STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
JULIANE KOKOTT
přednesené dne 6. září 2012(1)
Věc C‑226/11
Expedia Inc.
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce
podaná Cour de cassation (Francie)]
„Hospodářská soutěž – Článek 81 ES – Výrazné narušení hospodářské soutěže – Posouzení výraznosti v případě záměrných omezení hospodářské soutěže – Oznámení Komise o dohodách menšího významu (,oznámení de minimis‘) – Nedosažení prahů podílů na trhu stanovených v oznámení de minimis – Pravomoc vnitrostátních orgánů pro hospodářskou soutěž přesto použít článek 81 ES a uložit sankce – Článek 3 odst. 2 nařízení (ES) č. 1/2003“
I – Úvod
1. Jsou oznámení Evropské komise v oblasti hospodářské soutěže závazná pro vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž a pro soudy? Toto je v podstatě právní otázka, se kterou je Soudní dvůr konfrontován v tomto řízení o předběžné otázce. Tato otázka vyvstává v souvislosti s tzv. „oznámením de minimis“(2) (někdy nazývaném také jako „oznámení o dohodách menšího významu“), ve kterém Komise uvádí, za jakých okolností vychází z výrazného omezení hospodářské soutěže ve smyslu článku 81 ES (nyní článek 101 SFEU).
2. Tato otázka byla předložena francouzským Cour de cassation(3), který se zabývá právním sporem mezi internetovou cestovní kanceláří Expedia a francouzským orgánem pro hospodářskou soutěž(4). Expedia založila spolu se státní francouzskou železniční společností Société nationale des chemins de fer (SNCF) společný podnik za účelem prodeje jízdenek na železniční dopravu a jiných cestovních služeb. Na základě této spolupráce získala Expedia privilegovaný přístup k internetové stránce „voyages-sncf.com“ vytvořené společností SNCF, a získala tím pro své služby přednostní zacházení, které zůstalo ostatním zprostředkovatelům služeb v cestovním ruchu odepřeno. Francouzský orgán pro hospodářskou soutěž v tom spatřoval zakázané omezení hospodářské soutěže a uložil společnostem Expedia a SNCF pokuty, přičemž měl za to, že došlo k porušení jak článku 81 ES, tak příslušného ustanovení vnitrostátního práva hospodářské soutěže.
3. Neshoda mezi účastníky původního řízení panuje hlavně v tom, zda sporná dohoda uzavřená mezi společnostmi Expedia a SNCF znamenala výrazné omezení hospodářské soutěže ve smyslu článku 81 ES. Expedia tvrdí, že v projednávaném případě nebylo dosaženo prahu podílu na trhu ve výši 10 % stanoveného Komisí v oznámení de minimis, francouzský orgán pro hospodářskou soutěž proto podle jejich názoru nemůže vycházet z výrazného narušení hospodářské soutěže.
4. V této souvislosti by Cour de cassation chtěl vědět, zda vnitrostátní orgány mohou podle čl. 3 odst. 2 nařízení (ES) č. 1/2003(5) vycházet z výrazného omezení hospodářské soutěže i v případě nedosažení uvedeného prahu podílu na trhu ve výši 10 %. Nejvyšší francouzský soud přitom zejména zdůrazňuje, že sporná dohoda uzavřená mezi společnostmi Expedia a SNCF měla na základě zjištění učiněných v původním řízení nejen protisoutěžní účinek, nýbrž i protisoutěžní účel.
5. Svou odpovědí na projednávanou žádost o rozhodnutí o předběžné otázce Soudní dvůr naprosto rozhodujícím způsobem určí prostor, kterým budou v budoucnu při použití článku 101 SFEU disponovat vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž a soudy. Kromě toho poskytuje projednávaný případ příležitost dále upřesnit požadavky na určení záměrných omezení hospodářské soutěže na unijní, jakož i na vnitrostátní úrovni. Pro fungování decentralizovaného systému uplatňování kartelového práva, který byl zaveden nařízením č. 1/2003, mají tyto body význam, který nesmí být podceněn.
II – Právní rámec
A – Unijní právo
6. Při zodpovězení této žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce je nutno vycházet ze zákazu protisoutěžních dohod (dále také jen „zákaz kartelových dohod“) v jeho znění před vstupem Lisabonské smlouvy v platnost, protože rozhodnutí francouzského orgánu pro hospodářskou soutěž, které je předmětem sporu v původním řízení, bylo vydáno v únoru 2009. Rámec unijního práva je v tomto případě proto určen čl. 81 odst. 1 ES a nařízením č. 1/2003, které bylo vydáno k jeho provedení. Na ustanovení článku 101 SFEU, které cituje předkládající soud, je však použitelná obdobně má argumentace týkající se článku 81 ES.
7. „Vztah“ mezi [článkem 81 ES] […] a vnitrostátními právními předpisy o hospodářské soutěži“ je v článku 3 nařízení č. 1/2003 upraven ve výňatcích následovně:
„(1) Pokud orgány pro hospodářskou soutěž členských států nebo vnitrostátní soudy použijí vnitrostátní právní předpisy o hospodářské soutěži na dohody, rozhodnutí sdružení podniků nebo jednání ve vzájemné shodě ve smyslu čl. 81 [ES], které by mohly ovlivnit obchod mezi členskými státy ve smyslu uvedeného ustanovení, použijí také článek 81 [ES] na takové dohody, rozhodnutí nebo jednání ve vzájemné shodě. […]
(2) Použití vnitrostátních právních předpisů o hospodářské soutěži nesmí vést k zákazu dohod, rozhodnutí sdružení podniků nebo jednání ve vzájemné shodě, které mohou ovlivnit obchod mezi členskými státy, ale které neomezují hospodářskou soutěž ve smyslu čl. 81 odst. 1 [ES], nebo které splňují podmínky čl. 81 odst. 3 [ES], nebo na které se vztahuje nařízení o použití čl. 81 odst. 3 [ES]. […]
[…]“
8. V souvislosti se „spoluprací mezi Komisí a orgány pro hospodářskou soutěž členských států“ se v čl. 11 odst. 1 nařízení č. 1/2003 uvádí:
„Komise a orgány pro hospodářskou soutěž členských států uplatňují pravidla hospodářské soutěže Společenství v úzké spolupráci.“
9. Pro doplnění je nutno poukázat na první, šestý, osmý, čtrnáctý, patnáctý, dvacátý druhý a třicátý čtvrtý bod odůvodnění preambule nařízení č. 1/2003:
„(1) Aby byl vytvořen systém, který zajistí, že hospodářská soutěž na [vnitřním trhu] nebude narušována, musí být články 81 a 82 Smlouvy používány [v Unii] účinně a jednotně. […]
[…]
(6) „Aby bylo zajištěno účinnější uplatňování [unijních] pravidel hospodářské soutěže […], měly by se orgány členských států pro hospodářskou soutěž na tomto uplatňování více podílet. Za tímto účelem by měly být zmocněny používat [unijní] právo.
[…]
(8) Aby bylo zajištěno účinné prosazování [unijních] pravidel hospodářské soutěže […] a řádné fungování mechanismů spolupráce podle tohoto nařízení, je nezbytné zavázat orgány pro hospodářskou soutěž a soudy členských států, aby používaly též články 81 [ES] a 82 [ES] v případě, že použijí vnitrostátní právní předpisy o hospodářské soutěži na dohody a jednání, které by mohly ovlivnit obchod mezi členskými státy. Aby byly vytvořeny rovné podmínky pro dohody, rozhodnutí sdružení podniků a jednání ve vzájemné shodě na vnitřním trhu, je rovněž třeba […] určit vztah mezi vnitrostátními právními předpisy a [unijními] právními předpisy […] o hospodářské soutěži. Za tím účelem je nezbytné stanovit, že použití vnitrostátních právních předpisů o hospodářské soutěži na dohody, rozhodnutí nebo jednání ve vzájemné shodě ve smyslu čl. 81 odst. 1 [ES] nesmí vést k zákazu takových dohod, rozhodnutí nebo jednání ve vzájemné shodě, pokud nejsou zakázány také podle [unijních] právních předpisů […] o hospodářské soutěži.
[…]
(14) Ve výjimečných případech, kdy to vyžaduje [unijní] veřejný zájem […], může být rovněž vhodné, aby Komise přijala rozhodnutí deklaratorní povahy, které konstatuje, že neplatí zákaz podle článku 81 [ES] nebo 82 [ES], za účelem vyjasnění právních předpisů a zajištění jejich jednotného uplatňování v [Unii], zejména v souvislosti s novými druhy dohod nebo jednání, pro které dosud není stanovena judikatura a správní praxe.
(15) Komise a orgány pro hospodářskou soutěž členských států by měly vytvořit společnou síť orgánů veřejné moci uplatňujících v úzké spolupráci [unijní] pravidla hospodářské soutěže […].
[…]
(22) Aby bylo zajištěno dodržování zásad právní jistoty a jednotného provádění [unijních] pravidel hospodářské soutěže […] v systému souběžných pravomocí, je nutno zabránit vzájemně si odporujícím rozhodnutím. […]
[…]
(34) Zásady stanovené v článcích 81 [ES] a 82 [ES] prováděné […] přisuzují ústřední úlohu [unijním] subjektům […]. Tato ústřední úloha by měla být zachována při současném zvýšení podílu členských států na používání [unijních] pravidel hospodářské soutěže […].
[…]“
10. Pro projednávaný případ je dále důležité oznámení Komise o dohodách menšího významu (oznámení de minimis) z roku 2001. V něm se ve výňatcích uvádí:
„[…]
2. V tomto svém oznámení Komise pomocí prahů podílů na trhu kvantifikuje, co není výrazným omezením hospodářské soutěže podle článku 81 [ES]. […]
[…]
4. V případech, na které se vztahuje toto oznámení, Komise nezahájí řízení ani na žádost, ani z vlastního podnětu. Jestliže podniky v dobré víře dospějí k názoru, že toto oznámení se vztahuje na určitou dohodu, Komise neuloží pokuty. Toto oznámení má sloužit soudům a orgánům členských států jako vodítko při uplatňování článku 81, ačkoli pro ně není závazné.
[…]
6. Tímto oznámením není dotčen žádný výklad článku 81 [ES], který by mohl podat Soudní dvůr nebo [Tribunál] […].
[…]
7. Komise zastává názor, že dohody mezi podniky, které ovlivňují obchod mezi členskými státy, neomezují výrazně hospodářskou soutěž ve smyslu čl. 81 odst. 1 [ES], jestliže:
a) celkový podíl na trhu smluvních stran dohody nepřekračuje 10 % na kterémkoli z relevantních trhů ovlivněných touto dohodou, jestliže je tato dohoda uzavřena mezi podniky, které jsou současnými nebo možnými soutěžiteli na kterémkoli z těchto trhů (dohody mezi soutěžiteli) […]
[…]
[…]
11. Body 7, 8 a 9 se nevztahují na dohody, které obsahují kterékoli z těchto tvrdých omezení: […]
[…]“
B – Vnitrostátní právo
11. Z francouzského práva je relevantní zejména článek L 420‑1 Code de commerce (obchodní zákoník), který v podstatě upravuje stejný zákaz kartelových dohod, který na unijní úrovni upravuje článek 81 ES (nyní článek 101 SFEU).
12. Článek L 464‑6‑1 Code de commerce krom toho převzal prahové hodnoty oznámení Komise o dohodách menšího významu a provedení řízení v případě dohod menšího významu(6) ponechává na zvážení orgánů pro hospodářskou soutěž. Pokud tedy podniky, které se účastnily dohody, nedosahují prahy podílů na trhu, jež jsou uvedeny v tomto oznámení, může orgán pro hospodářskou soutěž rozhodnout, že v řízení nebude dále pokračovat.
III – Skutkový stav a původní řízení
13. Státní francouzská železniční společnost SNCF chtěla rozšířit svůj prodej jízdenek na železniční dopravu a zájezdů přes internet a hledala za tímto účelem zkušeného partnera. Její volba padla na společnost Expedia, založenou podle práva USA, která se specializuje na prodej zájezdů přes internet. V září 2001 uzavřely společnosti SNCF a Expedia několik dohod o spolupráci a založily společnou dceřinou společnost GL Expedia, která byla v roce 2004 přejmenována na Agence Voyages-sncf.com (dále jen „Agence VSC“). Internetová stránka voyages-sncf.com, která byla do té doby určena k informování, rezervování a prodeji jízdenek přes internet, se stala působištěm této společné společnosti a prošla změnami, aby kromě původních služeb nabízela i služby internetové cestovní kanceláře.
14. Na základě stížnosti několika soutěžitelů francouzský orgán pro hospodářskou soutěž rozhodnutím č. 09‑D‑06 ze dne 5. února 2009 konstatoval, že společnosti SNCF a Expedia použily kartelové praktiky zakázané podle článku L 420‑1 Code de Commerce a článku 81 ES. Podle předkládajícího soudu konstatoval, že jednání dohodnuté společnostmi SNCF a Expedia mělo protisoutěžní účel. Jako sankci uložil společnosti Expedia pokutu ve výši 500 000 eur a společnosti SNCF pokutu ve výši 5 000 000 eur.
15. Ve správním řízení před orgánem pro hospodářskou soutěž Expedia v podstatě tvrdila, že vzhledem k údajné početní chybě nebylo dosaženo prahových hodnot stanovených v oznámení Komise o dohodách menšího významu ani příslušných hodnot uvedených v článku L 464‑6‑1 Code de Commerce(7). Vzhledem k neexistenci 10% podílu na trhu proto podle čl. 3 odst. 2 nařízení č. 1/2003 nemělo dojít k uložení pokuty vnitrostátním orgánem, protože oznámení de minimis stanoví, kdy se jedná o výrazné omezení hospodářské soutěže ve smyslu článku 81 ES. Vnitrostátní právo hospodářské soutěže nesmí být v tomto bodě přísnější než evropské právo.
16. Orgán pro hospodářskou soutěž tento argument společnosti Expedia odmítl s odkazem na to, že Expedia a SNCF jsou na dotčeném trhu internetových služeb cestovních kanceláří soutěžiteli a jejich podíl na trhu překračoval 10 %. Orgán pro hospodářskou soutěž rovněž zdůraznil, že dohoda mezi společnostmi Expedia a SNCF má protisoutěžní účel.
17. Rozhodnutí orgánu pro hospodářskou soutěž napadla Expedia u Cour d’appel de Paris. Tento se otázkou výpočtu podílu Agence VSC na dotčeném trhu přímo nezabýval. Jeho rozsudek ze dne 23. února 2010 s odvoláním na „fakultativní“ ustanovení článku L 464‑6‑1 Code de Commerce naopak uvedl, že stíhání a sankcionování kartelových dohod je možné i v případě nedosažení prahů podílů na trhu. Jsou-li splněny podmínky článku 81 ES – což Cour d’appel pro projednávaný případ potvrdil – uložení pokut nebrání ani čl. 3 odst. 2 nařízení č. 1/2003.
18. Na základě kasační stížnosti podané proti rozsudku Cour d’appel probíhá nyní řízení u Cour de Cassation(8), jenž je předkládajícím soudem.
IV – Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce a řízení před Soudním dvorem
19. Rozsudkem ze dne 10. května 2011, došlým Soudnímu dvoru dne 16. května 2011, se francouzský Cour de cassation rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
Musí být čl. 101 odst. 1 SFEU a čl. 3 odst. 2 nařízení (ES) č. 1/2003 vykládány v tom smyslu, že brání tomu, aby vnitrostátní orgán pro hospodářskou soutěž stíhal a sankcionoval dohody, rozhodnutí o sdružení podniků či jednání ve vzájemné shodě, které mohou ovlivnit obchod mezi členskými státy, ale nedosahují prahových hodnot stanovených Evropskou komisí v jejím oznámení de minimis, jak na základě čl. 101 odst. 1 SFEU, tak na základě vnitrostátního práva hospodářské soutěže?
20. V řízení před Soudním dvorem předložily svá písemná vyjádření Expedia a francouzský orgán pro hospodářskou soutěž, dále vlády Francie, Irska, Itálie a Polska, Evropská komise jakož i Kontrolní úřad ESVO. S výjimkou vlád Irska, Itálie a Polska byli titíž zúčastnění zastoupeni i na jednání dne 27. června 2012.
V – Posouzení
21. Východiskem úvah pro řešení tohoto případu by měl být článek 3 nařízení č. 1/2003. Toto ustanovení zakládá úzkou souvislost mezi unijním a vnitrostátním kartelovým právem(9). Použije-li se na dohodu podniků, která je způsobilá ovlivnit obchod mezi členskými státy, vnitrostátní zákaz kartelů, musí být podle čl. 3 odst. 1 první věty nařízení č. 1/2003 současně použit i článek 81 ES (článek 101 SFEU)(10).
22. Dojde-li k takovémuto souběžnému použití unijního kartelového práva a vnitrostátního kartelového práva, čl. 3 odst. 2 nařízení č. 1/2003 kromě toho zajišťuje, že se prosadí přednostní hodnoty unijního kartelového práva. Stručně řečeno mohou být dohody mezi podniky podle vnitrostátního kartelového práva zakázány pouze tehdy, pokud jsou zakázány i podle unijního práva(11). Vnitrostátní právo hospodářské soutěže tedy nemůže vést k přísnějším výsledkům než článek 81 ES.
23. Vzhledem k tomu, že v rámci článku 81 ES mohou být podle ustálené judikatury stíhány a sankcionovány pouze takové dohody mezi podniky(12), jejichž účelem nebo účinkem je výrazné omezení hospodářské soutěže(13), čl. 3 odst. 2 nařízení č. 1/2003 vyžaduje, aby kritérium výrazného omezení bylo dodrženo i tehdy, pokud je – jako v projednávaném případě – unijní a vnitrostátní kartelové právo použito souběžně vnitrostátními orgány nebo soudy.
24. V této souvislosti by Cour de cassation chtěl vědět, zda se posouzení výraznosti omezení hospodářské soutěže vnitrostátními orgány pro hospodářskou soutěž musí nutně řídit kritérii, která jsou na unijní úrovni zveřejněna v oznámení de minimis. Cour de cassation záleží zejména na tom, aby zjistil, zda vnitrostátní orgán pro hospodářskou soutěž může z výrazného omezení hospodářské soutěže vycházet tehdy, jestliže jím zkoumaná dohoda mezi podniky sice nedosahuje prahů podílů na trhu stanovených v oznámení de minimis, avšak vykazuje protisoutěžní účel.
25. Ze zúčastněných, kteří se před Soudním dvorem vyjádřili, se pouze Expedia domnívá, že vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž a soudy jsou vázány prahy podílů na trhu uvedenými v oznámení de minimis, a to i v případě existence protisoutěžního účelu. Naproti tomu všechny na řízení zúčastněné orgány a vlády zastávají názor, že oznámení de minimis není pro vnitrostátní orgány závazné. Některé z nich dále vyjadřují názor, že si stíhání dohody mezi podniky s protisoutěžním účelem nevyžaduje konkrétní přezkum výraznosti omezení hospodářské soutěže.
A – Žádné závazné právní účinky oznámení de minimis
26. Jak již Soudní dvůr konstatoval v jiné souvislosti, oznámení Komise v oblasti evropského práva hospodářské soutěže nemají pro vnitrostátní orgány a soudy závazné právní účinky(14). Tak je tomu i v projednávaném případě s oznámením de minimis a s prahy podílů na trhu v něm uvedenými. Toto vyplývá nejen ze znění tohoto oznámení, ale i z jeho cílů a z kontextu, v němž bylo vydáno.
27. Již ze znění oznámení de minimis jednoznačně vyplývá, že vyjadřuje pouze právní názor Komise(15), a že pro orgány a soudy členských států „není závazné“(16). Ostatně i vázanost unijních soudů je předem vyloučena, neboť oznámení výslovně upřesňuje, že jeho obsahem „není dotčen“(17) žádný výklad článku 81 ES, který by mohl podat Soudní dvůr nebo Tribunál.
28. Cíl sledovaný oznámením de minimis hovoří rovněž proti závazné povaze výroků, které jsou v něm obsaženy. Cílem, který Komise tímto oznámením sledovala, totiž bylo pouze učinit její správní praxi při uplatňování článku 81 ES transparentní(18), jakož i poskytnout vodítko s užitečnými výkladovými pokyny pro podniky vykonávající činnost na vnitřním trhu a pro orgány a soudy členských států(19).
29. Tento dojem zesiluje při pohledu na kontext, do kterého oznámení de minimis zapadá. Komise předmětné oznámení nevydala například v rámci výkonu legislativních pravomocí, nýbrž naopak na základě své vlastnosti orgánu pro hospodářskou soutěž Evropské unie. Na straně jedné se u tohoto oznámení jedná o vysvětlení vlastní správní praxe Komise, na straně druhé v něm Komise – v rámci jí přenesené odpovědnosti za zachování a rozvoj systému nenarušené hospodářské soutěže na evropském vnitřním trhu – vydává obecné stanovisko nebo doporučení v oblasti politiky hospodářské soutěže(20). K tomu je oprávněna podle článku 85 ES ve spojení s čl. 211 druhou odrážkou ES (nyní článek 105 SFEU ve spojení s čl. 292 čtvrtou větou SFEU)(21).
30. Takováto stanoviska nebo doporučení nicméně nejsou závazná (čl. 249 odst. 5 ES, nyní čl. 288 odst. 5 SFEU). Právně závazné předpisy k provedení pravidel hospodářské soutěže obsažených v evropských Smlouvách mohou být vydány pouze Radou formou nařízení nebo směrnic (článek 83 ES, nyní článek 103 SFEU(22)). Pouze nařízení o blokových výjimkách mohou být vydána Komisí, a i tato pouze na základě zmocnění Rady (čl. 85 odst. 3 ES, nyní čl. 105 odst. 3 SFEU).
31. Bez ohledu na to Komise má podle článku 10 nařízení č. 1/2003 pravomoc vydat ve výjimečných případech deklaratorní rozhodnutí o nepoužitelnosti článku 81 ES. Takováto rozhodnutí se však mohou týkat jen konkrétních případů („určité dohody“) a jsou určena zejména pro nové druhy dohod nebo jednání(23). Jakákoli jiná obecná vyjádření týkající se hospodářské soutěže, jako například vyjádření týkající se výraznosti omezení hospodářské soutěže v oznámení de minimis, by rámec článku 10 nařízení č. 1/2003 překračovala.
32. Kromě toho vyhlášení oznámení de minimis v řadě C Úředního věstníku Evropských společenství ukazuje, že jeho účelem nebylo vydání závazných právních předpisů. Na rozdíl od řady „L“ je totiž cílem řady „C“ vyhlašovat nikoliv právně závazné akty, ale pouze informace, doporučení a stanoviska týkající se Unie(24).
33. Konečně ani na unijní úrovni uznaná zásada zákonnosti trestů (nulla poena sine lege)(25) nevyžaduje, aby oznámení de minimis bylo považováno za závaznou právní normu. Narozdíl od názoru, který jak se zdá zastává společnost Expedia, totiž právním základem pro postup orgánů pro hospodářskou soutěž vůči protisoutěžním dohodám mezi podniky není oznámení de minimis jako takové. Naopak, unijně právní zákaz kartelových dohod je zakotven již na úrovni primárního práva v článku 81 ES, tedy v ustanovení Smlouvy, které vyvolává přímý účinek ve prospěch, jakož i v neprospěch podniků(26). A pokud jde o sankce uložené francouzským orgánem pro hospodářskou soutěž, tyto vyplývají z vnitrostátního zákona(27).
34. Na základě výše uvedeného je tedy nutno vycházet z toho, že oznámení de minimis není samo o sobě určeno k tomu, aby vyvolávalo závazné právní účinky.
B – Oznámení de minimis jako vodítko orientační povahy při uplatňování článku 81 ES (článek 101 SFEU)
35. Ačkoli tedy oznámení de minimis, jak bylo uvedeno výše, chybí závazné právní účinky, bylo by chybné mu upírat jakýkoli právní význam pro řízení ve věci kartelových dohod(28). Publikace jako oznámení de minimis mají totiž povahu „soft law“, jehož význam v řízení ve věci kartelových dohod nesmí být – jak na evropské, tak na vnitrostátní úrovni – podceňován.
36. Pokud jde o správní řízení v oblasti kartelového práva na unijní úrovni, judikatura uznává, že Komise vydáním oznámení, která se týkají její správní praxe, se tímto sama zavazuje. Jedná se o pravidla chování, od nichž se Komise nemůže bez uvedení důvodů a bez dodržení zásady rovného zacházení v konkrétním případě odchýlit(29). Takovéto sebeomezení vyplývá i z předmětného oznámení de minimis, ve kterém Komise výslovně uvádí, že v případě dohod menšího významu „nezahájí řízení ani na žádost, ani z vlastního podnětu“(30). Komise dále uvádí, že neuloží pokuty, pokud podniky v dobré víře dospějí k názoru, že na určitou dohodu se vztahuje oznámení de minimis(31).
37. Pokud jde o kartelové řízení na úrovni členských států, oznámení de minimis výslovně stanoví, že má sloužit soudům a orgánům členských států jako „vodítko“ při uplatňování článku 81 ES, „ačkoli pro ně není závazné“(32). Takovéto vodítko má rozhodující význam pro fungování decentralizovaného systému prosazování pravidel kartelového práva, tak jak byl vytvořen nařízením č. 1/2003(33). Přispívá k základnímu cíli účinného a jednotného používání článků 81 ES a 82 ES (nyní články 101 SFEU a 102 SFEU) v rámci celé Unie(34). Zároveň podporuje vytvoření rovných podmínek hospodářské soutěže na vnitřním trhu („level playing field“)(35) a zvyšuje i právní jistotu dotčených podniků(36). Na tuto okolnost Expedia mimo jiné správně poukázala.
38. Vedoucí postavení Komise při vytváření evropské politiky hospodářské soutěže(37), které je pevně zakotveno v systému nařízení č. 1/2003, by bylo narušeno, kdyby orgány a soudy členských států oznámení Komise vydaná v oblasti hospodářské soutěže jednoduše ignorovaly. Z povinnosti loajální spolupráce zavazující všechny orgány členských států (článek 10 ES, nyní čl. 4 odst. 3 SEU)(38) tedy vyplývá, že vnitrostátní orgány a soudy musí při výkonu svých pravomocí, které jim přísluší podle nařízení č. 1/2003, náležitě zohlednit oznámení Komise týkající se hospodářské soutěže, například oznámení de minimis(39).
39. I když pro vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž a vnitrostátní soudy nevyplývají z oznámení Komise de minimis žádné kogentní požadavky pro posouzení dohod mezi podniky z pohledu kartelového práva, přesto se tyto orgány a soudy musí zabývat názorem Komise týkajícím výraznosti omezení hospodářské soutěže, který je uveden v tomto oznámení, a pro případné odchýlení uvést soudně přezkoumatelné důvody(40).
40. Z toho ovšem pro vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž a pro vnitrostátní soudy nevyplývá žádný absolutní zákaz zasáhnout proti dohodám mezi podniky, u nichž nebyly dosaženy prahy podílů na trhu definované Komisí v oznámení de minimis.
41. Na jedné straně jsou totiž podíly na trhu pouze jednou z různých indicií kvantitativní a kvalitativní povahy, podle nichž může být posouzeno, zda z dohody mezi podniky plyne či neplyne výrazné omezení hospodářské soutěže. Jak správně uvádí italská vláda, kromě příslušných podílů dotčených podniků na trhu je rozhodující i celkový hospodářský a právní kontext, do kterého určitá dohoda zapadá(41).
42. Na druhé straně se v členských státech mohou na různých trzích vyskytnout zvláštní vnitrostátní nebo regionální problémy v oblasti hospodářské soutěže, na které musí být příslušný orgán a příslušný soud schopen účinně zareagovat. Francouzský orgán pro hospodářskou soutěž kromě toho v řízení před Soudním dvorem správně uvedl, že v praxi orgánů pro hospodářskou soutěž týkající se stíhání mohou existovat objektivní rozdíly, i když jsou všechny tyto orgány součástí Evropské sítě pro hospodářskou soutěž (ESHS)(42) a i když vzájemně úzce spolupracují(43).
43. Vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž a vnitrostátní soudy tedy mohou zakročit proti dohodám mezi podniky, i když není dosaženo prahových hodnot, které jsou uvedeny v oznámení de minimis, pokud se náležitě zabývaly pokyny Komise uvedenými v tomto oznámení a pokud v konkrétním případě existují jiné indicie než podíly dotčených podniků na trhu, na základě nichž je možné vycházet z výrazného omezení hospodářské soutěže.
C – Irelevantnost prahů podílů na trhu uvedených v oznámení de minimis při posuzování dohod mezi podniky s protisoutěžním účelem
44. Ještě je nutno přezkoumat, jakou vypovídací hodnotu mají prahy podílů na trhu uvedené jako vodítko pro vnitrostátní orgány a soudy v oznámení de minimis, pokud se jedná o dohody mezi podniky s protisoutěžním účelem. Podle údajů vnitrostátního soudu je totiž zřejmé, že sporná dohoda mezi Expedia a SNCF měla protisoutěžní cíl(44), přestože to Expedia, francouzská vláda a Komise před Soudním dvorem zpochybňují.
45. V této souvislosti je nutno vyjasnit, zda je možné podle oznámení de minimis vycházet z výrazného omezení hospodářské soutěže, pokud prahy podílů na trhu uvedené v oznámení Komise de minimis sice nejsou překročeny, avšak je sledován protisoutěžní účel. Jak ukázala zejména ústní část řízení, vyjasnění judikatury Soudního dvora by v tomto bodě bylo velmi žádoucí.
46. Nejprve je nutno poznamenat, že neexistence právní závaznosti aktu Komise, jako například oznámení de minimis, nebrání Soudnímu dvoru v tom, aby v rámci řízení o předběžné otázce podle čl. 267 odst. 1 písm. b) SFEU provedl jeho výklad(45).
47. Obsahově navazuje oznámení de minimis na judikaturu Soudního dvora, podle níž zákaz kartelových dohod uvedený v článku 81 ES (nyní článek 101 SFEU) zahrnuje jen výrazná omezení hospodářské soutěže(46). Toto zásadní zjištění učinil Soudní dvůr jak v souvislosti s dohodami mezi podniky s protisoutěžním účelem, tak i v souvislosti s dohodami mezi podniky s protisoutěžním účinkem(47). Jinými slovy požadavek výraznosti platí v zásadě jak pro zamýšlená, tak i pro způsobená omezení hospodářské soutěže.
48. To ovšem neznamená, že by požadavky na důkaz výraznosti byly v obou případech totožné. Naopak, tyto požadavky se liší v závislosti na tom, zda dohoda mezi podniky má protisoutěžní účel, nebo jen protisoutěžní účinek.
49. Použití čl. 81 odst. 1 ES si totiž vyžaduje prokázání konkrétního protisoutěžního účinku dohody, pouze neexistují‑li žádné dostatečné indicie pro existenci protisoutěžního účelu. Pokud se naproti tomu prokáže, že dotčená dohoda má protisoutěžní účel, není podle ustálené judikatury nezbytný konkrétní důkaz negativních účinků této dohody na hospodářskou soutěž. V takovémto případě stačí prokázat, že tato dohoda je konkrétně způsobilá vyloučit, omezit nebo narušit hospodářskou soutěž na vnitřním trhu(48).
50. Tyto rozdílné požadavky kladené na dokazování vyplývají ze skutečnosti, že omezení hospodářské soutěže na základě cíle jsou již ze své podstaty považována za škodlivá pro dobré fungování běžné hospodářské soutěže(49). Dohody s protisoutěžním účelem jsou považovány za škodlivé pro společnost(50). Stěží mohou být považovány za drobné delikty. Naopak je nutno vycházet z toho, že podniky, které uzavřou dohodu s protisoutěžním účelem, tím vždy zamýšlejí výrazné narušení hospodářské soutěže bez ohledu na to, jak velké mohou být jejich příslušné podíly na trhu a obraty.
51. Ve svém oznámení de minimis nesmí Komise porušit ta pravidla, která přímo vyplývají z článku 81 ES(51). Proto také oznámení de minimis výslovně vylučuje určitá „tvrdá omezení“ z rozsahu působnosti prahů podílů na trhu(52). Jak na jednání před Soudním dvorem přiznala sama Komise, oznámení de minimis samozřejmě neuvádí taxativní výčet všech dohod s protisoutěžním účelem(53).
52. Nepoužití prahů podílů na trhu uvedených v oznámení de minimis na dohody s protisoutěžním účelem má smysl nejen z právního hlediska, ale i z hlediska politiky hospodářské soutěže: prahy podílů na trhu, jako jsou ty, které jsou uvedeny v oznámení de minimis, mají vytvořit právní jistotu. Vytvářejí bezpečnou zónu (anglicky: safe harbour), v rámci níž se podniky, které se účastní dohody, nemusí obávat, že se dopouští porušení zákazu kartelových dohod. Takovéto přednostní zacházení stěží může prospívat podnikům, které uzavírají dohody s protisoutěžním účelem. Jinak by byly podniky, jejichž podíly na trhu leží pod prahovými hodnotami oznámení de minimis, přímo vyzývány k tomu, aby se vzájemně vzdaly účinné hospodářské soutěže a aby v rozporu se základními zásadami vnitřního trhu uzavíraly kartelové dohody. Na tuto skutečnost oprávněně poukázalo mimo jiné i Polsko.
53. Celkově je tedy nutno konstatovat, že prahy podílů na trhu uvedené v oznámení de minimis jsou irelevantní, pokud je nutno posoudit výraznost omezení hospodářské soutěže vyplývajících z dohod mezi podniky s protisoutěžním účelem. Toto správně zdůraznil francouzský orgán pro hospodářskou soutěž, jakož i vlády Francie, Itálie a Irska. Na jednání před Soudním dvorem se k tomuto názoru připojila v podstatě i Komise.
54. V judikatuře Soudního dvora je sice ojediněle možné najít rozsudky, které zákaz kartelových dohod prohlašují za nepoužitelný i v případě dohod mezi podniky s protisoutěžním účelem, pokud tyto dohody „ovlivňuj[í] trh pouze nevýznamně vzhledem ke slabému postavení, které mají zúčastněné osoby na relevantním výrobkovém trhu“(54). Toto však nesmí být mylně chápáno v tom smyslu, že výraznost zamýšlených omezení hospodářské soutěže musí být zjišťována na základě prahů podílů na trhu, a už vůbec ne na základě týchž prahových hodnot, z nichž se vychází při přezkumu výraznosti dosažených omezení hospodářské soutěže(55). V opačném případě by byl nepřípustným způsobem smazán zásadní rozdíl mezi zamýšlenými a dosaženými omezeními hospodářské soutěže.
55. Soudní dvůr tak i při relativně malých podílech na trhu, které byly výrazně pod „prahovou hodnotou de minimis“, jež je v projednávaném případě diskutována, neváhal potvrdit výraznost omezení hospodářské soutěže, pokud zúčastněné podniky svým jednáním sledovaly protisoutěžní účel(56). Některé rozsudky unijních soudů dokonce žádné konkrétní indicie výraznosti omezení hospodářské soutěže vůbec nepožadovaly, pokud bylo zřejmé, že dohoda mezi podniky měla protisoutěžní účel(57).
56. Ze všech těchto skutečností lze vyvodit závěr, že na prokázání výraznosti zamýšleného omezení hospodářské soutěže nemají být v žádném případě kladeny vyšší požadavky než na prokázání výraznosti ovlivnění obchodu mezi členskými státy v rámci tzv. „ustanovení o mezistátním rozměru“, které je uvedeno v čl. 81 odst. 1 ES (nyní čl. 101 odst. 1 SFEU)(58).
57. Je-li tedy – jako v projednávaném případě – jisté, že dohoda mezi podniky s protisoutěžním účelem je způsobilá výrazně ovlivnit obchod mezi členskými státy(59), je z toho současně možné bez dalšího vyvodit, že je tato dohoda také způsobilá výrazně omezit, narušit nebo dokonce vyloučit hospodářskou soutěž na vnitřním trhu.
VI – Závěry
58. Na základě výše uvedené argumentace navrhuji, aby Soudní dvůr na otázky položené Cour de cassation odpověděl následovně:
„1) Článek 81 odst. 1 ES a čl. 3 odst. 2 nařízení (ES) č. 1/2003 je nutno vykládat v tom smyslu, že orgán pro hospodářskou soutěž členského státu může jako protisoutěžní stíhat a sankcionovat dohodu mezi podniky i tehdy, pokud není dosaženo prahů podílů na trhu, které jsou stanoveny Evropskou komisí v jejím ‚oznámení de minimis‘, za předpokladu, že vnitrostátní orgán toto oznámení náležitě zohlední a jiným způsobem prokáže, že účelem nebo účinkem dohody je výrazné omezení hospodářské soutěže.
2) Oznámení Komise ‚de minimis‘ je nutno vykládat v tom smyslu, že v něm definované prahy podílů na trhu jsou irelevantní, pokud má být posouzena výraznost omezení hospodářské soutěže vycházejících z dohod mezi podniky s protisoutěžním účelem.“