SENTENZA DEL TRIBUNALE (Quinta Sezione ampliata)

28 febbraio 2024 (*)

«Aiuti di Stato – Finanziamento pubblico del collegamento fisso ferroviario-stradale dello stretto del Fehmarn Belt – Aiuto concesso dalla Danimarca alla Femern – Decisione che dichiara l’aiuto compatibile con il mercato interno – Ricorso di annullamento – Separabilità – Ricevibilità – Nozione di “impresa” – Nozione di “attività economica” – Attività di costruzione e di gestione di un collegamento fisso ferroviario/stradale – Incidenza sugli scambi tra Stati membri e distorsione della concorrenza»

Nella causa T‑364/20,

Regno di Danimarca, rappresentato da C. Maertens e M. Søndahl Wolff, in qualità di agenti, assistite da R. Holdgaard e J. Pinborg, avvocati,

ricorrente

sostenuto da

Regno del Belgio, rappresentato da L. Van den Broeck, in qualità di agente, assistita da J. Vanden Eynde, avvocato,

da

Repubblica federale di Germania, rappresentata da J. Möller e R. Kanitz, in qualità di agenti,

e da

Granducato di Lussemburgo, rappresentato da A. Germeaux e T. Schell, in qualità di agenti,

intervenienti

contro

Commissione europea, rappresentata da S. Noë, in qualità di agente,

convenuta,

IL TRIBUNALE (Quinta Sezione ampliata),

composto, al momento della deliberazione, da D. Spielmann, presidente, U. Öberg, R. Mastroianni, M. Brkan (relatrice) e I. Gâlea, giudici,

cancelliere: H. Eriksson, amministratrice

vista la fase scritta del procedimento,

in seguito all’udienza dell’8 novembre 2022,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

1        Con il suo ricorso fondato sull’articolo 263 TFUE, il Regno di Danimarca chiede l’annullamento della decisione C(2020) 1683 final della Commissione, del 20 marzo 2020, relativa all’aiuto di Stato SA.39078 (2019/C) (ex 2014/N) cui la Danimarca ha dato esecuzione a favore della Femern A/S (GU 2020, L 339, pag. 1), nella parte in cui, nella prima frase del suo articolo 2, essa ha qualificato come aiuti di Stato, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, le misure consistenti in conferimenti di capitale e in una combinazione di prestiti statali e di garanzie statali a favore della Femern A/S (in prosieguo: la «decisione impugnata»).

I.      Fatti

A.      Progetto di collegamento fisso dello stretto del Fehmarn Belt

2        Il progetto di collegamento fisso dello stretto del Fehmarn Belt tra la Danimarca e la Germania (in prosieguo: il «progetto») è stato approvato con il Trattato tra il Regno di Danimarca e la Repubblica federale di Germania riguardante il collegamento fisso dello stretto del Fehmarn Belt, firmato il 3 settembre 2008 e ratificato nel 2009 (in prosieguo: il «trattato sullo stretto del Fehmarn Belt»).

3        Il progetto consiste, da un lato, in un tunnel ferroviario e stradale (in prosieguo: il «collegamento fisso») e, dall’altro, in collegamenti stradali con l’entroterra danese (in prosieguo: i «collegamenti stradali») e in collegamenti ferroviari con l’entroterra danese (in prosieguo: i «collegamenti ferroviari») (in prosieguo, congiuntamente: i «collegamenti stradali e ferroviari con l’entroterra»).

4        Il collegamento fisso consiste in un tunnel immerso sotto il Mar Baltico tra Rødby sull’isola di Lolland in Danimarca e Puttgarden in Germania, della lunghezza di circa 19 km, che conterrà una strada ferrata elettrificata e un’autostrada. I collegamenti ferroviari comprenderanno l’ampliamento e il miglioramento del collegamento ferroviario esistente tra Ringsted (Danimarca) e Rødby, lungo circa 120 km, che appartiene a Banedanmark, il gestore pubblico dell’infrastruttura ferroviaria dello Stato danese.

5        Il progetto è stato preceduto da una fase di pianificazione. Il finanziamento di questa fase, per quanto riguarda il collegamento fisso e i collegamenti stradali e ferroviari con l’entroterra, è stato notificato alla Commissione europea. Con la sua decisione del 13 luglio 2009 nel caso N 157/2009 – Finanziamento della fase di pianificazione del collegamento fisso dello stretto del Fehmarn Belt menzionata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea del 27 agosto 2009 (GU 2009, C 202, pag. 2), la Commissione ha concluso, da un lato, che le misure connesse al finanziamento della pianificazione del progetto avrebbero potuto non costituire un aiuto di Stato nella misura in cui la Femern avesse agito in qualità di autorità pubblica e, dall’altro, che tali misure sarebbero state in ogni caso compatibili con il mercato interno. Essa ha quindi deciso di non sollevare obiezioni ai sensi dell’articolo 4, paragrafi 2 e 3, del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell’articolo [108 TFUE] (GU 1999, L 83, pag. 1).

6        A seguito di un aggiornamento a prezzi fissi del 2015 fornito dalle autorità danesi, il costo totale della pianificazione e della costruzione del collegamento fisso è stato stimato in 52,6 miliardi di corone danesi (DKK) (circa EUR 7,1 miliardi) e i costi connessi alla pianificazione e alla costruzione del miglioramento dei collegamenti stradali e ferroviari verso l’entroterra sono stati stimati in DKK 9,5 miliardi (circa EUR 1,3 miliardi), ossia un costo totale del progetto stimato in DKK 62,1 miliardi (circa EUR 8,4 miliardi).

7        Ai sensi dell’articolo 6 del Trattato sullo stretto del Fehmarn Belt e della lov n. 575 om anlæg og drift af en fast forbindelse over Femern Bælt med tilhørende landanlæg i Danmark (legge n. 575, sulla costruzione e la gestione del collegamento fisso dello stretto del Fehmarn Belt e dei collegamenti con l’entroterra danese), del 4 maggio 2015 (in prosieguo: la «legge sulla costruzione»), due imprese pubbliche sono state incaricate dell’esecuzione del progetto.

8        La prima, la Femern, costituita nel 2005, è incaricata del finanziamento, della costruzione e della gestione del collegamento fisso. La seconda, la Femern Landanlæg A/S, costituita nel 2009, è stata designata per gestire la costruzione e la gestione delle connessioni con l’entroterra danese. La Femern Landanlæg è una società figlia della Sund & Bælt Holding A/S, che appartiene allo Stato danese. La Femern è divenuta la società figlia della Femern Landanlæg a seguito della costituzione di quest’ultima.

9        I lavori relativi alla costruzione del collegamento fisso sono effettuati, a cura della Femern, nell’ambito di contratti di costruzione soggetti alle procedure relative agli appalti pubblici.

10      La costruzione dei necessari miglioramenti dei collegamenti stradali è intrapresa dalla direzione stradale danese per conto dello Stato danese ed è finanziata dalla Femern Landanlæg. I collegamenti stradali faranno parte della rete generale di infrastrutture stradali danesi, che è finanziata, gestita ed è oggetto di manutenzione da parte della direzione stradale danese. La costruzione e l’esercizio dei collegamenti ferroviari sono garantiti da Banedanmark per conto dello Stato danese e sono finanziati dalla Femern Landanlæg.

11      Secondo la notifica del Regno di Danimarca del 22 dicembre 2014, inviata alla Commissione in applicazione dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, il progetto è finanziato dalla Femern e dalla Femern Landanlæg, grazie ad apporti di capitale, a prestiti garantiti dallo Stato nonché, in via alternativa, a prestiti concessi dalle autorità danesi. A partire dalla messa in servizio del collegamento fisso, la Femern percepirà i canoni degli utenti per rimborsare il suo debito e verserà alla Femern Landanlæg dividendi che quest’ultima utilizzerà per rimborsare il proprio debito. La Femern Landanlæg riceverà altresì l’80% dei diritti di utilizzo pagati dagli operatori ferroviari per l’utilizzo dei collegamenti ferroviari, percepiti da Banedanmark, a causa della ripartizione della proprietà di tali collegamenti ferroviari tra essa e quest’ultimo.

B.      Eventi anteriori alla controversia

12      Nel 2014 e nel 2015, la Commissione ha ricevuto cinque denunce, di cui la prima è stata presentata il 5 giugno 2014, con cui si contestava al Regno di Danimarca di aver concesso alla Femern e alla Femern Landanlæg aiuti di Stato illegittimi e incompatibili con il mercato interno.

13      Nello stesso periodo, i servizi della Commissione hanno inviato numerose richieste di informazioni alle autorità danesi, le quali hanno risposto e fornito informazioni supplementari a più riprese.

14      Con lettera del 22 dicembre 2014, conformemente all’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, le autorità danesi hanno notificato alla Commissione il modello di finanziamento del progetto.

15      Il 23 luglio 2015 la Commissione ha adottato la decisione C (2015) 5023 final, relativa all’aiuto di Stato SA.39078 (2014/N) (Danimarca), riguardante il finanziamento del progetto di collegamento fisso dello stretto del Fehmarn Belt, menzionata nella Gazzetta ufficiale del 2 ottobre 2015 (GU 2015, C 325, pag. 5; in prosieguo: la «decisione relativa alla costruzione»). Il dispositivo di tale decisione era suddiviso in due parti.

16      Nella prima parte, la Commissione aveva considerato che le misure concesse alla Femern Landanlæg per la pianificazione, la costruzione e la gestione dei collegamenti stradali e ferroviari con l’entroterra danese non costituivano aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.

17      Nella seconda parte, la Commissione aveva considerato che le misure concesse alla Femern per la pianificazione, la costruzione e la gestione del collegamento fisso, anche qualora avessero costituito aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, sarebbero state compatibili con il mercato interno a norma dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE.

18      Pertanto, al termine della fase preliminare di esame, la Commissione aveva deciso di non sollevare obiezioni nei confronti delle misure notificate dalle autorità danesi.

19      Con le sentenze del 13 dicembre 2018, Scandlines Danmark e Scandlines Deutschland/Commissione (T‑630/15, non pubblicata, EU:T:2018:942), e del 13 dicembre 2018, Stena Line Scandinavia/Commissione (T‑631/15, non pubblicata, EU:T:2018:944), il Tribunale ha annullato la decisione sulla costruzione nella parte in cui la Commissione aveva deciso di non sollevare obiezioni alle misure concesse dal Regno di Danimarca alla Femern per la pianificazione, la costruzione e la gestione del collegamento fisso e ha respinto il ricorso per il resto.

20      Anzitutto, per quanto riguarda i finanziamenti pubblici concessi alla Femern Landanlæg per il finanziamento della pianificazione, della costruzione e della gestione dei collegamenti ferroviari, il Tribunale ha respinto in quanto infondati i motivi secondo cui la Commissione sarebbe incorsa in errori di fatto e di diritto nel ritenere che tali finanziamenti non costituissero aiuti di Stato in quanto non erano idonei a falsare la concorrenza o ad incidere sugli scambi tra gli Stati membri ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.

21      Per quanto riguarda, poi, i finanziamenti pubblici concessi alla Femern per la costruzione e la gestione del collegamento fisso, il Tribunale ha accolto i ricorsi in quanto la Commissione era venuta meno all’obbligo ad essa incombente in forza dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE di avviare il procedimento di indagine formale a causa dell’esistenza di gravi difficoltà.

C.      Procedimento amministrativo

22      A seguito della pronuncia delle sentenze del 13 dicembre 2018, Scandlines Danmark e Scandlines Deutschland/Commissione (T‑630/15, non pubblicata, EU:T:2018:942), e del 13 dicembre 2018, Stena Line Scandinavia/Commissione (T‑631/15, non pubblicata, EU:T:2018:944), confermate dalla Corte con la sentenza del 6 ottobre 2021, Scandlines Danmark e Scandlines Deutschland/Commissione (C‑174/19 P e C‑175/19 P, EU:C:2021:801), la Commissione, con lettera del 14 giugno 2019, ha informato le autorità danesi della propria decisione di avviare un procedimento d’indagine formale, previsto all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE, delle misure concesse a favore della Femern per la parte del progetto riguardante il finanziamento del collegamento fisso (in prosieguo: la «decisione di avvio»).

23      La decisione di avvio è stata pubblicata il 5 luglio 2019 nella Gazzetta ufficiale (GU 2019, C 226, pag. 5). In tale decisione, sulla base delle informazioni disponibili al momento dell’avvio del procedimento di indagine formale, la Commissione ha espresso, in particolare, i suoi dubbi sulla possibilità di ritenere che la Femern esercitasse un’attività economica.

D.      Decisione impugnata

24      Il 20 marzo 2020 la Commissione ha adottato la decisione impugnata.

25      La decisione impugnata riguarda le misure concesse alla Femern per la pianificazione, la costruzione e la gestione del collegamento fisso. Per contro, a differenza della decisione relativa alla costruzione, la decisione impugnata non riguarda le misure concesse a favore della Femern Landanlæg riguardanti il finanziamento dei collegamenti stradali e ferroviari verso l’entroterra.

26      Secondo l’articolo 1 della decisione impugnata, le misure che comprendono l’ammortamento dei beni, il riporto delle perdite fiscali, l’imposizione congiunta, i canoni ferroviari, l’uso gratuito dei beni di proprietà dello Stato e le garanzie statali relative ai prodotti derivati non costituiscono aiuti di Stato a favore della Femern ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.

27      Per contro, ai sensi dell’articolo 2 della decisione impugnata, le misure comprendenti apporti di capitale e una combinazione di prestiti statali e di garanzie dello Stato a favore della Femern, cui la Danimarca ha dato esecuzione, almeno in parte, illegalmente, costituiscono un aiuto di Stato a norma dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. A seguito della modifica di tali misure quale esposta nella notifica riveduta successiva alla decisione di avvio, queste ultime sono dichiarate compatibili con il mercato interno sulla base dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE.

E.      Conclusioni delle parti

28      Il Regno di Danimarca, sostenuto dal Regno del Belgio, dalla Repubblica federale di Germania e dal Granducato di Lussemburgo, chiede che il Tribunale voglia:

–        annullare l’articolo 2 della decisione impugnata nella parte in cui le misure consistenti in apporti di capitale e in una combinazione di prestiti statali e di garanzie dello Stato a favore della Femern, parzialmente attuate illegalmente, costituiscono un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE;

–        condannare la Commissione alle spese.

29      La Commissione chiede che il Tribunale voglia:

–        dichiarare il ricorso irricevibile o, in subordine, infondato;

–        condannare il Regno di Danimarca alle spese.

II.    In diritto

A.      Sulla ricevibilità

30      Senza sollevare un’eccezione di irricevibilità con atto separato sulla base dell’articolo 130 del regolamento di procedura del Tribunale, la Commissione sostiene che il ricorso è irricevibile. Ad avviso della Commissione, il capo della domanda di annullamento parziale riguardante la prima frase dell’articolo 2 della decisione impugnata, secondo cui le misure consistenti in apporti di capitale e in una combinazione di prestiti statali e di garanzie dello Stato a favore della Femern costituiscono un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, è irricevibile in quanto la seconda frase dell’articolo 2 della decisione impugnata, ossia la constatazione secondo cui dette misure sono compatibili con il mercato interno, non è separabile dalla prima frase di detto articolo.

31      Il Regno di Danimarca, sostenuto dal Granducato di Lussemburgo, contesta tale irricevibilità.

32      Occorre ricordare che l’articolo 263 TFUE opera una netta distinzione tra il diritto di presentare un ricorso di annullamento delle istituzioni dell’Unione europea e degli Stati membri, da un lato, e quello delle persone fisiche e giuridiche, dall’altro, attribuendo nel suo secondo comma a qualunque Stato membro in particolare il diritto di contestare, con un ricorso di annullamento, la legittimità delle decisioni della Commissione, senza che l’esercizio di questo diritto sia subordinato alla prova dell’esistenza di un interesse ad agire. Contrariamente alle persone fisiche e giuridiche, uno Stato membro non è tenuto quindi a dimostrare che un atto della Commissione che esso impugna produca effetti giuridici nei propri confronti affinché il suo ricorso sia ricevibile (v., in tal senso, ordinanza del 27 novembre 2001, Portogallo/Commissione, C‑208/99, EU:C:2001:638, punti 22 e 23; sentenza del 20 settembre 2019, Germania/ECHA, T‑755/17, EU:T:2019:647, punto 334).

33      Tuttavia, affinché un atto della Commissione possa essere impugnato con ricorso di annullamento, è necessario che esso sia destinato a produrre effetti giuridici, anche se, nel caso in cui è uno Stato membro che intende presentare un ricorso, tali effetti non devono prodursi nei confronti di detto Stato (v., in tal senso, ordinanza del 27 novembre 2001, Portogallo/Commissione, C‑208/99, EU:C:2001:638, punto 24).

34      Nel caso di specie, si deve constatare che il Regno di Danimarca chiede l’annullamento dell’articolo 2 della decisione impugnata unicamente nella parte in cui le misure consistenti in apporti di capitale e in una combinazione di prestiti statali e di garanzie dello Stato a favore della Femern, parzialmente attuate illegalmente, costituiscono un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. Ne consegue che, come sottolineato dalla Commissione, il presente ricorso non riguarda la seconda frase dell’articolo 2 della decisione impugnata, ossia la constatazione secondo cui dette misure sono compatibili con il mercato interno.

35      Orbene, si deve ritenere che, nell’ambito di un ricorso di annullamento proposto contro una decisione che dichiara misure di aiuto compatibili con il mercato interno, per quanto importante possa essere la qualificazione della misura come aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, la dichiarazione di compatibilità rimane tuttavia provvisoriamente scindibile, cosicché l’annullamento parziale è possibile e giustificato dal fatto che tale dichiarazione è favorevole allo Stato membro (v., in tal senso e per analogia, sentenza del 23 ottobre 1974, Transocean Marine Paint Association/Commissione, 17/74, EU:C:1974:106, punto 21).

36      Infatti, in caso di annullamento riguardante anche la compatibilità delle misure in questione con il mercato interno, non si può escludere che la Commissione, in una nuova decisione, concluda che vi sia un aiuto di Stato incompatibile. Di conseguenza, non si può esigere da uno Stato membro che i capi delle sue conclusioni diretti all’annullamento di una decisione che dichiara un aiuto compatibile con il mercato interno riguardino anche la parte del dispositivo di una decisione con la quale le misure sono dichiarate compatibili con il mercato interno. Inoltre, errori nella qualificazione di misure come aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE non implicano necessariamente che la dichiarazione di compatibilità sia viziata da un errore di valutazione e priva di effetti giuridici. Ciò può verificarsi, in particolare, qualora solo una parte delle misure sia stata erroneamente qualificata come aiuto di Stato, ma si constati che la Commissione avrebbe correttamente qualificato come aiuti di Stato le altre misure. In tale ipotesi, in attesa di una nuova decisione della Commissione, l’annullamento parziale dell’atto impugnato consentirebbe allo Stato membro di proseguire il versamento dei finanziamenti concessi a titolo di misure la cui qualificazione come aiuto di Stato non è viziata da errore e per le quali la dichiarazione di compatibilità continuerebbe così a produrre i suoi effetti.

37      Pertanto, la qualificazione di misure nazionali come aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE e l’esame della compatibilità di misure di aiuto con il mercato interno costituiscono valutazioni di natura diversa che, sotto il profilo della ricevibilità del presente ricorso dello Stato membro interessato, devono essere considerate valutazioni giuridiche autonome. Ne consegue che, tenuto conto delle circostanze del caso di specie, l’argomento della Commissione relativo alla non separabilità delle due frasi dell’articolo 2 della decisione impugnata, in quanto la qualificazione come aiuto di Stato è la premessa necessaria e logica della sua compatibilità, deve essere respinto.

38      Peraltro, l’argomento della Commissione secondo cui il ricorso di annullamento non avrebbe alcun effetto utile a meno che il Tribunale non annulli l’intero articolo 2 della decisione impugnata, il che andrebbe tuttavia al di là delle conclusioni del Regno di Danimarca, deve essere respinto. Ai termini dell’articolo 266 TFUE, l’istituzione da cui proviene l’atto annullato è tenuta a prendere i provvedimenti che l’esecuzione della sentenza di annullamento comporta. Pertanto, se il presente ricorso fosse accolto e comportasse l’annullamento parziale dell’atto impugnato, spetterebbe alla Commissione garantirne l’esecuzione.

39      Dalle suesposte considerazioni risulta che il presente ricorso è ricevibile.

B.      Nel merito

40      A sostegno del suo ricorso, il Regno di Danimarca deduce due motivi, vertenti, da un lato, sul fatto che la Commissione avrebbe erroneamente constatato che il finanziamento della Femern costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE e, dall’altro, sul fatto che la Commissione sarebbe incorsa in un errore di valutazione nel constatare che la Femern esercita un’attività economica in concorrenza con terzi prima della messa in servizio del collegamento fisso.

41      Il primo motivo si suddivide in quattro parti con le quali il Regno di Danimarca ritiene che nella decisione impugnata la Commissione abbia erroneamente constatato, in primo luogo, che le attività della Femern non si ricollegano all’esercizio di prerogative dei pubblici poteri, in secondo luogo, che la Femern offre servizi di trasporto su un mercato in concorrenza con altri operatori, in terzo luogo, che la Femern è un operatore economico che persegue una logica commerciale e, in quarto luogo, che il finanziamento della Femern falsa la concorrenza e incide sugli scambi tra Stati membri. Il secondo motivo verte su un argomento con cui il Regno di Danimarca contesta, in sostanza, che le attività della Femern possano essere considerate di natura economica prima della messa in servizio del collegamento fisso.

42      Poiché le prime tre parti del primo motivo e il secondo motivo vertono sulla qualificazione delle attività della Femern come attività di natura economica, il Tribunale ritiene opportuno esaminarle prima di esaminare la quarta parte del primo motivo, che riguarda le condizioni relative alla distorsione della concorrenza e all’incidenza sugli scambi tra Stati membri, previste all’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.

1.      Sulla prima parte del primo motivo, relativa all’assenza di collegamento delle attività della Femern all’esercizio di prerogative dei pubblici poteri 

43      Nella prima parte del primo motivo, il Regno di Danimarca solleva tre censure. In primo luogo, si contesta alla Commissione di aver interpretato restrittivamente la nozione di «attività che rientra nella sfera dei pubblici poteri o che si ricollega all’esercizio di prerogative dei pubblici poteri». In secondo luogo, la Commissione avrebbe erroneamente attribuito importanza al fatto che un operatore privato assicura servizi che possono essere considerati un’alternativa alle attività della Femern. In terzo luogo, la Commissione avrebbe omesso di tener conto di informazioni disponibili attestanti che talune attività della Femern si ricollegano all’esercizio di prerogative dei pubblici poteri.

a)      Sulla prima censura, vertente su un’asserita interpretazione troppo restrittiva della nozione di «attività rientrante nei pubblici poteri o che si ricollega all’esercizio di prerogative dei pubblici poteri»

44      Il Regno di Danimarca, sostenuto dal Regno del Belgio e dal Granducato di Lussemburgo, fa valere, in sostanza, che la Commissione ha accolto un’interpretazione troppo restrittiva della nozione di «prerogative dei pubblici poteri», limitandole a quelle connesse alle funzioni essenziali dello Stato. Più specificamente, il Regno di Danimarca, sostenuto dal Granducato di Lussemburgo, ritiene che dalla giurisprudenza risulti che l’esercizio di prerogative dei pubblici poteri non si limita alle sole funzioni essenziali dello Stato, che costituiscono solo un esempio tra altre attività tipiche di tali prerogative.

45      Inoltre, il Regno di Danimarca ritiene che la Commissione non abbia tenuto conto del punto 13 della sua comunicazione sulla nozione di «aiuto di Stato» di cui all’articolo 107, paragrafo 1, [TFUE] (GU 2016, C 262, pag. 1; in prosieguo: la «comunicazione sulla nozione di aiuto di Stato»). Secondo il Regno di Danimarca, ne deriverebbe che uno Stato è libero di definire le attività rientranti nelle prerogative dei pubblici poteri e quelle che non vi rientrano. Pertanto, il Regno di Danimarca sostiene che ciò che è determinante per stabilire l’esistenza di siffatte prerogative è il fatto che esse rientrino in quelle delle autorità pubbliche quali sono organizzate concretamente nello Stato membro interessato. Nel caso di specie, il Regno di Danimarca ritiene che le attività di costruzione e di gestione delle infrastrutture stradali e ferroviarie, quali organizzate in Danimarca, implichino che si tratti di attività connesse all’esercizio di prerogative dei pubblici poteri, anche quando esse si esercitano sul collegamento fisso appartenente a un ente pubblico come la Femern.

46      Parimenti, il Regno di Danimarca fa valere, in sostanza, che, per stabilire se le attività della Femern implichino prerogative dei pubblici poteri, occorre tener conto della circostanza che a tale ente sono affidati compiti di servizio pubblico che non possono essere garantiti da operatori privati. In proposito, secondo il Regno del Belgio, per determinare se l’esercizio di un’attività implichi il ricorso a prerogative dei pubblici poteri, occorre tener conto del perseguimento di un obiettivo di interesse generale che non riguarda la sola redditività dell’attività.

47      Peraltro, il Regno del Belgio fa valere che la nozione di «funzioni essenziali dello Stato», utilizzata dalla Commissione nella decisione impugnata, non è chiaramente definita nel diritto dell’Unione, che l’elenco delle funzioni elencate all’articolo 4, paragrafo 2, TUE non è esaustivo e che la giurisprudenza non raccomanda un’interpretazione restrittiva della nozione di «prerogative dei pubblici poteri».

48      La Commissione contesta tale argomento.

49      In via preliminare occorre precisare che, nella presente sentenza, le nozioni di «attività rientrante nell’esercizio di pubblici poteri» e di «attività connessa all’esercizio di prerogative dei pubblici poteri» si sovrappongono. Un siffatto approccio corrisponde a quello adottato dalla Commissione nella decisione impugnata nonché ai punti 17 e 18 della comunicazione sulla nozione di «aiuto di Stato». Al riguardo, nella sua risposta scritta ad un quesito posto dal Tribunale, la Commissione ha confermato che non vi è differenza tra tali espressioni che costituiscono varianti lessicali della stessa nozione giuridica.

50      In primo luogo, per quanto riguarda l’argomento secondo cui la Commissione avrebbe erroneamente ritenuto che le attività rientranti nei pubblici poteri o connesse all’esercizio di prerogative dei pubblici poteri siano quelle che si ricollegano alle funzioni essenziali dello Stato, occorre ricordare che non presentano carattere economico che giustifichi l’applicazione delle norme in materia di concorrenza previste dal Trattato FUE le attività che rientrano nella sfera dei pubblici poteri (sentenza del 4 maggio 1988, Bodson, 30/87, EU:C:1988:225, punto 18) o che si ricollegano all’esercizio di prerogative dei pubblici poteri (sentenze del 19 gennaio 1994, SAT Fluggesellschaft, C‑364/92, EU:C:1994:7, punto 30, e del 24 marzo 2022, GVN/Commissione, C‑666/20 P, non pubblicata, EU:C:2022:225, punto 70).

51      Nel caso di specie, seguendo l’approccio raccomandato al punto 17 della comunicazione sulla nozione di «aiuto di Stato», ai considerando 190 e 191 della decisione impugnata, la Commissione ha rilevato che si può ritenere che un ente agisca in quanto autorità pubblica o esercitando prerogative dei pubblici poteri quando la sua attività è legata alle funzioni essenziali dello Stato o collegata a tali funzioni per la sua natura, per il suo oggetto e per le norme alle quali è soggetta.

52      Da un lato, occorre ricordare che tra le attività che implicano l’esercizio di prerogative di pubblici poteri figurano, in particolare, il controllo e la polizia dello spazio aereo (sentenza del 19 gennaio 1994, SAT Fluggesellschaft, C‑364/92, EU:C:1994:7, punto 30), il mantenimento, il miglioramento e lo sviluppo della sicurezza aerea (sentenza del 26 marzo 2009, SELEX Sistemi Integrati/Commissione, C‑113/07 P, EU:C:2009:191, punto 76), la sorveglianza antinquinamento in un porto petrolifero (sentenza del 18 marzo 1997, Diego Calì & Figli, C‑343/95, EU:C:1997:160, punto 22), nonché il controllo e la sicurezza del traffico marittimo (sentenza del 20 settembre 2019, Port autonome du Centre et de l’Ouest e a./Commissione, T‑673/17, non pubblicata, EU:T:2019:643, punto 91). Inoltre, è stato dichiarato che un’attività di raccolta di dati relativi a imprese, sulla base di un obbligo legale di dichiarazione imposto a queste ultime e dei relativi poteri coercitivi, rientra nell’esercizio di prerogative dei pubblici poteri (sentenza del 12 luglio 2012, Compass-Datenbank, C‑138/11, EU:C:2012:449, punto 40). Inoltre, la fornitura, a titolo gratuito, di funzionalità che garantiscono l’aggiudicazione elettronica degli appalti pubblici su tutto il territorio di uno Stato membro conformemente alle direttive e alla legge sull’aggiudicazione degli appalti pubblici e che è stata istituita da un ministero a tal fine è stata considerata come collegata all’esercizio di prerogative dei pubblici poteri (sentenza del 28 settembre 2017, Aanbestedingskalender e a./Commissione, T‑138/15, non pubblicata, EU:T:2017:675, punto 71). Analogamente, le autorità municipali, nel loro ruolo di autorità competente ai sensi del regolamento (CE) n. 1370/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2007, relativo ai servizi pubblici di trasporto di passeggeri su strada e per ferrovia e che abroga i regolamenti del Consiglio (CEE) n. 1191/69 e (CEE) n. 1107/70 (GU 2007, L 315, pag. 1), agiscono in qualità di autorità pubblica quando stabiliscono le modalità di compensazione finanziaria alle imprese di trasporto in forza di un obbligo legale, nell’ambito stabilito da tale regolamento (sentenza del 24 marzo 2022, GVN/Commissione, C‑666/20 P, non pubblicata, EU:C:2022:225, punto 73).

53      Così, dalla giurisprudenza risulta che la nozione di «attività connessa all’esercizio di prerogative dei pubblici poteri» riguarda in particolare le attività che implicano il ricorso a prerogative che esorbitano dal diritto comune, quali i poteri di regolamentazione o di coercizione, o i privilegi dei pubblici poteri che si impongono ai cittadini e alle imprese, o le attività intese a garantire il rispetto della normativa in vigore.

54      Dall’altro lato, occorre rilevare che le funzioni essenziali dello Stato non sono definite dai Trattati. In proposito, dall’articolo 4, paragrafo 2, TUE risulta che tra le funzioni essenziali dello Stato figurano in particolare quelle che hanno lo scopo di garantire l’integrità territoriale, di mantenere l’ordine pubblico e di salvaguardare la sicurezza nazionale. Poiché l’elenco contenuto in tale disposizione non è esaustivo, le funzioni essenziali dello Stato non possono limitarsi al mantenimento dell’integrità territoriale e dell’ordine pubblico né alla salvaguardia della sicurezza nazionale.

55      Pertanto, in materia di aiuti di Stato, è stato dichiarato che la sorveglianza antinquinamento in un porto petrolifero costituisce un compito di interesse generale che rientra nelle funzioni essenziali dello Stato in materia di tutela dell’ambiente del settore marittimo e che una siffatta attività di sorveglianza, per la sua natura, il suo oggetto e per le norme alle quali è assoggettata, si ricollega all’esercizio di prerogative inerenti alla tutela dell’ambiente che sono tipiche prerogative dei pubblici poteri (sentenza del 18 marzo 1997, Diego Calì & Figli, C‑343/95, EU:C:1997:160, punti 22 e 23). Ne consegue che, in determinate circostanze, le attività di un ente possono essere considerate connesse all’esercizio di prerogative dei pubblici poteri quando rientrano tra le funzioni essenziali dello Stato.

56      Inoltre, per quanto concerne l’argomento del Regno di Danimarca, secondo cui dal punto 36 della sentenza del 12 luglio 2012, Compass-Datenbank (C‑138/11, EU:C:2012:449), risulterebbe che il termine «prerogative» riguarderebbe più generalmente i compiti di servizio pubblico o di autorità pubblica, occorre rilevare che, dichiarando che le attività che si ricollegano all’esercizio di pubblici poteri non presentano un carattere economico che giustifichi l’applicazione delle norme sulla concorrenza previste dal Trattato FUE, la Corte ha unicamente ricordato una giurisprudenza costante (v., in tal senso, sentenze dell’11 luglio 1985, Commissione/Germania, 107/84, EU:C:1985:332, punti 14 e 15; del 19 gennaio 1994, SAT Fluggesellschaft, C‑364/92, EU:C:1994:7, punto 30, e del 1° luglio 2008, MOTOE, C‑49/07, EU:C:2008:376, punto 24) senza modificarne la portata. Ne consegue che il Regno di Danimarca non può basarsi su detta sentenza per sostenere che la nozione di «prerogative» dovrebbe essere interpretata nel senso che include più ampiamente le missioni di servizio pubblico. Del resto, occorre rilevare, come risulta dal punto 40 della sentenza del 12 luglio 2012, Compass‑Datenbank (C‑138/11, EU:C:2012:449), che la Corte ha considerato che l’attività in questione in tale causa si ricollegava all’esercizio di prerogative dei pubblici poteri in quanto la raccolta di dati si basava su un obbligo legale il cui rispetto poteva essere garantito mediante il ricorso a poteri coercitivi.

57      Ne consegue che la Commissione non è incorsa in un errore di diritto nel ritenere che un ente agisca in quanto pubblica autorità o esercitando prerogative dei pubblici poteri quando la sua attività è legata alle funzioni essenziali dello Stato per la sua natura, il suo obiettivo e le norme alle quali è soggetta.

58      In secondo luogo, per quanto riguarda l’argomento secondo cui la Commissione non avrebbe tenuto conto del punto 13 della comunicazione sulla nozione di «aiuto di Stato», dal quale risulterebbe che gli Stati membri sarebbero liberi di definire le attività rientranti nelle prerogative dei pubblici poteri e quelle che non vi rientrano, occorre rilevare, come giustamente sostenuto dalla Commissione, che il punto 13 di tale comunicazione non riguarda i criteri che consentono di determinare se un’attività si ricolleghi all’esercizio di prerogative dei pubblici poteri, che figurano ai punti 17 e 18 di detta comunicazione.

59      Infatti, al punto 13 della comunicazione sulla nozione di «aiuto di Stato», è indicato che la questione se esista un mercato per determinati servizi può dipendere dal modo in cui tali servizi sono organizzati nello Stato membro interessato e può quindi variare da uno Stato membro all’altro. A questo proposito, la nota a piè di pagina n. 10 sotto il punto 13 della suddetta comunicazione fa riferimento alla giurisprudenza relativa alle attività nel campo della sicurezza sociale, che possono essere classificate come attività economiche o non economiche a seconda della loro organizzazione. Pertanto, ai fini della loro classificazione come attività economiche svolte su un mercato o come attività non economiche, è importante determinare se tali attività in relazione alla sicurezza sociale attuano il principio di solidarietà come interpretato dalla giurisprudenza, se non hanno scopo di lucro e se sono soggette al controllo dello Stato (v., in tal senso, sentenze del 17 febbraio 1993, Poucet e Pistre, C‑159/91 e C‑160/91, EU:C:1993:63, punti da 7 a 12, 15 e 18, e dell’11 giugno 2020, Commissione e Repubblica slovacca/Dôvera zdravotná poist’ovňa, C‑262/18 P e C‑271/18 P, EU:C:2020:450, punti da 29 a 35).

60      Peraltro, va notato che, nel caso delle attività di insegnamento, il finanziamento di tali attività con fondi pubblici costituisce, nel contesto della considerazione delle modalità di organizzazione di un’attività in uno Stato membro, un fattore rilevante per distinguere le attività di natura economica da quelle non economiche (v., in tal senso, sentenze dell’11 settembre 2007, Schwarz e Gootjes-Schwarz, C‑76/05, EU:C:2007:492, punto 39, e del 27 giugno 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, punto 50). In una simile ipotesi, la natura non economica delle attività di insegnamento dispensate da taluni istituti pubblici che fanno parte di un sistema di istruzione pubblica deriva dalle modalità di organizzazione di queste ultime nello Stato membro, vale a dire il perseguimento di un obiettivo di interesse generale finanziato interamente o principalmente dal bilancio pubblico, senza che sia necessario verificare se tali attività si ricolleghino all’esercizio di prerogative dei pubblici poteri.

61      Si deve pertanto constatare che l’interpretazione data dal Regno di Danimarca al punto 13 della comunicazione sulla nozione di «aiuto di Stato» deve essere respinta, in quanto confonde, da un lato, le attività che non sono considerate di natura economica in quanto connesse all’esercizio di prerogative dei pubblici poteri (sentenze del 19 gennaio 1994, SAT Fluggesellschaft, C‑364/92, EU:C:1994:7, punto 30, e del 24 marzo 2022, GVN/Commissione, C‑666/20 P, non pubblicata, EU:C:2022:225, punto 70) e, dall’altro, le attività che non hanno natura economica in quanto non consistono nella fornitura di beni o servizi su un determinato mercato in concorrenza con quelli di altri operatori che perseguono un obiettivo di profitto (v., in tal senso, sentenze del 1° luglio 2008, MOTOE, C‑49/07, EU:C:2008:376, punto 27, e del 27 giugno 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, punto 46).

62      Inoltre, per quanto concerne l’affermazione del Regno di Danimarca secondo cui, in sostanza, uno Stato membro sarebbe libero di definire le attività rientranti nelle prerogative di potere pubblico, si deve ricordare che le nozioni di «impresa» e di «attività economica» sono nozioni oggettive che derivano direttamente dal Trattato e che dipendono da elementi di fatto e non dalle scelte o dalle valutazioni soggettive delle autorità nazionali [v., in tal senso, sentenza del 30 aprile 2019, Chambre de commerce et d’industrie métropolitaine Bretagne-Ouest (port de Brest)/Commissione, T‑754/17, non pubblicata, EU:T:2019:270, punto 75].

63      Pertanto, l’argomento del Regno di Danimarca che si fonda sul punto 13 della comunicazione relativa alla nozione di «aiuto di Stato» deriva da un’interpretazione erronea di tale disposizione e deve, pertanto, essere respinto.

64      In terzo luogo, per quanto riguarda l’argomento del Regno di Danimarca e del Regno del Belgio secondo cui, in sostanza, per determinare l’esistenza di una prerogativa dei pubblici poteri, occorrerebbe tener conto del perseguimento di un obiettivo di interesse generale, si deve ricordare che da una giurisprudenza costante risulta che il fatto che a un soggetto siano stati attribuiti taluni compiti di interesse generale non può impedire che le attività di cui trattasi siano considerate attività economiche (sentenze del 23 marzo 2006, Enirisorse, C‑237/04, EU:C:2006:197, punto 34, e del 16 dicembre 2010, Paesi Bassi e NOS/Commissione, T‑231/06 e T‑237/06, EU:T:2010:525, punto 94).

65      Dalle considerazioni che precedono risulta che la censura vertente su un’interpretazione troppo restrittiva della nozione di «attività rientrante nei pubblici poteri o che si ricollega all’esercizio di prerogative dei pubblici poteri» deve essere respinta.

b)      Sulla terza censura, relativa alla mancata presa in considerazione di informazioni disponibili che consentono di collegare talune attività della Femern all’esercizio di prerogative dei pubblici poteri

66      Il Regno di Danimarca fa valere che erroneamente la Commissione non ha tenuto conto di taluni elementi di informazione disponibili attestanti che le attività della Femern, considerate congiuntamente o separatamente, si ricollegano all’esercizio di prerogative dei pubblici poteri.

67      Il Regno di Danimarca, sostenuto dal Regno del Belgio e dalla Repubblica federale di Germania, ritiene che, per stabilire se talune attività si ricolleghino all’esercizio di prerogative dei pubblici poteri o costituiscano attività economiche, occorra procedere ad una valutazione concreta complessiva della natura e dell’oggetto delle attività nonché delle norme alle quali esse sono soggette. Secondo il Regno di Danimarca, per stabilire se talune attività si ricolleghino all’esercizio di prerogative dei pubblici poteri, la Commissione sarebbe tenuta a procedere ad un’analisi specifica e dettagliata di ciascuna di esse.

68      In primo luogo, il Regno di Danimarca sostiene che la costruzione e la gestione delle strade pubbliche e della rete ferroviaria pubblica sono attività che rientrano nell’esercizio dei pubblici poteri che nessun operatore privato può esercitare. Al riguardo, da un lato, il Regno di Danimarca, sostenuto dal Granducato di Lussemburgo, segnala che alla Femern sono stati affidati i compiti di autorità stradale e di gestore di infrastrutture ferroviarie normalmente assunti da amministrazioni pubbliche. Per quanto riguarda il compito di autorità stradale affidato alla Femern in relazione al collegamento fisso, il Regno di Danimarca sottolinea che esso comporta, in particolare, un potere decisionale ai sensi della lov n. 1520 af 27. december 2014 om offentlige veje (legge n. 1520, relativa alle strade pubbliche) del 27 dicembre 2014 (in prosieguo: la «legge sulle strade pubbliche»). Dall’altro lato, il Regno di Danimarca sostiene che, nell’ambito della costruzione e della gestione del collegamento fisso, alla Femern è stata affidata la preparazione dei piani di sicurezza del collegamento fisso.

69      In secondo luogo, il Regno di Danimarca, sostenuto dal Granducato di Lussemburgo, ritiene che la Commissione non abbia preso in considerazione il fatto che le attività della Femern sono oggetto di uno stretto controllo amministrativo e politico tanto del Ministro dei Trasporti danese quanto del Parlamento, né la circostanza che tale ente sia soggetto ad obblighi di diritto pubblico in diversi settori, in particolare in materia di accesso ai documenti o di controllo pubblico dei conti, cosicché tale ente è assimilabile ad un’amministrazione pubblica.

70      In terzo luogo, il Regno di Danimarca, sostenuto dalla Repubblica federale di Germania, rileva che la Femern è un ente incaricato per legge di eseguire obblighi internazionali.

71      In quarto luogo, il Regno di Danimarca contesta alla Commissione di non aver preso in considerazione la circostanza che, a differenza del settore aeroportuale, le infrastrutture ferroviarie e stradali danesi non sono state liberalizzate, cosicché le attività della Femern si differenziano fondamentalmente da quelle delle imprese commerciali.

72      Peraltro, il Regno di Danimarca ritiene che la Commissione abbia indebitamente invertito l’onere della prova esigendo che esso spiegasse le ragioni per le quali occorreva considerare che le attività della Femern comportassero l’esercizio di prerogative dei pubblici poteri. In proposito, il Regno del Belgio fa valere che, poiché spetta alla Commissione provare l’esistenza di aiuti di Stato, non tenendo conto, nel caso di specie, di tutti gli elementi pertinenti dell’operazione controversa, la Commissione non ha fornito nella sua decisione elementi sufficientemente probanti che consentano di dimostrare che le attività della Femern non si ricollegano all’esercizio di prerogative dei pubblici poteri.

73      La Commissione contesta tale argomento.

74      Interrogato in udienza sul senso e sulla portata della censura vertente sul fatto che la Commissione avrebbe omesso di prendere in considerazione prerogative di potere pubblico conferite alla Femern, il Regno di Danimarca ha precisato che tale censura si suddivide in due sottocensure. In via principale, si contesta alla Commissione di aver erroneamente ritenuto che le attività della Femern, nel loro insieme, non si ricolleghino a prerogative dei pubblici poteri. In subordine, nel caso in cui il Tribunale non accogliesse la prima sottocensura, il Regno di Danimarca contesta alla Commissione di essere incorsa in errore in quanto le funzioni delegate alla Femern nella sua qualità di autorità stradale e nella sua qualità di gestore dell’infrastruttura ferroviaria e il suo obbligo di predisporre i piani di sicurezza del collegamento fisso non sono stati considerati connessi all’esercizio di prerogative dei pubblici poteri.

1)      Sulla prima sottocensura, vertente sul fatto che la Commissione avrebbe erroneamente ritenuto che, in quanto tali, le attività di costruzione e di gestione del collegamento fisso non rientrino nell’esercizio dei pubblici poteri

75      Con la sua prima sottocensura, il Regno di Danimarca sostiene, in via principale, che la Commissione avrebbe erroneamente ritenuto che, in quanto tali, le attività di costruzione e di gestione del collegamento fisso non rientrino nell’esercizio dei pubblici poteri.

76      Nel caso di specie, al considerando 191 della decisione impugnata, la Commissione ha considerato, nell’ambito di una valutazione globale delle attività della Femern, che gli argomenti delle autorità danesi relativi all’obiettivo, alla natura e alle norme che disciplinano dette attività, che sono ripresi al considerando 190 della decisione impugnata, non erano sufficienti per concludere che tale ente agisse nell’ambito dell’esercizio dei pubblici poteri.

77      Per contestare tale conclusione, in primo luogo, il Regno di Danimarca sostiene che la Commissione non ha tenuto conto del fatto che la Femern sarebbe assimilabile ad un’amministrazione pubblica a causa dello stretto controllo esercitato dai poteri pubblici su di essa nonché dell’obbligo imposto a tale ente di rispettare le norme sull’accesso ai documenti o sulla revisione dei conti.

78      Si deve ricordare al riguardo che la circostanza che un ente costituisca un ente pubblico sottoposto all’autorità di un ministro non può da sola escludere che esso possa essere considerato come un’impresa ai sensi delle disposizioni del Trattato FUE (v., in tal senso, sentenza del 12 dicembre 2000, Aéroports de Paris/Commissione, T‑128/98, EU:T:2000:290, punto 109). Inoltre, poiché lo Stato stesso o un ente statale può agire come impresa (sentenze del 12 luglio 2012, Compass-Datenbank, C‑138/11, EU:C:2012:449, punto 35, e del 20 settembre 2019, Port Autonome du Centre et de l’Ouest e a./Commissione, T‑673/17, non pubblicata, EU:T:2019:643, punto 71), la circostanza che un ente possa essere assimilato, per certi aspetti, a un’amministrazione pubblica in ragione dello stretto controllo da parte delle autorità pubbliche e del fatto che sia tenuto a rispettare alcune norme di diritto pubblico applicabili alle amministrazioni pubbliche, come quelle relative all’accesso ai documenti o alla revisione dei conti, non può precludergli l’esercizio di un’attività economica.

79      Inoltre, il fatto che un ente sia sottoposto allo stretto controllo dei poteri pubblici e sia soggetto al rispetto di taluni obblighi di diritto pubblico applicabili alle pubbliche amministrazioni non implica di per sé che le attività di tale ente si ricolleghino all’esercizio di prerogative dei pubblici poteri.

80      Ne consegue che il fatto che la Femern sia soggetta a uno stretto controllo dei pubblici poteri e che essa debba rispettare le norme sull’accesso ai documenti o sulla revisione dei conti non può essere sufficiente per concludere che le sue attività si ricollegano all’esercizio di prerogative dei pubblici poteri. Del resto, la circostanza che la Femern sia soggetta a uno stretto controllo dei pubblici poteri e che debba rispettare le norme sull’accesso ai documenti o sulla revisione dei conti non consente, di per sé, di considerarla un’amministrazione pubblica.

81      In secondo luogo, per quanto riguarda l’argomento secondo cui la Femern è un ente incaricato dalla legge di adempiere obblighi internazionali, occorre considerare che esso non può, in quanto tale, essere sufficiente per concludere che le sue attività si ricollegano all’esercizio di prerogative dei pubblici poteri.

82      Infatti, nel caso di specie, occorre rilevare che, nel corso del procedimento di indagine formale, il Regno di Danimarca non si è avvalso di alcuna disposizione specifica del Trattato sullo stretto del Fehmarn Belt che avrebbe consentito alla Commissione di constatare che detto Trattato aveva conferito alla Femern attività connesse all’esercizio di prerogative dei pubblici poteri. Pertanto, alla sezione 3.1.1.2. delle loro osservazioni del 26 agosto 2019, presentate alla Commissione a seguito dell’avvio del procedimento di indagine formale, le autorità danesi hanno unicamente indicato che la creazione della Femern e le sue attività hanno lo scopo di garantire l’attuazione, da parte del Regno di Danimarca, di un accordo internazionale nonché di importanti decisioni di pianificazione adottate dallo Stato danese. Nella nota a piè di pagina n. 9 di dette osservazioni, si rinvia all’articolo 6 del Trattato sullo stretto del Fehmarn Belt e viene precisato che, nella sentenza del 19 gennaio 1994, SAT Fluggesellschaft (C‑364/92, EU:C:1994:7), si sarebbe ritenuto che Eurocontrol esercitasse un’attività di pubblica autorità sulla base di un accordo concluso tra Stati membri.

83      Orbene, da un lato, si deve constatare che le attività di costruzione e di gestione del collegamento fisso non sono paragonabili a quelle affidate ad Eurocontrol. Infatti, occorre ricordare che le attività di Eurocontrol erano state escluse dall’ambito di applicazione delle norme del Trattato in materia di concorrenza in quanto le attività di controllo e di polizia dello spazio aereo, che comportano in particolare l’uso di prerogative e di poteri di coercizione in deroga al diritto comune nei confronti degli utenti dello spazio aereo, sono tipicamente prerogative dell’autorità pubblica (v., in tal senso, sentenza del 19 gennaio 1994, SAT Fluggesellschaft, C‑364/92, EU:C:1994:7, punti 24 e 30).

84      Dall’altro lato, per quanto riguarda l’articolo 6 del Trattato sullo stretto del Fehmarn Belt, occorre rilevare che il primo paragrafo di tale disposizione prevede che il Regno di Danimarca debba costituire una società incaricata dei lavori preparatori, della pianificazione, della progettazione, dell’ottenimento delle autorizzazioni, della conclusione dei contratti, del finanziamento, della gestione e della manutenzione del collegamento fisso, con la precisazione che detta società sarà proprietaria del collegamento fisso. Il secondo paragrafo di tale disposizione precisa che tale società sarà una società di diritto danese e che le sue attività saranno svolte conformemente ai principi commerciali generali e agli obblighi internazionali, in particolare quelli derivanti dal diritto dell’Unione. Il terzo paragrafo dell’articolo 6 del trattato sullo stretto del Fehmarn Belt prevede che il Regno di Danimarca percepirà tutti gli utili della società e sosterrà le perdite causate dalle sue attività. Il quarto paragrafo, dal canto suo, precisa che il Regno di Danimarca ha il diritto di modificare l’organizzazione della società fatti salvi gli obblighi sottoscritti nell’ambito del trattato sullo stretto del Fehmarn Belt e che è necessaria una previa approvazione della Repubblica federale di Germania in caso di vendita di oltre il 50% delle azioni ad entità non controllate dalle autorità danesi. Il quinto paragrafo dell’articolo 6 del trattato sullo stretto del Fehmarn Belt prevede che il Regno di Danimarca vigili affinché la società svolga i compiti affidatile dal trattato.

85      È giocoforza constatare che l’articolo 6 del Trattato sullo stretto del Fehmarn Belt, invocato dalle autorità danesi nel corso del procedimento d’indagine formale, non contiene alcuna disposizione che avrebbe consentito alla Commissione di constatare che, in quanto tali, le attività di costruzione e di gestione del collegamento fisso si ricollegano all’esercizio di prerogative dei pubblici poteri.

86      In terzo luogo, per quanto riguarda l’argomento secondo cui la Commissione non avrebbe tenuto conto del fatto che in Danimarca la costruzione e la gestione delle infrastrutture ferroviarie e stradali non sono liberalizzate, si deve ritenere che la mancata liberalizzazione di un settore di attività non costituisca un indizio che consenta di concludere che, per principio, un’attività si ricollega all’esercizio di prerogative dei pubblici poteri. In tal senso, occorre rilevare che è in ragione delle modalità della loro organizzazione negli Stati membri che talune attività sono state considerate non di natura economica e non perché si ricollegavano a prerogative dei pubblici poteri. Questo è il caso in particolare delle attività di insegnamento pubblico finanziate interamente o principalmente da fondi pubblici (v., in tal senso, sentenze dell’11 settembre 2007, Schwarz e Gootjes-Schwarz, C‑76/05, EU:C:2007:492, punto 39, e del 27 giugno 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, punto 50), dei regimi previdenziali che attuano il principio di solidarietà (v., in tal senso, sentenze del 17 febbraio 1993, Poucet e Pistre, C‑159/91 e C‑160/91, EU:C:1993:63, punti da 7 a 12, 15 e 18, e dell’11 giugno 2020, Commissione e Repubblica slovacca/Dôvera zdravotná poist’ovňa, C‑262/18 P e C‑271/18 P, EU:C:2020:450, punti da 30 a 34) o ancora degli enti incaricati della gestione di un sistema sanitario nazionale che offre servizi sanitari gratuiti (v., in tal senso, sentenze dell’11 luglio 2006, FENIN/Commissione, C‑205/03 P, EU:C:2006:453, punto 27, e del 4 marzo 2003, FENIN/Commissione, T‑319/99, EU:T:2003:50, punti 39 e 49). Ne consegue che la circostanza che le attività di costruzione e di gestione del collegamento fisso non siano liberalizzate non implica tuttavia che dette attività si ricolleghino all’esercizio di prerogative dei pubblici poteri.

87      In quarto luogo, per quanto riguarda l’argomento secondo cui la Commissione non ha tenuto conto delle funzioni delegate alla Femern in quanto autorità stradale e in quanto gestore dell’infrastruttura ferroviaria, né del fatto che essa è tenuta a preparare i piani di sicurezza del collegamento fisso, occorre ricordare che la circostanza che un ente disponga, per l’esercizio di una parte delle sue attività, di prerogative dei pubblici poteri non osta, di per sé, alla qualificazione come impresa, ai sensi delle disposizioni del Trattato FUE relative alle regole di concorrenza, per le sue altre attività economiche (sentenze del 1º luglio 2008, MOTOE, C‑49/07, EU:C:2008:376, punto 25; del 24 marzo 2011, Freistaat Sachsen e Land Sachsen-Anhalt/Commissione, T‑443/08 e T‑455/08, EU:T:2011:117, punti 98 e 99, e del 20 settembre 2019, Havenbedrijf Antwerpen e Maatschappij van de Brugse Zeehaven/Commissione, T‑696/17, EU:T:2019:652, punto 85).

88      Secondo la giurisprudenza, nei limiti in cui un ente pubblico svolga un’attività economica che può essere dissociata dall’esercizio dei suoi pubblici poteri, in ordine a una siffatta attività tale ente agisce come impresa mentre, qualora la suddetta attività economica sia indissociabile dall’esercizio dei suoi pubblici poteri, tutte le attività svolte da tale ente rimangono attività che si ricollegano all’esercizio dei suddetti poteri (sentenze del 12 luglio 2012, Compass-Datenbank, C‑138/11, EU:C:2012:449, punto 38, e del 30 aprile 2019, UPF/Commissione, T‑747/17, EU:T:2019:271, punto 82). Ne consegue che non esiste alcuna soglia al di sotto della quale si dovrebbe considerare che tutte le attività di un’entità siano attività non economiche, e ciò anche nell’eventualità in cui le attività economiche siano minoritarie (v., in tal senso, sentenze del 30 aprile 2019, UPF/Commissione, T‑747/17, EU:T:2019:271, punto 83, e del 20 settembre 2019, Le Port de Bruxelles e Région de Bruxelles-Capitale/Commissione, T‑674/17, non pubblicata, EU:T:2019:651, punto 104).

89      Nel caso di specie, è giocoforza constatare che il Regno di Danimarca non ha fornito alcun elemento al fine di dimostrare che le funzioni di autorità stradale e di gestore dell’infrastruttura ferroviaria garantite dalla Femern o l’obbligo di preparare piani di sicurezza siano indissociabili dalle attività economiche individuate dalla Commissione, ossia la costruzione e la gestione del collegamento fisso. In ogni caso, come risulta dall’esame della seconda sottocensura, nelle circostanze del caso di specie la Commissione poteva validamente ritenere che, nell’esercizio di tali funzioni e per l’elaborazione dei piani di sicurezza del collegamento fisso, alla Femern non fosse stata affidata alcuna particolare prerogativa dei pubblici poteri (v. seguenti punti da 101 a 103).

90      Dalle considerazioni che precedono risulta che le informazioni sottoposte alla Commissione dalle autorità danesi nel corso del procedimento d’indagine formale non costituivano elementi che, considerati isolatamente o nel loro insieme, avrebbero potuto condurre alla constatazione che l’insieme delle attività di cui trattasi della Femern, vale a dire la costruzione e la gestione del collegamento fisso, si ricollegassero all’esercizio di prerogative dei pubblici poteri.

91      Pertanto, la Commissione poteva validamente rilevare, al considerando 191 della decisione impugnata, che, tenuto conto della loro natura, del loro oggetto e delle norme alle quali sono soggette, le attività della Femern non costituiscono, in quanto tali, attività rientranti nell’esercizio dei pubblici poteri.

2)      Sulla seconda sottocensura, relativa al fatto che la Commissione avrebbe erroneamente constatato che la Femern non ha ricevuto alcuna particolare prerogativa di potere pubblico

92      Con la sua seconda sottocensura, esposta in subordine, il Regno di Danimarca contesta alla Commissione di aver erroneamente ritenuto che le funzioni delegate alla Femern nella sua qualità di autorità stradale e di gestore dell’infrastruttura ferroviaria nonché la preparazione dei piani di sicurezza del collegamento fisso non costituiscano attività connesse all’esercizio di prerogative dei pubblici poteri.

93      In proposito, nella sua risposta scritta ai quesiti del Tribunale, la Commissione ha affermato di non aver proceduto ad un esame approfondito delle attività specifiche della Femern invocate dal Regno di Danimarca nel presente procedimento per il motivo che, nel corso del procedimento d’indagine formale, le autorità danesi si sono unicamente avvalse del fatto che l’intero progetto di collegamento fisso doveva essere considerato connesso a prerogative dei pubblici poteri e che esse non hanno esplicitamente invocato né presentato argomenti sufficientemente precisi riguardo a tali attività.

94      In udienza, il Regno di Danimarca ha sostenuto che, nel corso del procedimento amministrativo, erano stati forniti elementi relativi alle funzioni delegate alla Femern nella sua qualità di autorità stradale e di gestore dell’infrastruttura ferroviaria nonché per quanto riguarda la preparazione dei piani di sicurezza del collegamento fisso e che spettava alla Commissione, alla quale incombe l’onere della prova di dimostrare l’esistenza di un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, chiedere informazioni supplementari.

95      Occorre rilevare, in proposito, che, se è vero che grava sulla Commissione l’onere di provare che una misura soddisfa i requisiti per essere qualificata come aiuto di Stato, incombe, poi, allo Stato membro che ha concesso o che intende concedere tale aiuto dimostrare che detta misura sfugge a siffatta qualificazione.

96      Ne consegue che, qualora la Commissione ritenga che un ente svolga attività economiche, per consentirle di verificare se talune attività di tale ente debbano essere escluse dall’ambito di applicazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE in quanto connesse all’esercizio di prerogative dei pubblici poteri, spetta allo Stato membro interessato, nell’ambito del dovere di leale cooperazione tra Stati membri e istituzioni derivante dall’articolo 4, paragrafo 3, TUE, fare esplicito riferimento all’esistenza di tali attività e fornire spiegazioni dettagliate sulle norme applicabili a tali attività, unitamente a tutte le informazioni che consentano alla Commissione di verificare che si tratti effettivamente di attività connesse all’esercizio di prerogative dei pubblici poteri (v., per analogia, sentenza del 15 novembre 2011, Commissione e Spagna/Governo di Gibilterra e Regno Unito, C‑106/09 P e C‑107/09 P, EU:C:2011:732, punti 146 e 147).

97      Ne consegue che non può essere addebitato alla Commissione di non aver tenuto conto di eventuali informazioni che avrebbero potuto esserle presentate nel corso del procedimento amministrativo, ma che non lo sono state, non avendo la Commissione l’obbligo di esaminare d’ufficio o in via presuntiva quali elementi potessero esserle sottoposti [v., per analogia, sentenze del 9 settembre 2009, Holland Malt/Commissione, T‑369/06, EU:T:2009:319, punto 152, e del 6 aprile 2022, Mead Johnson Nutrition (Asia Pacific) e a./Commissione, T‑508/19, EU:T:2022:217, punto 106].

98      Nel caso di specie occorre rilevare che nella lettera inviata alle autorità danesi il 14 giugno 2019, ripresa nella decisione di avvio, la Commissione ha esposto, ai considerando da 84 a 89, le ragioni per le quali, a seguito di un’analisi prima facie, si dovrebbe ritenere che la Femern eserciti un’attività economica. Più precisamente, al considerando 85 di detta decisione, la Commissione ha indicato che la circostanza che il progetto di collegamento fisso persegua obiettivi di interesse generale non implica necessariamente che si tratti di un’attività rientrante nell’esercizio dei pubblici poteri. Inoltre, al punto 86 di detta lettera, la Commissione ha altresì considerato che la circostanza che la concessione, da parte di due Stati sovrani, di autorizzazioni per la costruzione di un’infrastruttura di trasporto transfrontaliero rientri nell’esercizio dei pubblici poteri non implica necessariamente che anche i servizi di trasporto stessi o la costruzione dell’infrastruttura rientrino nell’esercizio dei pubblici poteri.

99      È vero che, come rilevato dal Regno di Danimarca in udienza, la Commissione, ai punti da 84 a 89 della lettera del 14 giugno 2019, ha espresso taluni interrogativi quanto alla possibilità di qualificare l’attività della Femern come attività economica. Pertanto, la Commissione ha invitato le autorità danesi a fornirle tutti i documenti e le informazioni pertinenti aggiornati e completi per consentirle di proseguire, in particolare, la valutazione della natura economica o non economica dell’attività della Femern.

100    In risposta a detto invito, nelle loro osservazioni sull’avvio del procedimento di indagine formale del 26 agosto 2019, le autorità danesi hanno sviluppato un argomento diretto a far valere, in via principale, che tutte le attività della Femern dovevano essere considerate connesse a prerogative dei pubblici poteri e, in subordine, che solo l’attività di gestione del collegamento fisso doveva essere considerata un’attività di natura economica.

101    Tuttavia, è giocoforza constatare che, in dette osservazioni, le autorità danesi non si sono espressamente avvalse del fatto che le funzioni delegate alla Femern nella sua qualità di autorità stradale e di gestore dell’infrastruttura ferroviaria, nonché per quanto riguarda la preparazione dei piani di sicurezza del collegamento fisso, dovrebbero essere considerate connesse all’esercizio di prerogative dei pubblici poteri, cosicché i relativi costi dovrebbero esulare dall’ambito di applicazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.

102    Da un lato, per quanto riguarda le funzioni delegate alla Femern nella sua qualità di gestore dell’infrastruttura ferroviaria nonché per quanto riguarda la preparazione dei piani di sicurezza, si deve constatare che le autorità danesi non ne hanno fatto menzione né nelle loro osservazioni sull’avvio del procedimento di indagine formale del 26 agosto 2019 né nelle osservazioni sui commenti delle parti interessate presentate durante il procedimento di indagine formale il 4 ottobre 2019. In tali circostanze, non si può contestare alla Commissione di non aver esaminato, nel corso del procedimento di indagine formale, se le funzioni di gestore dell’infrastruttura ferroviaria e la preparazione dei piani di sicurezza del collegamento fisso dovessero essere escluse dall’ambito di applicazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE per il motivo che tali attività dovevano essere considerate connesse all’esercizio di prerogative dei pubblici poteri.

103    Dall’altro lato, per quanto riguarda le funzioni delegate alla Femern nella sua qualità di autorità stradale, occorre rilevare che esse sono state oggetto soltanto di una menzione puntuale nelle osservazioni delle autorità danesi del 26 agosto 2019. Più precisamente, tali funzioni sono state evocate quale esempio di una «responsabilità pubblica» incombente alla Femern, esempio esposto a sostegno di un’argomentazione più generale volta a far valere che, per loro natura, tutte le attività della Femern dovrebbero essere considerate connesse all’esercizio di prerogative dei pubblici poteri. Inoltre, si deve constatare che gli elementi trasmessi alla Commissione dalle autorità danesi nel corso del procedimento d’indagine formale non le consentivano di concludere che tale attività si ricolleghi a siffatte prerogative. Infatti, il punto 25 della legge sulla costruzione, a cui si fa riferimento nella nota a piè di pagina n. 12 delle osservazioni sull’avvio del procedimento di indagine formale del 26 agosto 2019, si limita ad affermare, nel suo primo paragrafo, che il collegamento stradale da costa a costa è una strada pubblica amministrata ai sensi della legge sulle strade pubbliche e che la Femern è l’autorità stradale. È vero che, nei lavori preparatori relativi alla legge sulla costruzione, che erano a disposizione della Commissione durante il procedimento di indagine formale, si afferma che «si propone che la Femern sia responsabile dell’amministrazione dei collegamenti stradali connessi al progetto di collegamento da costa a costa menzionati all’articolo 1, letto in combinato disposto con l’articolo 38, della legge sulle strade pubbliche» e che, «[p]ertanto, la Femern sarà l’autorità autostradale ai sensi della normativa sulle strade pubbliche e avrà poteri decisionali ai sensi della legge sulle strade pubbliche e degli atti adottati in base a quest’ultima». Tuttavia, è giocoforza constatare che gli elementi a disposizione della Commissione durante il procedimento di indagine formale non contenevano alcuna precisazione sulle eventuali prerogative di cui dispongono le autorità stradali nei confronti dei terzi, in particolare per quanto riguarda la natura e la portata del «potere decisionale» di dette autorità. Inoltre, come ammesso dal Regno di Danimarca in udienza, esso non ha comunicato alla Commissione la legge sulle strade pubbliche nel corso del procedimento di indagine formale. Peraltro, occorre rilevare che, nel corso di tale procedimento, le autorità danesi non si sono espressamente avvalse del fatto che le funzioni delegate alla Femern nella sua qualità di autorità stradale dovevano essere ricollegate all’esercizio di prerogative dei pubblici poteri. Ne consegue che non si può contestare alla Commissione di non aver esaminato in modo dettagliato dette funzioni.

104    Dalle considerazioni che precedono risulta che, nelle circostanze della presente causa, la Commissione non ha erroneamente concluso, al considerando 194 della decisione impugnata, che alla Femern non sono state concesse particolari prerogative dei pubblici poteri.

105    Di conseguenza, occorre respingere la seconda sottocensura dedotta in subordine dal Regno di Danimarca.

106    Pertanto, occorre respingere in toto la censura relativa alla mancata presa in considerazione di informazioni disponibili che consentano di collegare talune attività della Femern all’esercizio di prerogative dei pubblici poteri.

c)      Sulla seconda censura, relativa al fatto che la Commissione avrebbe erroneamente preso in considerazione l’esistenza di servizi sostituibili al collegamento fisso 

107    Il Regno di Danimarca fa valere che, nel suo esame al fine di stabilire se le attività della Femern si ricolleghino all’esercizio di prerogative dei pubblici poteri, la Commissione è incorsa in errore attribuendo importanza al fatto che un operatore privato offra servizi di traghetto considerati come un’alternativa a quelli offerti da detto ente. Secondo il Regno di Danimarca, la circostanza che un operatore privato offra servizi sostituibili non dovrebbe incidere sulla constatazione che le attività della Femern si ricollegano all’esercizio di prerogative dei pubblici poteri.

108    Il Regno di Danimarca fa valere, in sostanza, che le attività di costruzione e di esercizio di infrastrutture stradali e ferroviarie rientrano nell’esercizio di prerogative dei pubblici poteri e che l’esistenza di un rapporto di sostituzione tra tali infrastrutture e modi di trasporto alternativi non dovrebbe mettere in discussione tale constatazione. Poiché la messa a disposizione delle reti stradali e ferroviarie danesi non rientra nell’ambito di applicazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, il Regno di Danimarca ritiene altresì che la Commissione non abbia fornito elementi sufficienti per spiegare le ragioni per le quali le attività della Femern si distinguono dalla messa a disposizione di dette reti.

109    Secondo il Regno di Danimarca, l’istituzione di un regime di pagamento per l’utilizzo di un’infrastruttura stradale da parte degli utenti non può essere un elemento determinante per qualificare la messa a disposizione di detta infrastruttura come attività economica in concorrenza con operatori privati che propongono soluzioni alternative alla rete stradale.

110    Il Regno di Danimarca fa valere che, nella decisione relativa alla costruzione, la Commissione ha considerato che, dato che la rete ferroviaria nazionale era gestita ed esercitata su un mercato chiuso in cui non si esercita alcuna concorrenza, i finanziamenti pubblici concessi alla Femern Landanlaeg non potevano incidere sugli scambi tra Stati membri, mentre taluni collegamenti aerei o mediante traghetti potevano costituire alternative a taluni collegamenti ferroviari. Pertanto, il Regno di Danimarca ritiene che il criterio di sostituibilità applicato dalla Commissione in sede di esame dei servizi di trasporto ferroviario della Femern sia diverso e più rigoroso di quello preso in considerazione nel suo esame globale della rete ferroviaria pubblica danese.

111    La Commissione contesta tale argomento.

112    Dall’esame della terza censura, effettuato nei precedenti punti da 74 a 106, emerge che la Commissione poteva validamente ritenere che dagli elementi del fascicolo non risultasse che le attività della Femern, in quanto tali, rientrassero nell’esercizio dei pubblici poteri e che a tale ente fossero state affidate prerogative di pubblica autorità. Ne consegue che l’argomento del Regno di Danimarca nell’ambito della presente censura si basa sull’erronea premessa secondo cui le attività di costruzione e di gestione del collegamento fisso si ricollegano all’esercizio di prerogative dei pubblici poteri.

113    Peraltro, contrariamente a quanto sostenuto dal Regno di Danimarca, non si può contestare alla Commissione di aver esaminato se, nell’ambito della gestione del collegamento fisso, i servizi che saranno offerti dalla Femern possano sostituirsi a quelli offerti da operatori che perseguono uno scopo di lucro su un determinato mercato. Infatti, in tal modo, la Commissione applica un criterio che le consente di determinare se detta attività di gestione costuisca un’attività economica (v., in tal senso, sentenze del 1° luglio 2008, MOTOE, C‑49/07, EU:C:2008:376, punto 27, e del 27 giugno 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, punto 46).

114    Per quanto riguarda l’argomento secondo cui, in sostanza, la Commissione avrebbe dovuto procedere ad un esame approfondito delle caratteristiche delle reti stradali e ferroviarie danesi per stabilire se le attività di costruzione e di gestione del collegamento fisso si ricollegassero all’esercizio di prerogative dei pubblici poteri, occorre rilevare che il Regno di Danimarca non ha prodotto elementi nel fascicolo che consentano di ritenere che, nel loro insieme, le attività di costruzione o di gestione delle reti stradali e ferroviarie si ricolleghino effettivamente all’esercizio di prerogative dei pubblici poteri. Inoltre, come giustamente rilevato dalla Commissione, la decisione impugnata verte unicamente sul finanziamento del collegamento fisso e non sul finanziamento dell’insieme delle reti stradali e ferroviarie danesi, cosicché le caratteristiche di queste ultime non sono pertinenti per determinare se le attività della Femern di cui trattasi nel caso di specie siano di natura economica. Ne consegue che tale argomento del Regno di Danimarca non può essere accolto.

115    Per quanto riguarda l’argomento con cui si contesta alla Commissione di aver fatto ricorso, nella decisione impugnata, ad un criterio di sostituibilità più rigoroso di quello adottato nella decisione concernente la costruzione, cosicché la valutazione effettuata nel caso di specie sarebbe insufficiente e contraddittoria, è sufficiente rilevare che l’esistenza di servizi di trasporto sostituibili non costituisce un elemento pertinente ai fini della determinazione dell’esistenza di attività connesse all’esercizio di prerogative dei pubblici poteri. In ogni caso, contrariamente a quanto sostenuto dal Regno di Danimarca, occorre constatare che nella decisione relativa alla costruzione e nelle sentenze del 13 dicembre 2018, Scandlines Danmark e Scandlines Deutschland/Commissione (T‑630/15, non pubblicata, EU:T:2018:942), e del 13 dicembre 2018, Stena Line Scandinavia/Commissione (T‑631/15, non pubblicata, EU:T:2018:944), non è stata in alcun modo sollevata la questione di un’eventuale concorrenza tra i collegamenti ferroviari e i gestori di traghetti o di collegamenti aerei, cosicché l’argomento del Regno di Danimarca non può essere accolto.

116    Quanto all’argomento secondo cui l’istituzione di un regime di pagamento per l’utilizzo di un’infrastruttura stradale da parte degli utenti non sarebbe un criterio determinante per qualificare la messa a disposizione di detta infrastruttura come attività economica in ragione dell’esistenza di un rapporto di sostituzione su un mercato con operatori che perseguono uno scopo di lucro che propongono soluzioni alternative alla rete stradale, esso deve essere respinto. Infatti, come sarà precisato nell’ambito della terza parte del presente motivo, nei successivi punti da 148 a 153, il pagamento di canoni è un fattore che, se non decisivo, è quantomeno rilevante ai fini della qualificazione della fornitura dell’infrastruttura come attività economica, cosicché poteva essere validamente preso in considerazione dalla Commissione.

117    Inoltre, poiché la Commissione poteva validamente constatare che la Femern non aveva ricevuto alcuna prerogativa di potere pubblico particolare, l’argomento diretto a confrontare un rapporto di sostituzione tra le infrastrutture di trasporto e i modi di trasporto alternativi con il rapporto di sostituzione che esisterebbe tra, da un lato, le attività della polizia e della giustizia e, dall’altro, le attività di società di sicurezza private e l’arbitrato non può essere accolto. In proposito, occorre rilevare che le attività della polizia e della giustizia rientrano per loro natura nella sfera della pubblica autorità, in quanto implicano il ricorso a prerogative che esorbitano dal diritto comune e a privilegi dei pubblici poteri che si impongono ai cittadini e alle imprese. Ciò non vale per le attività delle imprese di sicurezza privata né per l’attività di arbitrato. La stessa constatazione si impone per quanto riguarda le attività di costruzione e di gestione di un’infrastruttura di trasporto quale il collegamento fisso.

118    Di conseguenza, occorre respingere la censura relativa ad un asserito errore derivante dalla presa in considerazione dell’esistenza di servizi sostituibili al collegamento fisso.

119    Dalle considerazioni che precedono risulta che la prima parte del primo motivo, relativa al fatto che la Commissione avrebbe erroneamente ritenuto che le attività della Femern non implichino l’esercizio di prerogative dei pubblici poteri, dev’essere integralmente respinta.

2.      Sulla seconda parte del primo motivo, vertente sulla constatazione asseritamente erronea secondo cui la Femern offre servizi di trasporto su un mercato in concorrenza con altri operatori

120    Il Regno di Danimarca, sostenuto dal Regno del Belgio, fa valere che il collegamento fisso non si trova in concorrenza con gli operatori di traghetti allo stesso titolo che un’infrastruttura ferroviaria non si trova in concorrenza diretta con la strada, gli autobus o gli aeroporti.

121    Secondo il Regno di Danimarca, gli eventuali effetti sulla concorrenza sarebbero il risultato della decisione di realizzare il collegamento fisso che rientra nell’esercizio dei pubblici poteri. Pertanto, la coesistenza di attività commerciali con attività che implicano l’esercizio di prerogative dei pubblici poteri non significherebbe automaticamente che queste ultime costituiscano attività economiche.

122    Inoltre, il Regno di Danimarca fa valere che, anche se le attività della Femern non fossero considerate connesse all’esercizio di prerogative dei pubblici poteri, tale ente non sarebbe in concorrenza con i gestori di traghetti. In tal senso, il Regno di Danimarca sottolinea che la Femern ha come compiti la costruzione e la gestione del collegamento fisso in un modo che consente di ottimizzare i vantaggi macroeconomici. Pertanto, la circostanza che le attività di tale ente incidano sull’economia nazionale e sui mercati circostanti, in particolare su quello dei servizi offerti dagli operatori di traghetti, non significherebbe che la costruzione e la gestione del collegamento fisso possano essere considerate in concorrenza con operatori privati su un mercato di fornitura di servizi di trasporto.

123    Il Regno di Danimarca sostiene che, in ogni caso, la Femern non potrebbe essere in concorrenza su un mercato di servizi di trasporto nella fase della pianificazione e della costruzione del collegamento fisso.

124    Il Regno del Belgio ritiene che non vi sarebbe concorrenza con i traghetti privati, in quanto l’intervento pubblico si limiterebbe a rimediare alle carenze dell’iniziativa privata.

125    La Commissione contesta tale argomento.

126    In proposito occorre ricordare che, secondo una giurisprudenza costante, ai fini dell’applicazione delle disposizioni del diritto dell’Unione in materia di concorrenza, costituisce un’impresa qualsiasi entità che eserciti un’attività economica e costituisce un’attività economica qualsiasi attività che consista nell’offrire beni o servizi su un determinato mercato (sentenze del 19 dicembre 2012, Mitteldeutsche Flughafen e Flughafen Leipzig-Halle/Commissione, C‑288/11 P, EU:C:2012:821, punto 50, e del 24 marzo 2022, GVN/Commissione, C‑666/20 P, non pubblicata, EU:C:2022:225, punto 69).

127    Nel caso di specie, al considerando 193 della decisione impugnata, la Commissione ha constatato che esiste un mercato di servizi di trasporto per l’attraversamento dello stretto del Fehmarn Belt sul quale opera già un operatore di traghetti, che è un’impresa operante a condizioni di mercato. Di conseguenza, la Commissione ha ritenuto che i servizi di trasporto forniti dalla Femern siano in concorrenza con i servizi di trasporto offerti da tale operatore di traghetti.

128    Da un lato, è giocoforza constatare che il Regno di Danimarca non contesta l’esistenza di un mercato di servizi per l’attraversamento dello stretto del Fehmarn Belt tra Rødby e Puttgarden che sarebbero forniti da un gestore di traghetti e riconosce che la messa in servizio del collegamento fisso avrà anche un effetto su diversi tipi di imprese, quali i gestori di traghetti, le imprese di trasporto mediante autobus o, ancora, le imprese di trasporto su strada di merci.

129    Dall’altro lato, mentre il Regno di Danimarca contesta l’esistenza di un rapporto di concorrenza tra i servizi offerti dalla Femern e quelli forniti dal gestore di traghetti, occorre rilevare che, come risulta dall’analisi finanziaria della Femern per il 2016, il livello dei prezzi costituisce un elemento preso in considerazione dal consumatore nella scelta di utilizzare, per effettuare l’attraversamento dello stretto del Fehmarn Belt, il collegamento fisso o i traghetti.

130    Pertanto, occorre constatare che esiste un rapporto di sostituzione tra i servizi che saranno offerti dalla Femern e quelli offerti dal gestore di traghetti. Di conseguenza, come giustamente sostenuto dalla Commissione, anche se la Femern e il gestore di traghetti offrono servizi le cui caratteristiche sono diverse sotto taluni aspetti, si deve ritenere che essi operino sullo stesso mercato, vale a dire quello dei servizi di trasporto per l’attraversamento dello stretto del Fehmarn Belt, sul quale i consumatori avranno la scelta, nell’ipotesi possibile del mantenimento dei servizi offerti dal gestore di traghetti dopo la messa in servizio del collegamento fisso, tra i servizi offerti da tale operatore e quelli offerti dalla Femern nell’ambito della gestione del collegamento fisso.

131    Inoltre, occorre rilevare che il Regno di Danimarca non contesta l’altra ipotesi ipotizzabile, evocata ai considerando 237 e 360 della decisione impugnata, secondo la quale la messa in servizio del collegamento fisso può comportare la scomparsa dei servizi di traghetto sul collegamento tra Rødby e Puttgarden. Orbene, una siffatta ipotesi conferma l’esistenza di un rapporto di sostituzione tra i servizi offerti dall’operatore di traghetti che assicurano tale collegamento e quelli che saranno offerti dalla Femern.

132    Pertanto, nelle circostanze della presente causa, contrariamente a quanto sostenuto dal Regno di Danimarca, si deve ritenere che i servizi offerti dalla Femern nell’ambito della gestione del collegamento fisso saranno in concorrenza diretta con quelli offerti, per l’attraversamento dello stretto del Fehmarn Belt, da un altro prestatore di trasporto, vale a dire il gestore di traghetti che assicura il collegamento tra Rødby e Puttgarden, il quale costituisce, senza che ciò sia contestato dal Regno di Danimarca, un’impresa che persegue uno scopo di lucro.

133    Peraltro, occorre rilevare che la Commissione ha parimenti individuato un mercato di servizi di trasporto più ampio, ossia quello dei collegamenti di trasporto che costituiscono un’alternativa per l’attraversamento dello stretto del Fehmarn Belt. In tal senso, da una lettura combinata dei considerando 193 e 237 della decisione impugnata risulta che la Commissione ha altresì preso in considerazione il mercato dei servizi di trasporto per assicurare l’attraversamento del Mar Baltico occidentale, vale a dire i collegamenti tra la Danimarca, la Germania e la Svezia, sui quali operano anche gestori di traghetti, dei quali, come risulta dall’analisi finanziaria della Femern per l’anno 2016, una parte del traffico potrebbe essere assorbita dal collegamento fisso.

134    Per quanto riguarda l’argomento secondo cui, in sostanza, la Femern non potrebbe essere in concorrenza con altri prestatori di trasporto a causa di considerazioni relative all’esercizio di prerogative dei pubblici poteri, esso deve essere respinto.

135    Da un lato, nei limiti in cui con tale argomento il Regno di Danimarca sostiene che non esisterebbe concorrenza tra il collegamento fisso e i gestori di traghetti per il motivo che gli effetti della messa in servizio di detto collegamento sulla concorrenza derivano da una decisione dei pubblici poteri adottata nell’esercizio delle loro prerogative di potere pubblico, esso non può essere accolto. Infatti, occorre rilevare che il fatto che uno Stato membro si avvalga di tali prerogative per costituire un ente incaricato di costruire e di gestire un’infrastruttura non implica necessariamente che le attività di tale ente si ricolleghino parimenti all’esercizio di prerogative dei pubblici poteri.

136    Dall’altro lato, nei limiti in cui il Regno di Danimarca sostiene che gli eventuali effetti sulla concorrenza delle attività della Femern sarebbero irrilevanti in quanto dette attività si ricollegherebbero all’esercizio di prerogative dei pubblici poteri, tale argomento deve essere respinto. Infatti, come constatato in precedenza (v. punti da 74 a 106 supra), la Commissione poteva validamente constatare, nelle circostanze della fattispecie, che le attività della Femern, in quanto tali, non rientravano nell’esercizio dei pubblici poteri e che, alla luce degli elementi di prova contenuti nel fascicolo, a tale ente non erano state affidate prerogative dei pubblici poteri.

137    Per quanto riguarda l’argomento vertente sul fatto che gli effetti delle attività della Femern sull’economia nazionale e sui mercati circostanti sarebbero irrilevanti al fine di stabilire un rapporto di concorrenza tra tale ente e i gestori di traghetti per il motivo che dette attività mirano ad ottimizzare i vantaggi macroeconomici della Danimarca, occorre rilevare che detto argomento equivale, in sostanza, a far valere che la constatazione che un ente esercita attività perseguendo un obiettivo di interesse generale osterebbe a che detto ente possa essere considerato in concorrenza con operatori che perseguono uno scopo di lucro. Orbene, come ricordato nel precedente punto 64, il fatto che a un ente siano stati affidati alcuni compiti di interesse generale non può impedire di considerare le attività in questione come attività economiche. Infatti, occorre ricordare che da una giurisprudenza costante risulta che l’articolo 107, paragrafo 1, TFUE non distingue gli interventi statali a seconda della loro causa o del loro scopo, ma li definisce in funzione dei loro effetti [sentenze del 2 luglio 1974, Italia/Commissione, 173/73, EU:C:1974:71, punto 27, e del 6 aprile 2022, Mead Johnson Nutrition (Asia Pacific) e a./Commissione, T‑508/19, EU:T:2022:217, punto 80].

138    Quanto all’argomento secondo cui non vi sarebbe concorrenza tra la Femern e gli operatori di traghetti in quanto l’intervento pubblico si limiterebbe a porre rimedio alle carenze dell’iniziativa privata, esso deve essere respinto. Infatti, come si evince dal precedente punto 126, per determinare se un ente svolge un’attività economica, la Commissione deve stabilire che detto ente offre beni o servizi su un mercato in concorrenza con operatori che perseguono uno scopo di lucro. Orbene, nel caso di specie, come risulta dal considerando 193 della decisione impugnata, esiste già un operatore privato che offre servizi per assicurare l’attraversamento dello stretto del Fehmarn Belt. Allo stesso modo, esistono anche imprese private che forniscono servizi di trasporto su altri collegamenti che costituiscono un’alternativa per l’attraversamento di detto stretto.

139    Anche l’argomento secondo cui la Femern non può essere in concorrenza sul mercato dei servizi di trasporto nella fase della costruzione del collegamento fisso deve essere respinto. Infatti, come sarà precisato nell’ambito dell’esame del secondo motivo nei successivi punti da 185 a 207, nelle circostanze del caso di specie, la Commissione poteva, senza commettere un errore di valutazione, concludere che le attività di costruzione e di gestione del collegamento fisso fossero indissociabili.

140    Dalle considerazioni che precedono risulta che la seconda parte del primo motivo, vertente sul fatto che sarebbe stato erroneamente constatato che la Femern offre servizi di trasporto su un mercato in concorrenza con altri operatori, deve essere integralmente respinta.

3.      Sulla terza parte del primo motivo, vertente sulla constatazione asseritamente erronea secondo cui la Femern è un operatore che persegue una logica commerciale

141    Il Regno di Danimarca fa valere che la Femern non può gestire il collegamento fisso come un operatore in economia di mercato operante in una logica di economia di mercato e non può, di conseguenza, dedicarsi ad una gestione commerciale del collegamento fisso. In tal senso, il Regno di Danimarca indica che la Femern agisce, per gli elementi essenziali, su istruzione del Ministro dei Trasporti danese, il quale sarà altresì incaricato di fissare l’importo dei pedaggi tenendo conto di considerazioni macroeconomiche e politiche e precisa che i suoi utili saranno destinati al finanziamento di infrastrutture sul territorio danese. Il Granducato di Lussemburgo sostiene al riguardo che, poiché la Femern non è soggetta alla regola della massimizzazione dei profitti, i suoi utili contribuiscono al finanziamento dell’infrastruttura terrestre pubblica e non dispone di alcuna autonomia decisionale, non si può ritenere che essa eserciti un’attività economica.

142    Inoltre, secondo il Regno di Danimarca, sostenuto dalla Repubblica federale di Germania e dal Granducato di Lussemburgo, la circostanza che le attività della Femern siano finanziate mediante canoni riscossi presso gli utenti non è sufficiente per ritenere che tale ente operi in una logica di mercato. In proposito, il Granducato di Lussemburgo sostiene che il metodo di finanziamento del collegamento fisso attraverso la tassazione o gli utenti non costituisce un elemento rilevante per distinguere le attività non economiche dalle attività economiche. Inoltre, il Regno di Danimarca ritiene che la Commissione non abbia sufficientemente tenuto conto dell’assenza di libertà in materia tariffaria, che sarebbe un indizio rilevante per stabilire che la Femern non costituisce un’impresa.

143    Peraltro, secondo il Regno di Danimarca, la circostanza che la Femern incasserà canoni quando il collegamento fisso sarà messo in servizio non dovrebbe avere come conseguenza che le sue attività connesse all’esercizio di prerogative dei pubblici poteri diventino attività di natura economica.

144    La Commissione contesta tale argomento.

145    In primo luogo, per quanto concerne gli argomenti secondo cui si sostiene che il collegamento fisso non sarà oggetto di sfruttamento commerciale, occorre ricordare che, secondo la giurisprudenza applicabile in materia di aiuti di Stato, costituiscono servizi che possono essere qualificati come attività economiche le prestazioni fornite normalmente dietro remunerazione, essendo precisato che la caratteristica essenziale della remunerazione va ravvisata nella circostanza che essa costituisce il corrispettivo economico della prestazione di cui trattasi (v., in tal senso, sentenze del 27 giugno 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, punto 47, e del 20 settembre 2019, Havenbedrijf Antwerpen e Maatschappij van de Brugse Zeehaven/Commissione, T‑696/17, EU:T:2019:652, punto 75).

146    Inoltre, in materia di aiuti di Stato, il fatto che un’attività non sia garantita da operatori privati o il fatto che essa non sia redditizia non costituiscono criteri pertinenti per qualificarla o meno come attività economica. Infatti, secondo costante giurisprudenza, da un lato, la nozione di «impresa», nell’ambito del diritto della concorrenza, comprende qualsiasi ente che eserciti un’attività economica, a prescindere dallo status giuridico di tale ente e dalle sue modalità di finanziamento e, dall’altro, costituisce attività economica qualsiasi attività che consista nell’offrire beni o servizi su un determinato mercato (sentenze del 25 ottobre 2001, Ambulanz Glöckner, C‑475/99, EU:C:2001:577, punto 19, e del 20 settembre 2019, Havenbedrijf Antwerpen e Maatschappij van de Brugse Zeehaven/Commissione, T‑696/17, EU:T:2019:652, punto 46). Ne consegue che il carattere economico o meno di un’attività non dipende dallo status privato o pubblico dell’ente che la esercita né dalla redditività di tale attività (sentenze del 19 dicembre 2012, Mitteldeutsche Flughafen e Flughafen Leipzig-Halle/Commissione, C‑288/11 P, EU:C:2012:821, punto 50, e del 15 dicembre 2016, Spagna/Commissione, T‑808/14, non pubblicata, EU:T:2016:734, punto 55).

147    È alla luce di tali principi che occorre esaminare gli argomenti sollevati dal Regno di Danimarca, dalla Repubblica federale di Germania e dal Granducato di Lussemburgo.

148    Contrariamente a quanto fanno valere in sostanza il Regno di Danimarca e il Granducato di Lussemburgo, il fatto di subordinare l’accesso al collegamento fisso al pagamento di canoni costituisce un elemento pertinente per qualificare la gestione di detto collegamento come attività economica.

149    In proposito, occorre precisare che le disposizioni del Trattato FUE relative alla concorrenza e più specificamente le norme in materia di aiuti di Stato non impongono che gli Stati membri richiedano un pagamento per l’accesso alle infrastrutture di trasporto, ma lasciano alla loro discrezionalità la questione se l’accesso debba essere gratuito o subordinato al pagamento di una contropartita economica.

150    Pertanto, qualora lo Stato membro decida, nell’ambito dell’attuazione della sua politica dei trasporti, che la messa a disposizione di un’infrastruttura sia effettuata a titolo gratuito nell’interesse comune, ciò può costituire un indizio per constatare che detta infrastruttura non è oggetto di sfruttamento economico. Per contro, quando lo Stato membro decide, come nel caso di specie, di subordinare l’accesso all’infrastruttura al pagamento di un canone al fine di generare entrate destinate, come risulta dal considerando 192 della decisione impugnata, in particolare al rimborso del debito contratto per finanziare la progettazione e la costruzione del collegamento fisso, l’infrastruttura deve essere considerata come oggetto di sfruttamento economico (v., in tal senso, sentenza del 24 marzo 2011, Freistaat Sachsen e Land Sachsen-Anhalt/Commissione, T‑443/08 e T‑455/08, EU:T:2011:117, punti 93 e 94).

151    Nel caso di specie, occorre constatare che, al considerando 192 della decisione impugnata, la Commissione ha rilevato che la Femern fornisce un servizio di trasporto ai cittadini e alle imprese subordinato al pagamento di un pedaggio per l’utilizzo del tratto stradale e dell’infrastruttura ferroviaria.

152    Ne consegue che, al considerando 194 della decisione impugnata, la Commissione poteva considerare, senza incorrere in errori di valutazione, che la gestione del collegamento fisso è retta da una logica economica, dato che sarebbe finanziata dai diritti d’uso.

153    Pertanto, poiché la Commissione ha constatato, da un lato, al considerando 193 della decisione impugnata, che la Femern offrirà in particolare servizi sul mercato dei servizi di trasporto per l’attraversamento dello stretto del Fehmarn Belt sul quale opera un operatore che persegue uno scopo di lucro e, dall’altro, ai considerando 192 e 194 della decisione impugnata, che l’accesso al collegamento fisso sarà subordinato al pagamento di canoni a tale ente, che costituisce la contropartita della prestazione di servizi, essa poteva legittimamente concludere che l’attività di gestione del collegamento fisso costituiva un’attività economica.

154    Gli argomenti dedotti dal Regno di Danimarca, dalla Repubblica federale di Germania e dal Granducato di Lussemburgo, relativi al fatto che le norme alle quali la Femern è soggetta non le consentirebbero di fare uno sfruttamento commerciale del collegamento fisso, non possono mettere in discussione tale conclusione.

155    Occorre ricordare al riguardo che, per escludere il carattere economico di un’attività consistente nell’offrire beni o servizi su un mercato, non è sufficiente far valere che il gestore dell’infrastruttura non agisce secondo una logica puramente commerciale di massimizzazione dei profitti, che esso dà la priorità all’interesse generale rispetto al rendimento del capitale investito, che opera senza scopo di lucro e che investe sistematicamente i suoi profitti [v., in tal senso, sentenza del 30 aprile 2019, Chambre de commerce et d’industrie métropolitaine Bretagne-Ouest (port de Brest)/Commissione, T‑754/17, non pubblicata, EU:T:2019:270, punto 80].

156    Inoltre, poiché la natura economica o non economica di un’attività non dipende dallo status privato o pubblico dell’ente che la svolge o dalla redditività di tale attività, ne consegue che, anche se i ricavi di un’attività devono essere obbligatoriamente reinvestiti in attività non economiche, le attività remunerate costituiscono una partecipazione al mercato che può mettere in discussione gli obiettivi del diritto della concorrenza, per cui l’obbligo di reinvestire i ricavi non esclude la natura economica di un’attività (v., in tal senso, sentenza del 12 settembre 2013, Germania/Commissione, T‑347/09, non pubblicata, EU:T:2013:418, punto 50).

157    Pertanto, gli argomenti relativi al fatto che la Femern non persegue un obiettivo di massimizzazione dei profitti e deve reinvestire i suoi utili per il finanziamento delle infrastrutture non possono essere accolti. Inoltre, la circostanza invocata dal Regno di Danimarca secondo cui l’importo dei diritti per l’utilizzo del collegamento fisso non è stabilito sulla base di una logica di mercato, nel senso che la struttura dei prezzi è diversa da quella praticata sul mercato dagli operatori privati, non può ostare alla constatazione che la gestione del collegamento fisso costituisce un’attività economica.

158    Inoltre, occorre parimenti respingere l’argomento relativo al fatto che la Femern agisce, per gli elementi essenziali, quali la data di avvio dei lavori, su istruzione del Ministro dei Trasporti danese. Infatti, la questione se le attività di cui trattasi esercitate da un ente abbiano carattere economico non dipende dal fatto che un investitore privato non sia in grado di esercitarle alle stesse condizioni (v., per analogia, sentenza del 16 luglio 2014, Zweckverband Tierkörperbeseitigung/Commissione, T‑309/12, non pubblicata, EU:T:2014:676, punto 76).

159    Inoltre, per quanto riguarda l’argomento secondo cui la Commissione non avrebbe sufficientemente tenuto conto dell’assenza di libertà della Femern nella fissazione dell’importo dei diritti per l’utilizzo del collegamento, occorre rilevare che, certamente, come risulta dal punto 42, paragrafo 2, della legge relativa alla costruzione, i principi che disciplinano l’importo dei diritti sono stabiliti dal Ministro dei Trasporti danese. Tuttavia, nel suo ricorso, il Regno di Danimarca riconosce che, sulla base dell’articolo 42, paragrafo 3, di detta legge, la Femern può emendare i regimi generali di sconti e istituirne nuovi, a condizione che il livello globale delle entrate non ne risulti sensibilmente pregiudicato. Pertanto, al considerando 197 della decisione impugnata, la Commissione non è incorsa in un errore di valutazione nel constatare che la Femern dispone di un certo margine di manovra per fissare i propri prezzi.

160    Orbene, il solo fatto che il Ministro dei Trasporti danese inquadri l’importo dei canoni sulla base di considerazioni macroeconomiche e che si ricollegano alla politica dei trasporti non può essere sufficiente per concludere che l’attività di gestione del collegamento fisso non costituisce un’attività economica.

161    Peraltro, non può essere presa in considerazione la circostanza, successiva alla decisione impugnata, che la Femern non dispone più della facoltà di modulare l’importo dei canoni a seguito dell’adozione, nel corso del procedimento giurisdizionale, di una nuova legge, di modo che solo il Ministro dei Trasporti danese è autorizzato a determinare l’importo di detti canoni. Infatti, la legittimità di un atto dell’Unione deve essere valutata alla luce degli elementi di fatto e di diritto esistenti alla data di adozione dell’atto stesso (sentenze del 7 febbraio 1979, Francia/Commissione, 15/76 e 16/76, EU:C:1979:29, punti 7 e 8, e del 12 dicembre 1996, Altmann e a./Commissione, T‑177/94 e T‑377/94, EU:T:1996:193, punto 119). Ne consegue che è esclusa la presa in considerazione, nel valutare la legittimità di tale atto, di circostanze posteriori alla data di adozione dell’atto dell’Unione (sentenze del 27 settembre 2006, Roquette Frères/Commissione, T‑322/01, EU:T:2006:267, punto 325, e dell’11 febbraio 2015, Spagna/Commissione, T‑204/11, EU:T:2015:91, punto 123). Pertanto, al momento dell’adozione della decisione impugnata, la Commissione poteva validamente prendere in considerazione la circostanza che, in una certa misura, la Femern poteva influenzare l’importo di taluni canoni per l’accesso all’infrastruttura.

162    Da quanto precede risulta che gli argomenti dedotti dal Regno di Danimarca, dalla Repubblica federale di Germania e dal Granducato di Lussemburgo diretti a sostenere che le norme alle quali la Femern è soggetta non le consentirebbero di fare uno sfruttamento commerciale del collegamento fisso, siano essi considerati isolatamente o nel loro insieme, non mettono in discussione la constatazione secondo cui la gestione del collegamento fisso costituisce un’attività economica.

163    In secondo luogo, per quanto riguarda l’argomentazione secondo cui, in sostanza, le attività della Femern relative all’esercizio delle prerogative dei pubblici poteri non possono diventare attività economiche a seguito della riscossione dei canoni per l’utilizzo del collegamento fisso, è sufficiente osservare che essa si basa sull’erronea premessa che la Commissione avrebbe dovuto considerare che alcune delle attività della Femern riguardavano l’esercizio delle prerogative dei pubblici poteri (v. punti da 75 a 106 supra). Pertanto, tale argomento non può essere accolto.

164    La terza parte del primo motivo deve essere quindi integralmente respinta.

4.      Sul secondo motivo, vertente sul fatto che la Commissione avrebbe erroneamente constatato che le attività di costruzione e di gestione del collegamento fisso sono indissociabili

165    Con il suo secondo motivo, il Regno di Danimarca contesta non solo la fondatezza della constatazione secondo cui le attività di costruzione e di gestione del collegamento fisso sono indissociabili, ma anche la motivazione della decisione impugnata a tal riguardo.

a)      Sulla motivazione della decisione impugnata per quanto riguarda il carattere indissociabile delle attività di costruzione e di gestione del collegamento fisso

166    Il Regno di Danimarca ritiene che la decisione impugnata sia insufficientemente motivata per quanto riguarda la constatazione secondo cui la Femern eserciterebbe un’attività economica sin dalla fase di costruzione.

167    Inoltre, il Regno di Danimarca ritiene altresì che, al considerando 201 della decisione impugnata, la Commissione non abbia esposto le ragioni per le quali ha concluso che le attività di promozione, di marketing o di informazione della Femern costituiscono attività economiche.

168    La Commissione contesta tale argomento.

169    Secondo una costante giurisprudenza, la motivazione prescritta dall’articolo 296 TFUE dev’essere adeguata alla natura dell’atto e deve fare apparire in forma chiara e inequivocabile l’iter logico seguito dall’istituzione da cui esso promana, in modo da consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e permettere al giudice competente di esercitare il proprio controllo. La portata dell’obbligo di motivazione dev’essere valutata in funzione delle circostanze del caso, in particolare del contenuto dell’atto, della natura dei motivi esposti e dell’interesse che i destinatari dell’atto o soggetti terzi, da questo colpiti direttamente e individualmente, possano avere a ricevere spiegazioni. La motivazione non deve necessariamente specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto rilevanti, in quanto per accertare se la motivazione di un atto soddisfi le prescrizioni di cui all’articolo 296 TFUE occorre far riferimento non solo al suo tenore, ma anche al suo contesto e al complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia (v. sentenza del 10 luglio 2008, Bertelsmann e Sony Corporation of America/Impala, C‑413/06 P, EU:C:2008:392, punto 166 e giurisprudenza citata; sentenza del 27 gennaio 2021, KPN/Commissione, T‑691/18, non pubblicata, EU:T:2021:43, punto 161). In particolare, la Commissione non è obbligata a prendere posizione su tutti gli argomenti che gli interessati fanno valere dinanzi ad essa. Le è sufficiente esporre i fatti e le considerazioni giuridiche aventi un ruolo essenziale nell’economia della decisione (sentenze dell’11 gennaio 2007, Technische Glaswerke Ilmenau/Commissione, C‑404/04 P, non pubblicata, EU:C:2007:6, punto 30, e del 24 settembre 2019, Fortischem/Commissione, T‑121/15, EU:T:2019:684, punto 41).

170    Nel caso di specie, per quanto riguarda la motivazione del carattere indissociabile delle attività di costruzione e di gestione del collegamento fisso, occorre rilevare che, al considerando 189 della decisione impugnata, la Commissione ha anzitutto ricordato la giurisprudenza secondo la quale la gestione di un aeroporto è stata considerata un’attività economica e che lo stesso valeva per la costruzione di una pista di un aeroporto commerciale. Sebbene la Commissione precisi che tale giurisprudenza riguardava specificamente gli aeroporti, essa ha indicato che i principi elaborati dalla Corte e dal Tribunale sono applicabili anche alla costruzione di altre infrastrutture. A questo proposito, la nota a piè di pagina n. 89 sotto il considerando 189 della decisione impugnata fa riferimento al punto 202 della comunicazione sulla nozione di «aiuto di Stato», in cui si afferma che tali principi stabiliti dai giudici dell’Unione sono applicabili alla costruzione di altre infrastrutture indissociabilmente connesse a un’attività economica. Inoltre, al considerando 189 della decisione impugnata, la Commissione fa riferimento anche alla recente giurisprudenza del Tribunale relativa alle infrastrutture portuali citando, alla nota a piè di pagina n. 90, la sentenza del 20 settembre 2019, Havenbedrijf Antwerpen e Maatschappij van de Brugse Zeehaven/Commissione (T‑696/17, EU:T:2019:652).

171    Poi, al considerando 192 della decisione impugnata, la Commissione ha constatato che le entrate della Femern provenienti dalla gestione delle attività stradali e ferroviarie sono in particolare destinate a finanziare il costo totale della pianificazione, della costruzione e della gestione del collegamento fisso.

172    Infine, al considerando 198 della decisione impugnata, dopo aver concluso che la gestione del collegamento fisso costituisce un’attività economica, la Commissione ha ritenuto che la costruzione dell’infrastruttura gestita dalla Femern costituisca parimenti un’attività economica sulla base delle sentenze del 19 dicembre 2012, Mitteldeutsche Flughafen e Flughafen Leipzig-Halle/Commissione (C‑288/11 P, EU:C:2012:821), e del 24 marzo 2011, Freistaat Sachsen e Land Sachsen-Anhalt/Commissione (T‑443/08 e T‑455/08, EU:T:2011:117).

173    Occorre constatare che la Commissione ha fatto riferimento alle sentenze della Corte e del Tribunale in materia di infrastrutture aeroportuali, alle recenti cause del Tribunale relative alle infrastrutture portuali nonché alla comunicazione sulla nozione di «aiuto di Stato». Pertanto, occorre considerare che la Commissione ha inteso applicare un principio secondo il quale, in presenza di un’infrastruttura oggetto di uno sfruttamento economico, l’attività di costruzione è anche di natura economica quando le due attività sono inscindibilmente connesse. Nel caso di specie, la Commissione ha constatato l’esistenza di un legame economico tra le due attività attraverso l’utilizzo delle entrate di esercizio per rimborsare in particolare il debito contratto per la pianificazione e la costruzione del collegamento fisso.

174    Ne consegue che la Commissione ha sufficientemente motivato l’indissociabilità delle attività di costruzione e di gestione del collegamento fisso.

175    Per quanto riguarda l’argomento secondo cui, in sostanza, la Commissione avrebbe insufficientemente motivato la conclusione secondo cui le attività di promozione, marketing o informazione della Femern costituiscono attività economiche, occorre rilevare che, al considerando 201 della decisione impugnata, la Commissione ha indicato, in sostanza, che tali attività hanno contribuito alla pianificazione, alla costruzione e alla gestione del collegamento fisso e che, anche nel caso in cui tali attività di promozione, di marketing o di informazione dovessero essere considerate attività di informazione, ciò non toglie che esse contribuiscono all’attività economica della Femern. A tal riguardo, la Commissione ha rilevato che non è raro che le imprese siano tenute ad informare il pubblico delle loro attività. Inoltre, essa ha considerato che, in linea di principio, gli obblighi di informazione non implicano l’esercizio di prerogative dei pubblici poteri. Pertanto, dal considerando 201 della decisione impugnata risulta chiaramente che la Commissione ha ritenuto che le attività di promozione, marketing o informazione costituiscano attività economiche in quanto si ricollegano alle attività principali della Femern, vale a dire la costruzione e la gestione del collegamento fisso. Di conseguenza, si deve ritenere che la Commissione abbia sufficientemente motivato la decisione impugnata per quanto riguarda il carattere economico delle attività di promozione, di marketing o di informazione.

b)      Sulla fondatezza della decisione impugnata per quanto riguarda il carattere indissociabile delle attività di costruzione e di gestione del collegamento fisso

176    Il Regno di Danimarca fa valere che la Commissione è incorsa in un errore di valutazione nel constatare che l’attività di costruzione non è separabile dall’attività di gestione del collegamento fisso.

177    A tal riguardo, in primo luogo, il Regno di Danimarca, sostenuto dalla Repubblica federale di Germania e dal Granducato di Lussemburgo, fa valere che erroneamente la Commissione considera che dalle sentenze del 19 dicembre 2012, Mitteldeutsche Flughafen e Flughafen Leipzig-Halle/Commissione (C‑288/11 P, EU:C:2012:821), e del 24 marzo 2011, Freistaat Sachsen e Land Sachsen-Anhalt/Commissione (T‑443/08 e T‑455/08, EU:T:2011:117), risulterebbe che un’attività di costruzione, vale a dire un’attività a monte, sarebbe necessariamente un’attività economica, dal momento che l’attività di gestione, vale a dire a valle, è un’attività economica. Solo in determinate circostanze una gestione commerciale futura di un’infrastruttura potrebbe avere come effetto che la sua costruzione costituisca anche un’attività economica, in particolare qualora una pista di aeroporto faccia parte dell’attività economica esistente di detto aeroporto. Secondo il Regno di Danimarca, la Repubblica federale di Germania e il Granducato di Lussemburgo, il caso di specie si distingue dalle precedenti cause, in quanto si tratta di un caso di costruzione iniziale di un’infrastruttura la cui gestione avrà luogo in futuro.

178    In secondo luogo, il Regno di Danimarca sostiene che occorre tener conto della circostanza che la Femern non eserciterà un’attività economica prima della messa in servizio del collegamento fisso, cosicché, durante la fase di costruzione, l’entità non è attiva su alcun mercato in concorrenza con altri operatori. A tal riguardo, il Regno di Danimarca fa valere che solo se la Femern è in grado di penetrare rapidamente nel mercato di cui trattasi essa potrebbe essere considerata concorrente delle imprese già operanti su detto mercato.

179    In terzo luogo, il Regno di Danimarca fa valere, in sostanza, che, poiché la Femern non opera su un mercato liberalizzato, non si può ritenere che tale ente eserciti un’attività economica.

180    In quarto luogo, secondo il Regno di Danimarca, dal punto 84 della sentenza del 30 aprile 2019, UPF/Commissione (T‑747/17, EU:T:2019:271), risulta che l’esistenza di un nesso economico tra due attività non è sufficiente per constatare il carattere indissociabile di tali attività, cosicché il finanziamento della pianificazione e della costruzione del collegamento fisso mediante la riscossione di pedaggi nell’ambito della gestione di detto collegamento non significa necessariamente che le attività siano indissociabili.

181    In quinto luogo, il Regno di Danimarca ritiene che la conclusione della Commissione sul carattere indissociabile delle attività di costruzione e di gestione non tenga conto del fatto che le circostanze potrebbero evolvere fino alla messa in servizio del collegamento fisso, in particolare del fatto che le autorità danesi potrebbero decidere di modificare le condizioni di gestione del collegamento fisso.

182    In sesto luogo, il Regno di Danimarca fa valere che la qualificazione come impresa dovrebbe essere oggetto di un’interpretazione restrittiva in quanto il fatto di qualificare la Femern come impresa prima della messa in servizio del collegamento fisso ha conseguenze pregiudizievoli in quanto tale ente sarebbe tenuto a pagare gli interessi dovuti per il periodo di illegalità. Inoltre, secondo il Regno di Danimarca, un’interpretazione restrittiva della nozione di «impresa» si armonizzerebbe meglio con settori affini, in particolare con la normativa nazionale relativa alle pratiche commerciali.

183    La Commissione contesta tali argomenti.

184    In via preliminare, occorre constatare che il Regno di Danimarca non ha dedotto alcun argomento suffragato per contestare la fondatezza della qualificazione delle attività di promozione, di marketing o di informazione come attività di natura economica.

185    Per quanto riguarda gli argomenti secondo cui la Commissione avrebbe erroneamente ritenuto che le attività di costruzione e di gestione del collegamento fisso siano indissociabili, occorre ricordare che la giurisprudenza ha riconosciuto che l’esercizio commerciale e la costruzione di infrastrutture di trasporto in vista di tale esercizio commerciale possono costituire attività economiche (v., in tal senso, sentenze del 30 aprile 2019, UPF/Commission, T‑747/17, EU:T:2019:271, punto 65, e del 20 settembre 2019, Havenbedrijf Antwerpen e Maatschappij van de Brugse Zeehaven/Commissione, T‑696/17, EU:T:2019:652, punto 47). Tale giurisprudenza deriva dalla sentenza del 24 marzo 2011, Freistaat Sachsen e Land Sachsen-Anhalt/Commissione (T‑443/08 e T‑455/08, EU:T:2011:117), alla quale la Commissione fa riferimento al considerando 198 della decisione impugnata, in cui il Tribunale aveva dichiarato che essa poteva validamente concludere nel senso del carattere indissociabile dell’attività di gestione di un aeroporto e dell’attività di costruzione di una nuova pista di un aeroporto, dato che le tasse aeroportuali costituirebbero la principale fonte di reddito per il finanziamento di tale nuova pista e la gestione di tale nuova pista parteciperebbe all’attività economica dell’aeroporto (sentenza del 24 marzo 2011, Freistaat Sachsen e Land Sachsen-Anhalt/Commissione, T‑443/08 e T‑455/08, EU:T:2011:117, punto 94). Inoltre, in tale sentenza, il Tribunale aveva altresì dichiarato che non occorreva dissociare l’attività di costruzione della nuova pista di aeroporto dal successivo utilizzo che ne sarebbe stato fatto per il motivo che, tenuto conto della sua natura e del suo oggetto, la costruzione di detta pista non rientrava, in quanto tale, nelle prerogative dei pubblici poteri (sentenza del 24 marzo 2011, Freistaat Sachsen e Land Sachsen-Anhalt/Commissione, T‑443/08 e T‑455/08, EU:T:2011:117, punto 99). In tale causa, la Corte ha dichiarato che il Tribunale non era incorso in un errore di diritto statuendo che la Commissione aveva legittimamente ritenuto che la costruzione della nuova pista di aeroporto costituisse un’attività economica, cosicché l’apporto di capitale controverso, fatti salvi i costi connessi all’esercizio di pubbliche competenze da detrarre dal suo importo, costituiva un aiuto di Stato (sentenza del 19 dicembre 2012, Mitteldeutsche Flughafen e Flughafen Leipzig-Halle/Commissione, C‑288/11 P, EU:C:2012:821, punto 43).

186    Pertanto, quando la gestione di un’infrastruttura è oggetto di sfruttamento economico e i diritti d’uso costituiscono la principale fonte di finanziamento della sua costruzione, si deve ritenere che le attività di costruzione e di gestione di tale infrastruttura costituiscano attività economiche, ad esclusione, qualora lo Stato membro se ne avvalga espressamente nel corso del procedimento amministrativo, di eventuali competenze che implichino il ricorso a prerogative dei pubblici poteri.

187    È alla luce di tali considerazioni che occorre esaminare gli argomenti sollevati dal Regno di Danimarca, dalla Repubblica federale di Germania e dal Granducato di Lussemburgo.

188    In primo luogo, contrariamente a quanto sostanzialmente fatto valere dal Regno di Danimarca, dalla Repubblica federale di Germania e dal Granducato di Lussemburgo, i principi e i criteri relativi all’inscindibilità delle attività di costruzione e di gestione di un’infrastruttura di trasporto, stabiliti nelle sentenze del 19 dicembre 2012, Mitteldeutsche Flughafen e Flughafen Leipzig-Halle/Commissione (C‑288/11 P, EU:C:2012:821), e del 24 marzo 2011, Freistaat Sachsen e Land Sachsen-Anhalt/Commissione (T‑443/08 e T‑455/08, EU:T:2011:117), e ricordati nel precedente punto 185, non possono essere limitati al solo caso dell’estensione di un’infrastruttura esistente.

189    È vero che, nella causa che ha dato luogo alle sentenze del 19 dicembre 2012, Mitteldeutsche Flughafen e Flughafen Leipzig-Halle/Commissione (C‑288/11 P, EU:C:2012:821), e del 24 marzo 2011, Freistaat Sachsen e Land Sachsen-Anhalt/Commissione (T‑443/08 e T‑455/08, EU:T:2011:117), era in discussione l’estensione di una pista di un aeroporto preesistente.

190    Tuttavia, quando, come nel caso di specie, esiste un mercato di servizi di trasporto nel quale operano già operatori che perseguono uno scopo di lucro, la costruzione di una nuova infrastruttura di trasporto destinata ad essere oggetto di uno sfruttamento economico può perturbare la concorrenza su tale mercato tanto quanto l’estensione di un’infrastruttura preesistente. Pertanto, si deve considerare che, ai fini della valutazione del carattere indissociabile delle attività di costruzione e di gestione di un’infrastruttura, il caso di una costruzione di una nuova infrastruttura destinata ad essere oggetto di un esercizio economico futuro è paragonabile a quello di una costruzione di un’estensione di un’infrastruttura di trasporto preesistente oggetto di uno sfruttamento economico.

191    Ne consegue che occorre respingere l’argomento secondo cui, in sostanza, i principi e i criteri relativi all’inscindibilità delle attività di costruzione e di gestione di un’infrastruttura di trasporto, stabiliti nelle sentenze del 19 dicembre 2012, Mitteldeutsche Flughafen e Flughafen Leipzig-Halle/Commissione (C‑288/11 P, EU:C:2012:821), e del 24 marzo 2011, Freistaat Sachsen e Land Sachsen-Anhalt/Commissione (T‑443/08 e T‑455/08, EU:T:2011:117), non sarebbero trasponibili al caso di specie.

192    In secondo luogo, per quanto riguarda l’argomento secondo cui, in sostanza, la Femern non sarebbe presente su alcun mercato durante la fase di costruzione, occorre rilevare che è pacifico tra le parti che tale ente è al contempo incaricato della costruzione e della gestione del collegamento fisso.

193    A tal riguardo, come risulta dall’esame della seconda e della terza parte del primo motivo, dal momento che la gestione da parte della Femern del collegamento fisso consisterà nell’offrire servizi su un mercato nel quale opera un operatore che persegue uno scopo di lucro in cambio di una remunerazione, la Commissione non è incorsa in un errore di diritto nel constatare che la gestione del collegamento fisso costituisce un’attività economica.

194    Inoltre, occorre rilevare che, al considerando 192 della decisione impugnata, la Commissione ha dimostrato, senza che ciò sia contestato dal Regno di Danimarca, che i ricavi di esercizio dell’infrastruttura saranno utilizzati in particolare per rimborsare i prestiti sottoscritti per la pianificazione e la costruzione del collegamento fisso. Così facendo, contrariamente a quanto fatto valere in sostanza dal Regno di Danimarca, dalla Repubblica federale di Germania e dal Granducato di Lussemburgo, la Commissione non ha presunto, ma ha dimostrato, tenendo conto delle circostanze concrete del caso di specie, che la costruzione del collegamento fisso non può essere dissociata dal suo sfruttamento economico futuro. Analogamente, come riconosciuto dal Regno di Danimarca, lo sfruttamento economico del collegamento fisso ha anche l’obiettivo di finanziare la sua costruzione nella prospettiva di raggiungere un equilibrio finanziario per l’intero progetto. A tal riguardo, in udienza, il Tribunale ha interrogato la Commissione sul rapporto tra, da un lato, la constatazione effettuata al considerando 192 della decisione impugnata secondo cui, in sostanza, le entrate della Femern provenienti dalle attività stradali e ferroviarie sono segnatamente destinate a finanziare il costo totale della pianificazione, della costruzione e della gestione del collegamento fisso e, dall’altro, l’affermazione del considerando 323 di detta decisione secondo cui, se fosse possibile fissare i prezzi a un livello che compensi l’insieme dei costi di costruzione e di gestione, non esisterebbe alcun deficit di finanziamento e non sarebbe necessario alcun aiuto di Stato. La Commissione ha risposto che, a differenza del considerando 323 della decisione impugnata, il considerando 192 riguarda i costi di pianificazione e di costruzione dedotti dall’importo dell’aiuto, cosicché non può esservi contraddizione tra questi due considerando.

195    Pertanto, dal momento che la gestione economica del collegamento fisso ha lo scopo di rimborsare il debito sottoscritto per la sua costruzione e nella misura in cui la stessa entità è incaricata delle attività di costruzione e di gestione del collegamento fisso, per preservare l’effetto utile delle norme relative agli aiuti di Stato, non si può ammettere che le attività di costruzione e di gestione del collegamento fisso siano dissociate per il motivo che la messa in servizio del collegamento fisso avverrà solo una volta terminata la sua costruzione.

196    In caso contrario, poiché la Femern è al contempo incaricata della costruzione e della gestione del collegamento fisso, se, come sostiene il Regno di Danimarca, l’attività di costruzione fosse considerata separabile dalla gestione e, pertanto, non economica, i finanziamenti agevolati ottenuti per la costruzione del collegamento fisso non potrebbero essere qualificati come aiuti di Stato. Ne conseguirebbe che, nelle circostanze della presente causa, in fase di gestione del collegamento fisso, la Femern beneficerebbe della possibilità di gestire un’infrastruttura sovvenzionata, il che le procurerebbe un vantaggio economico che essa non avrebbe ottenuto in normali condizioni di mercato (v., in tal senso e per analogia, sentenze dell’ 11 luglio 1996, SFEI e a., C‑39/94, EU:C:1996:285, punto 62, e del 15 marzo 2018, Naviera Armas/Commissione, T‑108/16, EU:T:2018:145, punti 119 e 120). Infatti, come risulta dal punto 223 della comunicazione sulla nozione di «aiuto di Stato», si presume che un gestore di un’infrastruttura benefici di un vantaggio economico quando l’importo pagato per avere il diritto di gestire l’infrastruttura è inferiore all’importo che avrebbe dovuto pagare per gestire un’infrastruttura comparabile alle normali condizioni di mercato.

197    Ne consegue che la Commissione ha potuto validamente concludere che la costruzione del collegamento fisso era indissociabile dal suo sfruttamento economico futuro. Pertanto, essa ha giustamente considerato che la Femern costituisce un’impresa, e ciò sia per l’attività di gestione del collegamento fisso sia per l’attività di costruzione di quest’ultimo.

198    Di conseguenza, l’argomento del Regno di Danimarca, secondo cui la Femern non può essere considerata in concorrenza con imprese operanti sul mercato dei servizi di trasporto per l’attraversamento dello stretto del Fehmarn Belt nella fase della costruzione del collegamento fisso o per il motivo che essa non sarebbe destinata a penetrare rapidamente detto mercato, deve essere respinto.

199    In terzo luogo, è vero, come fa valere il Regno di Danimarca, che, in quanto tali, le attività di costruzione e di gestione del collegamento fisso non sono liberalizzate nel senso che la legge relativa alla costruzione attribuisce l’esercizio di tali attività esclusivamente alla Femern.

200    Tuttavia, è giocoforza constatare che l’attività di gestione del collegamento fisso consisterà nell’offrire servizi per assicurare l’attraversamento dello stretto del Fehmarn Belt, il quale è, senza che ciò sia contestato dal Regno di Danimarca, un mercato liberalizzato nel quale opera già un operatore privato. Peraltro, come risulta dal punto 133, la Commissione ha anche individuato un mercato più ampio, ovvero quello dei servizi di trasporto per collegamenti che costituiscono un’alternativa all’attraversamento dello stretto del Fehmarn Belt e su cui operano anche operatori di traghetti.

201    In tali circostanze, contrariamente a quanto rilevato in sostanza dal Regno di Danimarca, il fatto che le attività di costruzione e di gestione del collegamento fisso non siano liberalizzate non ha l’effetto di escludere la qualificazione di dette attività come attività economiche. In caso contrario, per eludere l’applicazione delle norme del Trattato FUE relative alla concorrenza su un mercato liberalizzato e aperto alla concorrenza, sarebbe sufficiente che uno Stato membro conceda diritti esclusivi ad un ente chiamato ad offrire servizi su detto mercato.

202    Ne consegue che l’argomento relativo al fatto che la Commissione avrebbe omesso di tener conto della circostanza che le attività della Femern non sono liberalizzate deve essere respinto.

203    In quarto luogo, per quanto riguarda l’argomento del Regno di Danimarca basato sul punto 84 della sentenza del 30 aprile 2019, UPF/Commissione (T‑747/17, EU:T:2019:271), secondo cui le attività di costruzione e di gestione sono separabili, occorre rilevare che tale punto riguardava una questione diversa, relativa alla separabilità delle attività economiche da quelle connesse all’esercizio delle prerogative dei pubblici poteri. In particolare, in tale causa, per respingere un argomento vertente sul fatto che la Commissione non avrebbe determinato le attività principali e accessorie dei porti, il Tribunale aveva considerato, al punto 83 di detta sentenza, che occorreva distinguere le attività economiche dei porti da quelle connesse all’esercizio di prerogative dei pubblici poteri, precisando che non esiste alcuna soglia al di sotto della quale tutte le attività economiche sarebbero attività non economiche, in quanto le attività economiche sarebbero minoritarie. Poi, al punto 84 della sentenza summenzionata, il Tribunale ha ricordato che è solo nell’ipotesi in cui fosse dimostrato che le attività economiche dei porti sono indissociabili dalle attività connesse all’esercizio di prerogative dei pubblici poteri che l’insieme delle attività potrebbe essere considerato di natura non economica, fermo restando che la circostanza che le attività economiche finanzino le attività connesse all’esercizio di prerogative dei pubblici poteri non è sufficiente a stabilire un nesso indissociabile tra tali attività.

204    Orbene, come risulta dall’esame effettuato nei precedenti punti da 74 a 106, la Commissione poteva validamente constatare, nelle circostanze del caso in esame, che le attività della Femern, in quanto tali, non rientravano nell’esercizio dei pubblici poteri e che a tale ente non erano state affidate specifiche prerogative dei pubblici poteri. In ogni caso, come rilevato nel precedente punto 89, il Regno di Danimarca non ha prodotto alcun elemento idoneo a dimostrare che le funzioni di autorità stradale e di gestore dell’infrastruttura ferroviaria garantite dalla Femern o l’elaborazione dei piani di sicurezza del collegamento fisso, che esso asserisce rientrare nell’esercizio delle prerogative di un’autorità pubblica, siano indissociabili dalla costruzione e dalla gestione del collegamento fisso. Pertanto, nelle circostanze della presente causa, il punto 84 della sentenza del 30 aprile 2019, UPF/Commissione (T‑747/17, EU:T:2019:271), è irrilevante per dimostrare che le attività di costruzione e di gestione del collegamento fisso siano scindibili.

205    In quinto luogo, per quanto riguarda l’argomento secondo cui, in sostanza, il Regno di Danimarca avrebbe la possibilità di apportare, da qui all’entrata in servizio del collegamento fisso, modifiche alle modalità del suo funzionamento che avrebbero l’effetto di rendere tale attività non più di natura economica, rendendo, ad esempio, l’accesso all’infrastruttura gratuito per tutti gli utenti, è sufficiente ricordare che, come indicato nel precedente punto 161, è giurisprudenza consolidata che la legittimità di una decisione in materia di aiuti di Stato deve essere valutata alla luce delle informazioni di cui la Commissione poteva disporre al momento dell’adozione della decisione. Di conseguenza, gli scenari ipotetici evocati dal Regno di Danimarca non possono essere pertinenti per valutare la legittimità della decisione impugnata.

206    In sesto luogo, quanto all’argomento vertente sul fatto che la nozione di «impresa» dovrebbe essere interpretata restrittivamente in quanto la constatazione secondo cui le attività della Femern sono di natura economica le arrecherebbe pregiudizio in quanto essa sarebbe debitrice di interessi per il periodo di illegalità ai sensi del punto 52 della sentenza del 12 febbraio 2008, CELF e Ministro della Cultura e della Comunicazione (C‑199/06, EU:C:2008:79), esso non può essere accolto. Infatti, secondo una giurisprudenza costante, la nozione di «aiuto di Stato», quale definita nel Trattato FUE, ha natura giuridica e deve essere interpretata sulla base di elementi obiettivi (sentenze del 16 maggio 2000, Francia/Ladbroke Racing e Commissione, C‑83/98 P, EU:C:2000:248, punto 25, e del 24 settembre 2019, Fortischem/Commissione, T‑121/15, EU:T:2019:684, punto 62). Pertanto, la nozione di «attività economica» non può essere oggetto di un’interpretazione restrittiva per il motivo che un’impresa sarebbe tenuta al pagamento di interessi per il periodo di illegalità a causa del mancato rispetto da parte di uno Stato membro dell’obbligo, previsto all’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, di non attuare una misura idonea a costituire un aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE fintantoché la Commissione non abbia adottato una decisione finale relativa a tale misura.

207    Inoltre, deve parimenti essere respinto l’argomento relativo al fatto che la nozione di «impresa» dovrebbe essere oggetto di un’interpretazione restrittiva al pari di quanto sarebbe previsto nella normativa danese sulle pratiche commerciali. Infatti, si deve ricordare che le qualifiche nazionali non possono essere determinanti per valutare la natura economica di un’attività alla luce di una disposizione di diritto dell’Unione (v., per analogia, sentenze del 12 dicembre 2000, Aéroports de Paris/Commissione, T‑128/98, EU:T:2000:290, punto 128, e del 3 aprile 2003, BaByliss/Commissione, T‑114/02, EU:T:2003:100, punto 114).

208    Dalle considerazioni che precedono risulta che il secondo motivo dev’essere integralmente respinto.

5.      Sulla quarta parte del primo motivo, vertente sulla constatazione asseritamente erronea secondo cui i finanziamenti concessi alla Femern falsano la concorrenza e incidono sugli scambi tra Stati membri ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE

209    Il Regno di Danimarca ritiene che la circostanza che il collegamento fisso andrà a sconvolgere gli assi di spostamento riducendo i tempi e le distanze dei tragitti sull’insieme delle reti stradali e ferroviarie danesi, scandinavi e della Germania settentrionale non è sufficiente per affermare che i finanziamenti concessi alla Femern falsano la concorrenza e incidono sugli scambi tra gli Stati membri ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.

210    Secondo il Regno di Danimarca, la Commissione avrebbe dovuto effettuare una valutazione concreta per stabilire se esista un reale rapporto di concorrenza tra l’infrastruttura pubblica di trasporto e i collegamenti alternativi. In particolare, il Regno di Danimarca contesta alla Commissione di non aver tenuto conto del fatto che la Femern non si trova in concorrenza con gli operatori di traghetti.

211    Inoltre, secondo il Regno di Danimarca, per valutare se i finanziamenti concessi alla Femern falsino la concorrenza, non è pertinente tener conto del fatto che il collegamento fisso capterà una parte del traffico da un altro collegamento pubblico, vale a dire il ponte del Grand Belt che fa parte della stessa struttura giuridica della Femern.

212    La Commissione contesta tali argomenti.

213    Si deve ricordare che, secondo la giurisprudenza, per quanto concerne le condizioni di distorsione della concorrenza e d’incidenza sugli scambi per qualificare una misura nazionale come aiuto di Stato, non è necessario dimostrare una reale incidenza di tale aiuto sugli scambi tra gli Stati membri e un’effettiva distorsione della concorrenza, ma basta esaminare se l’aiuto sia idoneo a incidere su tali scambi e a falsare la concorrenza (sentenze del 14 gennaio 2015, Eventech, C‑518/13, EU:C:2015:9, punto 65, e del 30 aprile 2019, UPF/Commissione, T‑747/17, EU:T:2019:271, punto 91).

214    Per quanto riguarda la condizione relativa alla distorsione della concorrenza ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, occorre ricordare che gli aiuti diretti a sgravare un’impresa dai costi cui avrebbe dovuto normalmente far fronte nell’ambito della propria gestione corrente o delle proprie normali attività falsano in linea di principio le condizioni di concorrenza (sentenze del 30 aprile 2009, Commissione/Italia e Wam, C‑494/06 P, EU:C:2009:272, punto 54, e del 30 aprile 2019, UPF/Commissione, T‑747/17, EU:T:2019:271, punto 96).

215    Nel caso di specie, occorre rilevare che, al considerando 234 della decisione impugnata, la Commissione ha constatato che la Femern è un’impresa attiva nel mercato dei servizi di trasporto per l’attraversamento dello stretto del Fehmarn Belt, cosicché il vantaggio selettivo di cui essa beneficia può rafforzare la sua posizione rispetto ad altre imprese attive in tale mercato, in particolare il gestore di traghetti e gli operatori portuali.

216    Pertanto, i finanziamenti concessi alla Femern a condizioni preferenziali hanno l’effetto di ridurre i costi di finanziamento della costruzione del collegamento fisso e consentono la gestione senza contropartita di un’infrastruttura sovvenzionata. Ne consegue che detta entità è così liberata dai costi che avrebbe dovuto normalmente sostenere nell’ambito della sua gestione corrente o delle sue normali attività. Di conseguenza, la Commissione poteva validamente ritenere che i finanziamenti di cui trattasi concessi alla Femern fossero idonei a falsare la concorrenza.

217    Per quanto riguarda l’incidenza sugli scambi tra Stati membri, il pregiudizio arrecato ai detti scambi non può essere puramente ipotetico o presunto. Pertanto, è necessario determinare il motivo per cui la misura in questione è idonea ad incidere, per i suoi effetti prevedibili, sugli scambi tra gli Stati membri (sentenze del 18 maggio 2017, Fondul Proprietatea, C‑150/16, EU:C:2017:388, punto 30, e del 15 maggio 2019, Achema e a., C‑706/17, EU:C:2019:407, punto 90). In particolare, quando l’aiuto concesso da uno Stato membro rafforza la posizione di alcune imprese rispetto a quella di altre imprese concorrenti nell’ambito degli scambi tra gli Stati membri, questi ultimi devono ritenersi influenzati dall’aiuto (sentenze del 14 gennaio 2015, Eventech, C‑518/13, EU:C:2015:9, punto 66, e del 30 aprile 2019, UPF/Commission, T‑747/17, EU:T:2019:271, punto 92).

218    A tal riguardo, occorre rilevare che la Commissione ha constatato che il vantaggio selettivo concesso alla Femern rafforza la sua posizione sul mercato dei servizi di trasporto per l’attraversamento dello stretto del Fehmarn Belt tra Rødby e Puttgarden rispetto alle imprese già operanti su tale mercato per tale collegamento tra la Danimarca e la Germania, in particolare rispetto al gestore di traghetti che offrono servizi di trasporto su tale mercato. Pertanto, essa poteva validamente ritenere che i finanziamenti concessi alla Femern incidessero sugli scambi tra gli Stati membri, tanto più che il soddisfacimento di tale condizione non poteva dipendere dalla natura locale o regionale dei servizi di trasporto forniti (v., in tal senso, sentenze del 14 gennaio 2015, Eventech, C‑518/13, EU:C:2015:9, punto 69, e del 29 luglio 2019, Azienda Napoletana Mobilità, C‑659/17, EU:C:2019:633, punto 31).

219    Ne consegue che, contrariamente a quanto sostenuto dal Regno di Danimarca, la Commissione poteva, senza incorrere in un errore di valutazione, concludere che i finanziamenti concessi alla Femern falsavano la concorrenza e incidevano sugli scambi tra Stati membri ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.

220    Per quanto riguarda l’argomento secondo cui, in sostanza, la Femern non sarebbe in concorrenza con gli operatori di traghetti, esso è già stato respinto nell’ambito dell’esame della terza parte del primo motivo (v. punti da 129 a 132 supra).

221    Infine, il Regno di Danimarca sostiene che la Commissione sarebbe incorsa in un errore di valutazione considerando che il collegamento fisso sarebbe in concorrenza con altre infrastrutture che consentono di attraversare il Mar Baltico occidentale per il motivo che esse sono gestite da imprese pubbliche. Nella misura in cui costituisce un argomento autonomo, tale argomento deve essere respinto in quanto inconferente. Infatti, alla Commissione era sufficiente constatare che, sul mercato dei servizi di trasporto per l’attraversamento dello stretto del Fehmarn Belt, di cui trattasi nel caso di specie, i finanziamenti concessi alla Femern a condizioni preferenziali erano idonei a falsare la concorrenza e ad incidere sugli scambi tra gli Stati membri, cosa che essa ha fatto al considerando 234 della decisione impugnata, in cui essa constata che detti finanziamenti offrivano alla Femern un vantaggio selettivo che rafforzava la sua posizione rispetto alle imprese presenti sul mercato in questione, vale a dire quello dei servizi di trasporto per l’attraversamento dello stretto del Fehmarn Belt.

222    Pertanto, occorre respingere la quarta parte del primo motivo nella sua integralità.

223    Alla luce dell’insieme delle precedenti considerazioni, il ricorso dev’essere respinto.

III. Sulle spese

224    Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché il Regno di Danimarca è rimasto soccombente, occorre condannarlo alle spese sostenute dalla Commissione, conformemente alla domanda di quest’ultima.

225    Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura, le spese sostenute dagli Stati membri intervenuti nella causa restano a loro carico. Pertanto, il Regno del Belgio, la Repubblica federale di Germania e il Granducato di Lussemburgo si faranno carico delle proprie spese.

Per questi motivi,

IL TRIBUNALE (Quinta Sezione ampliata),

dichiara e statuisce:

1)      Il ricorso è respinto.

2)      Il Regno di Danimarca si farà carico delle proprie spese nonché di quelle sostenute dalla Commissione europea.

3)      Il Regno del Belgio, la Repubblica federale di Germania e il Granducato di Lussemburgo si faranno carico delle proprie spese.

Spielmann Öberg Mastroianni

Brkan       Gâlea

Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 28 febbraio 2024.

Firme

Indice

I. Fatti

A. Progetto di collegamento fisso dello stretto del Fehmarn Belt

B. Eventi anteriori alla controversia

C. Procedimento amministrativo

D. Decisione impugnata

E. Conclusioni delle parti

II. In diritto

A. Sulla ricevibilità

B. Nel merito

1. Sulla prima parte del primo motivo, relativa all’assenza di collegamento delle attività della Femern all’esercizio di prerogative dei pubblici poteri

a) Sulla prima censura, vertente su un’asserita interpretazione troppo restrittiva della nozione di «attività rientrante nei pubblici poteri o che si ricollega all’esercizio di prerogative dei pubblici poteri»

b) Sulla terza censura, relativa alla mancata presa in considerazione di informazioni disponibili che consentono di collegare talune attività della Femern all’esercizio di prerogative dei pubblici poteri

1) Sulla prima sottocensura, vertente sul fatto che la Commissione avrebbe erroneamente ritenuto che, in quanto tali, le attività di costruzione e di gestione del collegamento fisso non rientrino nell’esercizio dei pubblici poteri

2) Sulla seconda sottocensura, relativa al fatto che la Commissione avrebbe erroneamente constatato che la Femern non ha ricevuto alcuna particolare prerogativa di potere pubblico

c) Sulla seconda censura, relativa al fatto che la Commissione avrebbe erroneamente preso in considerazione l’esistenza di servizi sostituibili al collegamento fisso

2. Sulla seconda parte del primo motivo, vertente sulla constatazione asseritamente erronea secondo cui la Femern offre servizi di trasporto su un mercato in concorrenza con altri operatori

3. Sulla terza parte del primo motivo, vertente sulla constatazione asseritamente erronea secondo cui la Femern è un operatore che persegue una logica commerciale

4. Sul secondo motivo, vertente sul fatto che la Commissione avrebbe erroneamente constatato che le attività di costruzione e di gestione del collegamento fisso sono indissociabili

a) Sulla motivazione della decisione impugnata per quanto riguarda il carattere indissociabile delle attività di costruzione e di gestione del collegamento fisso

b) Sulla fondatezza della decisione impugnata per quanto riguarda il carattere indissociabile delle attività di costruzione e di gestione del collegamento fisso

5. Sulla quarta parte del primo motivo, vertente sulla constatazione asseritamente erronea secondo cui i finanziamenti concessi alla Femern falsano la concorrenza e incidono sugli scambi tra Stati membri ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE

III. Sulle spese

*      Lingua processuale: il danese.