Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE
TAMARE ĆAPETA,
predstavljeni 18. januarja 2024(1)
Zadeva C‑601/22
Umweltverband WWF Österreich,
ÖKOBÜRO – Allianz der Umweltbewegung,
Naturschutzbund Österreich,
Umweltdachverband,
Wiener Tierschutzverein
proti
Tiroler Landesregierung
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Landesverwaltungsgericht Tirol (deželno upravno sodišče za Tirolsko, Avstrija))
„Predhodno odločanje – Okolje – Direktiva 92/43/EGS – Ohranjanje prostoživečih živalskih vrst – Lov na volka – Veljavnost – Člen 12(1) in Priloga IV – Sistem strogega varstva nekaterih živalskih vrst – Člen 16 – Izvzetje – Enako obravnavanje držav članic – Vpliv odgovora Sodišča na spor o glavni stvari – Dopustnost tega vprašanja – Razlaga – Člen 16(1) – Pogoji za odstopanje od sistema strogega varstva – Ozemeljski obseg ocene ,stanja ohranjenosti‘– Člen 16(1)(b) – Pojem ,resna škoda‘ – Člen 16(1) – Pojem ,druga zadovoljiva možnost‘ – Ekonomski preudarki“
I. Uvod
1. Volkovi so pogosti liki v zgodbah.(2) Volk v naši zgodbi nosi ime 158MATK. Odgovoren naj bi bil za smrt velikega števila ovac na visokogorskih pašnikih na Tirolskem v Avstriji.
2. Zato je Tiroler Landesregierung (tirolska deželna vlada, Avstrija) sprejela odločbo o dovolitvi odstrela tega volka. Več organizacij za varstvo živali in okolja je vložilo tožbo za razglasitev ničnosti te odločbe pri predložitvenem sodišču, Landesverwaltungsgericht Tirol (deželno upravno sodišče za Tirolsko, Avstrija).
3. Volk (canis lupus) je vrsta, ki jo je v skladu z Direktivo o habitatih(3) treba strogo varovati. Predložitveno sodišče je zato Sodišče prosilo, naj razjasni več vprašanj, ki se postavljajo z navedeno direktivo. To naj bi mu pomagalo pri odločitvi o tem, ali je odločbo tirolske deželne vlade mogoče potrditi.
II. Dejansko stanje v sporu o glavni stvari, vprašanja za predhodno odločanje in postopek pred Sodiščem
4. Strokovni odbor za volkove, medvede in rise (Tirolska, Avstrija)(4) je v poročilu z dne 25. julija 2022 (v nadaljevanju: strokovno poročilo) ugotovil, da je volk z oznako 158MATK odgovoren za pokončanje približno 20 ovac na omejenem geografskem območju v obdobju od 10. junija 2022 do 2. julija 2022. Poleg tega je bil isti volk verjetno odgovoren za pokončanje dodatnih 17 ovac v obdobju od 22. do 24. julija 2022.
5. V istem poročilu je bilo ugotovljeno, da varovanje živine na zadevnem območju trenutno ni mogoče. Na podlagi tega je bilo sklenjeno, da volk z oznako 158MATK pomeni neposredno veliko nevarnost za pašne živali.
6. Tirolska deželna vlada je z uredbo z dne 26. julija 2022 (v nadaljevanju: uredba 158MATK) odločila, da volk z oznako 158MATK pomeni neposredno veliko nevarnost za pašne živali, kmetijske pridelke in objekte. Uredba je začela veljati 29. julija 2022 in velja časovno neomejeno.
7. Tirolska deželna vlada je istega dne sprejela odločbo (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), s katero je volka z oznako 158MATK izvzela iz celoletne prepovedi lova na volka.(5) Pojasnila je, da je to potrebno za preprečitev resne škode na posevkih in živini na podrobneje določenih lovskih območjih, na katerih je bil opažen volk z oznako 158MATK. Izvzetje volka z oznako 158MATK je veljalo do 31. oktobra 2022 (to je do konca pašne sezone v visokogorju), pri čemer bi prenehalo veljati prej, če bi bila prisotnost volka z oznako 158MATK z molekularnimi biološkimi metodami večkrat dokazana zunaj območja ukrepov.
8. Obrazložitev izpodbijane odločbe je temeljila na ugotovitvah strokovnega odbora za volkove, medvede in rise ter, natančneje, na odgovorih različnih strokovnjakov za lov, kmetijstvo, veterinarsko biologijo in biologijo prostoživečih živali ter upravljanje lova.
9. V izpodbijani odločbi je bil odstrel volka z oznako 158MATK utemeljen s tem, da je potreben ne le za preprečitev resne škode v obliki neposredne gospodarske in negospodarske škode, ki nastane zaradi konkretnih napadov, ampak tudi dolgoročne gospodarske škode.
10. Dalje je bilo pojasnjeno, da ni drugih ukrepov, ki bi predstavljali zadovoljivo alternativo odstrelu navedenega osebka, ker so črede živine na visokogorskih pašnikih majhne in jih ni mogoče varovati. Iz strokovnega poročila je bilo razvidno, da je treba 61 visokogorskih pašnikov na območju, na katerem je bil zaznan zadevni volk, opredeliti kot območja, ki jih ni mogoče varovati ali jih ni mogoče varovati razumno in sorazmerno. Istočasno se odvzem volka z oznako 158MATK iz narave in njegovo trajno zadrževanje v ujetništvu nista štela za primerno rešitev, saj naj se volkovi, ki so bili prej prostoživeči, ne bi mogli prilagoditi življenju v ujetništvu, ki naj bi jim povzročalo veliko trpljenje.
11. Po navedbah enega od strokovnjakov, ki so bili zaprošeni za mnenje, odvzem enega volka ne bi škodoval ugodnemu stanju ohranjenosti alpske podpopulacije volkov na splošno. Vendar v Avstriji ugodno stanje ohranjenosti volkov še ni bilo doseženo. V poročilu je bilo kljub temu ugotovljeno, da tudi če se upošteva le Avstrija, ni pričakovati poslabšanja stanja ohranjenosti ali preprečevanja obnovitve ugodnega stanja ohranjenosti.
12. Pet okoljskih organizacij, in sicer Umweltverband WWF Österreich, ÖKOBÜRO – Allianz der Umweltbewegung, Naturschutzbund Österreich, Umweltdachverband in Wiener Tierschutzverein (v nadaljevanju: tožeče NVO), je zoper izpodbijano odločbo vložilo pravno sredstvo pri Landesverwaltungsgericht Tirol (deželno upravno sodišče za Tirolsko), ki je predložitveno sodišče v tej zadevi. V bistvu so trdile, da odločba z dne 29. julija 2022 ne izpolnjuje meril iz člena 16(1) Direktive o habitatih.
13. Upoštevni del člena 16(1) Direktive o habitatih določa:
„Če ni druge zadovoljive možnosti in če odstopanje ne škoduje vzdrževanju ugodnega stanja ohranjenosti populacij zadevne vrste na njihovem naravnem območju razširjenosti, države članice lahko odstopijo od določb členov 12, 13, 14 ter 15(a) in (b):
[…]
(b) da preprečijo resno škodo, zlasti na posevkih, živini, gozdovih, ribištvu in vodi ter drugih vrstah premoženja“.
14. Predložitveno sodišče poleg vprašanj, ki se nanašajo na razlago člena 16(1) Direktive o habitatih, ki so jih pred njim postavile stranke, postavlja še dodatno vprašanje. Zdi se, da je po njegovem mnenju člen 12 Direktive o habitatih, ki je pravna podlaga za strogo varstvo volkov, v povezavi s Prilogo IV k tej direktivi neveljaven. Razlog za tako neveljavnost naj bi bilo neenako obravnavanje Avstrije v primerjavi s tistimi državami članicami, za katere na podlagi Priloge IV veljajo izvzetje od strogega varstva volkov na celotnem ozemlju ali delu njihovih ozemelj, medtem ko za Avstrijo ne veljajo, kar naj bi bilo v nasprotju s členom 4(2) PEU.
15. V teh okoliščinah je Landesverwaltungsgericht Tirol (deželno upravno sodišče za Tirolsko) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1. Ali je člen 12 [Direktive o habitatih] v povezavi s Prilogo IV k [tej direktivi], v skladu s katerim za volka velja sistem strogega varstva, iz katerega pa so populacije v več državah članicah izvzete, medtem ko za Avstrijo ni bilo določeno tako odstopanje, v nasprotju z ,načelom enakega obravnavanja držav članic‘, ki je določeno v členu 4(2) PEU?
2. Ali je treba člen 16(1) [Direktive o habitatih], v skladu s katerim je odstopanje od sistema strogega varstva volka dopustno le, če, med drugim, odstopanje ne škoduje vzdrževanju ,ugodnega stanja ohranjenosti‘ populacij zadevne vrste na njihovem ,naravnem območju razširjenosti‘, razlagati tako, da je treba ugodno stanje ohranjenosti vzdrževati ali obnoviti v naravnem območju razširjenosti populacije, ki lahko obsega bistveno večjo čezmejno biogeografsko regijo, ne pa glede na ozemlje države članice?
3. Ali je treba člen 16(1)(b) [Direktive o habitatih] razlagati tako, da se za ,resno škodo‘ poleg neposredne škode, ki jo povzroči nek volk, šteje tudi neposredna (prihodnja) ,gospodarska‘ škoda, ki je ni mogoče pripisati nekemu volku?
4. Ali je treba člen 16(1) [Direktive o habitatih] razlagati tako, da je treba ,druge zadovoljive možnosti‘ zaradi prevladujočih topografskih, planšarskih ter gospodarskih struktur kmetij v zvezni deželi Tirolski preveriti zgolj v smislu dejanske izvedljivosti ali tudi na podlagi ekonomskih meril?“
16. Pisna stališča so Sodišču predložili Umweltdachverband, ÖKOBÜRO – Allianz der Umweltbewegung, Umweltverband WWF Österreich, tirolska deželna vlada, avstrijska in danska vlada ter Svet Evropske unije in Evropska komisija.
17. Na obravnavi 25. oktobra 2023 so Umweltverband WWF Österreich, ÖKOBÜRO – Allianz der Umweltbewegung in Umweltdachverband, Wiener Tierschutzverein, tirolska deželna vlada, avstrijska, francoska, finska in švedska vlada ter Svet in Komisija ustno predstavili stališča.
III. Analiza
A. Dopustnost
18. Pred začetkom analize je treba najprej obravnavati vprašanje dopustnosti tega predloga za sprejetje predhodne odločbe.
19. Izpodbijana odločba je medtem prenehala veljati. Odstrel volka z oznako 158MATK je dovoljevala samo do 30. oktobra 2022, tako da se vprašanja v zvezi z njeno veljavnosti lahko zdijo hipotetična.
20. Vendar je ta odločba, kot je bilo jasno pojasnjeno v predložitveni odločbi, temeljila na uredbi 158MATK, s katero je bil zadevni volk razglašen za nevarnost za pašne živali brez datuma prenehanja te nevarnosti. Na podlagi te uredbe bi torej lahko bila kadarkoli sprejeta nova odločba o dovolitvi odstrela tega volka.
21. Zato menim, da je predlog za sprejetje predhodne odločbe dopusten.
B. Uvodna pojasnila in struktura sklepnih predlogov
22. Cilj Direktive o habitatih je ohranjanje biotske raznovrstnosti.(6) Eden od načinov, s katerimi skuša doseči ta cilj, je, da za nekatere rastlinske in živalske vrste uvaja sistem strogega varstva. Živalske vrste, za katere je zahtevano strogo varstvo v skladu s členom 12 te direktive, so naštete v Prilogi IV k tej direktivi. Ta sistem strogega varstva državam članicam med drugim nalaga, da na svojem celotnem ozemlju prepovejo vse oblike namernega ujetja ali ubitja osebkov vrst, navedenih v Prilogi IV, v naravi.(7)
23. Volkovi so kot vrsta (canis lupus) navedeni v Prilogi IV k Direktivi o habitatih.(8) Vendar so nekatere države članice (ali del njihovega ozemlja) izvzete iz zagotavljanja strogega varstva volkov, tako da so izrecno izključene iz Priloge IV.(9) Avstrije ni med njimi.
24. Države članice lahko v skladu s členom 16(1) Direktive o habitatih izjemoma odstopajo od zahtev strogega varstva iz člena 12 te direktive.
25. V Avstriji so volkovi prisotni v dveh biogeografskih regijah: celinski in alpski.
26. Kot so opomnile okoljske organizacije, ki sodelujejo v tej zadevi, je, da ne pride do zamenjave, treba razložiti, da se alpska biogeografska regija razlikuje od alpske regije, v kateri živi podpopulacija volkov, kateri pripada volk z oznako 158MATK. Alpska regija, na eni strani, zajema gorsko verigo, ki pokriva jugovzhod Francije, Monako, sever Italije, Švico, Lihtenštajn, jug Nemčije, Avstrijo in Slovenijo. Alpska biogeografska regija, na drugi strani, je ena od evropskih biogeografskih regij omrežja Natura 2000,(10) ki je obsežnejša od samih Alp in zajema različne gorske verige v Uniji, ne samo Alp.(11)
27. Zadevni volk, to je volk z oznako 158MATK, je član podpopulacije volkov, katerih naravno območje razširjenosti je na območju Alp. Po podatkih, ki jih je predložila avstrijska vlada v obravnavani zadevi,(12) je bilo leta 2022 v celotni Avstriji opaženih skupno 57 volkov. V avstrijskem delu alpske regije sta samo dva tropa, medtem ko se ocenjuje, da bi za trajnost podpopulacij volkov v Alpah moralo v Avstriji obstajati vsaj 39 tropov.(13) Stanja ohranjenosti volkov v Avstriji torej trenutno ni mogoče oceniti kot ugodno.
28. V obravnavani zadevi se postavljajo vprašanja, ki se nanašajo na strogo varstvo enega volka, ki ga mora Avstrija varovati v skladu s členom 12 Direktive o habitatih, in možnost odstopanja od takega strogega varstva v skladu s členom 16 te direktive.
29. Predložitveno sodišče je Sodišču postavilo dve vrsti vprašanj. S svojim prvim vprašanjem izraža dvom glede veljavnosti strogega varstva, ki se zahteva za volkove kot vrsto, na podlagi člena 12 Direktive o habitatih v povezavi s Prilogo IV k tej direktivi. Morebitni razlog za neveljavnost, ki ga navaja predložitveno sodišče, je neenako obravnavanje držav članic, ki je v nasprotju s členom 4(2) PEU. Z drugimi vprašanji predložitveno sodišče prosi za razlago bodisi splošnih pogojev za uporabo člena 16(1) Direktive o habitatih bodisi člena 16(1)(b) te direktive.
30. V teh sklepnih predlogih bom najprej obravnavala vprašanje veljavnosti (oddelek C).
31. Nato se bom lotila vprašanj v zvezi z razlago člena 16(1) Direktive o habitatih (oddelek D). Najprej bom predlagala odgovor na vprašanje, ali organ, ki presoja izpolnjenost zahtev za odobritev odstopanja iz člena 16(1) Direktive o habitatih (pododdelek 1), lahko upošteva oziroma mora upoštevati položaj volkov v drugih državah. Nato bom razložila pojem resne škode, ki upravičuje odstopanje od strogega varstva – iz člena 16(1)(b) Direktive o habitatih – da bi odgovorila na vprašanje, katere vrste škode je mogoče upoštevati pri presoji, ali je dana škoda resna (pododdelek 2). Nazadnje bom preučila, kako je treba presoditi, ali obstaja druga zadovoljiva možnost namesto predlaganega ukrepa odstopanja, in ali je pri taki presoji mogoče upoštevati ekonomske preudarke (pododdelek 3).
C. Veljavnost člena 12 v povezavi s Prilogo IV k Direktivi o habitatih (prvo vprašanje)
32. Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 12(1) Direktive o habitatih v povezavi s Prilogo IV k tej direktivi šteti za neveljaven, ker je v nasprotju z načelom enakosti držav članic iz člena 4(2) PEU. Neenakost naj bi obstajala, ker so s Prilogo IV nekatere populacije volkov na ozemlju drugih držav članic izvzete iz sistema strogega varstva iz člena 12 te direktive, populacija volkov v Avstriji pa ni izvzeta.
33. Iz strogega varstva volkov je izvzetih devet držav članic. Španija in Grčija sta bili delno izključeni iz Priloge IV k Direktivi o habitatih ob sprejetju te direktive.(14) Sedem drugih držav članic se je o svojem izvzetju pogajalo ob pristopu k Evropski uniji.(15) Priloga IV k Direktivi o habitatih v zvezi z volkovi ni bila spremenjena od širitve leta 2007.(16)
34. Ker Avstrija ni izvzeta iz Priloge IV, zanjo torej velja strogo varstvo volkov na celotnem njenem ozemlju.
35. Avstrija ob pristopu k Evropski uniji ni zahtevala izključitve iz Priloge IV v zvezi z volkovi. To ni presenetljivo, saj, kot sta poudarili tirolska deželna vlada in avstrijska vlada, takrat na Tirolskem in v Avstriji ni bilo volkov. Vendar so se volkovi začeli vračati, kar je včasih, kot je razvidno iz obravnavane zadeve, v nasprotju z interesi in navadami živinorejcev v Alpah.
36. Ali je Avstrija v takih okoliščinah v neenakem položaju v primerjavi s tistimi državami članicami, za katere velja izvzetje iz Priloge IV?
1. Dopustnost
37. Pred obravnavo utemeljenosti take trditve je treba najprej na kratko obravnavati dopustnost prvega vprašanja, o čemer se je razpravljalo na obravnavi.
38. Tožeče NVO menijo, da odgovor na prvo vprašanje ne bi vplival na spor o glavni stvari. Svet prav tako meni, da vprašanje ni dopustno. Po njegovem mnenju se spor v postopku v glavni stvari nanaša na člen 16 Direktive o habitatih, in ne na člen 12 te direktive, zaradi česar se zadnjenavedena določba ne uporablja za spor v postopku v glavni stvari.
39. Tirolska deželna vlada, avstrijska, finska in švedska vlada ter Komisija so, nasprotno, zagovarjale dopustnost prvega vprašanja.
40. Natančneje, avstrijska vlada je trdila, da bi morebitna ugotovitev Sodišča, da je člen 12 v povezavi s Prilogo IV k Direktivi o habitatih neveljaven, vsekakor vplivala na spor pred nacionalnim sodiščem, saj se navedena določba v tem primeru ne bi uporabljala.
41. V zvezi s tem se strinjam z avstrijsko vlado. Prvo vprašanje je zato dopustno.
2. Trditve v zvezi s kršitvijo enakosti
42. Člen 4(2) PEU določa, da „Unija spoštuje enakost držav članic pred Pogodbama […]“.
43. Sodna praksa, ki se nanaša na zahtevo po enakosti pri uporabi za države članice, je skopa.(17)
44. Menim, da je treba enakost držav članic z vidika prava Unije razumeti kot poseben izraz splošnega načela enakega obravnavanja, ki zahteva, naj se primerljivi položaji ne obravnavajo različno in naj se različni položaji ne obravnavajo enako, razen če je tako obravnavanje objektivno utemeljeno.(18)
45. V členu 191(3) PDEU je, kot je opozorila Komisija, zahtevano, da Evropska unija na področju okoljske politike upošteva različne okoljske vidike v različnih regijah Unije. Za doseganje ciljev okoljske politike Unije je torej treba vsako državo članico obravnavati tako, kot je primerno za njen poseben položaj.(19)
46. Če pa sta dve državi članici v podobnem položaju, vendar se obravnavata različno, bi to pomenilo kršitev načela enakosti.(20)
47. Izključitve iz Priloge IV k Direktivi o habitatih odražajo konkreten položaj v vsaki od izvzetih držav članic.(21) Poleg tega so izvzetja v večini primerov rezultat pristopnih pogajanj, kot je pojasnjeno v točki 33 teh sklepnih predlogov.(22)
48. Za ugotovitev neenakega obravnavanja mora biti država članica v primerljivem položaju z drugo državo članico, vendar obravnavana drugače.
49. Vendar ne avstrijska vlada ne tirolska deželna vlada nista predložili nobenih dokazov, zakaj bi moralo Sodišče meniti, da je Avstrija v primerljivem položaju z drugo državo članico, ki je izvzeta iz Priloge IV. Navedli sta samo, da so se volkovi začeli vračati v Avstrijo, kar je nenazadnje eden od ciljev Direktive o habitatih.
50. Zato menim, da v obravnavani zadevi ni bilo dokazano nikakršno neenako obravnavanje Avstrije v primerjavi z drugimi državami članicami.
3. Trditve v zvezi s kršitvijo člena 19 Direktive o habitatih
51. V zvezi z neveljavnostjo strogega varstva volkov v Avstriji je bila navedena še ena trditev, ki temelji na členu 19 Direktive o habitatih, in ne na kršitvi načela enakosti, ter jo je torej treba obravnavati v teh sklepnih predlogih.
52. V skladu s členom 19 Direktive o habitatih Svet na predlog Komisije prilagodi priloge k tej direktivi tehničnemu in znanstvenemu napredku. Če se navedeni postopek ne začne in Priloga IV ni prilagojena trenutnemu položaju v Avstriji, to po navedbah avstrijske vlade in tirolske deželne vlade vodi k neveljavnosti te priloge, ki bi jo moralo Sodišče razglasiti v obravnavani zadevi.
53. Res je, da se volkovi zaradi Direktive o habitatih(23) dejansko vračajo v Avstrijo. To danes povzroča težave za živinorejo v visokogorju, kjer naj bi bilo ovce in drugo živino težko, če ne nemogoče, učinkovito zaščititi pred napadi volkov. Ali je Komisija, kot trdi avstrijska vlada, v takih okoliščinah dolžna začeti postopek iz člena 19 Direktive o habitatih, da bi izvzela Avstrijo iz Priloge IV?
54. Navedena trditev me ne prepriča.
55. Da bi bilo neko vrsto dejansko mogoče odstraniti iz varstvene priloge, bi morala imeti ugodno stanje ohranjenosti. Dalje, zaradi spoštovanja previdnostnega načela bi bilo vrsto mogoče odstraniti iz varstvene priloge šele, ko bi bilo njeno stanje ohranjenosti zagotovo ugodno (to je, ko ne gre za kratkoročno nihanje) in bi obstajali prepričljivi dokazi, da dejavnikov, zaradi katerih je bilo njeno stanje neugodno, ni več.(24) Kot pa je bilo predhodno navedeno, stanje ohranjenosti volkov v Avstriji še zdaleč ni ugodno (glej točko 27 teh sklepnih predlogov). V takih okoliščinah Komisija morda preprosto ni našla dobrega razloga za začetek postopka iz člena 19 Direktive o habitatih in odstranitev Avstrije iz Priloge IV k tej direktivi.
56. Poleg tega, kot sta trdila Komisija in Svet, ne Evropska unija ne Avstrija nista podali nobenih pridržkov glede volkov v Avstriji v zvezi s Prilogo II k Bernski konvenciji,(25) v skladu s katero so volkovi predmet strogega varstva. Glede na to, da je Evropska unija pogodbenica te konvencije,(26) bi izvzetje Avstrije iz Priloge IV k Direktivi o habitatih lahko pomenilo kršitev obveznosti Unije po mednarodnem pravu.
57. Zato menim, da v trenutnih okoliščinah Avstrije ali dela njenega ozemlja ni mogoče izključiti iz Priloge IV k Direktivi o habitatih.
58. Če pa država članica meni, da je bila Komisija dolžna začeti postopek za spremembo Priloge IV k Direktivi o habitatih, vendar tega ni storila, ima na voljo pravno sredstvo, ki ga predvideva Pogodba, to je vložitev tožbe zaradi opustitve ukrepanja iz člena 265 PDEU. Vendar Avstrija tega postopka ni sprožila.
59. V sodni praksi je že bilo pojasnjeno, da nacionalno sodišče ne more prositi Sodišča, naj v postopku predhodnega odločanja razsodi, da institucija ni ukrepala.(27)
60. To, da Komisija domnevno ni začela postopka za spremembo Priloge IV k Direktivi o habitatih v zvezi z Avstrijo na podlagi člena 19 te direktive, torej ne more biti razlog za ugotovitev neveljavnosti navedene priloge v okviru postopka predhodnega odločanja.
61. Morda bi bilo treba ponovno razmisliti o načinih sobivanja ljudi in velikih zveri.(28) Vendar Sodišče ni pravi organ za to. Tovrstno vprašanje bi bilo treba obravnavati v zakonodajnem postopku in zdi se, da je Komisija storila prvi korak v to smer.(29)
62. V skladu z odločitvijo zakonodajalca, ki je izražena v Direktivi o habitatih, kot velja v tem trenutku, mora Avstrija izpolnjevati obveznosti, ki zahtevajo strogo varstvo populacije volkov na njenem celotnem ozemlju. Sodišče ni pristojno za spreminjanje pravnih določb, med drugim prilog, kot so tiste, ki so del Direktive o habitatih, ali za zaobidenje obstoječih postopkov, kot je ta iz člena 19.
63. Sodišču zato predlagam, naj na prvo vprašanje odgovori tako: izvzetje nekaterih držav članic iz Priloge IV k Direktivi o habitatih samo po sebi ne pomeni neenakega obravnavanja države članice, ki ji takšno izvzetje ni bilo priznano. V obravnavani zadevi ni bil ugotovljen noben dejavnik, ki bi vplival na veljavnost člena 12(1) Direktive o habitatih v povezavi s Prilogo IV k tej direktivi zaradi kršitve člena 4(2) PEU.
D. Razlaga člena 16 Direktive o habitatih
64. Predložitveno sodišče z drugim, tretjim in četrtim vprašanjem prosi za pojasnitev člena 16 Direktive o habitatih.
65. Ta določba določa pogoje, pod katerimi lahko države članice odstopajo od strogega varstva volkov iz člena 12 te direktive.(30)
66. Člen 16 Direktive o habitatih pomeni izjemo od sistema varstva, ki ga določa ta akt. Zato ga je treba razlagati ozko. Sodišče je tudi razsodilo, da mora izpolnjenost pogojev iz te določbe dokazati nacionalni organ, ki tako odstopanje dovoli.(31)
67. Preostala vprašanja predložitvenega sodišča bom preučila ob upoštevanju navedenega.
1. Ozemeljski obseg ocene stanja ohranjenosti vrste na njenem naravnem območju razširjenosti iz člena 16(1) Direktive o habitatih (drugo vprašanje)
68. Drugo vprašanje predložitvenega sodišča zahteva razlago glavnega pogoja iz člena 16 Direktive o habitatih za dovolitev odstopanja, v skladu s katerim so ukrepi odstopanja možni samo, če ne škodujejo vzdrževanju ugodnega stanja ohranjenosti populacije volkov na njihovem naravnem območju razširjenosti. Predložitveno sodišče želi izvedeti, ali mora pri presoji izpolnjenosti tega pogoja upoštevati samo ozemlje zadevne države članice ali širšo čezmejno regijo, v kateri živi dana populacija volkov, v tem primeru alpsko regijo (glej točko 26 teh sklepnih predlogov).
69. Sodišče je v sodbi LSL Tapiola pojasnilo, da mora nacionalni organ, ki odobri odstopanje, opraviti dvostopenjsko presojo.(32) Prva stopnja zajema določitev stanja ohranjenosti vrste, druga pa presojo, kako bo odstopanje vplivalo na stanje ohranjenosti te vrste.(33)
70. Odstopanje se načeloma lahko dovoli le, če je stanje ohranjenosti vrste (ugotovljeno na prvi stopnji) ugodno.(34) Vendar je Sodišče prav tako priznalo, da je odstopanje mogoče izjemoma odobriti, tudi če stanje ohranjenosti vrste ni ugodno, če je ustrezno dokazano, da to odstopanje ne bi poslabšalo takega neugodnega stanja ali preprečevalo obnovitve ugodnega stanja ohranjenosti vrste.(35) Tako lahko pristojni organ izjemoma nadaljuje z drugo stopnjo, tudi če na prvi stopnji ni ugotovil, da je stanje ohranjenosti vrste ugodno.
71. Menim, da je vprašanje predložitvenega sodišča glede ozemlja, ki ga je treba upoštevati pri presoji možnosti ukrepov odstopanja, pomembno za vsako stopnjo posebej.
72. V zvezi s prvo stopnjo tirolska deželna vlada ter avstrijska in finska vlada trdijo, da je treba za ugotovitev stanja ohranjenosti volkov v alpski regiji upoštevati ozemlja tretjih držav, kot sta Švica in Lihtenštajn. Če bi upoštevali celotno naravno območje razširjenosti zadevne podpopulacije volkov, ki vključuje populacijo v teh dveh državah, bi bilo stanje te podpopulacije ugodno. Taka ugotovitev bi pripeljala do sklepa, da ni pomembno, da v Avstriji, če se upošteva ločeno, to stanje ni ugodno.
73. Kolikor razumem, je Sodišče v sodbi LSL Tapiola pojasnilo, da čeprav bi bilo po možnosti treba upoštevati tudi čezmejno ozemlje, ugodnega stanja ohranjenosti ni mogoče ugotoviti, ne da bi bilo tako stanje ugotovljeno na nacionalnem ozemlju.(36) Povedano drugače, ugodno stanje mora najprej in neizogibno obstajati na nacionalni ravni. Če je stanje na nacionalni ravni ugodno, lahko neugodno stanje na širši čezmejni ravni še vedno postavi možnost sprejetja ukrepa odstopanja pod vprašaj. Nasprotno pa neugodnega nacionalnega stanja ni mogoče popraviti z ugodnim stanjem na čezmejni ravni.
74. Navedene sodbe torej ne razumem tako, da je Sodišče želelo reči, kot je razumelo predložitveno sodišče, da če je stanje ohranjenosti vrste na njenem celotnem naravnem območju razširjenosti, ki pokriva več držav, ocenjeno kot ugodno, potem ni pomembno, da je stanje v Avstriji še vedno neugodno. Menim, da Sodišče nikoli ni hotelo reči, da je neugodno stanje populacije volkov v Avstriji mogoče popraviti z ugodnim stanjem ohranjenosti v širši alpski regiji.(37)
75. Drugačna razlaga bi lahko škodljivo vplivala na prizadevanja držav članic, da bi sprejele primerne ukrepe za izboljšanje stanja ohranjenosti vrste na svojem ozemlju. Prikrila bi lahko neugodno stanje v državi članici in dala napačen vtis, da je ohranitev vrste zagotovljena.
76. Poleg tega, kot je Komisija poudarila na obravnavi, je nacionalna raven edina raven, na kateri imajo države članice zanesljive podatke.(38) Komisija je priznala, da bi bilo treba v idealnih razmerah stanje ohranjenosti vrste ocenjevati na njenem naravnem območju razširjenosti, vendar se zdi, da to še ni mogoče. To je dodaten razlog, zakaj mora biti pred presojo položaja na širši ravni stanje najprej ugodno na lokalni in nacionalni ravni.
77. Presojo je torej mogoče razširiti na večje ozemlje šele, ko je stanje ohranjenosti ocenjeno kot ugodno na nacionalni ravni.
78. Namen upoštevanja stanja ohranjenosti na čezmejni ravni je preprečiti državi članici, da bi odstopala, tudi če je stanje vrste na njenem ozemlju ugodno. S tega vidika to, ali je tretja država pogodbenica Bernske konvencije ali ne, ne bi smelo biti pomembno. Namen Direktive o habitatih je ohraniti biotsko raznovrstnost, kar je odvisno tudi od stanja narave v tretjih državah in tega, ali so te zavezane visoki ravni varstva narave ali ne. Neugodno stanje vrste v tretji državi torej lahko vpliva na odločitev o (ne)sprejetju ukrepa odstopanja kljub ugodnemu nacionalnemu stanju ohranjenosti. V teh okoliščinah ne vem, zakaj se podatki iz Švice in Lihtenštajna ne bi upoštevali v tak namen, če imajo nacionalni organi vpogled vanje.
79. Glede na to, da na podlagi podatkov, predloženih Sodišču, ni mogoče sklepati, da je ohranjenost volkov v Avstriji na ugodni ravni (glej točko 27 teh sklepnih predlogov), je mogoče na drugo stopnjo preiti samo na podlagi izjeme, ki je bila uvedena s sodbo Komisija/Finska in ponovno uporabljena v sodbi LSL Tapiola (glej točko 69 teh sklepnih predlogov). Ta izjema državi članici omogoča, da odstopi od strogega varstva volkov, čeprav stanje ohranjenosti te vrste v tej državi ni ugodno, če tak ukrep ne more spremeniti stanja ohranjenosti, to je, če je učinek ukrepa, kar zadeva populacijo volkov, nevtralen.
80. Pri uporabi te izjeme je treba na drugi stopnji odgovoriti na vprašanje, katero ozemlje je treba upoštevati pri ugotavljanju, ali učinek odstopanja ne bi poslabšal že tako neugodnega stanja oziroma ali bi preprečil obnovitev ugodnega stanja ohranjenosti vrste v prihodnje.
81. Sodišče je nekaj napotkov glede tega vprašanja dalo že v sodbi LSL Tapiola. Sodišče je ob sklicevanju na sklepne predloge generalnega pravobranilca H. Saugmandsgaarda Øeja(39) pojasnilo, da je ocena učinka odstopanja na ravni ozemlja lokalne populacije na splošno potrebna za ugotovitev njegovega vpliva na stanje ohranjenosti zadevne populacije na širši ravni.(40)
82. Torej je spet treba najprej oceniti učinek odstrela enega samega volka za lokalno alpsko populacijo na Tirolskem. Ukrep odstopanja je mogoče sprejeti samo, če se pri tem ugotovi, da ima tak ukrep nevtralen učinek za stanje populacije volkov v avstrijskih Alpah.
83. Ali je to dovolj? Ali pa je treba oceniti, kolikor je to mogoče, tudi učinek, ki bi ga tak ukrep imel na podpopulacijo, kateri pripada navedeni volk, na njenem celotnem čezmejnem naravnem območju razširjenosti? Nenazadnje so odstopanja v eni jurisdikciji lahko škodljiva za isto vrsto v sosednji jurisdikciji.(41)
84. Pri odgovoru na to vprašanje je treba upoštevati dejansko stanje v tem trenutku, v katerem zanesljivih informacij o stanju volkov v drugih državah še ni mogoče zbrati. V teh okoliščinah menim, da je nacionalnim organom mogoče naložiti zgolj obveznost, da ocenijo učinek ukrepa odstopanja na lokalno/nacionalno populacijo.
85. Če pa imajo ti organi na voljo podatke, na podlagi katerih lahko sklepajo, da bi predlagani ukrep lahko dodatno poslabšal stanje ohranjenosti podpopulacije v drugi državi ali na splošno, tudi če bi bil nevtralen za lokalno stanje ohranjenosti, teh podatkov ne smejo prezreti, temveč jih morajo upoštevati in ukrep odstopanja zavrniti.
86. Če bi bilo v obravnavani zadevi iz razpoložljivih podatkov razvidno, da odstrel volka z oznako 158MATK ne bi vplival na populacijo v Avstriji (ker je ta volk na primer zgolj prečkal to državo), vendar bi lahko škodljivo vplival na trop, ki živi čez mejo, bi to védenje moralo preprečiti sprejetje ukrepa odstopanja.
87. Sodišču torej predlagam, naj odgovori, da je treba člen 16(1) Direktive o habitatih razlagati tako, da zahteva, da se ocena, ali je stanje ohranjenosti vrste ugodno in ali ukrepi odstopanja negativno vplivajo na možnost doseganja ali vzdrževanja ugodnega stanja ohranjenosti, opravi na ravni lokalnega in nacionalnega ozemlja, tudi če naravno območje razširjenosti zadevne populacije zajema večjo čezmejno biogeografsko regijo. Vendar če imajo organi na voljo podatke, na podlagi katerih lahko sklepajo, da bi predlagani ukrep lahko poslabšal stanje ohranjenosti podpopulacije v drugi državi ali na splošno, tudi če bi bil nevtralen za lokalno stanje ohranjenosti, teh podatkov ne smejo prezreti, ampak jih morajo upoštevati in ukrep odstopanja zavrniti.
2. Ali resna škoda vključuje tudi posredno gospodarsko škodo (tretje vprašanje)
88. Predložitveno sodišče s tretjim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali pojem resne škode v členu 16(1)(b) Direktive o habitatih vključuje prihodnjo škodo, ki je ni mogoče pripisati osebku, ki je predmet odstopanja.
89. Uvodoma je treba spomniti, da je ukrep odstopanja mogoče sprejeti izključno zaradi izpolnitve enega ali več ciljev, določenih v členu 16(1), od (a) do (e). Ukrep iz obravnavane zadeve je bil sprejet za preprečitev resne škode, kot je predvidena pod točko (b).
90. Člen 16(1)(b) Direktive o habitatih dovoljuje odstopanja, da se „prepreči[…] resn[a] škod[a], zlasti na posevkih, živini, gozdovih, ribištvu in vodi ter drugih vrstah premoženja“.
91. Na vprašanje, ali resna škoda zajema tudi prihodnjo škodo, ki je ni mogoče pripisati določenem osebku, je torej treba odgovoriti glede na ta cilj.
92. V sodni praksi je že bilo pojasnjeno, da je škoda v smislu točke (b) lahko prihodnja škoda, saj je namen te določbe preprečiti škodo.(42) Vendar ta prihodnja škoda ne more biti zgolj hipotetična. Strinjam se torej s Komisijo, da zgolj možnost nastanka škode ne zadostuje. Nasprotno, verjetnost nastanka škode mora biti velika.(43) Zato „resna škoda“ v skladu s členom 16(1)(b) Direktive o habitatih vključuje prihodnjo škodo, katere nastanek je zelo verjeten.
93. V obravnavani zadevi, v kateri je bilo dokazano, da je volk z oznako 158MATK že dvakrat napadel in ubil ali poškodoval ovce na visokogorskih pašnikih, se je mogoče strinjati, da je zelo verjetno, da se bo to znova zgodilo.(44) Zdi se, da je v uredbi 158MATK, v kateri je določeno, da navedeni osebek pomeni neposredno veliko nevarnost za pašne živali, zavzeto tako stališče.
94. Pri presoji, ali je zadevna škoda resna, je mogoče upoštevati le zelo verjetno prihodnjo škodo. Predložitveno sodišče se sprašuje, kakšno vrsto prihodnje škode je mogoče upoštevati, da bi ugotovili, ali je škoda resna. Navedeno sodišče je v predložitveni odločbi navedlo tri različne vrste škode, pri čemer je prva neposredna ali posredna materialna škoda, ki nastane zaradi plenjenja določenega volka (izgubljene ovce, stroški organizacije predčasnega odgona z visokogorskih pašnikov ali povišanje stroškov krmljenja živali po odgonu). Nobenega dvoma ni, da je tako škodo treba upoštevati.
95. Druga navedena vrsta škode je nematerialna škoda, ki jo je mogoče pripisati napadom določenega volka in je nastala kmetom, ki so izgubili veselje do ovčjereje ali so psihično obremenjeni. Kot je opozorila Komisija, besedilo določbe pod točko (b) dovoljuje vključitev take škode. Glavni namen te določbe je preprečiti resno škodo. Škoda na živini ali premoženju, ki je navedena v preostalem delu stavka, služi le kot primer. Preprečevanje drugih vrst škode, kot je čustvena škoda, torej ni izključeno. Vendar mora biti ta škoda posledica napadov konkretnega volka, ki je predmet zadevnih ukrepov odstopanja.
96. Zdi se, da predložitveno sodišče zanima predvsem tretja vrsta škode, to je prihodnja posredna škoda za gospodarstvo. Navaja dolgoročne makroekonomske spremembe, do katerih privede morebitno izginotje visokogorske paše in ki imajo lahko posledice za prostočasne dejavnosti ali turizem.
97. Kot je poudarila Komisija, takih posledic ni mogoče šteti za zelo verjetne (še zdaleč ni gotovo, da bo visokogorska paša zaradi prisotnosti volkov in občasnih pokolov ovc opuščena(45) ali da bo turizem upadel in ne porasel, če so v gorah volkovi(46)).
98. Če bo prišlo do takih posledic, bodo najverjetneje nastale zaradi več razlogov in različnih dejavnikov. Težko si predstavljam, da je usoda paše v avstrijskem visokogorju v šapah volka z oznako 158MATK.
99. Takih posrednih dolgoročnih makroekonomskih sprememb, ki jih ni mogoče pripisati določenemu volku, torej ni mogoče upoštevati v okviru pojma „resna škoda“ iz člena 16(1)(b) Direktive o habitatih, da bi upravičili odločitev za odstrel enega volka.
100. Taka vprašanja bi bilo treba obravnavati v sistemskih ukrepih in načrtih, ki jih morajo sprejeti države članice, da bi spoštovale člen 12 Direktive o habitatih.(47)
101. Sodišču predlagam, naj v odgovor na tretje vprašanje pojem „resna škoda“ iz člena 16(1)(b) Direktive o habitatih razloži tako, da ne zajema posredne (prihodnje) gospodarske škode, ki je ni mogoče pripisati enemu samemu volku.
3. Ekonomski preudarki pri odločanju o razpoložljivosti druge zadovoljive možnosti (četrto vprašanje)
102. Predložitveno sodišče s četrtim vprašanjem sprašuje, ali je treba obstoj „druge zadovoljive možnosti“ v smislu člena 16(1) Direktive o habitatih preučiti zgolj na osnovi dejanske izvedljivosti ukrepa ali pa so pomembna tudi ekonomska merila.
103. Vsaka presoja obstoja zadovoljive druge možnosti se mora začeti z določitvijo razpoložljivih možnosti za dosego cilja odstopanja. Ko organ odločanja izbere eno od teh možnosti, mora to izbiro obrazložiti, med drugim tudi to, zakaj so bile ostale možnosti zavržene.
104. V obravnavani zadevi je cilj odstopanja preprečiti resno škodo, ki bi zelo verjetno nastala zaradi vnovičnih plenjenj volka z oznako 158MATK. Tirolska deželna vlada je odločila, da je primeren ukrep dovoliti odstrel navedenega osebka, medtem ko drugi razpoložljivi ukrepi niso zadovoljivi. Predložitveno sodišče želi s četrtim vprašanjem v bistvu izvedeti, ali so ekonomski stroški lahko razlog za opustitev drugih tehnično možnih možnosti.
105. Menim, da je ekonomske stroške tehnično razpoložljivega ukrepa mogoče upoštevati kot enega od elementov pri presoji, ali je tak ukrep druga zadovoljiva možnost. Do takega sklepa je mogoče priti na podlagi besedila in sistematike Direktive o habitatih. Člen 16(1)(b) te direktive, ki se obravnava v tej zadevi, na primer dovoljuje upoštevanje ekonomskih pomislekov, saj dovoljuje odstopanja, da se prepreči resna škoda. Člen 2(3) Direktive o habitatih tudi določa, da „[u]krepi, sprejeti na podlagi te direktive, upoštevajo gospodarske, družbene in kulturne potrebe ter regionalne in lokalne značilnosti.“(48)
106. Vendar čeprav je ekonomske pomisleke mogoče upoštevati, alternativnih ukrepov ni mogoče takoj zavrniti z obrazložitvijo, da so predragi.(49)
107. Pri preverjanju sorazmernosti, ki se opravi, da se upraviči izbrana rešitev, je treba vzpostaviti ravnotežje v ožjem smislu,(50) kar zahteva tehtanje vseh upoštevnih zadevnih interesov: interesov živinorejcev in interesov, izraženih v Direktivi o habitatih za ohranjanje raznovrstnosti z, med drugim, strogim varstvom nekaterih vrst.
108. V tem smislu je treba spomniti, da morajo države članice v skladu z Direktivo o habitatih in natančneje členom 12 te direktive razviti preventivne programe, ki bodo omogočili, da bodo zavarovane vrste dosegle ugodno stanje ohranjenosti (glej točko 100 teh sklepnih predlogov). Če bodo pri vsaki posamezni odločitvi v zvezi z nevarnostjo, ki jo predstavlja en sam osebek, ocenjeni ekonomski stroški vzreje pastirskih psov ali usposabljanja pastirjev, bodo vedno ocenjeni kot previsoki.(51) Če pa so del preventivnega nacionalnega načrta, je sklep lahko drugačen. Zato je treba ekonomske stroške kot del presoje razpoložljivosti druge zadovoljive možnosti umestiti v okvir obveznosti držav članic, da uvedejo ukrepe in načrte, ki so potrebni za strogo varstvo volkov.
109. V strokovnem poročilu, na katerem temelji izpodbijana odločba, je bilo ugotovljeno, da tri druge možnosti, ki so bile upoštevane, to je postavitev ograj, uporaba pastirskih psov in varovanje čred s pastirji, niso razumno in sorazmerno na voljo.(52) Strokovnjaki so do te ugotovitve prišli na podlagi splošnih pravil,(53) s katerimi je bilo vnaprej določeno, katerih vrst pašnikov ni mogoče razumno varovati, ne le ker to tehnično ni mogoče, temveč tudi zato, ker je bilo to ocenjeno kot predrago(54). V strokovnem poročilu je bilo preučenih 61 pašnikov, na katerih naj bi volk z oznako 158MATK pomenil nevarnost za živino, pri čemer je bilo ugotovljeno, da vsi ustrezajo vsaj enemu merilu, zaradi katerega ni bilo razumno uporabiti navedenih ukrepov za varovanje črede. Istočasno taka ugotovitev v izpodbijani odločbi ni bila umeščena v okvir načrtov tirolske deželne vlade ali avstrijske vlade, ki so bili sprejeti za odpravo težave z varovanjem živine na visokogorskih pašnikih pred napadi volkov.
110. Ker ni načrtov za upravljanje novega položaja, ki je posledica vračanja volkov, in ker so merila za pašnike, za katere ni mogoče uporabiti ukrepov za varovanje živine, določena splošno in vnaprej, je možno zagovarjati vsako odločbo, s katero se dovoljuje odstrel enega volka, ker ni druge ekonomsko sprejemljive možnosti. To je splošno dovoljenje za ubitje vsakega volka, ki se pojavi na območju, preden je uradno razglašen kot izjema od sistema strogega varstva, ki velja za volkove na splošno.
111. To ni bil namen člena 16(1) Direktive o habitatih. Odstopanja, ki so tam določena, so izjemni ukrepi in ne bi smeli postati orodje za preprečevanje prisotnosti volkov na nekaterih območjih. Sobivanje z volkovi zahteva nekaj prilagoditev in stroške, ki so povezani s tem, morajo nositi tudi živinorejci v visokogorju.(55) Taki neizogibni stroški se pri presoji sorazmernosti alternativnih ukrepov ne smejo prezreti.
112. Sodišče je že razsodilo, da člen 16(1)(b) Direktive o habitatih organom ne dovoljuje, da odstopajo od prepovedi iz člena 12 te direktive zgolj zato, ker je za upoštevanje teh prepovedi potrebna sprememba kmetijskih, gozdarskih ali ribogojskih dejavnosti.(56) Te spremembe pomenijo stroške. Nekatere stroške omogočanja vrnitve volkov je torej treba sprejeti kot neločljivo povezane s cilji Direktive o habitatih. So del nečesa, kar je avstrijska vlada na obravnavi poimenovala kot proces ponovnega učenja življenja z volkovi.
113. V obravnavani zadevi na primer stroški predčasnega odgona čred z visokogorskih pašnikov v enem letu morda niso dovolj za ugotovitev, da to ni zadovoljiv alternativni ukrep. Organizacija varovanja, s postavitvijo ograj, kjer je to mogoče, ali z usposabljanjem pastirskih psov in po možnosti njihovo skupno uporabo za več čred,(57) zahteva nekaj časa in morda v letu, ko volk prečka nekatere visokogorske pašnike, ni na voljo. Vendar bi bili taki ukrepi lahko izvedeni za visokogorsko pašo v naslednjem letu, če bi obstajali načrti za njihovo uvedbo. Stroške teh ukrepov bi bilo mogoče celo ublažiti z različnimi javnimi viri financiranja, med drugim na ravni Unije.(58)
114. Ekonomskih stroškov razpoložljivih ukrepov tako ni mogoče oceniti ločeno od preventivnih načrtov, ki so potrebni za to, da se omogoči strogo varstvo iz člena 12 Direktive o habitatih. Organ, ki dovoli odstopanje, mora jasno razložiti, kako so ekonomski dejavniki vplivali na odločitev, da drugi ukrepi niso druga zadovoljiva možnost, pri čemer mora svojo odločitev umestiti v širši okvir obveznosti, ki jih imajo države članice v skladu z Direktivo o habitatih.
115. Sodišče je v sodbi Komisija/Finska menilo, da so „[t]akšne odločbe, ki […] nimajo natančne in ustrezne obrazložitve o neobstoju drugih zadovoljivih možnosti, […] v nasprotju s členom 16(1) direktive o habitatih“.(59) Predložitveno sodišče mora ugotoviti, ali je v izpodbijani odločbi jasno razloženo, kako so ekonomski dejavniki vplivali na ugotovitev, ki jo vsebuje ta odločba, da ni druge zadovoljive možnosti za odstrel volka.
116. Sodišču zato predlagam, naj na četrto vprašanje odgovori tako: pri presoji razpoložljivosti druge zadovoljive možnosti se lahko upoštevajo ekonomski stroški alternativnih ukrepov. Pri presoji vpliva ekonomskih stroškov razpoložljivih ukrepov je treba pretehtati vse udeležene interese. V okviru presoje vpliva ekonomskih dejavnikov na ugotovitev, da ni druge zadovoljive možnosti, je treba upoštevati, da so za dosego ciljev te direktive nekateri stroški in prilagoditve neizogibni. To presojo je treba opraviti za vsak primer posebej in ne more temeljiti na merilih, ki so določena splošno in vnaprej, ter jo je treba umestiti v širši okvir ukrepov in načrtov države članice, katerih namen je omogočiti strogo varstvo volkov.
IV. Predlog
117. Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je postavilo Landesverwaltungsgericht Tirol (deželno upravno sodišče za Tirolsko, Avstrija), odgovori:
1. Izvzetje nekaterih držav članic iz Priloge IV k Direktivi Sveta 92/43/EGS z dne 21. maja 1992 o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst samo po sebi ne pomeni neenakega obravnavanja države članice, ki ji takšno izvzetje ni bilo priznano. V obravnavani zadevi ni bil ugotovljen noben dejavnik, ki bi vplival na veljavnost člena 12(1) Direktive 92/43 v povezavi s Prilogo IV k tej direktivi zaradi kršitve člena 4(2) PEU.
2. Člen 16(1) Direktive 92/43 je treba razlagati tako, da zahteva, da se ocena, ali je stanje ohranjenosti vrste ugodno in ali ukrepi odstopanja negativno vplivajo na možnost doseganja ali vzdrževanja ugodnega stanja ohranjenosti, opravi na ravni lokalnega in nacionalnega ozemlja, tudi če naravno območje razširjenosti zadevne populacije zajema večjo čezmejno biogeografsko regijo. Vendar če imajo organi na voljo podatke, na podlagi katerih lahko sklepajo, da bi predlagani ukrep lahko poslabšal stanje ohranjenosti podpopulacije v drugi državi ali na splošno, tudi če bi bil nevtralen za lokalno stanje ohranjenosti, teh podatkov ne smejo prezreti, ampak jih morajo upoštevati in ukrep odstopanja zavrniti.
3. Pojem „resna škoda“ iz člena 16(1)(b) Direktive 92/43 je treba razlagati tako, da ne zajema posredne (prihodnje) gospodarske škode, ki je ni mogoče pripisati enemu samemu volku.
4. Pri presoji razpoložljivosti druge zadovoljive možnosti, ki je zahtevana v členu 16(1) Direktive 92/43, se lahko upoštevajo ekonomski stroški alternativnih ukrepov. Pri presoji vpliva ekonomskih stroškov razpoložljivih ukrepov je treba pretehtati vse udeležene interese. V okviru presoje vpliva ekonomskih dejavnikov na ugotovitev, da ni druge zadovoljive možnosti, je treba upoštevati, da so za dosego ciljev te direktive nekateri stroški in prilagoditve neizogibni. To presojo je treba opraviti za vsak primer posebej in ne more temeljiti na merilih, ki so določena splošno in vnaprej, ter jo je treba umestiti v širši okvir ukrepov in načrtov države članice, katerih namen je omogočiti strogo varstvo volkov.