UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (ensimmäinen jaosto)
5 päivänä toukokuuta 2022 (*)
Ennakkoratkaisupyyntö – Direktiivi 2014/59/EU – Pankkiunioni – Luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten elvytys ja kriisinratkaisu – 36, 73 ja 74 artikla – Osakkeenomistajien ja velkojien suojaaminen – Direktiivin osittainen saattaminen osaksi kansallista oikeusjärjestystä ennen täytäntöönpanon määräajan päättymistä – Direktiivin vaiheittainen täytäntöönpano – Euroopan unionin perusoikeuskirja – 17 artiklan 1 kohta – Omistusoikeus
Asiassa C-83/20,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Supremo Tribunal Administrativo (ylin hallintotuomioistuin, Portugali) on esittänyt 23.1.2020 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 17.2.2020, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
BPC Lux 2 Sàrl,
BPC UKI LP,
Bennett Offshore Restructuring Fund Inc.,
Bennett Restructuring Fund LP,
Queen Street Limited,
BTG Pactual Global Emerging Markets and Macro Master Fund LP,
BTG Pactual Absolute Return II Master Fund LP,
CSS LLC,
Beltway Strategic Opportunities Fund LP,
EJF Debt Opportunities Master Fund LP,
TP Lux HoldCo Sàrl,
VR Global Partners LP,
CenturyLink Inc. Defined Benefit Master Trust,
City of New York Group Trust,
Dignity Health,
GoldenTree Asset Management Lux Sàrl,
GoldenTree High Yield Value Fund Offshore 110 Two Ltd,
San Bernardino County Employees Retirement Association,
EJF DO Fund (Cayman) LP ja
Massa Insolvente da Espírito Santo Financial Group SA
vastaan
Banco de Portugal,
Banco Espírito Santo SA ja
Novo Banco SA,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (ensimmäinen jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja A. Arabadjiev sekä tuomarit I. Ziemele (esittelevä tuomari), T. von Danwitz, P. G. Xuereb ja A. Kumin,
julkisasiamies: G. Pitruzzella,
kirjaaja: A. Calot Escobar,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
– Massa Insolvente da Espírito Santo Financial Group SA, edustajinaan D. Duarte Campos, T. Duarte ja R. Oliveira, advogados, sekä P. Brito, J. Schmid Moura ja S. Estima Martins, advogadas,
– BPC Lux 2 Sàrl, BPC UKI LP, Bennett Offshore Restructuring Fund Inc., Bennett Restructuring Fund LP, Queen Street Limited, BTG Pactual Global Emerging Markets and Macro Master Fund LP, BTG Pactual Absolute Return II Master Fund LP, CSS LLC, Beltway Strategic Opportunities Fund LP, EJF Debt Opportunities Master Fund LP, TP Lux HoldCo Sàrl, VR Global Partners LP, CenturyLink Inc. Defined Benefit Master Trust, City of New York Group Trust, Dignity Health, GoldenTree Asset Management Lux Sàrl, GoldenTree High Yield Value Fund Offshore 110 Two Ltd, San Bernardino County Employees Retirement Association ja EJF DO Fund (Cayman) LP, edustajinaan N. da Costa Silva Vieira ja M. Marques Mendes, advogados, sekä D. Guimarães ja A. Dias Henriques, advogadas,
– Banco de Portugal, edustajinaan T. Rosado, R. Esteves de Oliveira ja P. Moura Pinheiro, advogados, sekä T. Tönnies, advogada,
– Portugalin hallitus, asiamiehinään L. Inez Fernandes, S. Jaulino, J. Marques ja P. Barros da Costa,
– Euroopan komissio, asiamiehinään D. Triantafyllou, A. Nijenhuis, B. Rechena ja A. Steiblytė,
kuultuaan julkisasiamiehen 14.10.2021 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1 Ennakkoratkaisupyyntö koskee luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten elvytys- ja kriisinratkaisukehyksestä sekä neuvoston direktiivin 82/891/ETY, Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivien 2001/24/EY, 2002/47/EY, 2004/25/EY, 2005/56/EY, 2007/36/EY, 2011/35/EU, 2012/30/EU ja 2013/36/EU ja asetusten (EU) N:o 1093/2010 ja (EU) N:o 648/2012 muuttamisesta 15.5.2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/59/EU (EUVL 2014, L 173, s. 190) 36, 73 ja 74 artiklan ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 17 artiklan tulkintaa.
2 Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat yhtäältä BPC Lux 2 Sàrl, BPC UKI LP, Bennett Offshore Restructuring Fund Inc., Bennett Restructuring Fund LP, Queen Street Limited, BTG Pactual Global Emerging Markets and Macro Master Fund LP, BTG Pactual Absolute Return II Master Fund LP, CSS LLC, Beltway Strategic Opportunities Fund LP, EJF Debt Opportunities Master Fund LP, TP Lux HoldCo Sàrl, VR Global Partners LP, CenturyLink Inc. Defined Benefit Master Trust, City of New York Group Trust, Dignity Health, GoldenTree Asset Management Lux Sàrl, GoldenTree High Yield Value Fund Offshore 110 Two Ltd, San Bernardino County Employees Retirement Association ja EJF DO Fund (Cayman) LP (jäljempänä BPC Lux 2 ym.) sekä Massa Insolvente da Espírito Santo Financial Group SA (jäljempänä Massa Insolvente) ja toisaalta Banco de Portugal, Banco Espírito Santo SA (jäljempänä BES) ja Novo Banco SA ja joka koskee Banco de Portugalin 3.8.2014 tekemää BES:n kriisinratkaisupäätöstä.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
3 Direktiivin 2014/59 36 artiklassa, jonka otsikko on ”Arvostus kriisinratkaisua varten”, säädetään seuraavaa:
”1. Ennen kriisinratkaisutoimen toteuttamista tai asiaankuuluvien pääomainstrumenttien alaskirjaus- tai muuntamisvalmiuksien käyttämistä kriisinratkaisuviranomaisten on varmistettava, että laitoksen tai 1 artiklan 1 kohdan b, c tai d alakohdassa tarkoitetun yhteisön varojen ja velkojen varovaisen ja realistisen arvostuksen tekee henkilö, joka on riippumaton viranomaisista, myös kriisinratkaisuviranomaisesta, ja laitoksesta tai 1 artiklan 1 kohdan b, c tai d alakohdassa tarkoitetusta yhteisöstä. – –
– –
4. Arvostuksen tarkoituksena on oltava:
– –
e) omaisuudenhoitoyhtiötä tai varojen erottelua käytettäessä auttaa tekemään perusteltu päätös siirrettävistä varoista, oikeuksista, veloista tai osakkeista tai muista omistusinstrumenteista sekä perusteltu päätös kriisinratkaisun kohteena olevalle laitokselle taikka tapauksen mukaan osakkeiden tai muiden rahoitusinstrumenttien omistajille maksettavan vastikkeen arvosta;
– –
10. Arvostus, joka ei ole kaikkien tässä artiklassa säädettyjen vaatimusten mukainen, on katsottava tilapäiseksi, kunnes riippumaton henkilö on tehnyt arvostuksen, jossa on noudatettu täysin kaikkia tässä artiklassa säädettyjä vaatimuksia. Tämä jälkikäteen suoritettava lopullinen arvostus on tehtävä niin pian kuin se on käytännössä mahdollista. Se voidaan tehdä erillään 74 artiklassa tarkoitetusta arvostuksesta, tai sama riippumaton henkilö voi tehdä kummatkin arvostukset samanaikaisesti siten, että arvostukset kuitenkin ovat toisistaan erilliset.
– –”
4 Kyseisen direktiivin 73 artiklan, jonka otsikko on ”Osakkeenomistajien ja velkojien kohtelu osittaisten siirtojen ja velkakirjojen arvon alaskirjauksen tapauksessa”, sanamuoto on seuraava:
”Jos on sovellettu yhtä tai useampaa kriisinratkaisuvälinettä, jäsenvaltioiden on erityisesti 75 artiklan soveltamiseksi varmistettava, että:
a) lukuun ottamatta tapauksia, joissa sovelletaan b alakohtaa, kriisinhallintaviranomaisten siirtäessä vain osan kriisinratkaisun kohteena olevan laitoksen oikeuksista, varoista ja veloista osakkeenomistajat ja velkojat, joiden saatavia ei ole siirretty, saavat suorituksena saatavistaan vähintään yhtä paljon kuin ne olisivat saaneet, jos kriisinratkaisun kohteena oleva laitos olisi likvidoitu tavanomaisessa maksukyvyttömyysmenettelyssä 82 artiklassa tarkoitetun päätöksen tekemisen ajankohtana;
b) kriisinratkaisuviranomaisten soveltaessa velkakirjojen arvon alaskirjausta osakkeenomistajille ja velkojille, joiden saatavat on alaskirjattu tai muunnettu omaksi pääomaksi, ei aiheudu suurempia tappioita kuin niille olisi aiheutunut, jos kriisinratkaisun kohteena oleva laitos olisi likvidoitu tavanomaisessa maksukyvyttömyysmenettelyssä välittömästi 82 artiklassa tarkoitetun päätöksen tekemisen ajankohtana.”
5 Mainitun direktiivin 74 artiklassa, jonka otsikko on ”Arvostus ja erilainen kohtelu”, säädetään seuraavaa:
”1. Sen arvioimiseksi, olisiko osakkeenomistajia ja velkojia kohdeltu paremmin, jos kriisinratkaisun kohteena oleva laitos olisi asetettu tavanomaiseen maksukyvyttömyysmenettelyyn, jäsenvaltioiden on muun muassa 73 artiklan soveltamiseksi varmistettava, että riippumaton henkilö tekee arvostuksen mahdollisimman pian kriisinratkaisutoimen tai ‑toimien toteuttamisen jälkeen. Kyseinen arvostus on tehtävä erillään 36 artiklan mukaisesti tehtävästä arvostuksesta.
2. Edellä olevan 1 kohdan mukaisessa arvostuksessa on määritettävä:
a) se, miten osakkeenomistajia ja velkojia olisi kohdeltu, myös asiaankuuluvat talletussuojajärjestelmät, jos kriisinratkaisun kohteena oleva laitos, jonka suhteen kriisinratkaisutoimi tai ‑toimet on toteutettu, olisi asetettu tavanomaiseen maksukyvyttömyysmenettelyyn 82 artiklassa tarkoitetun päätöksen tekemisen ajankohtana;
b) se, miten osakkeenomistajia ja velkojia on tosiasiallisesti kohdeltu kriisinratkaisun kohteena olevan laitoksen kriisinratkaisun yhteydessä; ja
c) se, eroaako a alakohdassa tarkoitettu kohtelu b alakohdassa tarkoitetusta kohtelusta.
3. Arvostuksessa on:
a) oletettava, että kriisinratkaisun kohteena oleva laitos, jonka suhteen kriisinratkaisutoimi tai ‑toimet on toteutettu, olisi asetettu tavanomaiseen maksukyvyttömyysmenettelyyn 82 artiklassa tarkoitetun päätöksen tekemisen ajankohtana;
b) oletettava, että kriisinratkaisutoimea tai ‑toimia ei ole toteutettu;
c) jätettävä huomiotta kriisinratkaisun kohteena olevalle laitokselle mahdollisesti myönnetty poikkeuksellinen julkinen rahoitustuki.
– –”
6 Direktiivin 2014/59 130 artiklan, jonka otsikko on ”Saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on hyväksyttävä ja julkaistava tämän direktiivin noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset viimeistään 31 päivänä joulukuuta 2014. Niiden on viipymättä toimitettava nämä säännökset kirjallisina komissiolle.
Jäsenvaltioiden on sovellettava näitä säännöksiä 1 päivästä tammikuuta 2015.
Jäsenvaltioiden on kuitenkin sovellettava IV osaston IV luvun 5 jakson noudattamiseksi annettuja säännöksiä viimeistään 1 päivästä tammikuuta 2016.”
7 Kyseinen direktiivi tuli sen 131 artiklan mukaan voimaan 2.7.2014 eli 20. päivänä sen jälkeen, kun se oli julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä 12.6.2014.
Portugalin oikeus
8 Portugalin lainsäätäjä hyväksyi pankkien kriisinratkaisua koskevan oikeudellisen järjestelmän 10.2.2012 annetulla asetuksella (Decreto-Lei) nro 31-A/2012, jonka se saattoi osaksi luotto- ja rahoituslaitosten yleisestä sääntelystä annettua asetusta (Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras, jäljempänä RGICSF).
9 RGICSF:n merkityksellisissä säännöksissä, sellaisina kuin ne olivat muutettuina asetuksella nro 31-A/2012, säädettiin seuraavaa:
”145-B §
Kriisinratkaisutoimien toteuttamisen pääperiaate
1 – Kriisinratkaisutoimia toteutettaessa on varmistettava, että luottolaitoksen osakkeenomistajat ja velkojat vastaavat ensisijaisesti kyseisen laitoksen tappioista asiaankuuluvan etusijajärjestyksen mukaisesti ja yhdenvertaisin edellytyksin kunkin velkojaryhmän sisällä.
2 – Edellisessä momentissa säädetty ei koske 164 ja 166 §:ssä säädetyn mukaisesti taattuja talletuksia.
145-C §
Kriisinratkaisutoimien toteuttaminen
1 – Jos luottolaitos ei täytä toimintansa harjoittamista koskevan luvan säilyttämistä koskevia vaatimuksia tai nämä vaatimukset ovat vakavassa vaarassa jäädä täyttymättä, Banco de Portugal voi toteuttaa seuraavia kriisinratkaisutoimia, jos tämä on välttämätöntä jonkin 145-A §:ssä säädetyn tavoitteen saavuttamiseksi:
a) liiketoiminnan myynti kokonaan tai osittain toiselle laitokselle, jolla on lupa harjoittaa asianomaista toimintaa
b) liiketoiminnan siirto kokonaan tai osittain yhdelle tai useammalle omaisuudenhoitoyhtiölle.
2 – Kriisinratkaisutoimia toteutetaan, jos Banco de Portugal katsoo, ettei luottolaitos pysty todennäköisesti toteuttamaan riittävän nopeasti tarvittavia toimia toimintansa riittävän vakauden palauttamiseksi ja vakavaraisuusvaatimusten täyttämiseksi.
3 – Edellä 1 momentin säännöksiä sovellettaessa toiminnan harjoittamista koskevan luvan säilyttämistä koskevien vaatimusten täyttymisen katsotaan vaarantuvan vakavasti, jos luottolaitos on niiden muiden huomioon otettavien tekijöiden lisäksi, joiden olennaisuutta Banco de Portugal tarkastelee 145-A §:ssä säädettyjen tavoitteiden valossa, jossakin seuraavista tilanteista:
a) luottolaitokselle on aiheutunut tappiota tai on perusteltua syytä epäillä, että sille voi aiheutua lyhyellä aikavälillä tappiota, joka kuluttaa sen osakepääoman
b) luottolaitoksen varat ovat pienemmät kuin sen velat tai on perusteltua syytä epäillä, että sen varat tulevat lyhyellä aikavälillä pienemmiksi kuin sen velat
c) luottolaitos ei pysty maksamaan velkojaan tai on perusteltua syytä epäillä, että näin voi käydä lyhyellä aikavälillä.
4 – Kriisinratkaisutoimien toteuttaminen ei edellytä korjaavien toimien toteuttamista niitä edeltävästi.
5 – Kriisinratkaisutoimen toteuttaminen ei estä mahdollisuutta toteuttaa milloin tahansa yksi tai useampi korjaava toimi.
– –
145-F §
– –
5 – Edellä 1 momentissa tarkoitettua myyntiä varten Banco de Portugalin nimittämän riippumattoman laitoksen on arvostettava Banco de Portugalin valitsemat varat, velat, taseen ulkopuoliset erät ja omaisuudenhoidossa olevat varat myyntihetken arvoonsa Banco de Portugalin asettamassa määräajassa ja luottolaitoksen kustannuksella käyttämällä markkinaolosuhteisiin perustuvaa arvostusmenetelmää ja toissijaisesti käyvän arvon menetelmää; arvostuksessa on otettava huomioon ostajalaitokselle myynnin johdosta syntyvä positiivinen tai negatiivinen aineeton arvo.
– –
145-H §
Omaisuudenhoitoyhtiön pääoma ja rahoitus
1 – Banco de Portugal valitsee varat, velat, taseen ulkopuoliset erät ja omaisuudenhoidossa olevat varat, jotka siirretään omaisuudenhoitoyhtiölle tämän perustamisen yhteydessä.
– –
4 – Banco de Portugalin nimittämän riippumattoman yhteisön on arvostettava 1 momentin mukaisesti valitut varat, velat, taseen ulkopuoliset erät ja omaisuudenhoidossa olevat varat siirtohetken mukaiseen arvoonsa asetetussa määräajassa ja luottolaitoksen kustannuksella.
– –
145-I §
– –
3 – Myynnistä saatava tuotto on käytettävä suhteellisin osuuksin ensisijaisesti
a) kaikkien 145-H §:n 5 momentin mukaisesti annettujen määrien takaisinmaksuun kriisinratkaisurahastolle
b) kaikkien 145-H §:n 6 momentin mukaisesti annettujen määrien takaisinmaksuun talletussuojarahastolle tai maatalouden keskinäiselle velkatakuurahastolle.
4 – Kun edellisessä momentissa tarkoitetut määrät on maksettu takaisin, myynnistä saadun tuoton mahdollinen jäljelle jäänyt osuus palautetaan alkuperäiselle luottolaitokselle tai sen pesään, jos luottolaitos on asetettu maksukyvyttömyysmenettelyyn.
– –”
10 RGICSF:ää on muutettu 1.8.2014 annetulla asetuksella nro 114-A/2014, jolla muutettiin muun muassa 145-B, 145-F, 145-H ja 145-I §:ää. Näiden pykälien sanamuoto on vastedes seuraava:
”145-B §
1 – Kriisinratkaisutoimia toteutettaessa on varmistettava edellisessä pykälässä säädettyjen kriisinratkaisutoimien tarkoitukset huomioon ottaen, että
a) luottolaitoksen osakkeenomistajat vastaavat ensisijaisesti kyseisen laitoksen tappioista
b) luottolaitoksen velkojat vastaavat tämän jälkeen yhdenvertaisin edellytyksin kyseisen laitoksen jäljelle jäävistä tappioista eri velkojaryhmien etusijajärjestyksen mukaisesti
c) yksikään luottolaitoksen velkojista ei voi joutua vastaamaan suuremmasta tappiosta kuin se olisi joutunut vastaamaan siinä tapauksessa, että laitos olisi likvidoitu.
– –
3 – Jos kriisinratkaisun kohteena olevan luottolaitoksen likvidoinnin päättyessä osoittautuu, että kyseisen laitoksen velkojat, joiden saatavia ei ole siirretty toiselle luottolaitokselle tai omaisuudenhoitoyhtiölle, joutuvat vastaamaan tappiosta, joka on suurempi kuin se 145-F §:n 6 momentissa ja 145-H §:n 4 momentissa säädetyn arvostuksen mukaisesti arvioitu määrä, josta ne olisivat joutuneet vastaamaan, jos laitos olisi asetettu maksukyvyttömyysmenettelyyn välittömästi ennen kriisinratkaisutoimen toteuttamista, on velkojilla oikeus saada kyseinen erotus kriisinratkaisurahastolta.
145-F § – –
– –
6 – Sovellettaessa 145-B §:n 3 momentin säännöksiä on edellisessä momentissa tarkoitetun arvostuksen sisällettävä myös arvio kunkin velkojien luokan saatavien takaisinmaksuasteesta laissa säädetyn etusijajärjestyksen mukaisesti skenaariossa, jossa luottolaitos olisi likvidoitu välittömästi ennen kriisinratkaisutoimen toteuttamista.
– –
145-H §
– –
4 – Banco de Portugalin nimittämän riippumattoman laitoksen on arvostettava 1 momentin mukaisesti valitut varat, velat, taseen ulkopuoliset erät ja omaisuudenhoidossa olevat varat siirtohetken mukaiseen arvoonsa asetetussa määräajassa ja luottolaitoksen kustannuksella, ja tämän arvostuksen on sisällettävä 145-B §:n 3 momentin soveltamiseksi myös arvio siitä, mikä olisi kunkin velkojien luokan saatavien takaisinmaksuaste laissa säädetyn etusijajärjestyksen mukaisesti skenaariossa, jossa alkuperäinen luottolaitos olisi likvidoitu välittömästi ennen kriisinratkaisutoimen toteuttamista.
– –
145-I §
– –
3 – –:
a) kaikkien 145-H §:n 6 momentin mukaisesti annettujen määrien takaisinmaksuun kriisinratkaisurahastolle
b) kaikkien 145-H §:n 7 momentin mukaisesti annettujen määrien takaisinmaksuun talletussuojarahastolle tai maatalouden keskinäiselle velkatakuurahastolle.”
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
11 BES oli yksi Portugalin pankkijärjestelmän tärkeimmistä luottolaitoksista.
12 Banco de Portugal teki 3.8.2014 tätä luottolaitosta koskevan kriisinratkaisupäätöksen (jäljempänä kriisinratkaisutoimi) sen taloudellisen tilanteen vuoksi ja koska oli olemassa vakava vaara, ettei BES olisi voinut täyttää velvollisuuksiaan.
13 RGICSF:n, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella nro 114-A/2014, nojalla toteutetussa kriisinratkaisutoimessa täsmennetään muun muassa, että jollei sitä olisi hyväksytty kiireellisesti, BES olisi väistämättä joutunut keskeyttämään maksunsa ja menettänyt liiketoimintansa harjoittamista koskevan lupansa ja siten päätynyt maksukyvyttömyysmenettelyyn, mikä puolestaan olisi aiheuttanut vakavan systeemiriskin ja uhannut rahoitusvakautta.
14 Kriisinratkaisutoimen johdosta perustettiin Novo Banco ‑niminen omaisuudenhoitoyhtiö, johon siirrettiin tietyt BES:n varat, velat, taseen ulkopuoliset erät ja omaisuudenhoidossa olleet varat.
15 BPC Lux 2 ym. ovat BES:n liikkeeseen laskemien toissijaisten joukkovelkakirjojen haltijoita. Massa Insolventella oli suoria ja välillisiä BES:n omistusosuuksia.
16 BPC Lux 2 ym. ja Massa Insolvente riitauttivat kriisinratkaisutoimen kansallisissa tuomioistuimissa, ja ne väittivät tässä yhteydessä muun muassa, että kriisinratkaisutoimi oli unionin oikeuden vastainen.
17 Supremo Tribunal Administrativo (ylin hallintotuomioistuin, Portugali) eli ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin, jonka käsiteltäväksi on saatettu kaksi BPC Lux 2 ym:iden ja Massa Insolventen tekemää valitusta, epäilee sovellettavan kansallisen lainsäädännön yhteensopivuutta unionin oikeuden ja erityisesti direktiivin 2014/59 ja perusoikeuskirjan 17 artiklan kanssa. Lisäksi kyseinen tuomioistuin pohtii, ottaen huomioon, että kriisinratkaisutoimen toteuttamisen ajankohtana kyseisen direktiivin täytäntöönpanolle varattu määräaika ei ollut vielä päättynyt, onko Portugalin lainsäätäjä voinut vakavasti vaarantaa mainitussa direktiivissä säädetyn tavoitteen antaessaan asetuksen nro 114-A/2014, jolla kyseinen direktiivi saatettiin osittain osaksi kansallista lainsäädäntöä.
18 Tässä tilanteessa Supremo Tribunal Administrativo päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Onko unionin oikeutta – erityisesti perusoikeuskirjan 17 artiklaa ja direktiiviä 2014/59 ja etenkin sen 36, 73 ja 74 artiklaa – tulkittava siten, että se on esteenä [pääasian oikeudenkäynnissä kyseessä olevan] kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jota on sovellettu omaisuudenhoitoyhtiön perustamisesta ja varojen erottelusta muodostuneen kriisinratkaisutoimen yhteydessä ja jolla kyseinen direktiivi on pantu osittain täytäntöön, kun direktiivin täytäntöönpanolle varatun koko määräajan kuluessa
a) ei ole säädetty kriisinratkaisun kohteena olevan laitoksen varojen ja velkojen asianmukaisen, varovaisen ja realistisen arvostuksen tekemisestä ennen kriisinratkaisutoimen toteuttamista
b) ei ole säädetty mahdollisen vastikkeen maksamisesta edellisessä kohdassa mainitun arvostuksen mukaisesti kriisinratkaisun kohteena olevalle laitokselle tai tapauksen mukaan osakkeiden tai muiden omistusosuuksien haltijoille, vaan tämän sijaan on säädetty ainoastaan, että omaisuudenhoitoyhtiön omaisuuden myynnin tuotosta mahdollisesti jäljelle jäävä osuus on palautettava alkuperäiselle luottolaitokselle tai sen pesään
c) ei ole säädetty, että kriisinratkaisun kohteena olevan laitoksen osakkeenomistajilla on oikeus saada vähintään sen suuruinen määrä, jonka ne olisivat arviolta saaneet, jos laitos olisi likvidoitu kokonaan tavanomaista maksukyvyttömyysmenettelyä noudattaen, vaan on säädetty tällaisen suojamekanismin soveltamisesta ainoastaan velkojiin, joiden saatavia ei ole siirretty
d) ei ole säädetty edellä a kohdassa tarkoitetun arvostuksen lisäksi sellaisen arvostuksen tekemisestä, jonka tarkoituksena on arvioida, olisiko osakkeenomistajia ja velkojia kohdeltu suotuisammin, jos kriisinratkaisun kohteena oleva laitos olisi asetettu tavanomaiseen maksukyvyttömyysmenettelyyn?
2) Kun huomioon otetaan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö, joka on vahvistettu [18.12.1997 annetussa tuomiossa Inter-Environnement Wallonie (C-129/96, EU:C:1997:628)], onko käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan kaltainen kansallinen lainsäädäntö, siltä osin kuin sillä on pantu direktiivi 2014/59 osittain täytäntöön, katsottava kriisinratkaisutoimen toteuttamisen yhteydessä sellaiseksi, että se on omiaan vaarantamaan vakavasti direktiivissä ja erityisesti sen 36, 73 ja 74 artiklassa säädetyn tavoitteen toteuttamisen?”
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Ensimmäinen kysymys
19 Koska – kuten ensimmäisen kysymyksen sanamuodosta ilmenee – ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii pääasiassa kyseessä olevaan kriisinratkaisutoimeen sovellettavan kansallisen lainsäädännön yhteensoveltuvuutta yhtäältä direktiivin 2014/59 36, 73 ja 74 artiklan ja toisaalta perusoikeuskirjan 17 artiklan kanssa, on aluksi määritettävä, sovelletaanko näitä säännöksiä ja määräyksiä pääasiaan.
20 Tältä osin on todettava ensinnäkin, että direktiivi 2014/59 tuli sen 131 artiklan mukaan, jollei sen 124 artiklasta muuta johdu, voimaan 2.7.2014 ja että sen 130 artiklan mukaan sen täytäntöönpanolle varattu määräaika päättyi 31.12.2014.
21 Tästä seuraa, että kriisinratkaisutoimen toteuttamisen ajankohtana eli 3.8.2014 direktiivin 2014/59 täytäntöönpanolle asetettu määräaika ei ollut päättynyt.
22 Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan jäsenvaltioita ei voida ennen direktiivin täytäntöönpanolle asetetun määräajan päättymistä moittia siitä, etteivät ne ole vielä saattaneet direktiiviä osaksi kansallista oikeusjärjestystään (tuomio 18.12.1997, Inter-Environnement Wallonie, C-129/96, EU:C:1997:628, 43 kohta ja tuomio 27.10.2016, Milev, C‑439/16 PPU, EU:C:2016:818, 30 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
23 Vakiintuneessa oikeuskäytännössä on katsottu myös, että direktiivillä voi olla välitön oikeusvaikutus vasta sen määräajan päätyttyä, joka on asetettu direktiivin saattamiseksi osaksi jäsenvaltioiden oikeusjärjestystä (tuomio 17.1.2008, Velasco Navarro, C-246/06, EU:C:2008:19, 25 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
24 Näin ollen on niin, kuten julkisasiamies ratkaisuehdotuksensa 35 kohdassa lähinnä katsoo, että pääasian valittajat eivät voi vedota ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa direktiivin 2014/59 36, 73 ja 74 artiklaan, koska näitä säännöksiä ei voida soveltaa pääasiaan.
25 Toiseksi perusoikeuskirjan 17 artiklan sovellettavuuden osalta on muistutettava, että perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdan mukaan sen määräykset koskevat jäsenvaltioita ainoastaan silloin, kun viimeksi mainitut soveltavat unionin oikeutta.
26 Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä käy nimittäin ilmi, että unionin oikeusjärjestyksessä taattuja perusoikeuksia voidaan soveltaa kaikkiin unionin oikeudessa säänneltyihin tilanteisiin mutta ei muihin tilanteisiin. Unionin tuomioistuin on jo todennut tästä, että se ei voi arvioida perusoikeuskirjan nojalla sellaista kansallista lainsäädäntöä, joka ei kuulu unionin oikeuden soveltamisalaan. Sen sijaan silloin, kun tällainen lainsäädäntö kuuluu unionin oikeuden soveltamisalaan, unionin tuomioistuimen, jolta on pyydetty ennakkoratkaisua, on esitettävä kansalliselle tuomioistuimelle kaikki sellaiset tulkintaan liittyvät seikat, jotka ovat tarpeen, jotta tämä voisi arvioida, onko kansallinen lainsäädäntö yhteensopiva niiden perusoikeuksien kanssa, joiden noudattamista unionin tuomioistuin valvoo (tuomio 26.2.2013, Åkerberg Fransson, C-617/10, EU:C:2013:105, 19 kohta ja tuomio 13.12.2017, El Hassani, C-403/16, EU:C:2017:960, 33 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
27 Näin ollen sen määrittämiseksi, onko kansallinen toimenpide perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua unionin oikeuden soveltamista, on muiden seikkojen ohessa tarkastettava se, onko pääasiassa kyseessä olevan kansallisen säännöstön tavoitteena unionin oikeuden säännöksen täytäntöönpano, tämän säännöstön luonne ja se, tavoitellaanko sillä eri päämääriä kuin niitä, joita unionin oikeus koskee, vaikka se voikin vaikuttaa välillisesti viimeksi mainittuun, sekä se, onko olemassa erityinen alaa koskeva tai siihen mahdollisesti vaikuttava unionin oikeuden säännöstö (tuomio 22.1.2020, Baldonedo Martín, C-177/18, EU:C:2020:26, 59 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
28 Käsiteltävässä asiassa Portugalin hallitus totesi vastauksessaan unionin tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin, että asetuksen nro 31-A/2012 hyväksymisen tarkoituksena oli toteuttaa toimet, joihin Portugalin tasavalta sitoutui yhtäältä Portugalin valtion ja toisaalta komission, Kansainvälisen valuuttarahaston ja Euroopan keskuspankin välisessä, 17.5.2011 tehdyssä talouspolitiikan edellytyksiä koskevassa yhteisymmärryspöytäkirjassa.
29 Kuten yhteisymmärryspöytäkirjan sanamuodosta ilmenee, sen oikeusperusta on Euroopan rahoituksenvakautusmekanismin perustamisesta 11.5.2010 annetun neuvoston asetuksen (EU) N:o 407/2010 (EUVL 2010, L 118, s. 1) 3 artiklan 5 kohta. Koska kyseinen asetus perustuu SEUT 122 artiklan 2 kohtaan, mainittu yhteisymmärryspöytäkirja on osa unionin oikeutta.
30 Kuten julkisasiamies toteaa ratkaisuehdotuksensa 48 kohdassa, jäsenvaltion toteuttaessa toimienpiteitä unionin oikeuteen kuuluvan yhteisymmärryspöytäkirjan yhteydessä tehtyjen sitoumusten täytäntöön panemiseksi sen on katsottava soveltavan unionin oikeutta perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla.
31 Toisaalta ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee nimenomaisesti, että asetus nro 114‑A/2014, jolla asetusta nro 31-A/2012 muutettiin ennen 3.8.2014 päivätyn kriisinratkaisutoimen toteuttamista, on toimi, jolla direktiivi 2014/59 on pantu osittain täytäntöön ja jolla siten sovelletaan unionin oikeutta perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla.
32 Tästä seuraa, kuten julkisasiamies toteaa ratkaisuehdotuksensa 49 kohdassa, että perusoikeuskirjan määräyksiä voidaan soveltaa pääasiassa.
33 Näissä olosuhteissa on katsottava, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä kysymyksellään pääasiallisesti, onko perusoikeuskirjan 17 artiklaa tulkittava siten, että se on esteenä kansalliselle säännöstölle, jota sovelletaan omaisuudenhoitoyhtiön perustamisesta ja varojen erottelusta muodostuneen kriisinratkaisutoimen yhteydessä ja jolla
– ei ole säädetty kriisinratkaisun kohteena olevan laitoksen varojen ja velkojen asianmukaisen, varovaisen ja realistisen arvostuksen tekemisestä ennen kriisinratkaisutoimen toteuttamista
– ei ole säädetty mahdollisen vastikkeen maksamisesta edellisessä luetelmakohdassa mainitun arvostuksen mukaisesti kriisinratkaisun kohteena olevalle laitokselle tai tapauksen mukaan osakkeiden tai muiden omistusosuuksien haltijoille
– ei ole säädetty, että kriisinratkaisun kohteena olevan laitoksen osakkeenomistajilla on oikeus saada vähintään sen suuruinen määrä, jonka ne olisivat arviolta saaneet, jos laitos olisi likvidoitu kokonaan tavanomaista maksukyvyttömyysmenettelyä noudattaen, vaan on säädetty tällaisen suojamekanismin soveltamisesta ainoastaan velkojiin, joiden saatavia ei ole siirretty, ja
– ei ole säädetty ensimmäisessä luetelmakohdassa tarkoitetun arvostuksen lisäksi sellaisen arvostuksen tekemisestä, jonka tarkoituksena on arvioida, olisiko osakkeenomistajia ja velkojia kohdeltu suotuisammin, jos kriisinratkaisun kohteena oleva laitos olisi asetettu tavanomaiseen maksukyvyttömyysmenettelyyn.
34 Kuten unionin tuomioistuimen käytettävissä olevasta asiakirja-aineistosta ilmenee, tämä kysymys on esitetty yhtäältä sen vuoksi, että Massa Insolvente ja BPC Lux 2 ym. ovat väittäneet ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa, että pääasiassa kyseessä olevassa kansallisessa lainsäädännössä ei säädetä kriisinratkaisun kohteena olevan laitoksen varojen ja velkojen asianmukaisen, varovaisen ja realistisen arvostuksen tekemisestä ennen kriisinratkaisutoimen toteuttamista eikä mahdollisen vastikkeen maksamisesta tämän arvostuksen mukaisesti kriisinratkaisun kohteena olevalle laitokselle tai tapauksen mukaan osakkeiden tai muiden omistusosuuksien haltijoille. Näiden vaatimusten, jotka pääasian valittajien mukaan sisältyvät direktiivin 2014/59 36 artiklan 9 ja 10 kohtaan, tavoitteena on niiden mukaan täyttää perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdan toisessa virkkeessä säädetty vaatimus, jonka mukaan omaisuuden riistämisestä on suoritettava kohtuullisessa ajassa oikeudenmukainen korvaus.
35 Toisaalta Massa Insolvente ja BPC Lux 2 ym. ovat väittäneet, että pääasiassa kyseessä olevaan kriisinratkaisutoimeen sovellettaviin kansallisiin säännöksiin ei sisälly periaatetta, jolla taataan, ettei osakkeenomistajille aiheudu suurempia tappioita kuin niille olisi aiheutunut, jos laitos olisi likvidoitu tavanomaisessa maksukyvyttömyysmenettelyssä (”No creditor worse off” ‑periaate). Niiden mukaan tällaisen vaatimuksen, joka sisältyy väitetysti muun muassa direktiivin 2014/59 73 ja 74 artiklaan, tarkoituksena on varmistaa, ettei omistusoikeuteen puuttuminen ole perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla suhteeton.
36 Tältä osin on todettava, että perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdan mukaan jokaisella on oikeus nauttia laillisesti hankkimastaan omaisuudesta sekä käyttää, luovuttaa ja testamentata sitä. Keneltäkään ei saa riistää hänen omaisuuttaan muutoin kuin yleisen edun sitä vaatiessa laissa säädetyissä tapauksissa ja laissa säädettyjen ehtojen mukaisesti ja siten, että hänelle suoritetaan kohtuullisessa ajassa oikeudenmukainen korvaus omaisuuden menetyksestä. Omaisuuden käyttöä voidaan säännellä lailla siinä määrin kuin se on yleisen edun mukaan välttämätöntä.
37 Perusoikeuskirjan 52 artiklan 3 kohdassa määrätään, että siltä osin kuin perusoikeuskirjan oikeudet vastaavat ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi Roomassa 4.11.1950 allekirjoitetussa yleissopimuksessa (jäljempänä Euroopan ihmisoikeussopimus) taattuja oikeuksia, niiden merkitys ja ulottuvuus ovat samat kuin Euroopan ihmisoikeussopimuksessa. Tämä määräys ei kuitenkaan ole esteenä sille, että unionin oikeudessa myönnetään laajempi suoja. Tästä seuraa, että perusoikeuskirjan 17 artiklan tulkinnassa on otettava huomioon Euroopan ihmisoikeussopimuksen ensimmäisen lisäpöytäkirjan 1 artiklaa koskeva Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö omistusoikeuden vähimmäissuojan tasona (ks. vastaavasti tuomio 21.5.2019, komissio v. Unkari (Maatalousmaan käyttö- ja tuotto-oikeudet), C-235/17, EU:C:2019:432, 72 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
38 Kuten Euroopan ihmisoikeustuomioistuin vakiintuneesti katsoo Euroopan ihmisoikeussopimuksen ensimmäisen lisäpöytäkirjan 1 artiklasta, on täsmennettävä, että perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohtaan sisältyy kolme erillistä normia. Ensimmäisessä normissa, joka ilmaistaan 1 kohdan ensimmäisessä virkkeessä ja joka on luonteeltaan yleinen, konkretisoituu omaisuuden kunnioittamisen periaate. Saman kohdan toisessa virkkeessä olevassa toisessa normissa on kyse omaisuuden riistämisestä, jolle asetetaan tietyt edellytykset. Kolmannessa normissa, joka ilmaistaan kyseisen alakohdan kolmannessa virkkeessä, puolestaan tunnustetaan valtioille oikeus muun muassa säännellä omaisuuden käyttöä siinä määrin kuin se on tarpeen yleisen edun vuoksi. Kyseessä eivät kuitenkaan ole säännöt, jotka eivät liittyisi toisiinsa lainkaan. Toinen ja kolmas sääntö liittyvät yksittäisiin esimerkkeihin omistusoikeuteen puuttumisesta, ja niitä on tulkittava ensimmäisessä säännössä vahvistetun periaatteen valossa (ks. vastaavasti Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 25.3.2014, Vistinš ja Perepjolkins v. Latvia, CE:ECHR:2012:1025JUD007124301, 93 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
39 Ensinnäkin siitä, sovelletaanko perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohtaa omistusoikeuden rajoituksiin, jotka liittyvät pääasiassa kyseessä olevan kaltaisiin pääomamarkkinoilla kaupankäynnin kohteina oleviin osakkeisiin tai joukkovelkakirjoihin, on todettava ensinnäkin, että tällä määräyksellä annettu suoja ulottuu varallisuusarvoisiin oikeuksiin, joista voidaan asianomaisen oikeusjärjestyksen perusteella johtaa saavutettu oikeusasema, joka mahdollistaa sen, että oikeuksien haltija käyttää niitä hyödykseen itsenäisesti (tuomio 21.5.2019, komissio v. Unkari (Maatalousmaan käyttö- ja tuotto-oikeudet), C‑235/17, EU:C:2019:432, 69 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
40 Kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 110 kohdassa lähinnä korostanut, pääasiassa kyseessä olevan kaltaisilla pääomamarkkinoilla kaupankäynnin kohteina olevilla osakkeilla tai joukkovelkakirjoilla on varallisuusarvo, jonka johdosta niiden haltijalla on saavutettu oikeusasema, joka mahdollistaa niistä johtuvien oikeuksien itsenäisen käyttämisen.
41 Euroopan ihmisoikeussopimuksen ensimmäisen lisäpöytäkirjan 1 artiklaa koskevasta Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännöstä käy lisäksi ilmi, että osakkeita ja joukkovelkakirjoja, jotka ovat pääomamarkkinoilla kaupankäynnin kohteina, on pidettävä omaisuutena, joka saa mainitussa 1 artiklassa taattua suojaa (Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 20.9.2011, Shesti Mai Engineering OOD ym. v. Bulgaria, nro 17854/04, CE:ECHR:2011:0920JUD001785404, 77 kohta; Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 21.7.2016, Mamatas ym. v. Kreikka, EC:ECHR:2016:0721JUD006306614, 90 kohta ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 19.11.2020, Project-trade d.o.o. v. Kroatia, EC:ECHR:2020:1119JUD000192014, 75 kohta).
42 Toiseksi on kiistatonta, että pääasiassa kyseessä olevilla pääomamarkkinoilla kaupankäynnin kohteena olevat osakkeet tai joukkovelkakirjat on hankittu laillisesti.
43 Näin ollen pääasiassa kyseessä olevan kaltaiset pääomamarkkinoilla kaupankäynnin kohteena olevat osakkeet tai joukkovelkakirjat kuuluvat perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan.
44 Toiseksi siitä kysymyksestä, merkitseekö pääasiassa kyseessä olevan kaltaisen kansallisen säännöstön mukaisesti toteutettu kriisinratkaisutoimi perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdan toisessa virkkeessä tarkoitettua omaisuuden riistämistä tai kyseisen määräyksen kolmannessa virkkeessä tarkoitettua omaisuuden käyttöä koskevaa sääntelemistä, on todettava, että Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan omaisuuden riistämisen toteamiseksi on paitsi arvioitava, onko omaisuus otettu pois tai pakkolunastettu muodollisesti, mutta myös tutkittava, oliko riidanalainen tilanne rinnastettavissa tosiasialliseen pakkolunastustoimenpiteeseen (ks. vastaavasti Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 28.7.1999, Immobiliare Saffi v. Italia, CE:ECHR:1999:0728JUD002277493, 46 kohta ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 29.3.2010, Depalle v. Ranska, CE:ECHR:2010:0329JUD003404402, 78 kohta).
45 Käsiteltävässä asiassa on selvää, että pääasiassa kyseessä olevan lainsäädännön mukaisesti toteutettu kriisinratkaisutoimi ei merkinnyt kyseessä olevien osakkeiden tai joukkovelkakirjojen muodollista poisottoa tai pakkolunastamista. Erityisesti on todettava, ettei kyseisellä toimenpiteellä riistetty näistä osakkeista tai joukkovelkakirjoista johtuvia oikeuksia niiden haltijoilta pakolla, kokonaan ja lopullisesti (ks. vastaavasti tuomio 21.5.2019, komissio v. Unkari (Maatalousmaan käyttö- ja tuotto-oikeudet), C-235/17, EU:C:2019:432, 81 kohta).
46 Siitä, voiko tällaisen toimenpiteen toteuttaminen johtaa tosiasialliseen pakkolunastukseen, Massa Insolvente ja BPC Lux 2 ym. väittävät lähinnä, että kriisinratkaisutoimen 2 kohdassa RGICSF:n 145-H §:n, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella nro 114-A/2014, mukaisesti toteutettu tiettyjen varojen, velkojen, taseen ulkopuolisten erien ja BES:n omaisuudenhoidossa olleiden varojen siirtäminen Novo Bancolle johti kyseisen luottolaitoksen arvon huomattavaan alenemiseen.
47 Vaikka näin todella olisi, tästä seikasta ei välttämättä voida päätellä, että pääasiassa kyseessä olevan kansallisen lainsäädännön mukaisesti toteutettu kriisinratkaisutoimi merkitsee tällaista tosiasiallista pakkolunastusta. Ellei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tarkastuksista muuta johdu, koska kyseessä on kansallisen lainsäädännön tulkintaa koskeva kysymys, ensinnäkin RGICSF:n 145-C §:n sanamuodosta ilmenee, että tämän säännöstön mukaisesti toteutettua kriisinratkaisutoimea sovelletaan luottolaitokseen vain, jos se on tosiasiallisesti tai todennäköisesti kaatumassa. Toiseksi RGICSF:n 145-I §:n 4 momentin sanamuodosta ilmenee, että kun kriisinratkaisurahastosta ja talletussuojarahastosta maksetut määrät on maksettu takaisin, myynnin tuotosta mahdollisesti jäljelle jäävä osuus on palautettava alkuperäiselle luottolaitokselle tai sen pesään, jos luottolaitos on asetettu maksukyvyttömyysmenettelyyn. Lopuksi ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että jos pääasiassa kyseessä olevaa kriisinratkaisutoimea ei olisi toteutettu kiireellisesti, kyseessä oleva luottolaitos olisi joutunut väistämättä keskeyttämään maksut ja se olisi asetettu maksukyvyttömyysmenettelyyn.
48 Kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 115 ja 116 kohdassa korostanut, tällaisessa tilanteessa olisi katsottava, että perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdassa taatun suojan piiriin kuuluvan omaisuuden arvon aleneminen ei johdu kriisinratkaisutoimesta vaan siitä, että luottolaitos on tosiasiallisesti tai todennäköisesti kaatumassa.
49 Tästä seuraa, että pääasiassa kyseessä olevan kaltaisen kansallisen säännöstön mukaisesti toteutettu kriisinratkaisutoimi ei merkitse perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdan toisessa virkkeessä tarkoitettua omaisuuden riistämistä. Näin ollen ei ole tarpeen tutkia pääasian valittajien väittämällä tavalla, kuten tämän tuomion 38 kohdassa on muistutettu, täyttääkö tällainen toimenpide kyseisessä toisessa virkkeessä määrätyt edellytykset, jotka koskevat muun muassa omaisuuden riistämisen oikeuttavan yleisen edun mukaisen syyn olemassaoloa ja oikeudenmukaisen korvauksen maksamista kohtuullisessa ajassa.
50 On kuitenkin niin, että kriisinratkaisutoimen toteuttaminen pääasiassa kyseessä olevan sellaisen lainsäädännön mukaisesti, jossa säädetään muun muassa luottolaitoksen omaisuuden siirtämisestä omaisuudenhoitoyhtiölle, merkitsee perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdan kolmannessa virkkeessä tarkoitettua omaisuuden käyttöä koskevaa sääntelyä, joka voi rajoittaa luottolaitoksen osakkeenomistajien, joiden taloudellista asemaa on heikennetty, ja sen velkojien, kuten joukkovelkakirjojen haltijoiden, joiden saatavia ei ole siirretty omaisuudenhoitoyhtiöön, omistusoikeutta.
51 Kuten mainitun määräyksen sanamuodosta ilmenee, omaisuuden käyttöä voidaan säännellä lailla siinä määrin kuin se on yleisen edun mukaan välttämätöntä. Tältä osin perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdasta ilmenee, että perusoikeuskirjassa tunnustettujen oikeuksien käyttämistä voidaan rajoittaa, kunhan kyseisistä rajoituksista säädetään lailla ja kyseisten oikeuksien keskeistä sisältöä kunnioitetaan ja rajoitukset ovat suhteellisuusperiaatteen mukaisesti välttämättömiä ja vastaavat tosiasiallisesti unionin tunnustamia yleisen edun mukaisia tavoitteita tai tarvetta suojella muiden henkilöiden oikeuksia ja vapauksia (tuomio 21.5.2019, komissio v. Unkari (Maatalousmaan käyttö- ja tuotto-oikeudet), C-235/17, EU:C:2019:432, 88 kohta ja tuomio 16.12.2020, neuvosto ym. v. K. Chrysostomides & Co. ym., C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P ja C‑604/18 P, EU:C:2020:1028, 155 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
52 Nyt käsiteltävässä asiassa on ensinnäkin kiistatonta, että kriisinratkaisutoimeen sisältyvistä perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen oikeuksien käyttämistä koskevista rajoituksista säädetään lailla RGICSF:n sovellettavien säännösten, sellaisina kuin ne ovat muutettuina asetuksella nro 114-A/2014, mukaisesti.
53 Toiseksi on niin, että siltä osin kuin pääasiassa kyseessä olevan kaltaisen kansallisen lainsäädännön mukaisesti toteutettu kriisinratkaisutoimi ei johda omaisuuden riistämiseen vaan on omaisuuden käyttöä koskevaa sääntelyä, kuten tämän tuomion 49 ja 50 kohdassa todetaan, sillä ei loukata omistusoikeuden keskeistä sisältöä (ks. vastaavasti tuomio 16.7.2020, Adusbef ym., C-686/18, EU:C:2020:567, 89 kohta).
54 Kolmanneksi on todettava, että tällainen toimi vastaa perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla unionin tunnustamia yleisen edun mukaisia tavoitteita. Kuten unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, kriisinratkaisutoimien toteuttaminen pankkialalla palvelee unionin yleisen edun mukaista tavoitetta eli koko euroalueen pankkijärjestelmän vakauden turvaamista (ks. analogisesti tuomio 20.9.2016, Ledra Advertising ym. v. komissio ja EKP, C‑8/15 P–C‑10/15 P, EU:C:2016:701, 71 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja myös järjestelmäriskin välttämisen tavoitetta (tuomio 16.7.2020, Adusbef ym., C‑686/18, EU:C:2020:567, 92 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
55 Neljänneksi siitä kysymyksestä, ylitetäänkö kriisinratkaisutoimeen sisältyvillä perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen oikeuksien käyttämisen rajoituksilla se, mikä on tarpeen pääasiassa kyseessä olevien yleisen edun mukaisten tavoitteiden saavuttamiseksi, on muistettava, että kyseisessä erityisessä taloudellisessa tilanteessa jäsenvaltioilla on tehdessään taloudellisluonteisia päätöksiä laaja harkintavalta ja että ne pystyvät parhaiten määrittämään toimenpiteet, joilla tavoiteltu päämäärä kyetään saavuttamaan (tuomio 13.6.2017, Florescu ym., C-258/14, EU:C:2017:448, 57 kohta).
56 Lisäksi on todettava, että unionin tuomioistuin on tosin jo katsonut, että on selvästi yleisen edun mukaista varmistaa koko unionissa sijoittajien vahva ja yhtenäinen suoja, mutta se on kuitenkin täsmentänyt, että tätä etua ei voida pitää kaikissa olosuhteissa ensisijaisena rahoitusjärjestelmän vakauden varmistamiseen liittyvään yleiseen etuun nähden (tuomio 19.7.2016, Kotnik ym., C-526/14, EU:C:2016:570, 91 kohta). Tällaisen edun puolustaminen jäsenvaltioiden toimesta edellyttää kuitenkin, että niille on tässä yhteydessä annettu harkintavaltaa (Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 7.11.2002, Olczak v. Puola, CE:ECHR:2002:1107DEC003041796, 77 kohta ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 10.7.2012, Grainger ym. v. Yhdistynyt kuningaskunta, CE:ECHR:2012:0710DEC003494010, 36 kohta).
57 Nyt käsiteltävässä asiassa vaikuttaa siltä – ellei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen suorittamasta tarkistuksesta muuta johdu –, että pääasiassa kyseessä olevaan kriisinratkaisutoimeen sovellettavaan lainsäädäntöön sisältyi säännöksiä, joissa otettiin riittävällä tavalla huomioon kyseessä olevan luottolaitoksen osakkeenomistajien ja velkojien asema ja niiden intressit kyseisen lainsäädännön mukaisesti toteutetuissa kriisinratkaisumenettelyissä.
58 Siltä osin kuin ensinnäkin on kyse kyseessä olevan luottolaitoksen velkojista, ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toimittamista tiedoista ilmenee, että velkojilla, joiden saatavia ei ole siirretty, on oikeus saada vähintään sen suuruinen määrä, jonka ne olisivat arviolta saaneet, jos laitos olisi likvidoitu kokonaan tavanomaista maksukyvyttömyysmenettelyä noudattaen.
59 Toiseksi pääasiassa kyseessä olevan laitoksen osakkeenomistajista on muistutettava yhtäältä, kuten tämän tuomion 47 kohdassa on jo todettu, että RGICSF:n 145-C §:n sanamuodosta ilmenee, että kriisinratkaisutoimea sovelletaan luottolaitokseen vain, jos se on tosiasiallisesti tai todennäköisesti kaatumassa. Lisäksi RGICSF:n 145-B §:n 1 momentin a kohdan mukaan kriisinratkaisutoimien tavoitteet huomioon ottaen niitä toteutettaessa on varmistettava, että luottolaitoksen osakkeenomistajat vastaavat ensisijaisesti kyseisen laitoksen tappioista. Kuten julkisasiamies on korostanut ratkaisuehdotuksensa 126 kohdassa, on katsottava, että vaikeuksissa olevien pankkien osakkeenomistajien menetykset ovat yhtä suuret riippumatta siitä, perustuvatko ne konkurssin julistamiseen tuomioistuimen tuomiolla vai kriisinratkaisutoimeen (ks. analogisesti tuomio 19.7.2016, Kotnik ym., C-526/14, EU:C:2016:570, 75 kohta).
60 Toisaalta RGICSF:n 145-I §:stä ilmenee, että tähän säännökseen sisältyy osakkeenomistajien oikeuksien erityinen suojamekanismi, kun sen 4 momentissa säädetään, että omaisuudenhoitoyhtiön myynnin tuotosta jäljelle jäävä osuus palautetaan kriisinratkaisun kohteena olevalle pankille tai sen pesään sen jälkeen, kun käyttöön asetetut määrät on maksettu kriisinratkaisurahastolle ja talletussuojarahastolle. Jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen suorittamasta tarkistuksesta muuta johdu, tällaisella säännöksellä voidaan lähtökohtaisesti varmistaa kriisinratkaisun taloudellinen neutraalisuus ja estää se, ettei alkuperäinen luottolaitos tai sen pesä menetä omaisuudenhoitoyhtiön omaisuuden myynnistä eri rahastojen lainoina myöntämien summien takaisinmaksun jälkeen jäljelle jäänyttä osuutta.
61 Näin ollen, ja kun otetaan huomioon tämän tuomion 55 ja 56 kohdassa mainittu harkintavalta, on katsottava, että perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdan kolmas virke ei ole esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle säännöstölle, jossa ei ole nimenomaista säännöstä, jolla taattaisiin, ettei osakkeenomistajille aiheudu suurempia tappioita kuin ne, joita niille olisi aiheutunut, jos laitos olisi likvidoitu tavanomaisessa maksukyvyttömyysmenettelyssä kriisinratkaisutoimen toteuttamisajankohtana (”No creditor worse off” ‑periaate).
62 Edellä esitetyn perusteella ensimmäiseen kysymykseen on vastattava, että perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että se ei ole esteenä kansalliselle säännöstölle, jota sovelletaan omaisuudenhoitoyhtiön perustamisesta ja varojen erottelusta muodostuneen kriisinratkaisutoimen yhteydessä ja jolla voidaan lähtökohtaisesti taata kriisinratkaisun taloudellinen neutraalisuus ja jossa ei ole nimenomaisessa säännöksessä säädetty
– kriisinratkaisun kohteena olevan laitoksen varojen ja velkojen asianmukaisen, varovaisen ja realistisen arvostuksen tekemisestä ennen kriisinratkaisutoimen toteuttamista
– mahdollisen vastikkeen maksamisesta edellisessä luetelmakohdassa mainitun arvostuksen mukaisesti kriisinratkaisun kohteena olevalle laitokselle tai tapauksen mukaan osakkeiden tai muiden omistusosuuksien haltijoille
– siitä, että kriisinratkaisun kohteena olevan laitoksen osakkeenomistajilla on oikeus saada vähintään sen suuruinen määrä, jonka ne olisivat arviolta saaneet, jos laitos olisi likvidoitu kokonaan tavanomaista maksukyvyttömyysmenettelyä noudattaen, vaan on säädetty tällaisen suojamekanismin soveltamisesta ainoastaan velkojiin, joiden saatavia ei ole siirretty, ja
– ensimmäisessä luetelmakohdassa tarkoitetun arvostuksen lisäksi sellaisen arvostuksen tekemisestä, jonka tarkoituksena on arvioida, olisiko osakkeenomistajia ja velkojia kohdeltu suotuisammin, jos kriisinratkaisun kohteena oleva laitos olisi asetettu tavanomaiseen maksukyvyttömyysmenettelyyn.
Toinen kysymys
63 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee toisella kysymyksellään lähinnä, voiko se, että jäsenvaltio panee luottolaitosten kriisinratkaisua koskevassa kansallisessa lainsäädännössä direktiivin 2014/59 tietyt säännökset osittain täytäntöön ennen direktiivin täytäntöönpanolle varatun määräajan päättymistä, vaarantaa vakavasti kyseisessä direktiivissä säädetyn tavoitteen saavuttamisen 18.12.1997 annetussa tuomiossa Inter-Environnement Wallonie (C-129/96, EU:C:1997:628) tarkoitetulla tavalla.
64 Kuten tämän tuomion 20–22 kohdassa todetaan, määräaika direktiivin 2014/59, joka tuli voimaan 2.7.2014, täytäntöön panemiseksi päättyi 31.12.2014, joten Portugalin tasavaltaa ei voida arvostella siitä, ettei se ollut toteuttanut kansallisessa oikeusjärjestyksessään kyseisen direktiivin täytäntöönpanotoimia kriisinratkaisutoimen toteuttamisajankohtana eli 3.8.2014.
65 Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan direktiivin täytäntöönpanolle varatun määräajan kuluessa jäsenvaltioiden, joille direktiivi on osoitettu, on kuitenkin pidättäydyttävä antamasta säännöksiä, jotka ovat omiaan vakavasti vaarantamaan tässä direktiivissä säädetyn tavoitteen saavuttamisen (tuomio 18.12.1997, Inter-Environnement Wallonie, C-129/96, EU:C:1997:628, 45 kohta; tuomio 26.5.2011, Stichting Natuur en Milieu ym., C-165/09–C-167/09, EU:C:2011:348, 78 kohta ja tuomio 25.1.202, VYSOČINA WIND, C-181/20, EU:C:2022:51, 75 kohta).
66 Koska pidättäytymisvelvollisuus koskee kaikkia kansallisia viranomaisia, sen on yhtäältä katsottava viittaavan minkä tahansa yleisten tai erityisten toimenpiteiden toteuttamiseen, joista tällainen kielteinen vaikutus voi johtua (tuomio 11.9.2012, Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias ym., C-43/10, EU:C:2012:560, 57 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Toisaalta jäsenvaltioiden tuomioistuinten on direktiivin voimaantuloajankohdasta lähtien pidättäydyttävä niin pitkälti kuin mahdollista tulkitsemasta kansallista oikeutta tavalla, joka uhkaa täytäntöönpanolle varatun määräajan jälkeen vakavasti vaarantaa tässä direktiivissä säädetyn tavoitteen saavuttamisen (tuomio 4.7.2006, Adeneler ym., C-212/04, EU:C:2006:443, 123 kohta ja tuomio 23.4.2009, VTB-VAB ja Galatea, C-261/07 ja C-299/07, EU:C:2009:244, 39 kohta).
67 Käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, onko 1.8.2014 annettu asetus nro 114-A/2014, jonka osalta on kiistatonta, että sillä on pantu direktiivin 2014/59 tietyt säännökset täytäntöön asianmukaisesti mutta vain osittain muuttamalla RGICSF:n 145-B, 145-F, 145-H ja 145-I §:ää, omiaan vakavasti vaarantamaan tässä direktiivissä säädetyn tavoitteen.
68 Tältä osin on muistutettava, että kansallisen tuomioistuimen tehtävänä on arvioida, ovatko kansalliset säännökset, joiden lainmukaisuus on riitautettu, omiaan vakavasti vaarantamaan tässä direktiivissä säädetyn tavoitteen saavuttamisen (ks. vastaavasti tuomio 18.12.1997, Inter-Environnement Wallonie, C-129/96, EU:C:1997:628, 45 ja 46 kohta ja tuomio 5.4.2011, Société fiduciaire nationale d’expertise comptable, C-119/09, EU:C:2011:208, 19 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen), ja että tällaisen varmistamisen on välttämättä perustuttava kokonaisarviointiin, jossa otetaan huomioon kaikki kyseessä olevan valtion alueella sovellettavat politiikat ja toimenpiteet (tuomio 26.5.2011, Stichting Natuur en Milieu ym., C-165/09–C-167/09, EU:C:2011:348, 81 kohta).
69 Unionin tuomioistuimella on kuitenkin toimivalta ratkaista kysymys siitä, onko se, että jäsenvaltio on pannut direktiivin tietyt säännökset osittain täytäntöön ennen direktiivin täytäntöönpanolle varatun määräajan päättymistä, lähtökohtaisesti omiaan vakavasti vaarantamaan tässä direktiivissä säädetyn tavoitteen saavuttamisen.
70 Tältä osin on todettava ensinnäkin, että unionin tuomioistuin on jo todennut, että jäsenvaltioilla on mahdollisuus antaa väliaikaisia säännöksiä tai panna direktiivi täytäntöön vaiheittain. Tällaisissa tapauksissa direktiivissä säädetyn tavoitteen saavuttamista ei välttämättä vaaranneta, vaikka siirtymäkaudeksi annetut kansalliset säännökset eivät ole direktiivin mukaisia tai vaikka tiettyjä direktiivin säännöksiä ei ole pantu täytäntöön (tuomio 18.12.1997, Inter-Environnement Wallonie, C-129/96, EU:C:1997:628, 49 kohta). Tällaisessa tilanteessa on nimittäin katsottava, että tällainen tulos voitaisiin aina saavuttaa panemalla kyseinen direktiivi lopullisesti ja täydellisesti täytäntöön asetetuissa määräajoissa.
71 Toiseksi – kuten tämän tuomion 66 kohdassa muistutetaan – pidättäytymisvelvollisuus, johon unionin tuomioistuin on viitannut muun muassa 18.12.1997 annetun tuomion Inter-Environnement Wallonie (C-129/96, EU:C:1997:628) 45 kohdassa, on ymmärrettävä siten, että sillä tarkoitetaan kaikkien sellaisten yleisten ja erityisten toimenpiteiden toteuttamista, jotka ovat omiaan vakavasti vaarantamaan kyseisessä direktiivissä säädetyn tavoitteen saavuttamisen.
72 Kuten julkisasiamies on lähinnä korostanut ratkaisuehdotuksensa 79 ja 80 kohdassa, on niin, että koska jäsenvaltion toteuttamalla toimenpiteellä on tarkoitus panna täytäntöön – vaikkakin vain osittain – unionin direktiivi ja kun tämä täytäntöönpano on toteutettu oikein, tällaisen osittaisen täytäntöönpanotoimenpiteen toteuttamisen ei voida katsoa voivan aiheuttaa edellä mainittua kielteistä vaikutusta, koska se johtaa väistämättä kansallisen lainsäädännön ja sen direktiivin lähentymiseen, joka tällä lainsäädännöllä pannaan täytäntöön, ja koska sillä myötävaikutetaan täten kyseisen direktiivin tavoitteiden toteuttamiseen.
73 Tästä seuraa, että se, että jäsenvaltio on pannut direktiivin tietyt säännökset vain osittain täytäntöön ennen direktiivin täytäntöönpanolle varatun määräajan päättymistä, ei lähtökohtaisesti ole omiaan vakavasti vaarantamaan kyseisessä direktiivissä säädetyn tavoitteen toteutumista.
74 Edellä todetun valossa toiseen kysymykseen on vastattava, että se, että jäsenvaltio panee luottolaitosten kriisinratkaisua koskevassa kansallisessa lainsäädännössä direktiivin 2014/59 tietyt säännökset vain osittain täytäntöön ennen direktiivin täytäntöönpanolle varatun määräajan päättymistä, ei lähtökohtaisesti ole omiaan vakavasti vaarantamaan kyseisessä direktiivissä säädetyn tavoitteen saavuttamista 18.12.1997 annetussa tuomiossa Inter-Environnement Wallonie (C-129/96, EU:C:1997:628) tarkoitetulla tavalla.
Oikeudenkäyntikulut
75 Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (ensimmäinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Euroopan unionin perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että se ei ole esteenä kansalliselle säännöstölle, jota sovelletaan omaisuudenhoitoyhtiön perustamisesta ja varojen erottelusta muodostuneen kriisinratkaisutoimen yhteydessä ja jolla voidaan lähtökohtaisesti taata kriisinratkaisun taloudellinen neutraalisuus ja jossa ei ole nimenomaisessa säännöksessä säädetty
– kriisinratkaisun kohteena olevan laitoksen varojen ja velkojen asianmukaisen, varovaisen ja realistisen arvostuksen tekemisestä ennen kriisinratkaisutoimen toteuttamista
– mahdollisen vastikkeen maksamisesta edellisessä luetelmakohdassa mainitun arvostuksen mukaisesti kriisinratkaisun kohteena olevalle laitokselle tai tapauksen mukaan osakkeiden tai muiden omistusosuuksien haltijoille
– siitä, että kriisinratkaisun kohteena olevan laitoksen osakkeenomistajilla on oikeus saada vähintään sen suuruinen määrä, jonka ne olisivat arviolta saaneet, jos laitos olisi likvidoitu kokonaan tavanomaista maksukyvyttömyysmenettelyä noudattaen, vaan on säädetty tällaisen suojamekanismin soveltamisesta ainoastaan velkojiin, joiden saatavia ei ole siirretty, ja
– ensimmäisessä luetelmakohdassa tarkoitetun arvostuksen lisäksi sellaisen arvostuksen tekemisestä, jonka tarkoituksena on arvioida, olisiko osakkeenomistajia ja velkojia kohdeltu suotuisammin, jos kriisinratkaisun kohteena oleva laitos olisi asetettu tavanomaiseen maksukyvyttömyysmenettelyyn.
2) Se, että jäsenvaltio panee luottolaitosten kriisinratkaisua koskevassa kansallisessa lainsäädännössä luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten elvytys- ja kriisinratkaisukehyksestä sekä neuvoston direktiivin 82/891/ETY, Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivien 2001/24/EY, 2002/47/EY, 2004/25/EY, 2005/56/EY, 2007/36/EY, 2011/35/EU, 2012/30/EU ja 2013/36/EU ja asetusten (EU) N:o 1093/2010 ja (EU) N:o 648/2012 muuttamisesta 15.5.2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/59/EU tietyt säännökset vain osittain täytäntöön ennen direktiivin täytäntöönpanolle varatun määräajan päättymistä, ei lähtökohtaisesti ole omiaan vakavasti vaarantamaan kyseisessä direktiivissä säädetyn tavoitteen saavuttamista 18.12.1997 annetussa tuomiossa Inter-Environnement Wallonie (C-129/96, EU:C:1997:628) tarkoitetulla tavalla.
Allekirjoitukset