środka na subpopulację, do której należy ów wilk, w jej całym naturalnym zasięgu transgranicznym? W końcu odstępstwa obowiązujące na jednym terytorium mogą niekorzystnie wpływać na ten sam gatunek na terytorium sąsiednim(41).
84. Przy udzielaniu odpowiedzi na to pytanie należy mieć na względzie obecny stan rzeczy, w którym nie da się jeszcze zgromadzić wiarygodnych informacji na temat stanu ochrony wilków w innych krajach. W tych okolicznościach uważam, że na organy krajowe można nałożyć wyłącznie obowiązek oceny wpływu odstępstwa na populację lokalną/krajową.
85. Jeżeli jednak owe organy dysponują danymi, na podstawie których są w stanie stwierdzić, że proponowany środek może pogorszyć stan ochrony subpopulacji w innym kraju lub w ujęciu ogólnym, nawet jeżeli byłby on obojętny dla stanu ochrony na szczeblu lokalnym, to nie mogą one zignorować takich danych, lecz muszą wziąć je pod uwagę i zrezygnować z wprowadzenia odstępstwa.
86. W niniejszej sprawie, o ile z dostępnych danych wynikałoby, że odstrzał wilka 158MATK nie wywrze żadnego wpływu na populację w Austrii (na przykład z tego względu, iż ów wilk jedynie przechodził przez to terytorium), lecz może mieć negatywny wpływ na watahę żyjącą w regionie transgranicznym, istnienie takiej wiedzy powinno stać na przeszkodzie wprowadzeniu odstępstwa.
87. W konsekwencji proponuję, aby Trybunał odpowiedział sądowi odsyłającemu, że art. 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej należy interpretować w ten sposób, iż wymaga on, aby ocena, czy dany gatunek znajduje się we właściwym stanie ochrony oraz czy odstępstwa negatywnie wpływają na możliwość osiągnięcia lub utrzymania właściwego stanu ochrony, powinna zostać przeprowadzona w odniesieniu do terytorium lokalnego i krajowego, nawet jeżeli naturalny zasięg odpowiedniej populacji obejmuje większy, transgraniczny region biogeograficzny. Jeżeli jednak owe organy dysponują danymi, na podstawie których są w stanie stwierdzić, że proponowany środek może pogorszyć stan ochrony subpopulacji w innym kraju lub w ujęciu ogólnym, nawet jeżeli byłby on obojętny dla stanu ochrony na szczeblu lokalnym, to nie mogą one zignorować takich danych, lecz muszą wziąć je pod uwagę i zrezygnować z wprowadzenia odstępstwa.
2. Czy poważne szkody obejmują również szkody pośrednie dla gospodarki? (W przedmiocie pytania trzeciego)
88. Poprzez pytanie trzecie sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy użyte w art. 16 ust. 1 lit. b) dyrektywy siedliskowej pojęcie poważnych szkód obejmuje szkody przyszłe, których nie można przypisać osobnikowi, którego dotyczy odstępstwo.
89. Na wstępie należy przypomnieć, że odstępstwo może zostać wprowadzone wyłącznie z myślą o osiągnięciu przynajmniej jednego z celów wymienionych w art. 16 ust. 1. lit. a)–e). Środek rozpatrywany w niniejszej sprawie został przyjęty w celu zapobieżenia poważnym szkodom, o których mowa w lit. b).
90. Artykuł 16 ust. 1 lit. b) dyrektywy siedliskowej zezwala na wprowadzanie odstępstw, „aby zapobiec poważnym szkodom, w szczególności w odniesieniu do upraw, zwierząt gospodarskich, lasów, połowów ryb, wód oraz innych rodzajów własności”.
91. W związku z tym odpowiedź na pytanie, czy poważne szkody obejmują również szkody przyszłe, których nie można przypisać konkretnemu osobnikowi, powinna zostać udzielona w świetle owego celu.
92. W orzecznictwie wyjaśniono już, że szkodami w rozumieniu lit. b) mogą być szkody przyszłe, ponieważ celem tego przepisu jest zapobieganie szkodom(42). Takie szkody przyszłe nie mogą być jednak wyłącznie hipotetyczne. Zgadzam się więc z Komisją, że sama możliwość wystąpienia szkody nie jest wystarczająca. Prawdopodobieństwo wystąpienia takiej szkody musi być natomiast wysokie(43). W związku z tym pojęcie „poważnych szkód”, którym posłużono się w art. 16 ust. 1 lit. b) dyrektywy siedliskowej, obejmuje szkody przyszłe, których wystąpienie jest wysoce prawdopodobne.
93. W niniejszej sprawie, w której ustalono, że wilk 158MATK już dwukrotnie zaatakował i zagryzł lub zranił owce na pastwiskach alpejskich, można przyjąć, iż jest wysoce prawdopodobne, że taka sytuacja się powtórzy(44). Wydaje się, że takie podejście przyjęto w rozporządzeniu 158MATK, w którym owego osobnika uznano za stwarzającego bezpośrednie i znaczące zagrożenie dla wypasanych zwierząt.
94. Przy dokonywaniu oceny, czy dane szkody są poważne, pod uwagę można brać wyłącznie wysoce prawdopodobne szkody przyszłe. Sąd odsyłający zastanawia się, jakiego rodzaju szkody przyszłe mogą być uwzględniane przy formułowaniu wniosku o poważnym charakterze szkody. W postanowieniu odsyłającym wymienił on trzy odrębne kategorie szkód. Pierwszą z nich są bezpośrednie lub pośrednie szkody majątkowe spowodowane atakami konkretnego wilka (utracone owce, koszty wcześniejszego zakończenia wypasu na górskich pastwiskach czy też wzrost kosztów zapotrzebowania na paszę po zakończeniu wypasu). Nie ulega wątpliwości, że takie szkody należy brać pod uwagę.
95. Drugą z wymienionych kategorii są szkody niemajątkowe, które można przypisać atakom konkretnego wilka, odnoszone przez rolników, których już nie będzie cieszyć hodowla owiec bądź którzy doświadczą obciążenia psychicznego. Jak podkreśliła Komisja, brzmienie lit. b) przemawia za uwzględnieniem również i takich szkód. Głównym celem tego przepisu jest zapobieganie poważnym szkodom. Jego pozostała część, w której jest mowa na przykład o szkodach w odniesieniu do zwierząt gospodarskich lub własności, ma jedynie walor egzemplifikacyjny. Zapobieganie szkodom innego rodzaju, takim jak szkody niematerialne, nie jest zatem wykluczone. Muszą one jednak stanowić konsekwencję ataków konkretnego wilka, którego dotyczą odstępstwa.
96. Sąd odsyłający wydaje się zastanawiać głównie nad szkodami należącymi do trzeciej kategorii, mianowicie przyszłymi szkodami pośrednimi dla gospodarki. Wspomina on o długofalowych zmianach makroekonomicznych będących wynikiem ewentualnej likwidacji wypasu na pastwiskach alpejskich, co może nieść za sobą konsekwencje dla działalności rekreacyjnej lub turystyki.
97. Jak wskazała Komisja, tego rodzaju skutków nie można uznać za wysoce prawdopodobne (nie ma wcale pewności, że obecność wilków oraz ich okazjonalne ataki na owce spowodują zarzucenie wypasu(45) lub że ruch turystyczny raczej się zmniejszy niż zwiększy, jeżeli w górach będą żyły wilki(46)).
98. Jeżeli takie konsekwencje wystąpią, to najpewniej będą one mieć wielorakie przyczyny i wynikać ze splotu różnych czynników. Trudno mi sobie wyobrazić, by los wypasu owiec w Alpach austriackich leżał w łapach wilka 158MATK.
99. Takie pośrednie długofalowe zmiany makroekonomiczne, których nie da się przypisać konkretnemu wilkowi, nie mogą zatem być uwzględniane w ramach pojęcia „poważnych szkód”, którym posłużono się w art. 16 ust. 1 lit. b) dyrektywy siedliskowej, w celu uzasadnienia decyzji o odstrzale pojedynczego okazu wilka.
100. Tego rodzaju aspektami należy się zająć w ramach środków i planów o charakterze systemowym, które muszą zostać przyjęte przez państwa członkowskie w celu zapewnienia zgodności z art. 12 dyrektywy siedliskowej(47).
101. Proponuję Trybunałowi, by na pytanie trzecie odpowiedział w ten sposób, że pojęcie „poważnych szkód” użyte w art. 16 ust. 1 lit. b) dyrektywy siedliskowej nie obejmuje pośrednich (przyszłych) szkód ekonomicznych, których nie można przypisać jednemu wilkowi.
3. Względy ekonomiczne w procesie rozstrzygania o istnieniu zadowalającej alternatywy (w przedmiocie pytania czwartego)
102. W ramach pytania czwartego sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy istnienie „zadowalającej alternatywy” w rozumieniu art. 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej należy badać wyłącznie pod kątem faktycznej wykonalności środka, czy też znaczenie w tym względzie mają również kryteria ekonomiczne.
103. Każda ocena istnienia zadowalającej alternatywy musi się rozpocząć od ustalenia dostępnych możliwości osiągnięcia celu odstępstwa. Gdy organ podejmujący decyzję wybiera jedną z tych możliwości, uzasadnia on swój wybór, w tym wskazuje, dlaczego zdecydował się odrzucić pozostałe opcje.
104. W niniejszej sprawie celem odstępstwa jest zapobieżenie poważnym szkodom, których wystąpienie jest wysoce prawdopodobne w związku z powtarzającymi się atakami wilka 158MATK. Rząd kraju związkowego Tyrol ustalił, że właściwym środkiem będzie zezwolenie na odstrzał tego osobnika, i stwierdził, iż inne dostępne środki są niezadowalające. Poprzez pytanie czwarte sąd odsyłający pragnie zasadniczo ustalić, czy koszty ekonomiczne mogą być powodem odrzucenia innych rozwiązań, które są technicznie możliwe.
105. Moim zdaniem koszty ekonomiczne dostępnego technicznie środka mogą być brane pod uwagę jako jeden z elementów przy dokonywaniu oceny, czy taki środek stanowi zadowalającą alternatywę. Taki wniosek może wynikać z brzmienia i systematyki dyrektywy siedliskowej. Na przykład jej art. 16 ust. 1 lit. b), którego dotyczy niniejsza sprawa, umożliwia wzięcie pod uwagę względów ekonomicznych, ponieważ zezwala na wprowadzenie odstępstw zmierzających do zapobieżenia poważnym szkodom. Artykuł 2 ust. 3 dyrektywy siedliskowej stanowi również, że „[ś]rodki podejmowane zgodnie z niniejszą dyrektywą uwzględniają wymogi gospodarcze, społeczne i kulturowe oraz cechy regionalne i lokalne(48)”.
106. Choć jednak względy ekonomiczne mogą być brane pod uwagę, to środków alternatywnych nie można od razu odrzucić z tej przyczyny, że będą one zbyt kosztowne(49).
107. Badanie proporcjonalności, które jest przeprowadzane w celu uzasadnienia wybranego rozwiązania, musi być badaniem proporcjonalności sensu stricto(50), w ramach którego wyważa się wszystkie wchodzące w grę interesy – zarówno interesy hodowców zwierząt, jak i interesy, o których mowa w dyrektywie siedliskowej, a które dotyczą zachowania różnorodności między innymi w drodze ścisłej ochrony niektórych gatunków.
108. W tym kontekście należy przypomnieć, że państwa członkowskie są zobowiązane na podstawie dyrektywy siedliskowej, a konkretnie na podstawie jej art. 12, do opracowania programów zapobiegawczych, które pozwolą na osiągnięcie właściwego stanu ochrony gatunków chronionych (zob. pkt 100 niniejszej opinii). Gdy koszty ekonomiczne hodowli pasterskich psów stróżujących (zwanych dalej „PPS”) lub przeszkolenia pasterzy są oceniane przez pryzmat pojedynczej decyzji indywidualnej dotyczącej zagrożenia stwarzanego przez jednego osobnika, to zawsze będą one postrzegane jako nadmierne(51). Jeżeli natomiast zostaną one ujęte w ramy krajowego planu zapobiegawczego, konkluzja w tym zakresie może być odmienna. W związku z tym koszty ekonomiczne jako element oceny dostępności zadowalającej alternatywy należy rozpatrywać w kontekście spoczywających na państwach członkowskich obowiązków przyjęcia środków i planów niezbędnych do zapewnienia ścisłej ochrony wilków.
109. W ekspertyzie, na której opiera się zaskarżona decyzja, stwierdzono, że żadne z trzech wziętych pod uwagę rozwiązań alternatywnych (budowa ogrodzeń, korzystanie z PPS lub wypas pod nadzorem pasterzy) nie jest ani uzasadnione, ani proporcjonalne(52). Ten wniosek sformułowano w oparciu o zasady ogólne(53), w ramach których z góry ustalono, jakiego rodzaju pastwiska nie mogą być racjonalnie chronione, nie tylko dlatego, że jest to technicznie niemożliwe, lecz także dlatego, że koszty takiego działania uznaje się za zbyt wysokie(54). W sprawozdaniu zbadano 61 pastwisk, w odniesieniu do których przyjęto, że wilk 158MATK stwarza zagrożenie dla zwierząt gospodarskich, i uznano, iż każde z nich spełnia co najmniej jedno kryterium nieracjonalności zastosowania tych środków ochrony stad. Jednocześnie ów sformułowany w spornej decyzji wniosek nie wpisywał się w kontekst żadnych przyjętych przez rząd kraju związkowego Tyrolu lub rząd austriacki planów zmierzających do zaradzenia problemowi ochrony zwierząt gospodarskich na pastwiskach alpejskich przed atakami wilków.
110. Brak jakichkolwiek planów zarządzania nową sytuacją spowodowaną powrotem wilków w połączeniu z istnieniem ogólnych i ustalonych z góry kryteriów dotyczących pastwisk, na których nie można stosować środków ochrony zwierząt gospodarskich, skutkuje możliwością obronienia każdej decyzji zezwalającej na odstrzał samotnego wilka ze względu na nieistnienie uzasadnionej ekonomicznie alternatywy. Jest to blankietowa zgoda na zabicie każdego wilka, który pojawi się na obszarze, zanim formalnie zostanie ona uznana za odstępstwo od ścisłej ochrony obejmującej wilki ogółem.
111. Nie taki zamysł przyświecał art. 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej. Przewidziane odstępstwa mają charakter wyjątków i nie powinny się stać instrumentem pozwalającym zapobiec obecności wilków na określonych obszarach. Współistnienie z wilkami wymaga podjęcia pewnych działań dostosowawczych i poniesienia związanych z nimi kosztów również przez alpejskich hodowców(55). Takich nieuniknionych kosztów nie można pominąć przy ocenie proporcjonalności środków alternatywnych.
112. Trybunał orzekł już, że art. 16 ust. 1 lit. b) dyrektywy siedliskowej nie zezwala organom na odstąpienie od zakazów ustanowionych w art. 12 tej dyrektywy z tej tylko przyczyny, iż przestrzeganie owych zakazów pociąga za sobą zmianę w zakresie gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej(56). Owe zmiany wiążą się z kosztami. W związku z tym należy uznać, że pewne koszty poniesione z myślą o zapewnieniu powrotu wilków są nieodłącznie związane z celami dyrektywy siedliskowej. Stanowią one część procesu, który rząd austriacki określił na rozprawie mianem ponownego uczenia się życia z wilkami.
113. Przykładowo, w niniejszej sprawie koszty wcześniejszego zakończenia wypasu w jednym roku mogą nie być wystarczające, aby dało się stwierdzić, że nie jest to zadowalająca alternatywa. Zapewnienie ochrony w drodze ustawienia ogrodzeń w miejscach, w których jest to możliwe, lub też przeszkolenia PPS oraz ewentualnego ich grupowania z myślą o ochronie większej liczby stad(57) wymaga czasu i może nie być możliwe w roku, w którym samotny wilk przemierza określone pastwiska alpejskie. Gdyby jednak istniały plany wprowadzenia takich środków, to można by je przewidzieć w odniesieniu do kolejnego alpejskiego sezonu pastwiskowego. Można by nawet zmniejszyć ich koszty dzięki skorzystaniu z różnych publicznych źródeł finansowania, w tym na szczeblu Unii Europejskiej(58).
114. W związku z tym kosztów ekonomicznych dostępnych środków nie można oceniać w oderwaniu od planów zapobiegawczych koniecznych do zapewnienia ścisłej ochrony na podstawie art. 12 dyrektywy siedliskowej. Organ wydający zgodę na odstępstwo musi precyzyjnie wyjaśnić, w jaki sposób czynniki ekonomiczne wpłynęły na decyzję, że inne środki nie stanowią zadowalającej alternatywy, i osadzić swoje rozstrzygnięcie w szerszym kontekście zobowiązań spoczywających na państwach członkowskich na mocy dyrektywy siedliskowej.
115. W wyroku Komisja/Finlandia Trybunał uznał, że „decyzje […], które […] nie zawierają precyzyjnego i odpowiedniego uzasadnienia co do braku zadowalającej alternatywy, są niezgodne z art. 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej”(59). Do sądu odsyłającego należy ustalenie, czy w zaskarżonej decyzji precyzyjnie wyjaśniono, w jaki sposób czynniki ekonomiczne wpłynęły na zawarte w niej ustalenie dotyczące braku zadowalającej alternatywy wobec odstrzału wilka.
116. Proponuję zatem Trybunałowi, by na pytanie czwarte odpowiedział w poniższy sposób. W ramach oceny istnienia zadowalającej alternatywy można brać pod uwagę koszty ekonomiczne środków alternatywnych. Przy dokonywaniu oceny wpływu kosztów ekonomicznych dostępnych środków należy wyważyć wszystkie wchodzące w grę interesy. Ocena wpływu czynników ekonomicznych na wniosek o braku zadowalającej alternatywy powinna uwzględniać fakt, że pewne koszty i działania dostosowawcze są nieuniknione, jeżeli cele tej dyrektywy mają zostać osiągnięte. Ocena musi być przeprowadzona w sposób indywidualny i nie może się opierać na ogólnych i ustalonych z góry kryteriach, a przy tym powinna się ona wpisywać w szerszy kontekst środków i planów przyjmowanych przez państwo członkowskie z myślą o zapewnieniu ścisłej ochrony wilków.
IV. Wnioski
117. W świetle powyższego proponuję Trybunałowi, by na pytania przedstawione przez Landesverwaltungsgericht Tirol (regionalny sąd administracyjny Tyrolu) odpowiedział następująco:
1. Przewidziane w przypadku niektórych państw członkowskich odstępstwo od załącznika IV do dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory samo w sobie nie stanowi przejawu nierównego traktowania państwa członkowskiego, dla którego nie wprowadzono takiego odstępstwa. W niniejszej sprawie nie wykazano istnienia żadnych elementów wpływających na ważność art. 12 ust. 1 dyrektywy 92/43 w związku z załącznikiem IV do tej dyrektywy z powodu naruszenia art. 4 ust. 2 TUE.
2. Artykuł 16 ust. 1 dyrektywy 92/43 należy interpretować w ten sposób, że wymaga on, aby ocena, czy dany gatunek znajduje się we właściwym stanie ochrony oraz czy odstępstwa negatywnie wpływają na możliwość osiągnięcia lub utrzymania właściwego stanu ochrony, powinna zostać przeprowadzona w odniesieniu do terytorium lokalnego i krajowego, nawet jeżeli naturalny zasięg odpowiedniej populacji obejmuje większy, transgraniczny region biogeograficzny. Jeżeli jednak owe organy dysponują danymi, na podstawie których są w stanie stwierdzić, że proponowany środek może pogorszyć stan ochrony subpopulacji w innym kraju lub w ujęciu ogólnym, nawet jeżeli byłby on obojętny dla stanu ochrony na szczeblu lokalnym, to nie mogą one zignorować takich danych, lecz muszą wziąć je pod uwagę i zrezygnować z wprowadzenia odstępstwa.
3. Pojęcie „poważnych szkód”, którym posłużono się w art. 16 ust. 1 lit. b) dyrektywy 92/43, należy interpretować w ten sposób, że nie obejmuje ono pośrednich (przyszłych) szkód ekonomicznych, których nie można przypisać jednemu wilkowi.
4. W ramach oceny istnienia zadowalającej alternatywy, która jest wymagana na podstawie art. 16 ust. 1 dyrektywy 92/43, można brać pod uwagę koszty ekonomiczne środków alternatywnych. Przy dokonywaniu oceny wpływu kosztów ekonomicznych dostępnych środków należy wyważyć wszystkie wchodzące w grę interesy. Ocena wpływu czynników ekonomicznych na wniosek o braku zadowalającej alternatywy powinna uwzględniać fakt, że pewne koszty i działania dostosowawcze są nieuniknione, jeżeli cele tej dyrektywy mają zostać osiągnięte. Ocena musi być przeprowadzona w sposób indywidualny i nie może się opierać na ogólnych i ustalonych z góry kryteriach, a przy tym powinna się ona wpisywać w szerszy kontekst środków i planów przyjmowanych przez państwo członkowskie z myślą o zapewnieniu ścisłej ochrony wilków.