NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY
TAMARA ĆAPETA
prednesené 18. januára 2024(1)
Vec C‑601/22
Umweltverband WWF Österreich,
ÖKOBÜRO – Allianz der Umweltbewegung,
Naturschutzbund Österreich,
Umweltdachverband,
Wiener Tierschutzverein
proti
Tiroler Landesregierung
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Landesverwaltungsgericht Tirol (Správny súd spolkovej krajiny Tirolsko, Rakúsko)]
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Životné prostredie – Smernica 92/43/EHS – Ochrana voľne žijúcich živočíchov – Lov vlkov – Platnosť – Článok 12 ods. 1 a príloha IV – Systém prísnej ochrany určitých živočíšnych druhov – Článok 16 – Vyňatie – Rovnaké zaobchádzanie s členskými štátmi – Vplyv odpovede Súdneho dvora na spor v konaní vo veci samej – Prípustnosť danej otázky – Výklad – Článok 16 ods. 1 – Podmienky výnimky zo systému prísnej ochrany – Územný rozsah určenia ‚stavu ochrany‘ – Článok 16 ods. 1 písm. b) – Pojem ‚vážne poškodenie‘ – Článok 16 ods. 1– Pojem ‚uspokojivá alternatíva‘ – Hospodárske ohľady“
I. Úvod
1. Vlky často vystupujú v rôznych príbehoch.(2) Vlk v našom príbehu dostal meno 158MATK. Pripisuje sa mu zodpovednosť za úhyn značného počtu oviec chovaných na alpských pasienkoch v rakúskom Tirolsku.
2. Tiroler Landesregierung (vláda spolkovej krajiny Tirolsko, Rakúsko; ďalej len „krajinská vláda Tirolska“) preto prijala rozhodnutie, ktoré umožňovalo odstrel tohto vlka. S cieľom zrušiť toto rozhodnutie podali žalobu na vnútroštátny súd, Landesverwaltungsgericht Tirol (Správny súd spolkovej krajiny Tirolsko, Rakúsko), viaceré organizácie na ochranu zvierat a životného prostredia.
3. Vlk (Canis lupus) je podľa smernice o biotopoch(3) druhom, ktorý potrebuje prísnu ochranu. Vnútroštátny súd preto požiadal Súdny dvor, aby objasnil viacero problematických otázok vyplývajúcich z uvedenej smernice. To by mu malo pomôcť pri rozhodovaní, či rozhodnutie krajinskej vlády možno potvrdiť.
II. Okolnosti predchádzajúce sporu, prejudiciálne otázky a konanie na Súdnom dvore
4. Vo svojom posudku z 25. júla 2022 (ďalej len „odborný posudok“) odborné kolégium pre tematickú oblasť „vlk – medveď – rys“ (Tirolsko, Rakúsko)(4) zistilo, že vlk 158MATK bol zodpovedný za strhnutie približne 20 oviec vo vymedzenej zemepisnej oblasti v období od 10. júna 2022 do 2. júla 2022. Ten istý vlk bol navyše pravdepodobne zodpovedný za strhnutie ďalších 17 oviec v období od 22. do 24. júla 2022.
5. V tom istom posudku sa zistilo, že ochrana hospodárskych zvierať nie je v súčasnosti v dotknutej oblasti možná. Preto sa v ňom dospelo k záveru, že vlk 158MATK predstavuje pre pasúce sa zvieratá bezprostredné a závažné nebezpečenstvo.
6. V nariadení z 26. júla 2022 (ďalej len „nariadenie o vlkovi 158MATK“) krajinská vláda Tirolska vyhlásila, že vlk s označením 158MATK predstavuje bezprostredné závažné nebezpečenstvo pre pasúce sa zvieratá, poľnohospodárske plodiny a zariadenia. Nariadenie nadobudlo účinnosť 29. júla 2022 a platí časovo neobmedzene.
7. V ten istý deň krajinská vláda Tirolska prijala rozhodnutie (ďalej len „napadnuté rozhodnutie“), ktorým vyňala vlka 158MATK z celoročného zákazu lovu vlkov(5). Vysvetlila, že je to potrebné na zabránenie vážneho poškodenia úrody a hospodárskych zvierat v konkrétnych oblastiach lovu, v ktorých vlka 158MATK videli. Výnimka týkajúca sa vlka 158MATK platila do 31. októbra 2022 (koniec poľnohospodárskej sezóny v alpských oblastiach) alebo mohla skončiť skôr, ak by sa na základe molekulárno‑biologického sledovania opakovane odhalil výskyt vlka 158MATK mimo oblasti opatrení.
8. Odôvodnenie napadnutého rozhodnutia sa opieralo o zistenia odborného kolégia pre tematickú oblasť „vlk – medveď – rys“ a presnejšie o odpovede, ktoré poskytli rôzni odborníci na poľovníctvo, poľnohospodárstvo, veterinárstvo a biológiu voľne žijúcich živočíchov a z odvetví riadenia lovu.
9. V napadnutom rozhodnutí sa odstrel vlka 158MATK odôvodňoval tým, že je nevyhnutný na zabránenie nie len vážneho poškodenia, ktoré spočívalo v priamych hospodárskych a nehospodárskych škodách vyplývajúcich z konkrétnych útokov, ale aj dlhodobého poškodenia hospodárstva.
10. Ďalej v ňom bolo vysvetlené, že k odstrelu daného jedinca neexistujú žiadne uspokojujúce alternatívne opatrenia, keďže stáda hospodárskych zvierat na alpských pasienkoch sú malé a ich ochrana nie je možná. V odbornom posudku sa preukázalo, že 61 horských pasienkov, ktoré sa nachádzajú v oblasti, kde bol zistený výskyt predmetného vlka, sa má klasifikovať ako neschopných ochrany alebo ako oblasti, kde je ochrana nedôvodná a neprimeraná. Za vhodné riešenie sa zároveň nepovažoval ani odchyt vlka 158MATK z voľnej prírody a jeho chov v trvalom zajatí, keďže vlky, ktoré predtým žili voľne, sa nedokážu prispôsobiť životu v zajatí, kde sa značne trápia.
11. Podľa názoru jedného z odborníkov požiadaného o konzultácie by odchyt jedného vlka nemal vplyv na priaznivý stav ochrany alpskej subpopulácie vlkov vo všeobecnosti. V Rakúsku však priaznivý stav ochrany vlkov nebol zatiaľ dosiahnutý. V posudku sa však aj napriek tomu dospelo k záveru, že aj v prípade, ak by sa Rakúsko posudzovalo samostatne, sa neočakáva žiadne zhoršenie stavu ochrany alebo prekážka pre obnovu priaznivého stavu.
12. Päť environmentálnych organizácií, konkrétne Umweltverband WWF Österreich, ÖKOBÜRO – Allianz der Umweltbewegung, Naturschutzbund Österreich, Umweltdachverband a Wiener Tierschutzverein (ďalej len „žalujúce MVO“), podalo proti napadnutému rozhodnutiu odvolanie na Landesverwaltungsgericht Tirol (Správny súd spolkovej krajiny Tirolsko), ktorý je v prejednávanej veci vnútroštátnym súdom. V podstate tvrdili, že rozhodnutie z 29. júla 2022 nespĺňa kritériá článku 16 ods. 1 smernice o biotopoch.
13. Príslušná časť článku 16 ods. 1 smernice o biotopoch znie takto:
„Za predpokladu, že neexistuje uspokojivá alternatíva a výnimka nespôsobuje zhoršenie stavu [priaznivého stavu – neoficiálny preklad] ochrany populácie príslušného druhu na území jeho prirodzeného výskytu, členské štáty môžu udeliť výnimku z ustanovení článkov 12, 13, 14 a 15 písm. a) a b):
…
b) pre zabránenie vážneho poškodenia, najmä úrody, hospodárskych zvierat, lesov, rybného a vodného hospodárstva a iných typov majetku.“
14. Okrem otázok, ktoré účastníci konania predložili vnútroštátnemu súdu a ktoré sa týkajú výkladu článku 16 ods. 1 smernice o biotopoch, vnútroštátny súd predložil ďalšiu otázku. Zdá sa, že sa domnieva, že článok 12 smernice o biotopoch, ktorý je právnym základom pre prísnu ochranu vlkov, je v spojení s prílohou IV k tejto smernici neplatný. Uvedeným odôvodnením tejto neplatnosti je rozdielne zaobchádzanie s Rakúskom v rozpore s článkom 4 ods. 2 ZEÚ v porovnaní s členskými štátmi, ktoré na základe prílohy IV využívajú výnimky z prísnej ochrany vlkov na celom svojom území alebo jeho časti, čo je zaobchádzanie, ktoré sa Rakúsku neposkytuje.
15. Za týchto podmienok sa Landesverwaltungsgericht Tirol (Správny súd spolkovej krajiny Tirolsko) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru nasledujúce prejudiciálne otázky:
„1. Porušuje článok 12 v spojení s prílohou IV [k smernici o biotopoch], podľa ktorého vlk podlieha systému prísnej ochrany, ale populácie vo viacerých členských štátoch sú z neho vyňaté, zatiaľ čo pre Rakúsko nebola stanovená príslušná výnimka, ‚zásadu rovnakého zaobchádzania s členskými štátmi‘ zakotvenú v článku 4 ods. 2 ZEÚ?
2. Má sa článok 16 ods. 1 [smernice o biotopoch], podľa ktorého je možné udeliť výnimku zo systému prísnej ochrany vlka len v prípade, že okrem iného výnimka,nespôsobuje zhoršenie stavu [priaznivého stavu – neoficiálny preklad] ochrany‘ populácie príslušného druhu na ‚území jeho prirodzeného výskytu‘, vykladať v tom zmysle, že priaznivý stav ochrany sa musí zabezpečiť alebo obnoviť nie vo vzťahu k územiu členského štátu, ale na území prirodzeného výskytu populácie, ktorý môže cezhranične zahŕňať podstatne väčší biogeografický región?
3. Má sa článok 16 ods. 1 písm. b) [smernice o biotopoch] vykladať v tom zmysle, že do ‚vážneho poškodenia‘ sa popri priamej škode, ktorú spôsobil konkrétny vlk, má započítať aj nepriama (budúca) ‚hospodárska‘ škoda, ktorú nemožno pripísať nejakému konkrétnemu vlkovi?
4. Má sa článok 16 ods. 1 [smernice o biotopoch] vykladať v tom zmysle, že s ohľadom na prevládajúce topografické a prevádzkové štruktúry a štruktúry hospodárenia na vysokohorských pasienkoch v spolkovej krajine Tirolsko sa ‚uspokojivé alternatívy‘ musia skúmať rýdzo na základe skutočnej realizovateľnosti alebo aj na základe hospodárskych kritérií?“
16. Písomné pripomienky Súdnemu dvoru predložili Umweltdachverband, ÖKOBÜRO – Allianz der Umweltbewegung, Umweltverband WWF Österreich, krajinská vláda Tirolska, rakúska a dánska vláda, Rada Európskej únie a Európska komisia.
17. Dňa 25. októbra 2023 sa uskutočnilo pojednávanie, na ktorom predniesli ústne pripomienky Umweltverband WWF Österreich, ÖKOBÜRO – Allianz der Umweltbewegung a Umweltdachverband, Wiener Tierschutzverein, krajinská vláda Tirolska, rakúska, francúzska, fínska a švédska vláda, Rada a Komisia.
III. Analýza
A. Prípustnosť
18. Skôr, ako sa pustím do analýzy, je potrebné vyriešiť otázku týkajúcu sa prípustnosti návrhu na začatie prejudiciálneho konania.
19. Medzičasom vypršala účinnosť napadnutého rozhodnutia. Odstrel vlka 158MATK sa v ňom umožňoval len do 30. októbra 2022, a tak otázky týkajúce sa jeho platnosti sa môžu javiť ako hypotetické.
20. Toto rozhodnutie, ako to bolo jasne vysvetlené v návrhu na začatie prejudiciálneho konania, však bolo založené na nariadení o vlkovi 158MATK, v ktorom bol predmetný vlk vyhlásený za hrozbu pre pasúce sa zvieratá bez akéhokoľvek dátumu ukončenia platnosti. Preto by sa na základe tohto nariadenia mohlo kedykoľvek prijať ďalšie rozhodnutie, ktoré by umožňovalo odstrel tohto konkrétneho vlka.
21. Preto sa domnievam, že návrh na začatie prejudiciálneho konania je prípustný.
B. Predbežné poznámky a štruktúra návrhov
22. Cieľom smernice o biotopoch je zabezpečenie biodiverzity(6). Jedným zo spôsobov, ktorým sa má tento cieľ dosiahnuť, je zaradiť určité druhy rastlín a živočíchov do režimu prísnej ochrany. Živočíšne druhy, ktoré si vyžadujú prísnu ochranu podľa článku 12, sú uvedené v prílohe IV k tejto smernici. V rámci tohto režimu sa okrem iného od členských štátov požaduje, aby na celom svojom území zakázali všetky formy úmyselného odchytávania alebo usmrcovania jedincov z týchto druhov, ako sa uvádzajú v prílohe IV, vo voľnej prírode(7).
23. Ako druh (Canis lupus) sú vlky v prílohe IV k smernici o biotopoch uvedené.(8) Niektoré členské štáty (alebo časť ich územia) však majú výnimku zo zabezpečovania prísnej ochrany vlkov tým, že sú z prílohy IV výslovne vyňaté.(9) Rakúsko medzi nimi nie je.
24. Členské štáty sa v súlade s článkom 16 ods. 1 smernice o biotopoch môžu výnimočne od požiadavky prísnej ochrany podľa článku 12 tejto smernice odchýliť.
25. V Rakúsku sa vlky vyskytujú v dvoch biogeografických regiónoch: kontinentálnom a alpskom.
26. Ako poznamenali environmentálne organizácie, ktoré sú účastníkmi konania v prejednávanej veci, je potrebné vysvetliť, že alpský biogeografický región sa líši od regiónu Álp, v ktorom sa vyskytuje subpopulácia vlkov, do ktorej patrí aj vlk 158MATK. Na jednej strane región Álp zahŕňa horské pásmo pokrývajúce juhovýchod Francúzska, Monako, sever Talianska, Švajčiarsko, Lichtenštajnsko, juh Nemecka, Rakúsko a Slovinsko. Na druhej strane je alpský biogeografický región jedným z európskych biogeografických regiónov sústavy Natura 2000,(10) ktorý je rozsiahlejší než samotné Alpy, a zahŕňa aj iné horské pásma v Únii, nielen Alpy.(11)
27. Predmetný vlk 158MATK patrí do subpopulácie vlkov, ktorej územie prirodzeného výskytu patrí do oblasti Álp. Podľa údajov, ktoré poskytla rakúska vláda v prejednávanej veci,(12) bolo v roku 2022 v celom Rakúsku spozorovaných celkovo 57 vlkov. V rakúskej časti regiónu Álp sa vyskytujú len dve svorky, pričom sa predpokladá, že na udržanie alpských subpopulácií vlkov by malo v Rakúsku existovať aspoň 39 svoriek.(13) V dôsledku toho nie je možné v súčasnosti uznať stav ochrany vlkov v Rakúsku za priaznivý.
28. V prejednávanej veci sa objavujú otázky týkajúce sa prísnej ochrany jedného jedinca vlka, ktorého musí Rakúsko na základe článku 12 smernice o biotopoch chrániť, a možnosti odchýliť sa od takejto prísnej ochrany na základe článku 16 uvedenej smernice.
29. Vnútroštátny súd predložil Súdnemu dvoru dva druhy otázok. Svojou prvou otázkou spochybňuje platnosť prísnej ochrany, ktorá sa vyžaduje pre vlky ako druh na základe článku 12 smernice o biotopoch v spojení s prílohou IV k tejto smernici. Možným dôvodom neplatnosti, ktorý predložil vnútroštátny súd, je rozdielne zaobchádzanie s členskými štátmi v rozpore s článkom 4 ods. 2 ZEÚ. Zvyšnými otázkami vnútroštátny súd žiada o výklad buď všeobecných podmienok uplatňovania článku 16 ods. 1 smernice o biotopoch, alebo jej článku 16 ods. 1 písm. b).
30. V týchto návrhoch sa budem najskôr zaoberať otázkou platnosti (časť C).
31. Následne prejdem k otázkam týkajúcim sa výkladu článku 16 ods. 1 smernice o biotopoch (časť D). Najprv navrhnem odpoveď na to, či orgán posudzujúci plnenie požiadaviek na udelenie výnimky podľa článku 16 ods. 1 smernice o biotopoch môže alebo musí zohľadňovať situáciu vlkov v iných krajinách (podčasť 1). Ďalej prejdem k výkladu pojmu vážne poškodenie, ktorým sa odôvodňuje výnimka z prísnej ochrany, stanoveného v článku 16 ods. 1 písm. b) smernice o biotopoch, s cieľom odpovedať na otázku, ktoré druhy škôd možno zohľadňovať pri posúdení toho, či bolo dané poškodenie vážne (podčasť 2). A napokon preskúmam, ako by sa malo posudzovať, či existuje uspokojujúca alternatíva k navrhovaným výnimkám a či sa môžu pri takomto hodnotení zohľadňovať hospodárske ohľady (podčasť 3).
C. Platnosť článku 12 smernice o biotopoch v spojení s prílohou IV k tejto smernici (prvá otázka)
32. Svojou prvou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či by sa mal článok 12 ods. 1 smernice o biotopoch v spojení s prílohou IV k tejto smernici považovať za neplatný, keďže je v rozpore so zásadou rovnosti medzi členskými štátmi, ako je zakotvená v článku 4 ods. 2 ZEÚ. Táto nerovnosť, ako sa tvrdí, existuje preto, že v prílohe IV sa vylučujú určité populácie vlkov vyskytujúce sa na území iných členských štátov zo systému prísnej ochrany stanovenej v článku 12 uvedenej smernice, ale nevylučuje sa populácia vlkov v Rakúsku.
33. Z prísnej ochrany vlkov je vyňatých deväť členských štátov. Z prílohy IV k smernici o biotopoch boli v čase jej prijatia čiastočne vylúčené Španielsko a Grécko(14). Sedem ďalších členských štátov si vyrokovalo výnimku v čase svojho pristúpenia k Únii.(15) Od rozšírenia v roku 2007 sa príloha IV k smernici o biotopoch, pokiaľ ide o vlkov, nemenila.(16)
34. Keďže Rakúsko nebolo z prílohy IV vyňaté, podlieha tak prísnej ochrane vlkov na celom svojom území.
35. Keď Rakúsko vstupovalo do Únie, nepožiadalo o výnimku z prílohy IV, pokiaľ ide o vlky. To neprekvapovalo, keďže, ako poukázali krajinská vláda Tirolska a rakúska vláda, v Tirolsku ani v Rakúsku sa v tom čase žiadne vlky nevyskytovali. Vlky sa však začali vracať, čo niekedy, ako ukazuje prejednávaná vec, naráža na záujmy a zvyky poľnohospodárskeho obyvateľstva v Alpách chovajúceho hospodárske zvieratá.
36. Nachádza sa Rakúsko za týchto okolností v rozdielnej situácii v porovnaní s ostatnými členskými štátmi, ktoré využívajú výnimku stanovenú v prílohe IV?
1. Prípustnosť
37. Skôr, ako sa budem venovať podstate takéhoto tvrdenia, je najskôr potrebné vyriešiť otázku prípustnosti prvej otázky, o čom sa diskutovalo na pojednávaní.
38. Žalujúce MVO sa domnievajú, že odpoveď na prvú otázku by nemala na spor v konaní vo veci samej žiadny vplyv. Aj Rada sa domnieva, že táto otázka je neprípustná. Podľa jej názoru sa spor v konaní vo veci samej týka článku 16 smernice o biotopoch, a nie jej článku 12, čím sa toto druhé ustanovenie nemôže v spore v konaní vo veci samej uplatňovať.
39. Krajinská vláda Tirolska, rakúska, fínska a švédska vláda, ako aj Komisia, sa naopak vyslovili v prospech prípustnosti prvej otázky.
40. Predovšetkým rakúska vláda tvrdila, že možnosť, že Súdny dvor zistí, že článok 12 smernice o biotopoch v spojení s jej prílohou IV je neplatný, by určite mala vplyv na spor na vnútroštátnom súde, keďže toto ustanovenie by sa potom nemohlo uplatňovať.
41. V tejto otázke súhlasím s rakúskou vládou. Prvá otázka je teda prípustná.
2. Argumenty týkajúce sa porušenia rovnosti
42. V článku 4 ods. 2 ZEÚ sa uvádza, že „Únia rešpektuje rovnosť členských štátov pred zmluvami…“.
43. Judikatúry týkajúcej sa požiadavky rovnosti v prípade, keď sa vzťahuje na členské štáty, nie je veľa.(17)
44. Podľa môjho názoru by sa rovnosť členských štátov podľa práva Únie mala chápať ako konkrétne vyjadrenie všeobecnej zásady rovnakého zaobchádzania, ktorá si vyžaduje, aby sa s porovnateľnými situáciami nezaobchádzalo rozdielne a aby sa s rozdielnymi situáciami nezaobchádzalo rovnako, iba ak by takéto zaobchádzanie bolo objektívne odôvodnené.(18)
45. V oblasti environmentálnej politiky sa v článku 191 ods. 3 ZFEÚ, ako poukázala Komisia, vyžaduje, aby Únia zohľadňovala odlišné podmienky životného prostredia v rôznych regiónoch Únie. Dosiahnutie cieľov environmentálnej politiky Únie si preto vyžaduje také zaobchádzanie s jednotlivými členskými štátmi, ktoré je vhodné pre ich konkrétnu situáciu.(19)
46. Ak by sa však dva členské štáty ocitli v podobnej situácii, ale zaobchádzalo by sa s nimi rozdielne, viedlo by to k porušeniu zásady rovnosti.(20)
47. Výnimky stanovené v prílohe IV k smernici o biotopoch odrážajú špecifické situácie v každom z vyňatých členských štátov.(21) Okrem toho, ako bolo vysvetlené v bode 33 vyššie, sú výnimky vo väčšine prípadov výsledkom prístupových rokovaní.(22)
48. Stanovenie rozdielneho zaobchádzania si vyžaduje, aby bol členský štát v porovnateľnej situácii s iným členským štátom, ale zaobchádza sa s ním rozdielne.
49. Rakúska vláda ani krajinská vláda Tirolska však neposkytli žiadny dôkaz, prečo by sa mal Súdny dvor domnievať, že Rakúsko sa nachádza v porovnateľnej situácii s iným členským štátom, ktorý je z prílohy IV vyňatý. Jediným argumentom, ktorý ponúkli, bolo, že do Rakúska sa začali vracať vlky, čo je napokon jedným z cieľov smernice o biotopoch.
50. Preto sa nedomnievam, že by v prejednávanej veci vzniklo akékoľvek rozdielne zaobchádzanie s Rakúskom vo vzťahu k inému členskému štátu.
3. Argumenty týkajúce sa porušenia článku 19 smernice o biotopoch
51. Prednesený bol aj ďalší argument neplatnosti, pokiaľ ide o prísnu ochranu vlkov v Rakúsku, ktorý vychádzal z článku 19 smernice o biotopoch, a nie z porušenia zásady rovnosti, a preto sa mu budem v týchto návrhoch venovať.
52. Podľa článku 19 smernice o biotopoch by Rada na návrh Komisie mohla prispôsobovať prílohy k tejto smernici v súlade s technickým a vedeckým pokrokom. Nezačatie tohto postupu a neprispôsobenie prílohy IV aktuálnej situácii Rakúska vedie podľa rakúskej vlády a krajinskej vlády Tirolska k neplatnosti tejto prílohy, čo by mal Súdny dvor v prejednávanej veci vyhlásiť.
53. Je pravdou, že vďaka smernici o biotopoch(23) sa skutočne do Rakúska vracajú vlky. V súčasnosti to spôsobuje problémy chovu hospodárskych zvierat v Alpách, kde, ako sa tvrdí, je zložité, ak nie nemožné, prijať účinné opatrenia na ochranu oviec a iných hospodárskych zvierat pred útokmi vlkov. Má Komisia za takýchto okolností, ako tvrdí rakúska vláda, povinnosť začať postup podľa článku 19 smernice o biotopoch s cieľom vyňať Rakúsko z prílohy IV?
54. Toto tvrdenie ma nepresvedčilo.
55. Ak by sa druh mohol prípadne vyňať z ochrannej prílohy, jeho stav ochrany by musel byť priaznivý. Navyše, aby bola dodržaná zásada predbežnej opatrnosti, k vyňatiu druhu z ochrannej prílohy môže dôjsť až vtedy, keď je jeho priaznivý stav ochrany istý (to znamená, že nejde o krátkodobý výkyv) a existovali by primerané dôkazy o tom, že faktory, ktoré spôsobili jeho nepriaznivý stav, už neplatia.(24) Naopak, ako už bolo uvedené, stav ochrany vlkov v Rakúsku má zatiaľ od priaznivého ďaleko (pozri bod 27 vyššie). Za takýchto okolností tak Komisia jednoducho nemusí nájsť dobrý dôvod na začatie postupu stanoveného v článku 19 smernice o biotopoch a vyňatie Rakúska z prílohy IV k tejto smernici.
56. Ako navyše uviedli Komisia a Rada, ani Únia, ani Rakúsko nevzniesli, pokiaľ ide o vlky v Rakúsku, výhradu k prílohe II k Bernskému dohovoru(25), podľa ktorého podliehajú vlky prísnej ochrane. Keďže Únia je zmluvnou stranou tohto dohovoru(26), vyňatie Rakúska z prílohy IV k smernici o biotopoch by mohlo viesť k porušeniu záväzkov Únie podľa medzinárodného práva.
57. Preto sa domnievam, že za súčasných okolností nemôže byť Rakúsko alebo časť jeho územia vyňaté z prílohy IV k smernici o biotopoch.
58. Ak sa však členský štát domnieva, že Komisia mala povinnosť začať postup na účely zmeny prílohy IV k smernici o biotopoch, ale neurobila to, má k dispozícii opravný prostriedok stanovený v Zmluve – žalobu o nečinnosť, stanovenú v článku 265 ZFEÚ. Rakúsko však tento postup nezačalo.
59. V judikatúre už bolo vysvetlené, že vnútroštátny súd nemôže Súdny dvor žiadať, aby v prejudiciálnom konaní rozhodol, že inštitúcia nekonala.(27)
60. Preto možná nečinnosť Komisie, pokiaľ ide o iniciovanie zmeny prílohy IV k smernici o biotopoch v súvislosti s Rakúskom na základe článku 19 tejto smernice, nemôže byť dôvodom na stanovenie neplatnosti tejto prílohy v rámci prejudiciálneho konania.
61. Mohol by existovať dôvod na prehodnotenie spôsobov súžitia ľudí a veľkých mäsožravcov.(28) Súdny dvor však nie je vhodným fórom pre takúto diskusiu. Takýto druh otázky by sa mal riešiť legislatívnym postupom a zdá sa, že Komisia v tomto smere podnikla prvý krok.(29)
62. Legislatívna voľba vyjadrená v smernici o biotopoch, tak ako je účinná v súčasnosti, nariaďuje Rakúsku, aby si plnilo povinnosti vyžadujúce prísnu ochranu vlčích populácií na celom jeho území. Súdny dvor nemá právomoc prepisovať právne ustanovenia vrátane príloh, akými sú ustanovenia, ktoré sú súčasťou smernice o biotopoch, ani obchádzať existujúce postupy, akým je postup stanovený v článku 19.
63. Navrhujem preto, aby Súdny dvor na prvú otázku odpovedal takto: Vyňatie určitých členských štátov z prílohy IV k smernici o biotopoch nepredstavuje samo osebe rozdielne zaobchádzanie s členským štátom, ktorý takúto výnimku nedostal. V prejednávanej veci sa neobjavil žiaden faktor, ktorý by ovplyvnil platnosť článku 12 ods. 1 smernice o biotopoch v spojení s jeho prílohou IV z dôvodu porušenia článku 4 ods. 2 ZEÚ.
D. Výklad článku 16 smernice o biotopoch
64. Svojou druhou, treťou a štvrtou otázkou vnútroštátny súd žiada o objasnenie článku 16 smernice o biotopoch.
65. V tomto ustanovení sa stanovujú podmienky, za ktorých sa členské štáty môžu odchýliť od prísnej ochrany vlkov vyžadovanej v článku 12 uvedenej smernice.(30)
66. Článok 16 smernice o biotopoch predstavuje výnimku zo systému ochrany, ktorá sa v danom akte ustanovuje. Má sa teda vykladať reštriktívne. Súdny dvor takisto rozhodol, že je na vnútroštátnom orgáne, ktorý povoľuje takúto výnimku, aby preukázal, že sú splnené podmienky tohto ustanovenia.(31)
67. Zvyšné otázky vnútroštátneho súdu posúdim so zreteľom na úvahy uvedené vyššie.
1. Územná pôsobnosť posúdenia stavu ochrany druhu na území prirodzeného výskytu podľa článku 16 ods. 1 smernice o biotopoch (druhá otázka)
68. Druhá otázka vnútroštátneho súdu si vyžaduje výklad zastrešujúcej podmienky stanovenej v článku 16 smernice na umožnenie odchýlenia sa, podľa ktorej sú výnimky možné len vtedy, ak nemajú nepriaznivý vplyv na zachovanie populácie vlkov v priaznivom stave ochrany na území ich prirodzeného výskytu. Vnútroštátny súd chce objasniť, či sa pri posudzovaní splnenia tejto podmienky musí zohľadňovať len územie dotknutého členského štátu alebo širší cezhraničný región, v ktorom populácia vlkov žije, v tomto prípade región Álp (pozri bod 26 vyššie).
69. Súdny dvor v rozsudku vo veci LSL Tapiola vysvetlil, že vnútroštátny súd, ktorý udeľuje výnimku, musí vykonať posúdenie spočívajúce v dvoch krokoch.(32) Prvým krokom je stanovenie stavu ochrany druhu a druhým krokom je posúdenie, ako výnimka ovplyvní stav ochrany daného druhu.(33)
70. V zásade je možné výnimku povoliť len vtedy, ak je stav ochrany druhu (stanovený v prvom kroku) priaznivý.(34) Súdny dvor však takisto uznal, že výnimočne možno výnimku udeliť aj v prípade, keď stav ochrany druhu nie je priaznivý za predpokladu, že je riadne preukázané, že výnimka nemôže zhoršiť už aj tak nepriaznivý stav ochrany ani zabrániť obnoveniu priaznivého stavu ochrany druhu.(35) Príslušný orgán tak výnimočne môže prejsť k druhému kroku aj vtedy, ak v rámci prvého kroku nestanovil, že stav ochrany druhu je priaznivý.
71. Otázka, ktorú vnútroštátny súd kladie v súvislosti s územím, ktoré sa má zohľadniť pri posudzovaní možnosti výnimiek, sa mi javí ako relevantná pre každý jeden z dvoch krokov samostatne.
72. Pokiaľ ide o prvý krok, krajinská vláda Tirolska a rakúska a fínska vláda tvrdia, že pri určovaní stavu ochrany vlkov v regióne Álp by sa mali zohľadňovať územia tretích krajín, ako sú Švajčiarsko a Lichtenštajnsko. Pri zohľadnení celého územia prirodzeného výskytu predmetnej subpopulácie vlkov, ktorá zahŕňa aj populáciu v uvedených dvoch krajinách, by bol stav ochrany tejto subpopulácie priaznivý. Takéto zistenie by viedlo k záveru, že nezáleží na tom, že v Rakúsku, posudzovanom samostatne, nie je tento stav priaznivý.
73. V rozsudku LSL Tapiola Súdny dvor, pokiaľ viem, vysvetlil, že ak by sa aj malo ideálne zohľadňovať aj cezhraničné územie, k záveru týkajúcemu sa priaznivého stavu nemožno dospieť bez stanovenia tohto stavu na vnútroštátnom území.(36) Inými slovami, priaznivý stav musí existovať v prvom rade a nevyhnutne na vnútroštátnej úrovni. Ak priaznivý stav existuje na vnútroštátnej úrovni, nepriaznivý stav na širšej cezhraničnej úrovni by aj tak mohol spochybniť možnosť prijatia výnimiek. Nepriaznivý vnútroštátny stav však naopak nemožno napraviť prostredníctvom priaznivého stavu na cezhraničnej úrovni.
74. Tento rozsudok teda nechápem tak, že Súdny dvor chcel povedať, ako to chápe vnútroštátny súd, že ak priaznivý stav pre druh existuje pri posúdení celého územia jeho prirodzeného výskytu, ktoré zahŕňa viacero krajín, nezáleží na tom, že stav ochrany v Rakúsku je stále nepriaznivý. Podľa mňa Súdny dvor nemal nikdy v úmysle tvrdiť, že nepriaznivý stav populácie vlkov Rakúsku možno napraviť priaznivým stavom ochrany, keď sa posúdi v rámci širšieho regiónu Álp.(37)
75. Odlišný výklad by mohol mať nepriaznivý vplyv na úsilie, ktoré členské štáty vynakladajú na prijímanie vhodných opatrení na zlepšenie stavu ochrany druhu na svojich územiach. Mohol by viesť k zatajovaniu nepriaznivého stavu v členskom štáte a vytváraniu falošného dojmu, že ochrana druhu je zabezpečená.
76. Komisia ďalej na pojednávaní poukázala na skutočnosť, že vnútroštátna úroveň je jediná úroveň, o ktorej majú členské štáty spoľahlivé údaje.(38) Komisia pripustila, že v ideálnej situácii by sa stav ochrany vlkov mal posudzovať v rámci zemepisného územia ich prirodzeného výskytu, to však zatiaľ zrejme nie je možné. To je ďalším dôvodom, prečo sa priaznivý stav musí v prvom rade vzťahovať na miestnu a vnútroštátnu úroveň, a až potom sa môže situácia posúdiť na širšej úrovni.
77. Hľadisko posúdenia sa tak môže rozšíriť až po tom, ako sa na základe posúdenia na vnútroštátnej úrovni stanoví priaznivý stav ochrany.
78. Účelom zohľadňovania stavu ochrany na cezhraničnej úrovni je zabrániť členským štátom vo výnimkách aj v prípade, keď je stav druhu na ich území priaznivý. V tomto smere by nemalo zohrávať úlohu, či je tretia krajina zmluvnou stranou Bernského dohovoru alebo nie. Záujmom smernice o biotopoch je zachovanie biodiverzity, čo závisí aj od stavu prírody v tretích krajinách a od toho, či sa zaviazali uplatňovať vysoký stupeň ochrany prírody alebo nie. Nepriaznivý stav druhu v tretej krajine by preto mohol ovplyvniť rozhodnutie (ne)uplatniť výnimku napriek tomu, že existuje priaznivý stav ochrany na vnútroštátnej úrovni. Za týchto okolností nevidím dôvod, prečo by sa na tento účel nemohli zohľadniť údaje zo Švajčiarska a z Lichtenštajnska, pokiaľ k nim vnútroštátne orgány majú prístup.
79. Keďže údaje predložené Súdnemu dvoru nenaznačujú, že ochrana vlkov v Rakúsku je na priaznivej úrovni (pozri bod 27 vyššie), prejsť k druhému kroku je možné na základe výnimky zavedenej v rozsudku Komisia/Fínsko a opätovne uvedenej v rozsudku LSL Tapiola (pozri bod 69 vyššie). Táto výnimka umožňuje členskému štátu odchýliť sa od prísnej ochrany vlkov, aj keď je stav ochrany vlkov v tomto štáte nepriaznivý, pokiaľ takéto opatrenie nemôže zmeniť stav ochrany, teda pokiaľ je opatrenie neutrálne vo vzťahu k populácii vlkov.
80. Pri uplatňovaní tejto výnimky je potrebné v rámci druhého kroku odpovedať na otázku, aké územie by sa malo zohľadniť s cieľom dospieť k záveru, či by vplyv výnimky nezhoršil stav, ktorý už je nepriaznivý, alebo či by nebránil obnove druhu do priaznivého stavu ochrany v budúcnosti.
81. Určité usmernenia týkajúce sa tejto otázky poskytol Súdny dvor už v rozsudku LSL Tapiola. Vychádzajúc s návrhov, ktoré predniesol generálny advokát Saugmandsgaard Øe(39), Súdny dvor vysvetlil, že posúdenie vplyvu výnimky na úrovni územia miestnej populácie je vo všeobecnosti potrebné, aby sa mohol určiť jej vplyv na stav ochrany dotknutej populácie v širšom rozsahu.(40)
82. Preto je znovu nevyhnutné posúdiť najprv vplyv odstrelu jedného konkrétneho vlka na miestnu alpskú populáciu v Tirolsku. Prijatie výnimky je možné len vtedy, ak výsledkom bude zistenie, že takéto opatrenie je neutrálne pri porovnaní so stavom populácie vlkov v rakúskych Alpách.
83. Je to postačujúce? Alebo je stále potrebné v rozsahu, v akom je to možné, posúdiť vplyv, aký by takéto opatrenie malo na subpopuláciu, do ktorej daný vlk patrí, na celom cezhraničnom území jeho prirodzeného výskytu? Výnimky v jednej jurisdikcii môžu mať nepriaznivý vplyv na rovnaký druh v susednej jurisdikcii.(41)
84. V odpovedi na túto otázku sa musí zohľadniť súčasná realita, v rámci ktorej zatiaľ nie je možné zhromažďovať spoľahlivé informácie o stave vlkov v iných krajinách. Za týchto okolností zastávam názor, že vnútroštátnym orgánom možno uložiť povinnosť len pri posudzovaní vplyvu výnimky na miestnu/vnútroštátnu populáciu.
85. Ak majú tieto orgány údaje, z ktorých môžu vyvodiť, že navrhované opatrenie by mohlo ešte viac zhoršiť stav ochrany subpopulácie v inej krajine alebo vo všeobecnosti, nemôžu, ak by aj opatrenie malo neutrálny vplyv na miestny stav ochrany, tieto údaje ignorovať, ale musia ich zohľadniť a výnimku zamietnuť.
86. Pokiaľ by v prejednávanej veci dostupné údaje odhalili, že odstrel vlka 158MATK by nemal žiadny vplyv na populáciu v Rakúsku (pretože tento vlk napríklad danou oblasťou len prechádzal), ale mohol by mať negatívny vplyv na svorku, ktorá žije za hranicami, takýto poznatok by mal zabrániť prijatiu výnimky.
87. Preto navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal tak, že článok 16 ods. 1 smernice o biotopoch sa má vykladať v tom zmysle, že si vyžaduje, že posúdenie toho, či sa druh nachádza v priaznivom stave ochrany a či výnimky nepriaznivo neovplyvnia možnosť dosiahnuť alebo zachovať priaznivý stav ochrany, sa musí vykonať na základe miestneho a vnútroštátneho územia, a to aj v prípade, že územie prirodzeného výskytu predmetnej populácie zahŕňa širší, cezhraničný biogeografický región. Ak však majú tieto orgány údaje, z ktorých môžu vyvodiť, že navrhované opatrenie by mohlo zhoršiť stav ochrany subpopulácie v inej krajine alebo vo všeobecnosti, nemôžu, ak by aj opatrenie malo neutrálny vplyv na miestny stav ochrany, tieto údaje ignorovať, ale musia ich zohľadniť a výnimku zamietnuť.
2. Zahŕňa vážne poškodenie aj nepriame škody pre hospodárstvo? (tretia otázka)
88. Svojou treťou otázkou sa vnútroštátny súd v zásade pýta, či pojem vážne poškodenie uvedený v článku 16 ods. 1 písm. b) smernice o biotopoch zahŕňa budúce škody, ktoré nemožno prisúdiť konkrétnemu zvieraťu, ktoré podlieha výnimke.
89. Na úvod by sa malo pripomenúť, že výnimku možno prijať len s cieľom splniť jeden alebo viaceré ciele stanovené v článku 16 ods. 1 písm. a) až e). Predmetné opatrenie v prejednávanej veci bolo prijaté na zabránenie vážneho poškodenia, ako sa predpokladá v písmene b).
90. Článok 16 ods. 1 písm. b) smernice o biotopoch umožňuje výnimky „pre zabránenie vážneho poškodenia, najmä úrody, hospodárskych zvierat, lesov, rybného a vodného hospodárstva a iných typov majetku“.
91. Preto by sa malo na otázku, či vážne poškodenie zahŕňa budúce škody, ktoré nemôžu byť pripísané konkrétnemu zvieraťu, odpovedať v kontexte tohto cieľa.
92. V judikatúre už bolo vysvetlené, že poškodenie v zmysle písmena b) by mohlo byť budúcim poškodením, keďže cieľom ustanovenia je zabrániť poškodeniu.(42) Toto budúce poškodenie však nemôže byť čisto hypotetické. Preto súhlasím s Komisiou, že iba možnosť, že môže dôjsť k poškodeniu, nie je postačujúca. Skôr platí, že pravdepodobnosť, že k poškodeniu dôjde, musí byť vysoká.(43) Preto „vážne poškodenie“ v zmysle článku 16 ods. 1 písm. b) smernice o biotopoch zahŕňa budúce škody, ktorých výskyt je vysoko pravdepodobný.
93. V prejednávanej veci, v ktorej sa zistilo, že vlk 158MATK už napadol a strhol alebo zranil ovce na alpských pasienkoch pri dvoch samostatných príležitostiach, sa môže súhlasiť s tvrdením, že je vysoko pravdepodobné, že by sa to mohlo stať znovu.(44) Zdá sa, že podobný postoj sa zaujal aj v nariadení o vlkovi 158MATK, v ktorom sa stanovuje, že tento jedinec predstavuje bezprostrednú a významnú hrozbu pre pasúce sa zvieratá.
94. Pri posúdení toho, či je predmetné poškodenie vážne, sa môže zohľadňovať len vysoko pravdepodobné budúce poškodenie. Vnútroštátny súd sa pýta, aký druh budúcich škôd možno zohľadniť, aby sa dospelo k záveru, či je poškodenie vážne. V návrhu na začatie prejudiciálneho konania vnútroštátny súd uviedol tri samostatné druhy poškodenia, pričom prvým je priame alebo nepriame poškodenie spôsobené pustošením konkrétneho vlka (strata oviec, náklady na organizáciu predčasného zostupu z horských pasienkov alebo zvýšenie nákladov na kŕmenie zvierat po tomto zostupe). Takéto poškodenie sa nepochybne musí zohľadniť.
95. Druhým uvedeným druhom poškodenia je nemateriálna škoda, ktorú možno pripísať útokom konkrétneho vlka a ktorú utrpeli poľnohospodári, ktorým už chov oviec neprináša radosť alebo ktorí zažívajú psychický stres. Ako poukázala Komisia, znenie ustanovenia v písmene b) umožňuje zahrnutie takéhoto poškodenia. Hlavným účelom tohto ustanovenia je zabrániť vážnemu poškodeniu. Škody na hospodárskych zvieratách alebo majetku, uvedené v poslednej časti vety, majú len ilustratívnu povahu. Zabránenie ďalším druhom poškodenia, akým je nemajetková ujma, sa preto nevylučuje. Takáto ujma však musí byť dôsledkom útokov konkrétneho vlka, na ktorého sa vzťahuje predmetná výnimka.
96. Vnútroštátny súd sa zjavne najviac venuje tretiemu druhu poškodenia, a to budúcemu nepriamemu poškodeniu hospodárstva. Uvádza dlhodobý makroekonomický vývoj vyplývajúci z možného vymiznutia pasenia zvierat v Alpách, ktoré môže mať dôsledky pre voľnočasové aktivity či cestovný ruch.
97. Ako poukázala Komisia, takéto dôsledky sa nemôžu považovať za vysoko pravdepodobné (zďaleka nie je isté, že sa upustí od pasenia zvierat v Alpách, pokiaľ tam budú prítomné vlky a budú príležitostne napádať ovce(45), alebo či by sa cestovný ruch znížil, a nie zvýšil, ak budú v horách vlky(46)).
98. Ak k takýmto dôsledkom dôjde, budú skôr výsledkom viacerých príčin a rôznych faktorov. Ťažko si dokážem predstaviť, že osud pasenia zvierat v Alpách v Rakúsku závisí od vlka 158MATK.
99. Takýto nepriamy makroekonomický vývoj, ktorý nemožno pripísať konkrétnemu vlkovi, sa preto nemôže zohľadňovať v rámci pojmu „vážne poškodenie“, ako sa stanovuje v článku 16 ods. 1 písm. b) smernice o biotopoch, s cieľom odôvodniť rozhodnutie o odstrele jedného vlčieho jedinca.
100. Takéto obavy by sa mali riešiť systematickými opatreniami a plánmi, ktoré musia členské štáty prijať s cieľom zachovať súlad s článkom 12 smernice o biotopoch.(47)
101. V rámci odpovede na tretiu otázku Súdnemu dvoru navrhujem, aby pojem „vážne poškodenie“ v zmysle článku 16 ods. 1 písm. b) smernice o biotopoch vykladal v tom zmysle, že nezahŕňa nepriame (budúce) hospodárske škody, ktoré nie je možné pripísať jedinému vlkovi.
3. Hospodárske ohľady pri rozhodovaní o dostupnosti uspokojujúcej alternatívy (štvrtá otázka)
102. Svojou štvrtou otázkou sa vnútroštátny súd pýta, či sa má existencia „uspokojujúcich alternatív“ v zmysle článku 16 ods. 1 smernice o biotopoch skúmať výhradne na základe skutočnej uskutočniteľnosti opatrenia alebo či sú relevantné aj hospodárske kritériá.
103. Akékoľvek posúdenie existencie uspokojujúcich opatrení sa musí začať určením dostupných možností na dosiahnutie cieľa výnimky. Keď si rozhodujúci orgán vyberie jednu z týchto možností, musí tento výber vysvetliť, a to aj vrátane toho, prečo iné možnosti vylúčil.
104. V prejednávanej veci je cieľom výnimky zabrániť vážnemu poškodeniu, ku ktorému vysoko pravdepodobne dôjde v dôsledku opakovaných útokov vlka 158MATK. Krajinská vláda Tirolska rozhodla, že vhodným opatrením je umožniť odstrel tohto jedinca, zatiaľ čo iné dostupné opatrenia nie sú uspokojujúce. Svojou štvrtou otázkou chce vnútroštátny súd v podstate vedieť, či hospodárske náklady môžu byť dôvodom vylúčenia iných technicky možných možností.
105. Podľa môjho názoru hospodárske náklady technicky možných opatrení možno zohľadniť ako jeden z prvkov v rámci posúdenia, či je takéto opatrenie uspokojujúcou alternatívou. K takémuto záveru možno dospieť na základe znenia a systému smernice o biotopoch. Napríklad v jej článku 16 ods. 1 písm. b), ktorý sa v tejto veci posudzuje, umožňuje zohľadniť hospodárske hľadisko, keďže umožňuje výnimky pre zabránenie vážneho poškodenia. V článku 2 ods. 3 smernice o biotopoch sa tiež stanovuje, že „opatrenia prijaté podľa tejto smernice berú do úvahy hospodárske, sociálne a kultúrne požiadavky a regionálne a miestne charakteristiky“(48).
106. Ak by sa aj mohlo zohľadniť hospodárske hľadisko, alternatívne opatrenia nemožno odmietnuť hneď na začiatku z dôvodu, že sú príliš nákladné.(49)
107. Preskúmanie proporcionality vykonané na odôvodnenie zvoleného riešenia musí byť vyvážené stricto sensu,(50) čo si vyžaduje porovnanie všetkých predmetných relevantných záujmov: tých, ktoré majú chovatelia hospodárskych zvierat, a tých, ktoré sú vyjadrené v smernici o biotopoch na zachovanie biodiverzity okrem iného prostredníctvom prísnej ochrany určitých druhov.
108. V tomto smere je potrebné pripomenúť, že podľa smernice o biotopoch, konkrétne podľa článku 12, sú členské štáty povinné vypracovať preventívne programy, ktoré umožnia, aby chránené druhy dosiahli priaznivý stav ochrany (pozri bod 100 vyššie). Ak sa hospodárske náklady na chov pastierskych psov alebo vzdelávanie pastierov posudzujú v kontexte každého jednotlivého rozhodnutia týkajúceho sa nebezpečenstva, ktoré predstavuje jeden jedinec, vždy sa budú odhadovať ako príliš nákladné.(51) Naopak, ak sú súčasťou preventívneho národného plánu, vyvodený záver môže byť iný. Preto sa hospodárske náklady ako súčasť posúdenia dostupnosti uspokojujúcej alternatívy musia zasadiť do kontextu povinností členských štátov zaviesť opatrenia a plány nevyhnutné na prísnu ochranu vlkov.
109. V odbornom posudku, z ktorého vychádza napadnuté rozhodnutie, sa dospelo k záveru, že tri alternatívy, ktoré sa zvažovali – oplotenie, využitie pastierskych psov alebo pastieri sprevádzajúci stáda –, nie sú primerane a proporcionálne dostupné.(52) K tomuto záveru sa dospelo na základe všeobecných pravidiel,(53) v ktorých sa vopred stanovilo, ktoré druhy pasienkov by nebolo možné primerane chrániť nielen preto, že by to bolo technicky nemožné, ale aj preto, že sa to vyhodnotilo ako príliš nákladné.(54) V odbornom posudku sa preskúmalo 61 pasienkov, v prípade ktorých sa predpokladalo, že tam vlk 158MATK predstavoval hrozbu pre hospodárske zvieratá, a zistilo sa, že všetky z nich vykazujú aspoň jedno kritérium, prečo by nebolo primerané použiť uvedené opatrenia na ochranu stád. V napadnutom rozhodnutí sa zároveň takýto záver neuvádzal v kontexte žiadneho plánu buď krajinskej vlády Tirolska, alebo rakúskej vlády, ktoré boli prijaté na riešenie problému ochrany hospodárskych zvierat na alpských pasienkoch pred útokmi vlkov.
110. Neexistencia plánov na zvládanie novej situácie vyplývajúcej z návratu vlkov spolu so všeobecnými kritériami stanovenými vopred, ktoré sa týkajú pasienkov, ktoré nemôžu využívať opatrenia na ochranu hospodárskych zvierat, vedú k možnosti obhajovania každého rozhodnutia umožňujúceho odstrel vlka samotára v dôsledku nedostupnosti žiadnej hospodársky primeranej alternatívy. Je to paušálne povolenie na zabitie každého vlka, ktorý sa v oblasti objaví, a to predtým, ako sa formálne vyhlási za vyňatého z režimu prísnej ochrany, ktorý sa vo všeobecnosti na vlkov uplatňuje.
111. To zámerom článku 16 ods. 1 smernice o biotopoch nebolo. Stanovené odchýlky sú výnimočné opatrenia a nemali by sa stať nástrojom na zabránenie prítomnosti vlkov v určitých oblastiach. Spolužitie s vlkmi si vyžaduje určité prispôsobenia zo strany chovateľov v Alpách, ktorí musia niesť aj súvisiace náklady.(55) Takéto nevyhnutné náklady sa nemôžu pri posudzovaní proporcionality alternatívnych opatrení ignorovať.
112. Súdny dvor už rozhodol, že článok 16 ods. 1 písm. b) smernice o biotopoch nepovoľuje orgánom odchýliť sa od zákazov stanovených v článku 12 tejto smernice len z toho dôvodu, že dodržiavanie týchto zákazov si vyžaduje zmenu poľnohospodárskych činností a činností v oblasti lesného hospodárstva a chovu rýb.(56) Takéto zmeny nie sú bez nákladov. Preto sa niektoré náklady umožňujúce návrat vlkov musia prijať ako vlastné cieľom smernice o biotopoch. Sú súčasťou toho, čo rakúska vláda na pojednávaní nazvala procesom, ako sa znovu naučiť žiť s vlkmi.
113. V prejednávanej veci by napríklad náklady na skorší zostup stád v jednom roku nemuseli stačiť na to, aby sa dospelo k záveru, že to nie je uspokojujúce alternatívne opatrenie. Organizácia ochrany postavením oplotenia, kde je to možné, alebo výcvikom pastierskych psov a ich možným spoločným využívaním pre viac stád(57) si vyžaduje viac času, a nemusí byť dostupná v roku, keď vlk samotár prechádza cez niektoré alpské pasienky. Takéto opatrenia sa však môžu zaviesť na nasledujúci rok pasenia na alpských pasienkoch, ak by existovali plány na zavedenie takýchto opatrení. Náklady takýchto opatrení by dokonca bolo možné znížiť prostredníctvom rôznych verejných zdrojov financovania, a to aj na úrovni Únie.(58)
114. Hospodárske náklady dostupných opatrení tak nemožno posudzovať oddelene od preventívnych plánov potrebných na umožnenie prísnej ochrany podľa článku 12 smernice o biotopoch. Orgán povoľujúci výnimku musí jasne vysvetliť, akým spôsobom hospodárske faktory ovplyvnili rozhodnutie o tom, že žiadne iné opatrenia nie sú uspokojujúcou alternatívou, pričom svoje rozhodnutie musí zasadiť do širšieho kontextu povinností, ktoré majú členské štáty podľa smernice o biotopoch.
115. Vo veci Komisia/Fínsko Súdny dvor dospel k záveru, že takéto „rozhodnutia, ktoré… neobsahujú presné a dostatočné odôvodnenie v súvislosti s neexistenciou inej uspokojivej alternatívy, sú v rozpore s článkom 16 ods. 1 smernice o biotopoch“(59). Je na vnútroštátnom súde, aby zistil, či sa v napadnutom rozhodnutí jasne vysvetlilo, akým spôsobom hospodárske faktory ovplyvnili jeho zistenie týkajúce sa neexistencie uspokojujúcej alternatívy k odstrelu vlka.
116. Preto navrhujem, aby Súdny dvor na štvrtú otázku odpovedal takto: Pri posúdení dostupnosti uspokojujúcej alternatívy sa môžu zohľadniť hospodárske náklady alternatívnych opatrení. Pri posudzovaní vplyvu hospodárskych nákladov dostupných opatrení musia byť všetky zúčastnené záujmy v rovnováhe. Pri hodnotení vplyvu hospodárskych faktorov na záver, že uspokojujúca alternatíva neexistuje, sa musí zohľadniť skutočnosť, že niektoré náklady a prispôsobenia sú nevyhnutné, pokiaľ sa majú dosiahnuť ciele uvedenej smernice. Posúdenie sa musí vykonať na základe jednotlivých prípadov a nemôže byť založené na všeobecne a vopred stanovených kritériách, pričom sa musí zasadiť do širšieho kontextu opatrení a plánov členského štátu na umožnenie prísnej ochrany vlkov.
IV. Návrh
117. Vzhľadom na všetko vyššie uvedené navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálne otázky, ktoré položil Landesverwaltungsgericht Tirol (Správny súd spolkovej krajiny Tirolsko, Rakúsko), takto:
1. Vyňatie určitých členských štátov z prílohy IV k smernici Rady 92/43/EHS z 21. mája 1992 o ochrane prirodzených biotopov a voľne žijúcich živočíchov a rastlín nepredstavuje samo osebe rozdielne zaobchádzanie s členským štátom, ktorý takúto výnimku nedostal. V prejednávanej veci sa neobjavil žiaden faktor, ktorý by ovplyvnil platnosť článku 12 ods. 1 smernice 92/43 v spojení s jeho prílohou IV z dôvodu porušenia článku 4 ods. 2 ZEÚ.
2. Článok 16 ods. 1 smernice 92/43 sa má vykladať v tom zmysle, že si vyžaduje, že posúdenie toho, či sa druh nachádza v priaznivom stave ochrany a či výnimky nepriaznivo neovplyvnia možnosť dosiahnuť alebo zachovať priaznivý stav ochrany, sa musí vykonať na základe miestneho a vnútroštátneho územia, a to aj v prípade, že územie prirodzeného výskytu predmetnej populácie zahŕňa širší, cezhraničný biogeografický región. Ak však majú tieto orgány údaje, z ktorých môžu vyvodiť, že navrhované opatrenie by mohlo zhoršiť stav ochrany subpopulácie v inej krajine alebo vo všeobecnosti, nemôžu, ak by aj opatrenie malo neutrálny vplyv na miestny stav ochrany, tieto údaje ignorovať, ale musia ich zohľadniť a výnimku zamietnuť.
3. Pojem „vážne poškodenie“ v zmysle článku 16 ods. 1 písm. b) smernice o biotopoch sa má vykladať v tom zmysle, že nezahŕňa nepriame (budúce) hospodárske škody, ktoré nie je možné pripísať jedinému vlkovi.
4. Pri posudzovaní dostupnosti uspokojujúcej alternatívy požadovanej v článku 16 ods. 1 smernice 92/43 sa môžu zohľadniť hospodárske náklady alternatívnych opatrení. Pri posudzovaní vplyvu hospodárskych nákladov dostupných opatrení musia byť všetky zúčastnené záujmy v rovnováhe. Pri hodnotení vplyvu hospodárskych faktorov na záver, že uspokojujúca alternatíva neexistuje, sa musí zohľadniť skutočnosť, že niektoré náklady a prispôsobenia sú nevyhnutné, pokiaľ sa majú dosiahnuť ciele uvedenej smernice. Posúdenie sa musí vykonať na základe jednotlivých prípadov a nemôže byť založené na všeobecne a vopred stanovených kritériách, pričom sa musí zasadiť do širšieho kontextu opatrení a plánov členského štátu na umožnenie prísnej ochrany vlkov.