FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
TAMARA ĆAPETA
föredraget den 18 januari 2024 (1)
Mål C‑601/22
Umweltverband WWF Österreich,
ÖKOBÜRO – Allianz der Umweltbewegung,
Naturschutzbund Österreich,
Umweltdachverband,
Wiener Tierschutzverein
mot
Tiroler Landesregierung
(begäran om förhandsavgörande från Landesverwaltungsgericht Tirol (Regionala förvaltningsdomstolen, Tyrolen, Österrike))
”Begäran om förhandsavgörande – Miljö – Direktiv 92/43/EEG – Bevarande av vilda djur – Vargjakt – Giltighet – Artikel 12.1 och bilaga 4 – Ett strikt skyddssystem för vissa djurarter – Artikel 16 – Undantag – Likabehandling av medlemsstaterna – Hur EU-domstolens svar påverkar tvisten i det nationella målet – Huruvida frågan kan tas upp till prövning – Tolkning – Artikel 16.1 – Villkor för undantag från det strikta skyddssystemet – Det territoriella tillämpningsområdet för bedömningen av ’bevarandestatus’ – Artikel 16.1 b – Begreppet ’allvarlig skada’ – Artikel 16.1 – Begreppet ’lämplig lösning’ – Ekonomiska överväganden”
I. Inledning
1. Vargar förekommer ofta i berättelser.(2) Vargen i vår berättelse går under namnet 158MATK. Den anses vara skyldig till att ett betydande antal får som fötts upp på de alpina betesmarkerna i Tyrolen i Österrike har dött.
2. Därför antog Tiroler Landesregierung (Tyrolens delstatsregering, Österrike) ett beslut enligt vilket denna varg skulle få avlivas. Flera djur- och miljöorganisationer väckte talan om ogiltigförklaring av detta beslut vid den hänskjutande domstolen, Landesverwaltungsgericht Tirol (Regionala förvaltningsdomstolen, Tyrolen, Österrike).
3. Vargen (canis lupus) är en art som kräver ett strikt skydd enligt habitatdirektivet.(3) Den hänskjutande domstolen har därför bett EU‑domstolen klargöra flera frågor som uppkommer i samband med detta direktiv. Det kommer att göra det möjligt för nämnda domstol att avgöra om beslutet från Tyrolens delstatsregering kan fastställas.
II. Bakgrunden till det nationella målet, tolkningsfrågorna och förfarandet vid EU-domstolen
4. I sitt utlåtande av den 25 juli 2020 (nedan kallat expertutlåtandet) slog expertpanelen ”Varg – Björn – Lodjur” (Tyrolen, Österrike)(4) fast att vargen 158MATK var skyldig till att ha dödat cirka 20 får i ett avgränsat geografiskt område mellan den 10 juni 2022 och den 2 juli 2022. Dessutom var samma varg förmodligen skyldig till att ha dödat ytterligare 17 får mellan den 22 och den 24 juli 2022.
5. I samma utlåtande konstaterades att det för närvarande inte är möjligt att skydda boskapen i det berörda området. Panelen kom därför fram till att vargen 158MATK utgör en direkt och betydande fara för betesdjur.
6. I en förordning av den 26 juli 2022 (nedan kallad 158MATK-förordningen) förklarade Tyrolens delstatsregering att vargen med beteckningen 158MATK utgör en direkt betydande fara för betesdjur, jordbruksgrödor och jordbruksanläggningar. Förordningen trädde i kraft den 29 juli 2022 och har ingen tidsbegränsning.
7. Samma dag antog Tyrolens delstatsregering ett beslut (nedan kallat det omtvistade beslutet) enligt vilket vargen 158MATK undantogs från det förbud mot vargjakt som gäller hela året.(5) Den förklarade att detta var nödvändigt för att undvika allvarlig skada på gröda och boskap i närmare angivna jaktområden där 158MATK hade observerats. Undantaget beträffande vargen 158MATK gällde till den 31 oktober 2022 (slutet på betessäsongen), eller skulle upphöra tidigare, om det med hjälp av molekylärbiologiska metoder kunde visas att vargen 158MATK vid flera tillfällen befunnit sig långt utanför åtgärdsområdet.
8. Motiveringen till det omtvistade beslutet grundade sig på det som expertpanelen ”Varg – Björn – Lodjur” hade kommit fram till, närmare bestämt på de svar som lämnats av olika experter inom jakt, jordbruk, veterinärbiologi och de vilda djurens biologi samt jaktförvaltning.
9. I det omtvistade beslutet motiverades dödandet av vargen 158MATK med att det var nödvändigt för att undvika allvarlig skada inte endast i form av direkt ekonomisk och icke-ekonomisk skada på grund av faktiska angrepp, utan även i form av skada på ekonomin på lång sikt.
10. Vidare förklarades att det inte finns några tillfredsställande alternativ till avlivning av detta exemplar, eftersom boskapsbesättningarna på de alpina betesmarkerna är små och det är omöjligt att skydda dem. Enligt expertutlåtandet ska 61 betesmarker i bergen i det område där vargen i fråga har observerats klassificeras som områden där boskapen inte kan skyddas eller som områden som inte kan skyddas om inte orimliga eller oproportionerliga åtgärder vidtas. Att infånga vargen 158MATK i naturen och varaktigt hålla den i permanent fångenskap ansågs samtidigt inte vara ett lämpligt alternativ, eftersom vargar som tidigare levt i vilt tillstånd inte kan anpassa sig till ett liv i fångenskap, då fångenskap leder till allvarligt lidande för dem.
11. Om en varg infångas kommer detta enligt en av de experter som anlitades inte att påverka den gynnsamma bevarandestatusen hos den alpina populationen av vargar i allmänhet. En gynnsam bevarandestatus hos vargar har dock ännu inte uppnåtts i Österrike. I utlåtandet drogs ändå slutsatsen att även när Österrike betraktas för sig kan det inte förväntas någon försämring av bevarandestatusen eller något hinder för återställande av en gynnsam status.
12. Fem miljöorganisationer, närmare bestämt Umweltverband WWF Österreich, ÖKOBÜRO – Allianz der Umweltbewegung, Naturschutzbund Österreich, Umweltdachverband och Wiener Tierschutzverein (nedan kallade de klagande icke-statliga organisationerna), överklagade det angripna beslutet vid Landesverwaltungsgericht Tirol (Regionala förvaltningsdomstolen, Tyrolen), som är hänskjutande domstol i förevarande mål. De gjorde i huvudsak gällande att beslutet av den 29 juli 2022 inte uppfyller kriterierna i artikel 16.1 i habitatdirektivet.
13. Den tillämpliga delen av artikel 16.1 i habitatdirektivet har följande lydelse:
”Förutsatt att det inte finns någon annan lämplig lösning och att undantaget inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestånden av de berörda arterna i deras naturliga utbredningsområde, får medlemsstaterna göra undantag från bestämmelserna i artiklarna 12–14 samt 15 a och b av följande anledningar:
…
b) För att undvika allvarlig skada, särskilt på gröda, boskap, skog, fiske, vatten och andra typer av egendom.”
14. Förutom de frågor som parterna tog upp vid den hänskjutande domstolen, vilka avser tolkningen av artikel 16.1 i habitatdirektivet, har nämnda domstol tagit upp ytterligare en fråga. Den tycks anse att artikel 12 i habitatdirektivet, som är den rättsliga grunden för det strikta skyddet för varg, jämförd med bilaga 4 i detta direktiv, är ogiltig. Det skäl som har angetts för att den skulle vara ogiltig är den olika behandlingen av Österrike, i strid med artikel 4.2 FEU, jämfört med de medlemsstater som med stöd av bilaga 4 omfattas av undantag från det strikta skyddet av varg i hela eller delar av sitt territorium, vilket är en behandling som Österrike inte åtnjuter.
15. Det var mot denna bakgrund som Landesverwaltungsgericht Tirol (Regionala förvaltningsdomstolen, Tyrolen) beslutade att vilandeförklara målet och hänskjuta följande tolkningsfrågor till domstolen med begäran om förhandsavgörande:
”1) Utgör principen om likabehandling av medlemsstaterna enligt artikel 4.2 FEU hinder för artikel 12 [i habitatdirektivet] jämförd med [dess] bilaga 4 … enligt vilken vargen omfattas av strikt skydd, medan populationer i flera medlemsstater undantas från detta skydd samtidigt som inget motsvarande undantag beviljats för Österrike?
2) Ska artikel 16.1 i [habitatdirektivet], enligt vilken det endast är tillåtet att göra undantag från det strikta skyddssystemet för vargen under förutsättning, bland annat, att undantaget inte försvårar upprätthållandet av en ”gynnsam bevarandestatus” hos bestånden av de berörda arterna i deras ”naturliga utbredningsområde” tolkas så, att bibehållande eller återställande av den gynnsamma bevarandestatusen inte ska bedömas på grundval av en medlemsstats territorium, utan på grundval av den berörda populationens naturliga utbredningsområde som är gränsöverskridande och kan omfatta en väsentligt större biogeografisk region?
3) Ska artikel 16.1 b i [habitatdirektivet] tolkas så, att allvarlig skada, utöver den direkta skada som orsakas av en specifik varg, även ska anses omfatta indirekt (framtida) ”nationalekonomisk” skada som inte kan hänföras till en specifik varg?
4) Ska artikel 16.1 i [habitatdirektivet] tolkas så, att prövningen av om det finns någon annan lämplig lösning ska ske med avseende på dess praktiska genomförbarhet med hänsyn till de rådande topografiska förhållandena och driftsstrukturerna i samband med alpint jordbruk i delstaten Tyrolen, eller ska även ekonomiska kriterier beaktas?”
16. Umweltdachverband, ÖKÖBURO – Allianz der Umweltbewegung, Umweltverband WWF Österreich, Tyrolens delstatsregering, den österriska och den danska regeringen, Europeiska unionens råd och Europeiska kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden.
17. Den 25 oktober 2023 hölls en förhandling vid vilken Umweltverband WWF Österreich, ÖKÖBURO – Allianz der Umweltbewegung och Umweltdachverbrand, Wiener Tierschutzverein, Tyrolens delstatsregering, den österrikiska, den franska, den finska och den svenska regeringen, rådet och kommissionen yttrade sig muntligen.
III. Bedömning
A. Huruvida begäran om förhandsavgörande kan tas upp till prövning
18. Innan jag inleder bedömningen är det nödvändigt att först pröva huruvida denna begäran om förhandsavgörande kan tas upp till prövning.
19. Det omtvistade beslutet har numera upphört att gälla. Enligt detta beslut skulle vargen 158MATK endast få avlivas fram till den 30 oktober 2022, varför frågorna avseende beslutets giltighet kan förefalla hypotetiska.
20. Ändå, och detta förklarades tydligt i begäran om förhandsavgörande, var detta beslut baserat på 158MATK-förordningen enligt vilken vargen i fråga utan slutdatum förklarades utgöra ett hot mot betande djur. Med stöd av denna förordning skulle således ett till beslut enligt vilket den speciella vargen får avlivas kunna antas när som helst.
21. Jag anser följaktligen att begäran om förhandsavgörande kan tas upp till prövning.
B. Inledande anmärkningar och förslagets uppbyggnad
22. Habitatdirektivet syftar till att skydda den biologiska mångfalden.(6) Ett sätt på vilket detta mål ska uppnås är att införa ett strikt skyddssystem för vissa växt- och djurarter. Djurarter som behöver ett strikt skydd enligt artikel 12 räknas upp i bilaga 4 till direktivet. Detta strikta skyddssystem kräver bland annat att medlemsstaterna ska införa förbud inom hela sitt territorium mot att, oavsett hur det görs, avsiktligt fånga eller döda exemplar av dessa arter i naturen som finns förtecknade i bilaga 4.(7)
23. Vargen som art (canis lupus) förtecknas i bilaga 4 till habitatdirektivet.(8) Vissa medlemsstater (eller en del av deras territorium) är ändå undantagna från kravet på ett strikt skydd av varg genom att de uttryckligen undantas från bilaga 4.(9) Österrike hör inte till dessa.
24. Medlemsstaterna får enligt artikel 16.1 i samma direktiv i undantagsfall avvika från det krav på strikt skydd som föreskrivs i artikel 12 i habitatdirektivet.
25. I Österrike finns det varg i två biogeografiska regioner: kontinentalregionen och den alpina regionen.
26. Såsom de miljöorganisationer som deltar i målet har påpekat är det, för att undvika förvirring, nödvändigt att förklara att den alpina biogeografiska regionen skiljer sig från Alpregionen, där den delpopulation av varg lever som 158MATK hör till. Å ena sidan omfattar Alpregionen den bergskedja som omfattar sydöstra Frankrike, Monaco, norra Italien, Schweiz, Liechtenstein, södra Tyskland, Österrike och Slovenien. Å andra sidan är den alpina biogeografiska regionen en av de europeiska biogeografiska regionerna i nätet Natura 2000,(10) som självt är större än Alperna och omfattar olika bergskedjor i EU, och inte bara Alperna.(11)
27. Vargen i fråga, vargen 158MATK, ingår i en delpopulation av varg vars naturliga utbredningsområde är i Alpområdet. Enligt de uppgifter som den österrikiska regeringen har lämnat i förevarande mål,(12) observerades sammanlagt 57 vargar i hela Österrike år 2022. I den österrikiska delen av Alpregionen finns det bara två flockar, medan det uppskattas att det bör finnas minst 39 flockar i Österrike för att delpopulationen av varg i Alperna ska anses vara hållbar.(13) Därför kan bevarandestatusen hos varg i Österrike inte anses vara gynnsam för närvarande.
28. Förevarande mål rör frågor beträffande det strikta skyddet av ett exemplar av varg som Österrike ska skydda enligt artikel 12 i habitatdirektivet och möjligheten att göra undantag i fråga om ett sådant strikt skydd enligt artikel 16 i direktivet.
29. Den hänskjutande domstolen har hänskjutit två typer av frågor till EU-domstolen. Den har ställt fråga 1 för att få klarhet i huruvida det strikta skyddet av varg som art är giltigt enligt artikel 12 i habitatdirektivet jämförd med dess bilaga 4. Ett möjligt skäl till att det skulle vara ogiltigt som den hänskjutande domstolen har tagit upp är att medlemsstaterna behandlas olika i strid med artikel 4.2 FEU. Den hänskjutande domstolen har ställt de övriga frågorna för att få klarhet i tolkningen av antingen de allmänna villkoren för att tillämpa artikel 16.1 i habitatdirektivet eller dess artikel 16.1 b.
30. I detta förslag till avgörande kommer jag först att behandla frågan om giltighet (avsnitt C).
31. Därefter kommer jag att ta upp frågorna om tolkningen av artikel 16.1 i habitatdirektivet (avsnitt D). Jag kommer först att föreslå ett svar på frågan huruvida situationen för varg i andra länder kan eller måste beaktas av ett organ som bedömer huruvida kraven för att göra undantag enligt artikel 16.1 i habitatdirektivet är uppfyllda (del 1). Därefter kommer jag att tolka begreppet allvarlig skada som motiverar undantag från det strikta skyddet enligt artikel 16.1 b i habitatdirektivet, för att svara på frågan vilka typer av skada som kan beaktas för att bedöma huruvida en viss skada är allvarlig (del 2). Till sist kommer jag att undersöka hur det ska bedömas om det finns något tillfredsställande alternativ till den föreslagna undantagsåtgärden och om ekonomiska överväganden ska beaktas vid en sådan bedömning (del 3).
C. Giltigheten av artikel 12 i habitatdirektivet jämförd med dess bilaga 4 (fråga 1)
32. Den hänskjutande domstolen har ställt fråga 1 för att i huvudsak få klarhet i huruvida artikel 12.1 i habitatdirektivet jämförd med bilaga 4 till detta direktiv ska anses vara ogiltig, eftersom den strider mot principen om medlemsstaternas likhet inför fördragen, vilken anges i artikel 4.2 FEU. Det antyds att ojämlikheten föreligger på grund av att vissa vargpopulationer inom andra medlemsstaters territorium enligt bilaga 4 undantas från det strikta skyddssystem som har inrättats genom artikel 12 i direktivet, men vargpopulationen i Österrike undantas inte.
33. Nio medlemsstater är undantagna från det strikta skyddssystemet för varg. Spanien och Grekland undantogs delvis från bilaga 4 till habitatdirektivet när detta infördes.(14) Sju andra medlemsstater gjorde upp om sina undantag när de anslöts till Europeiska unionen.(15) Sedan utvidgningen år 2007 har bilaga 4 till habitatdirektivet inte ändrats med avseende på varg.(16)
34. Österrike, som inte åtnjuter undantag från bilaga 4, omfattas således av det strikta skyddssystemet för varg inom hela dess territorium.
35. Österrike begärde inte undantag från bilaga 4 med avseende på varg när landet anslöts till Europeiska unionen. Detta är inte förvånande, eftersom det, vilket Tyrolens delstatsregering och den österrikiska regeringen har påpekat, då inte fanns några vargar i Tyrolen eller i Österrike. Vargen började emellertid komma tillbaka, vilket, såsom framgår av förevarande mål, ibland krockar med intressena och vanorna hos den lantbruksbefolkning som föder upp boskap i Alperna.
36. Under sådana omständigheter befinner sig Österrike i en ojämlik situation jämfört med de medlemsstater som åtnjuter undantag från bilaga 4.
1. Huruvida begäran om förhandsavgörande kan tas upp till prövning
37. Innan jag går in på ovannämnda påstående i sak är det nödvändigt att först kortfattat undersöka huruvida fråga 1 kan tas upp till prövning, vilket diskuterades vid förhandlingen.
38. De klagande icke-statliga organisationerna anser att svaret på fråga 1 inte skulle påverka tvisten vid den nationella domstolen. Rådet anser också att frågan inte kan tas upp till prövning. Det anser att tvisten i det nationella målet avser artikel 16 i habitatdirektivet och inte artikel 12 i samma direktiv, vilket medför att den senare bestämmelsen inte är tillämplig på tvisten vid den nationella domstolen.
39. Tyrolens delstatsregering, den österrikiska, den finska och den svenska regeringen liksom kommissionen har däremot hävdat att fråga 1 kan tas upp till prövning.
40. Den österrikiska regeringen har i synnerhet gjort gällande att om domstolen finner att artikel 12 i habitatdirektivet jämförd med dess bilaga 4 är ogiltig, skulle detta förvisso påverka tvisten i det nationella målet, eftersom den bestämmelsen då inte skulle vara tillämplig.
41. Jag delar den österrikiska regeringens uppfattning i detta avseende. Fråga 1 kan följaktligen tas upp till sakprövning.
2. Argument beträffande åsidosättande av likabehandlingsprincipen
42. I artikel 4.2 FEU anges att ”unionen ska respektera medlemsstaternas likhet inför fördragen …”.
43. Den rättspraxis som rör kravet på likhet vid tillämpning på medlemsstaterna är inte särskilt omfattande.(17)
44. Jag anser att medlemsstaternas likhet enligt unionsrätten ska förstås som ett konkret uttryck för den allmänna likabehandlingsprincipen, som hör till de grundläggande gemenskapsrättsliga principerna och som innebär att jämförbara situationer inte får behandlas olika och att olika situationer inte får behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling.(18)
45. På området miljöpolitik kräver, vilket kommissionen har påpekat, artikel 191.3 FEUF att Europeiska unionen ska beakta olika miljöförhållanden i olika regioner i Europeiska unionen. För att uppnå målen med unionens miljöpolitik krävs det således att varje medlemsstat behandlas på ett sätt som är anpassat till dess specifika situation.(19)
46. Om två medlemsstater befinner sig i en liknande situation, men behandlas olika, leder detta ändå till att principen om likabehandling åsidosätts.(20)
47. De undantag som föreskrivs i bilaga 4 till habitatdirektivet avspeglar den specifika situationen i var och en av de undantagna medlemsstaterna.(21) Undantagen är, vilket jag har förklarat i punkt 33 i detta förslag till avgörande, i de flesta fallen ett resultat av anslutningsförhandlingarna.(22)
48. För att det ska vara fråga om olika behandling krävs det att en medlemsstat befinner sig i en situation som är jämförbar med situationen i en annan medlemsstat men som ändå behandlas olika.
49. Ändå har varken den österrikiska regeringen eller Tyrolens delstatsregering lagt fram några bevis som skulle få domstolen att anse att Österrike befinner sig i en situation som är jämförbar med situationen i en annan medlemsstat som har beviljats undantag från bilaga 4. Det enda argument de har framfört är att vargen började komma tillbaka till Österrike, vilket när allt kommer omkring är ett av syftena med habitatdirektivet.
50. Jag anser därför inte att det har konstaterats att Österrike behandlas olika i förhållande till andra medlemsstater.
3. Argument avseende ett åsidosättande av artikel 19 i habitatdirektivet
51. Det har framförts ett annat argument om ogiltighet med stöd av artikel 19 i habitatdirektivet när det gäller det strikta skyddet av varg i Österrike, och inte om ett åsidosättande av principen om likabehandling, och jag ska därför behandla det i detta förslag till avgörande.
52. Enligt artikel 19 i habitatdirektivet ska rådet på förslag av kommissionen anpassa bilagorna i detta direktiv i enlighet med den tekniska och vetenskapliga utvecklingen. Den omständigheten att denna process inte har inletts och att bilaga 4 inte har anpassats till den rådande situationen i Österrike leder enligt den österrikiska regeringen och Tyrolens delstatsregering till att bilagan är ogiltig, vilket EU‑domstolen bör förklara i förevarande mål.
53. Det är riktigt att vargen faktiskt kommer tillbaka till Österrike tack vare habitatdirektivet.(23) I dag orsakar detta problem för boskapsuppfödningen i Alperna, där det är svårt, eller rent av omöjligt, att vidta åtgärder för att skydda får och annan boskap mot angrepp av varg. Har kommissionen, vilket den österrikiska regeringen har gjort gällande, under sådana omständigheter en skyldighet att inleda ett förfarande enligt artikel 19 i habitatdirektivet för att undanta Österrike från bilaga 4?
54. Jag finner inte detta argument övertygande.
55. Om arter kunde tas bort från bilagan över skyddade arter skulle det vara nödvändigt att deras bevarandestatus var gynnsam. För att iaktta försiktighetsprincipen skulle vidare en art kunna tas bort från bilagan över skyddade arter när dess bevarandestatus är säker (det vill säga det inte rör sig om en kortvarig variation) och när det finns rimliga bevis för att de faktorer som orsakade den ogynnsamma statusen inte längre är relevanta.(24) Tvärtom är, vilket jag har nämnt ovan, bevarandestatusen hos varg i Österrike långt ifrån gynnsam (se punkt 27 i detta för slag till avgörande). Under sådana omständigheter fann kommissionen således eventuellt inte något bra skäl för att inleda det förfarande som anges i artikel 19 i habitatdirektivet och för att ta bort Österrike från dess bilaga 4.
56. Vidare har, vilket kommissionen och rådet har framhållit, varken Europeiska unionen eller Österrike när det gäller varg i Österrike gjort något förbehåll beträffande bilaga II till Bernkonventionen,(25) enligt vilken vargar omfattas av ett strikt skydd. Eftersom Europeiska unionen är part i konventionen,(26) skulle ett undantag för Österrike från bilaga 4 i habitatdirektivet utgöra ett åsidosättande av unionens skyldigheter enligt internationell rätt.
57. Jag anser därför att Österrike eller en del av dess territorium inte kan undantas från bilaga 4 till habitatdirektivet under rådande omständigheter
58. Om en medlemsstat emellertid anser att kommissionen har varit skyldig att inleda ett förfarande för ändring av bilaga 4 till habitatdirektivet, men har underlåtit att göra detta, har den tillgång till ett rättsmedel som föreskrivs i fördraget, nämligen passivitetstalan, vilket anges i artikel 265 FEUF. Österrike har emellertid inte inlett något sådant förfarande.
59. Det har tidigare förklarats i rättspraxis att det inte är möjligt för en nationell domstol att vända sig till EU-domstolen med en begäran om att denna ska meddela ett förhandsavgörande om en institutions passivitet.(27)
60. Kommissionens eventuella underlåtenhet att ta initiativ till en ändring av bilaga 4 till habitatdirektivet beträffande Österrike med stöd av artikel 19 i samma direktiv kan således inte utgöra skäl för att i ett mål om förhandsavgörande slå fast att denna bilaga är ogiltig
61. Det kan finnas anledning att ompröva formerna för samlevnad mellan människor och stora rovdjur.(28) EU-domstolen är emellertid inte rätt forum för detta. Denna typ av fråga ska tas upp i en lagstiftningsprocess, och kommissionen tycks ha tagit det första steget i den riktningen.(29)
62. Det lagstiftningsval som uttrycks i habitatdirektivet i dess aktuella lydelse ålägger Österrike att iaktta de skyldigheter som innebär strikt skydd av vargpopulationen inom hela dess territorium. EU‑domstolen är inte behörig att omarbeta lagbestämmelser, inbegripet sådana bilagor som utgör en del av habitatdirektivet eller att kringgå befintliga förfaranden såsom det förfarande som föreskrivs i artikel 19.
63. Jag föreslår därför att domstolen besvarar fråga 1 på följande sätt: Vissa medlemsstaters undantag från bilaga 4 i habitatdirektivet utgör inte i sig olika behandling av en medlemsstat som inte har beviljats sådant undantag. I förevarande mål har inget framkommit som kan påverka giltigheten av artikel 12.1 i habitatdirektivet jämförd med dess bilaga 4 med anledning av åsidosättande av artikel 4.2 FEU.
D. Tolkning av artikel 16 i habitatdirektivet
64. Den hänskjutande domstolen har ställt frågorna 2, 3 och 4 för att få ett klargörande av artikel 16 i habitatdirektivet.
65. I denna bestämmelse fastställs villkor enligt vilka medlemsstaterna får göra undantag från det strikta skydd av varg som krävs enligt artikel 12 i samma direktiv.(30)
66. Artikel 16 i habitatdirektivet utgör ett undantag från det skyddssystem som har införts genom denna rättsakt. Den ska därför tolkas restriktivt. Domstolen har också slagit fast att det ankommer på den nationella myndighet som tillåter ett sådant undantag att bevisa att villkoren för undantaget är uppfyllda.(31)
67. Jag kommer att bedöma de övriga frågorna från den hänskjutande domstolen mot bakgrund av det ovan anförda.
1. Det territoriella tillämpningsområdet för bedömningen av bevarandestatusen hos en art i ett naturligt utbredningsområde enligt artikel 16.1 i habitatdirektivet (fråga 2)
68. Fråga 2 från den hänskjutande domstolen kräver en tolkning av det övergripande villkoret enligt artikel 16 i habitatdirektivet för att tillåta ett undantag enligt vilket undantagsåtgärder är möjliga endast om de inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos vargpopulationen i dess naturliga utbredningsområde. Den hänskjutande domstolen vill få klarhet i huruvida den, när den bedömer om detta villkor är uppfyllt, ska beakta endast den berörda medlemsstatens territorium eller den större gränsöverskridande region där vargpopulationen i fråga lever, Alpregionen i det aktuella fallet (se punkt 26 i detta förslag till avgörande).
69. I domen LSL Tapiola förklarade EU-domstolen att den nationella myndighet som beviljar undantag ska göra en bedömning i två steg.(32) Det första steget är att fastställa bevarandestatusen hos en art, och det andra steget är hur undantaget kommer att påverka bevarandestatusen hos denna art.(33)
70. Undantaget får i princip bara beviljas om bevarandestatusen hos en art (som fastställts i det första steget) är gynnsam.(34) Domstolen har emellertid också bekräftat att undantaget i undantagsfall får beviljas även om bevarandestatusen hos en art inte är gynnsam när det vederbörligen har konstaterats att undantaget inte kan förvärra den ogynnsamma bevarandestatusen eller förhindra återställandet av en gynnsam bevarandestatus hos en art.(35) Den behöriga myndigheten får således i undantagsfall gå vidare till det andra steget även om den i det första steget inte har funnit att bevarandestatusen hos en art är gynnsam.
71. Den hänskjutande domstolens fråga om det territorium som ska beaktas vid bedömningen av huruvida undantagsåtgärder kan vidtas förefaller relevant när det gäller vart och ett av de båda stegen var för sig.
72. Vad gäller det första steget har Tyrolens delstatsregering och den österrikiska och den finska regeringen gjort gällande att territorierna i tredjeländer, såsom Schweiz och Liechtenstein, ska beaktas för att förvissa sig om bevarandestatusen hos varg i Alpregionen. Om man ser till hela det naturliga utbredningsområdet för den aktuella delpopulationen av varg, vilket innefattar beståndet i de båda länderna, är bevarandestatusen för denna delpopulation gynnsam. Ett sådant konstaterande skulle leda till slutsatsen att det saknar betydelse att statusen inte är gynnsam i Österrike betraktat för sig.
73. I domen LSL Tapiola förklarade domstolen såvitt jag förstår att även om ett gränsöverskridande territorium helst också ska beaktas kan en slutsats om en gynnsam status inte dras utan att en sådan status konstateras inom det nationella territoriet.(36) En gynnsam status ska med andra ord först och nödvändigtvis föreligga på nationell nivå. Om en gynnsam status föreligger på nationell nivå kan en ogynnsam status på en övergripande gränsöverskridande nivå fortfarande ge anledning att ifrågasätta möjligheten att vidta en undantagsåtgärd. Däremot kan emellertid en ogynnsam nationell status inte kompenseras av en gynnsam status på gränsöverskridande nivå.
74. Min tolkning av denna dom är således inte att domstolen avsåg att, såsom den hänskjutande domstolen har förstått det, slå fast att om statusen hos arten är gynnsam när den bedöms i hela dess naturliga utbredningsområde, vilket omfattar flera länder, har det ingen betydelse att bevarandestatusen fortfarande är ogynnsam i Österrike. Enligt min uppfattning avsåg domstolen aldrig att slå fast att den ogynnsamma statusen hos beståndet av varg i Österrike kan kompenseras av en gynnsam bevarandestatus om den större Alpregionen beaktas.(37)
75. En annan tolkning skulle kunna inverka negativt på medlemsstaternas ansträngningar att införa lämpliga åtgärder för att förbättra bevarandestatusen hos en art inom sitt territorium. Det skulle kunna leda till att en ogynnsam status i en medlemsstat skyls över och till att ge ett falskt intryck av att skyddet av en art är tryggat.
76. Såsom kommissionen påpekade vid förhandlingen är dessutom den nationella nivån den enda nivån där medlemsstaterna har tillförlitliga uppgifter.(38) Kommissionen medgav att i en idealisk situation skulle bevarandestatusen hos en art bedömas inom det naturliga utbredningsområdet, vilket ännu inte tycks vara möjligt. Detta är ytterligare ett skäl till att en gynnsam status i första hand måste föreligga på lokal och nationell nivå innan situationen bedöms på en mer övergripande nivå.
77. Inte förrän den nationella bedömningsskalan har visat en gynnsam bevarandestatus kan således bedömningsperspektivet vidgas.
78. Syftet med att ta bevarandestatusen i betraktande på en gränsöverskridande nivå är att hindra en medlemsstat från att bevilja undantag även om statusen hos en art är gynnsam inom dess territorium. I detta avseende bör det inte spela någon roll om ett tredjeland är part i Bernkonventionen eller ej. Syftet med habitatdirektivet är att bevara den biologiska mångfalden, vilken också är beroende av naturens status i tredjeländerna, antingen de har förbundit sig för att säkerställa en hög nivå av skydd av naturen eller ej. En ogynnsam status hos en art i ett tredjeland kan således påverka ett beslut att (inte) vidta undantagsåtgärden trots en gynnsam nationell bevarandestatus. Mot den bakgrunden förstår jag inte varför uppgifterna från Schweiz och Liechtenstein inte skulle beaktas för ett sådant syfte, om de nationella myndigheterna har tillgång dessa uppgifter.
79. Eftersom de uppgifter som har lämnats till EU-domstolen inte tyder på att bevarandestatusen hos varg i Österrike är gynnsam (se punkt 27 i detta förslag till avgörande) är det möjligt att gå vidare till det andra steget endast i enlighet med det undantag som infördes i målet kommissionen/Finland och som upprepades i målet LSL Tapiola (se punkt 69 i detta förslag till avgörande). Enligt detta undantag får en medlemsstat besluta om ett undantag från det strikta skyddet av vargar även om bevarandestatusen hos varg är ogynnsam, om en sådan åtgärd inte kan ändra bevarandestatusen, det vill säga om åtgärden är neutral i förhållande till vargbeståndet.
80. När detta undantag tillämpas är det nödvändigt att i det andra steget svara på frågan vilket territorium som ska tas i betraktande för att komma fram till om undantagsåtgärdens inverkan inte skulle försämra en status som redan är ogynnsam eller om det skulle förhindra återställandet av en gynnsam bevarandestatus hos en art i framtiden.
81. EU-domstolen har tidigare gett viss vägledning i denna fråga i domen LSL Tapiola. Med stöd av förslaget till avgörande av generaladvokaten Saugmandsgaard Øe(39) förklarade domstolen att det som huvudregel är nödvändigt att bedöma vilken inverkan ett undantag får på ett lokalt bestånd för att kunna bedöma vilken inverkan ett undantag får för bevarandestatusen för hela det aktuella beståndet.(40)
82. Därför är det nödvändigt att först bedöma inverkan av avlivandet av en enda varg för det lokala alpina beståndet i Tyrolen. Det är möjligt att vidta en undantagsåtgärd endast om det kan konstateras att åtgärden är neutral i förhållande till statusen hos beståndet av varg i de österrikiska alperna.
83. Är detta tillräckligt? Eller är det fortfarande nödvändigt att i så stor utsträckning som möjligt bedöma den inverkan som en sådan åtgärd skulle få på delpopulationen till vilken denna varg hör i hela dess naturliga gränsöverskridande utbredningsområde? Undantag i en jurisdiktion kan trots allt vara skadligt för samma art i en angränsande jurisdiktion.(41)
84. När denna fråga besvaras måste hänsyn tas till det rådande läget där tillförlitliga uppgifter om statusen hos vargen i andra länder ännu inte kan samlas in. Under dessa omständigheter anser jag att de nationella myndigheterna kan åläggas en skyldighet att endast bedöma inverkan av en undantagsåtgärd på den lokala/nationella populationen.
85. Om myndigheterna emellertid har uppgifter av vilka de kan sluta sig till att den föreslagna åtgärden kan ytterligare försämra bevarandestatusen hos delpopulationen i ett annat land eller generellt, även om den skulle vara neutral vad gäller den lokala bevarandestatusen, får de inte bortse från sådana uppgifter, utan de måste ta dem under övervägande och avslå undantagsåtgärden.
86. Om de uppgifter som finns tillhands skulle visa att avlivandet av vargen 158MATK inte skulle ha någon inverkan på beståndet i Österrike (eftersom denna varg till exempel bara har passerat), men skulle kunna ha negativ inverkan för en flock som lever gränsöverskridande, skulle denna kunskap i det aktuella fallet hindra att undantagsåtgärden vidtogs.
87. Jag föreslår därför att domstolen svarar att artikel 16.1 i habitatdirektivet ska tolkas så, att den kräver att bedömningen av huruvida bevarandestatusen hos en art är gynnsam och huruvida undantagsåtgärder har negativ inverkan på möjligheten att uppnå eller bibehålla en gynnsam bevarandestatus ska göras på grundval av ett lokalt och nationellt territorium, även om det berörda beståndets naturliga utbredningsområde omfattar en större gränsöverskridande biogeografisk region. Om myndigheterna emellertid har uppgifter av vilka de kan sluta sig till att den föreslagna åtgärden kan försämra bevarandestatusen hos delpopulationen i ett annat land eller generellt, även om den skulle vara neutral vad gäller den lokala bevarandestatusen, får de inte bortse från sådana uppgifter, utan de måste ta dem under övervägande och avslå undantagsåtgärden.
2. Omfattar allvarlig skada även indirekt skada för ekonomin? (fråga 3)
88. Den hänskjutande domstolen har i huvudsak ställt fråga 3 för att få klarhet i huruvida begreppet allvarlig skada i artikel 16.1 b i habitatdirektivet omfattar framtida skada som inte kan hänföras till det exemplar som är föremål för undantag.
89. Jag vill från början erinra om att en undantagsåtgärd endast får antas för att uppfylla ett eller flera mål som anges i artikel 16.1 a–e. Åtgärden i fråga i förevarande mål antogs för att förhindra sådan allvarlig skada som avses i led b.
90. Enligt artikel 16.1 b i habitatdirektivet får undantag beviljas ”för att undvika allvarlig skada, särskilt på gröda, boskap, skog, fiske, vatten och andra typer av egendom”.
91. Det är därför som frågan huruvida allvarlig skada också omfattar framtida skada som inte kan hänföras till ett särskilt exemplar ska besvaras i samband med detta syfte.
92. I rättspraxis har det tidigare förklarats att skadan i den mening som avses i led b kan vara framtida skada, eftersom bestämmelsen syftar till att undvika skada.(42) Denna framtida skada får emellertid inte vara rent hypotetisk. Jag delar således kommissionens uppfattning att enbart möjligheten att skada kan uppkomma inte räcker. Sannolikheten att skada ska inträffa måste snarare vara hög.(43) Allvarlig skada enligt artikel 16.1 b i habitatdirektivet omfattar således framtida skada som med stor sannolikhet kommer att inträffa.
93. I det aktuella fallet, där det har konstaterats att vargen 158MATK redan har angripit och dödat eller skadat får på de alpina betesmarkerna vid två olika tillfällen, kan det medges att det är mycket sannolikt att detta kommer att hända igen.(44) I 158MATK-förordningen, i vilken förklaras att detta exemplar utgör en direkt och betydande fara för betande djur, intas tydligen en sådan ståndpunkt.
94. Endast mycket sannolik framtida skada får tas i betraktande för att bedöma om skadan i fråga är allvarlig. Den hänskjutande domstolen har ställt frågan till vilken typ av framtida skada hänsyn får tas för att komma fram till om skadan är allvarlig. Samma domstol nämnde i begäran om förhandsavgörande tre olika typer av skada. Den första är direkt eller indirekt materiell skada som har orsakats av angrepp av en speciell varg (förlorade får, en kostnad för att valla ned djuren för tidigt från betesmarkerna i bergen eller ökade kostnader för utfodring av djuren efter det att de har vallats ned). Det råder inga tvivel om att en sådan skada ska beaktas.
95. Den andra typen av skada som har nämnts är icke-materiell skada som beror på angrepp av en specifik varg och som uppkommer för de jordbrukare som inte längre finner nöje i att föda upp får eller som orsakas psykologisk stress. Såsom kommissionen har påpekat gör ordalydelsen i artikel 16.1 b det möjligt att inbegripa sådan skada. Huvudsyftet med denna bestämmelse är att undvika allvarlig skada. Skada på boskap eller på egendom, som nämns i fortsättningen av den meningen, utgör endast exempel. Undvikande av andra typer av skada, såsom ideell skada, utesluts följaktligen inte. Skadan måste emellertid vara en följd av angrepp av en specifik varg som är föremål för de ifrågavarande undantagsåtgärderna.
96. Den hänskjutande domstolen tycks framför allt vara intresserad av den tredje typen av skada, nämligen framtida indirekt skada för ekonomin. Den har nämnt makroekonomisk utveckling på lång sikt på grund av att alpina betesmarker eventuellt försvinner, vilket kan få konsekvenser för fritidsaktiviteter eller turism.
97. Kommissionen har påpekat att sådana konsekvenser inte kan anses vara särskilt sannolika (det är långt ifrån säkert att de alpina betesmarkerna kommer att överges om det finns varg som någon gång då och då angriper får(45) eller att turismen skulle minska i stället för öka, om det fanns varg i bergen(46)).
98. Om dessa konsekvenser uppstår är det mest sannolikt att de har flera olika orsaker och beror på olika faktorer. Jag har svårt att föreställa mig att det österrikiska alpina betets framtid ligger i vargen 158MATK:s tassar.
99. En sådan indirekt makroekonomisk utveckling på lång sikt, som inte kan tillskrivas en specifik varg, kan således inte tas i betraktande i samband med begreppet ”allvarlig skada” enligt artikel 16.1 b i habitatdirektivet, för att motivera ett beslut att avliva ett enda exemplar av varg.
100. Sådana farhågor bör tas upp i de systematiska åtgärder och planer som medlemsstaterna ska anta för att iaktta artikel 12 i habitatdirektivet.(47)
101. Som svar på fråga 3 föreslår jag att domstolen tolkar begreppet ”allvarlig skada” i artikel 16.1 b i habitatdirektivet så, att det inte omfattar indirekt (framtida) ekonomisk skada som inte kan hänföras till en enskild varg.
3. Ekonomiska överväganden när beslut fattas om huruvida det finns en annan lämplig lösning (fråga 4)
102. Den hänskjutande domstolen har ställt fråga 4 för att få klarhet i om frågan huruvida det finns andra lämpliga lösningar i den mening som avses i artikel 16.1 i habitatdirektivet ska prövas med avseende på en åtgärds praktiska genomförbarhet, eller om ekonomiska kriterier också är relevanta.
103. Vid en bedömning av om det finns en annan lämplig lösning är det nödvändigt att först avgöra vilka möjligheter som finns för att uppnå målet med undantaget. När den beslutande myndigheten väljer en av dessa lösningar ska den förklara valet och anledningen till att andra lösningar har förkastats.
104. I det aktuella fallet är målet med ett undantag att undvika allvarlig skada som med stor sannolikhet kommer att inträffa på grund av upprepade angrepp av vargen 158MATK. Tyrolens delstatsregering bestämde att en lämplig åtgärd var att tillåta avlivning av detta exemplar, medan andra tillgängliga åtgärder var olämpliga. Den hänskjutande domstolen har i huvudsak ställt fråga 4 för att få klarhet i om ekonomiska kostnader kan vara ett skäl för att förkasta andra tekniskt lämpliga lösningar.
105. Jag anser att hänsyn får tas till de ekonomiska kostnaderna för den tekniskt tillgängliga åtgärden som en av de omständigheter som ska beaktas vid bedömningen av om en sådan åtgärd är en lämplig lösning. Denna slutsats kan dras av habitatdirektivets ordalydelse och systematik. Enligt artikel 16.1 b i habitatdirektivet, vilken är i fråga i förevarande mål, får hänsyn tas till ekonomiska intressen, eftersom den tillåter undantag för att undvika allvarlig skada. I artikel 2.3 i habitatdirektivet föreskrivs även följande: ”[Å]tgärder som vidtas i enlighet med detta direktiv skall ta hänsyn till ekonomiska, sociala och kulturella behov och till regionala och lokala särdrag.”(48)
106. Även om hänsyn får tas till ekonomiska intressen får alternativa åtgärder trots allt inte avvisas redan från början med hänvisning till att de skulle vara för dyra.(49)
107. Den proportionalitetsbedömning som görs för att motivera en vald lösning måste vara en avvägning i egentlig mening,(50) vilket innebär att alla relevanta intressen i fråga ska övervägas, både boskapsuppfödarnas intressen och de intressen som kommer till uttryck i habitatdirektivet, för att bevara mångfalden genom bland annat ett strikt skydd av vissa arter.
108. I detta avseende är det nödvändigt att erinra om att medlemsstaterna enligt habitatdirektivet, och närmare bestämt enligt dess artikel 12, är skyldiga att utarbeta förebyggande program som gör det möjligt för skyddade arter att uppnå en gynnsam bevarandestatus (se punkt 100 i detta förslag till avgörande). Om ekonomiska kostnader för att föda upp vallhundar för boskap eller för att utbilda herdar bedöms i samband med varje enskilt beslut beträffande en fara som ett enskilt exemplar utgör, kommer de alltid att anses vara för höga.(51) Om de ingår i en nationell förebyggande plan kan slutsatsen däremot bli en annan. De ekonomiska kostnader som utgör en del av bedömningen av om det finns någon annan lämplig lösning ska således ses mot bakgrund av medlemsstaternas skyldighet att införa åtgärder och planer som är nödvändiga för strikt skydd av vargen.
109. I det expertutlåtande som det omtvistade beslutet är baserat på drogs slutsatsen att tre alternativ som togs under övervägande (att sätta upp stängsel, använda vallhundar för boskap eller låta herdar följa med flockarna) inte var rimliga eller proportionerliga.(52) Denna slutsats drogs på grundval av allmänna regler.(53) enligt vilken det hade bestämts i förväg vilka typer av betesmarker som rimligen inte kunde skyddas, inte bara på grund av att det var tekniskt omöjligt, utan också på grund av att det ansågs vara för kostnadskrävande.(54) I samband med expertutlåtandet undersöktes 61 betesmarker där vargen 158MATK ansågs utgöra en fara för boskapen, och man kom fram till att alla hade minst ett kriterium enligt vilket det inte var rimligt att vidta dessa åtgärder för att skydda besättningarna. I det omtvistade beslutet sattes samtidigt inte någon sådan slutsats i samband med vare sig Tyrolens delstatsregerings eller den österrikiska regeringens planer som antagits för att åtgärda problemet när det gällde att skydda boskapen på de alpina betesmarkerna mot angrepp av varg.
110. En avsaknad av planer för hantering av den nya situation som har uppkommit på grund av att vargen har kommit tillbaka, tillsammans med de allmänna kriterier som har fastställts på förhand beträffande betesmarker som inte gynnas av åtgärderna för skydd av boskap, medför att det blir möjligt att försvara varje beslut enligt vilket en ensam varg får avlivas på grund av att det inte finns någon annan ekonomiskt rimlig lösning. Det innebär ett generellt tillstånd att döda alla vargar som uppträder i området innan de formellt har förklarats utgöra ett undantag från det strikta skyddssystemet som generellt är tillämpligt på vargar.
111. Detta var inte avsikten med 16.1 i habitatdirektivet. De undantag som föreskrivs är exceptionella åtgärder, och de bör inte bli ett medel för att undvika närvaro av varg i vissa områden. Samlevnaden med varg kräver vissa anpassningar och kostnader i samband med detta även för uppfödarna i Alperna.(55) Sådana ofrånkomliga kostnader får inte bortses från vid bedömningen av om alternativa åtgärder är proportionerliga.
112. EU-domstolen har tidigare slagit fast att artikel 16.1 b i habitatdirektivet inte tillåter att myndigheterna gör undantag från de förbud som anges i artikel 12 i samma direktiv enbart av den anledningen att efterlevnaden av dessa förbud är förenad med en förändring av jordbruks-, skogsbruks- eller fiskodlingsverksamheten.(56) Dessa förändringar är inte kostnadsfria. Vissa kostnader för att göra det möjligt för vargen att komma tillbaka måste således godtas som en naturlig del av målen med habitatdirektivet. De ingår i det som den österrikiska regeringen vid förhandlingen kallade processen att åter lära sig leva med varg.
113. I förevarande mål är till exempel kostnaden för att valla ned besättningarna tidigare ett enstaka år eventuellt inte tillräckligt för att dra slutsatsen att detta inte är en annan lämplig lösning. Att ordna skydd genom att sätta upp stängsel där det är möjligt eller träna vallhundar och eventuellt sammanföra dem för fler besättningar(57) tar tid och står kanske inte till buds det år då en ensam varg passerar genom vissa alpina betesmarker. Sådana åtgärder kunde emellertid ha vidtagits för följande års alpina bete, om planerna för att införa sådana åtgärder redan hade funnits. Kostnaderna för sådana åtgärder skulle till och med kunna minskas genom olika offentliga finansieringskällor, också på EU-nivå.(58)
114. Den ekonomiska kostnaden för tillgängliga åtgärder får således inte bedömas isolerat från planer för förebyggande som är nödvändiga för att möjliggöra ett strikt skydd enligt artikel 12 i habitatdirektivet. Den myndighet som tillåter ett undantag måste tydligt förklara på vilket sätt de ekonomiska faktorerna har påverkat beslutet att andra åtgärder inte är en annan lämplig lösning, och dess beslut ska sättas in i ett vidare sammanhang där medlemsstaternas skyldigheter enligt habitatdirektivet ingår.
115. I domen kommissionen/Finland slog EU-domstolen fast följande: ”Sådana beslut som … inte innehåller en noggrann och tillräcklig motivering beträffande avsaknaden av andra lämpliga lösningar strider mot artikel 16.1 i livsmiljödirektivet.”(59) Det kommer an på den hänskjutande domstolen att fastställa om det i omtvistade beslutet förklaras tydligt på vilket sätt de ekonomiska faktorerna har påverkat slutsatsen beträffande avsaknaden av ett lämpligt alternativ till att avliva en varg.
116. Jag föreslår således att domstolen besvarar fråga 4 på följande sätt. Vid bedömningen av om det finns en annan lämplig lösning kan de ekonomiska kostnaderna för alternativa åtgärder tas i betraktande. När det görs en bedömning av hur de ekonomiska kostnaderna för tillgängliga åtgärder inverkar måste det göras en avvägning mellan alla berörda intressen. Vid bedömningen av de ekonomiska faktorernas inverkan på slutsatsen att det inte finns någon annan lämplig lösning måste hänsyn tas till att vissa kostnader och anpassningar är ofrånkomliga, om målen med detta direktiv ska uppnås. Bedömningen måste göras från fall till fall och får inte baseras på kriterier som har fastställts generellt och på förhand, och den måste sättas in i ett vidare sammanhang där en medlemsstats åtgärder och planer för att möjliggöra ett strikt skydd av varg ingår.
IV. Förslag till avgörande
117. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen svarar på följande sätt på de frågor som Landesverwaltungsgericht (Regionala förvaltningsdomstolen, Tyrolen, Österrike) har hänskjutit:
1) Ett undantag för vissa medlemsstater från bilaga 4 i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter innebär inte i sig att en medlemsstat som inte har beviljats ett sådant undantag behandlas olika. I förevarande mål har inget framkommit som kan påverka giltigheten av artikel 12.1 i direktiv 92/43 jämförd med dess bilaga 4 med anledning av åsidosättande av artikel 4.2 FEU.
2) Artikel 16.1 i direktiv 92/43 ska tolkas så, att den kräver att bedömningen av huruvida bevarandestatusen hos en art är gynnsam och huruvida undantagsåtgärder har negativ inverkan på möjligheten att uppnå eller bibehålla en gynnsam bevarandestatus ska göras på grundval av ett lokalt och nationellt territorium, även om det berörda beståndets naturliga utbredningsområde omfattar en större gränsöverskridande biogeografisk region. Om myndigheterna emellertid har uppgifter av vilka de kan sluta sig till att den föreslagna åtgärden kan försämra bevarandestatusen hos delpopulationen i ett annat land eller generellt, även om den skulle vara neutral vad gäller den lokala bevarandestatusen, får de inte bortse från sådana uppgifter, utan de måste ta dem under övervägande och avslå undantagsåtgärden.
3) Begreppet ”allvarlig skada”, som anges i artikel 16.1 b i direktiv 92/43, ska tolkas så, att det inte omfattar indirekt (framtida) ekonomisk skada som omöjligt kan hänföras till en enda varg.
4) Vid den bedömning som krävs enligt artikel 16.1 i direktiv 92/43 av om det finns någon annan lämplig lösning kan de ekonomiska kostnaderna för alternativa åtgärder tas i betraktande. När det görs en bedömning av hur de ekonomiska kostnaderna för tillgängliga åtgärder inverkar måste det göras en avvägning mellan alla berörda intressen. Vid bedömningen av de ekonomiska faktorernas inverkan på slutsatsen att det inte finns någon annan lämplig lösning måste hänsyn tas till att vissa kostnader och anpassningar är ofrånkomliga, om målen med detta direktiv ska uppnås. Bedömningen måste göras från fall till fall och får inte baseras på kriterier som har fastställts generellt och på förhand, och den måste sättas det bredare sammanhanget av en medlemsstats åtgärder och planer för att möjliggöra ett strikt skydd av varg.