SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (tretji senat)
z dne 28. februarja 2024(*)
„Ekonomska in monetarna politika – Bonitetni nadzor kreditnih institucij – Člen 9(1), drugi pododstavek, Uredbe (EU) št. 1024/2013 – Uporaba izravnalnih obresti s strani ECB v skladu z avstrijskim pravom v primeru kršitve člena 395 Uredbe (EU) št. 575/2013 in po odločbi, s katero je bila naložena upravna denarna kazen na podlagi člena 18 Uredbe št. 1024/2013 – Sorazmernost“
V zadevah T-647/21 in T-99/22,
Sber Vermögensverwaltungs AG, nekdanja Sberbank Europe AG, s sedežem na Dunaju (Avstrija), ki jo zastopa M. Fellner, odvetnik,
tožeča stranka,
proti
Evropski centralni banki (ECB), ki jo zastopajo K. Lackhoff, J. Poscia in M. Ioannidis, agenti,
tožena stranka,
ob intervenciji
Republike Avstrije, ki jo zastopajo J. Schmoll, F. Koppensteiner in A. Posch, agenti,
intervenientka,
SPLOŠNO SODIŠČE (tretji senat),
v sestavi F. Schalin, predsednik, I. Nõmm (poročevalec), sodnik, in G. Steinfatt, sodnica,
sodni tajnik: V. Di Bucci,
– na podlagi pisnega dela postopka,
– na podlagi tega, da stranki v roku treh tednov od vročitve obvestila o koncu pisnega dela postopka nista vložili predloga, naj se opravi obravnava, in odločitve v skladu s členom 106(3) Poslovnika Splošnega sodišča, da bo odločeno brez ustnega dela postopka,
izreka naslednjo
Sodbo
1 Tožeča stranka, družba Sber Vermögensverwaltungs AG, s tožbama na podlagi člena 263 PDEU predlaga razglasitev ničnosti sklepov Evropske centralne banke (ECB) ECB-SSM-2021-ATSBE-7 z dne 2. avgusta 2021 in ECB-SSM-2021-ATSBE-12 z dne 21. decembra 2021. Ta sklepa sta bila sprejeta na podlagi člena 4(1)(d) in (3) ter člena 9(1) Uredbe Sveta (EU) št. 1024/2013 z dne 15. oktobra 2013 o prenosu posebnih nalog, ki se nanašajo na politike bonitetnega nadzora kreditnih institucij, na Evropsko centralno banko (UL 2013, L 287, str. 63) v povezavi s členom 395(1) Uredbe (EU) št. 575/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o bonitetnih zahtevah za kreditne institucije in investicijska podjetja ter o spremembi Uredbe (EU) št. 648/2012 (UL 2013, L 176, str. 1) in členom 97(1), točka 2, Bundesgesetz über das Bankwesen (Bankwesengesetz) (zakon o bančništvu) z dne 30. julija 1993 (BGBl. 532/1993), kakor je bil spremenjen z Bundesgesetz, mit dem das Bankwesengesetz, das Börsegesetz 2018, das Finalitätsgesetz, das Finanzmarkt-Geldwäsche-Gesetz, das Sanierungs- und Abwicklungsgesetz, das Wertpapieraufsichtsgesetz 2018 und das Zentrale Gegenparteien-Vollzugsgesetz geändert werden (zvezni zakon o spremembi zakona o bančništvu, zakona o borzah iz leta 2018, zakona o namembnosti, zakona o pranju denarja na finančnih trgih, zakona o prestrukturiranju in likvidaciji, zakona o nadzoru vrednostnih papirjev iz leta 2018 in zakona o izvrševanju centralnih nasprotnih strank) z dne 28. maja 2021 (BGBl. I, 98/2021) (v nadaljevanju: BWG).
Dejansko stanje
2 Tožeča stranka je avstrijska kreditna institucija pod neposrednim bonitetnim nadzorom ECB.
3 Tožeča stranka je 1. oktobra 2015 ECB in Finanzmarktaufsichtsbehörde (organ za nadzor finančnih trgov, Avstrija) (v nadaljevanju: FMA) obvestila, da so njene izpostavljenosti do kreditne institucije v letu 2015 prekoračile omejitev velikih izpostavljenosti iz člena 395(1) Uredbe št. 575/2013. Poudarila je, da so navedena preseganja prenehala.
4 ECB je 15. februarja 2019 odločila, da tožeči stranki na podlagi člena 18(1) Uredbe št. 1024/2013 naloži upravno denarno kazen v višini 630.000 EUR zaradi kršitve člena 395(1) Uredbe št. 575/2013, ker je presegala omejitve velikih izpostavljenosti, določene z zadnjenavedeno določbo, na posamični in konsolidirani podlagi. Da bi določila znesek te kazni, je razlikovala med kršitvijo, storjeno na konsolidirani podlagi (ki lahko glede na izračun privede do kazni v višini 520.000 EUR), in kršitvijo, storjeno na posamični podlagi (ki lahko glede na izračun privede do kazni v višini 330.000 EUR). Ker sta kršitvi izhajali iz istih dejanj, je ECB menila, da kumulirana naložitev teh dveh zneskov ne bi bila sorazmerna, zato je znesek navedene kazni določila v višini 630.000 EUR.
5 ECB je 17. februarja 2021 tožečo stranko obvestila, da ji namerava naložiti izravnalne obresti v zvezi z zneski, na katere se nanašajo navedene prekoračitve, na podlagi člena 97(1), točka 2, BWG, in ji poslala osnutek sklepa v tem smislu.
6 Tožeča stranka je 3. marca 2021 predložila pripombe k temu osnutku sklepa.
7 ECB je 29. junija 2021 tožeči stranki dala možnost, da predloži pripombe k revidirani različici osnutka sklepa po spremembi člena 97(1) BWG 28. maja 2021.
8 Tožeča stranka je 6. julija 2021 predložila pripombe k revidirani različici osnutka sklepa.
9 ECB je 2. avgusta 2021 sprejela Sklep ECB-SSM-2021-ATSBE-7 (v nadaljevanju: sklep z dne 2. avgusta 2021), s katerim je tožeči stranki za prekoračitve, storjene med februarjem in junijem 2015, naložila izravnalne obresti v višini 2.120.926,08 EUR.
10 Prvič, ECB je opozorila, da sta jo tožeča stranka in FMA obvestili, da je ena od njenih izpostavljenosti prekoračila prag 25 % njenega temeljnega kapitala iz člena 395(1) Uredbe št. 575/2013.
11 Drugič, ECB je poudarila, da je tožeča stranka navedeni prag prekoračila, prvič, na posamični podlagi 59 delovnih dni v obdobju od 5. februarja do 29. junija 2015 in, drugič, na konsolidirani podlagi 53 delovnih dneh v obdobju od 10. februarja do 29. junija 2015. Poudarila je, da je do teh preseganj prišlo v štirih koledarskih mesecih.
12 Tretjič, ECB je iz tega sklepala, da je bilo treba na podlagi člena 4(1)(d) in (3) ter člena 9(1), drugi pododstavek, Uredbe št. 1024/2013 tožeči stranki na podlagi člena 97(1), točka 2, BWG naložiti izravnalne obresti za kršitev člena 395(1) Uredbe št. 575/2013 tako na posamični podlagi v višini 1.105.359,95 EUR kot na konsolidirani podlagi v višini 2.120.926,08 EUR.
13 Tožeča stranka je 30. avgusta 2017 zahtevala pregled sklepa z dne 2. avgusta 2021 v skladu s členom 24(1), (5) in (6) Uredbe št. 1024/2013 v povezavi s členom 7 Sklepa ECB 2014/360 z dne 14. aprila 2014 o ustanovitvi Upravnega odbora za pregled in določitvi njegovih pravil za delovanje (UL 2014, L 175, str. 47).
14 Tožeča stranka je 12. oktobra 2021 vložila tožbo v zadevi T-647/21 za razglasitev ničnosti sklepa z dne 2. avgusta 2021.
15 Upravni odbor za pregled (v nadaljevanju: UOP) je 25. oktobra 2021 izdal mnenje, v katerem je ugotovil, da sklep z dne 2. avgusta 2021, prvič, ni zadostno obrazložen v zvezi z uporabo načela sorazmernosti, uporabo člena 70 Direktive 2013/36/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o dostopu do dejavnosti kreditnih institucij in bonitetnem nadzoru kreditnih institucij in investicijskih podjetij, spremembi Direktive 2002/87/ES in razveljavitvi direktiv 2006/48/ES in 2006/49/ES (UL 2013, L 176, str. 338) in uporabo člena 99e BWG, drugič, krši načelo spoštovanja razumnega roka in, tretjič, ni zadostno obrazložen v zvezi z odločitvijo ECB, da naloži izravnalne obresti za prekoračitev velikih izpostavljenosti tako na posamični kot na konsolidirani ravni.
16 ECB je 21. decembra 2021 sprejela nov sklep, in sicer Sklep ECB-SSM-2021-ATSBE-12 (v nadaljevanju: sklep z dne 21. decembra 2021), ki v skladu s točko 3.1 „nadomešča in spreminja sklep z dne [2. avgusta 2021]“ in v skladu z njegovo točko 3.3 „učinkuje od dneva vročitve sklepa [z dne 2. avgusta 2021]“.
17 ECB je ohranila enak znesek izravnalnih obresti, kot ga je naložila v sklepu z dne 2. avgusta 2021.
18 Glede na mnenje UOP je ECB, prvič, dodala, da v primeru kršitve obveznosti institucije na podlagi člena 395 Uredbe št. 575/2013 naložitev izravnalnih obresti na podlagi člena 97(1), točka 2, BWG spada v okvir izvajanja vezane pristojnosti pristojnega organa, ki mu ne pušča nobene diskrecijske pravice. Elementi, navedeni v členu 99e BWG glede „kazni“, naj zato ne bi bili upoštevni. Drugič, ECB je poudarila, da iz sodne prakse avstrijskih sodišč izhaja, da je treba v primeru prekoračitve na posamični in konsolidirani podlagi izravnalne obresti pobrati iz teh dveh naslovov. Tretjič, menila je, da v nasprotju s tem, kar je navedel UOP, obveznost upoštevanja razumnega roka pri izvajanju upravnih postopkov glede na okoliščine obravnavane zadeve ni bila kršena, in ugotovila, da je UOP sam ugotovil, da trajanje postopka ni vplivalo na izvrševanje pravice tožeče stranke do obrambe.
Predlogi strank
19 Tožeča stranka v zadevi T-647/21 Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– sklep z dne 2. avgusta 2021 razglasi za ničen;
– ECB naloži plačilo stroškov.
20 ECB in Republika Avstrija Splošnemu sodišču predlagata, naj:
– tožbo zavrne;
– tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
21 Poleg tega je ECB 28. januarja 2022 vložila predlog za ustavitev postopka v tej zadevi, ki je bil 31. maja 2022 združen z meritornim odločanjem.
22 V zadevi T-99/22 tožeča stranka Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– sklep z dne 21. decembra 2021 razglasi za ničen;
– ECB naloži plačilo stroškov.
23 ECB in Republika Avstrija Splošnemu sodišču predlagata, naj:
– tožbo zavrne;
– tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
Pravo
24 Potem ko so se stranke v zvezi s tem opredelile, je Splošno sodišče v skladu s členom 68 svojega poslovnika odločilo, da se ti zadevi združita za izdajo sodbe.
Tožba v zadevi T‑99/22
25 Trditve, ki jih je tožeča stranka navedla v podporo predlogu za razglasitev ničnosti sklepa z dne 21. decembra 2021, je v bistvu mogoče razdeliti na sedem tožbenih razlogov, ki se nanašajo, prvič, na kršitev načela ne bis in idem iz člena 50 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina) in člena 4 Protokola št. 7 h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisani 4. novembra 1950 v Rimu (v nadaljevanju: EKČP), drugič, na izpodbijanje dokončnosti sklepa ECB z dne 15. februarja 2019, ker je v nasprotju s pravili avstrijskega prava, tretjič, na kršitev člena 49 Listine in člena 7 EKČP ter člena 18(1) Uredbe št. 1024/2013, četrtič, na kršitev člena 97(1), točka 2, BWG, petič, na kršitev načela sorazmernosti in člena 70 Direktive 2013/36, šestič, na kršitev obveznosti ECB, da odloči v razumnem roku, in sedmič, na zlorabo pooblastil.
Prvi tožbeni razlog: kršitev načela ne bis in idem
26 Tožeča stranka trdi, da naložitev izravnalnih obresti na podlagi člena 97(1), točka 2, BWG pomeni kršitev načela ne bis in idem iz člena 50 Listine in člena 4 Protokola št. 7 k EKČP, ker ji je ECB za ista dejanja že naložila upravno denarno kazen v višini 630.000 EUR. Trdi, da to načelo velja tudi za upravne kazni, ki so lahko kazenske narave, in meni, da ta opredelitev velja za izravnalne obresti, ker presegajo odvzem gospodarske koristi, pridobljene s kršitvijo člena 395 Uredbe št. 575/2013. Poleg tega naj se Sodišče v sodbi z dne 7. avgusta 2018, VTB Bank (Austria) (C-52/17, EU:C:2018:648), ne bi izreklo o vprašanju, ali so izravnalne obresti kazenske ali ne.
27 ECB ob podpori Republike Avstrije meni, da je treba ta tožbeni razlog zavrniti.
28 Načelo ne bis in idem je temeljno načelo prava Unije (sodba z dne 15. oktobra 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij in drugi/Komisija, C-238/99 P, C-244/99 P, C-245/99 P, C-247/99 P, od C-250/99 P do C-252/99 P in C-254/99 P, EU:C:2002:582, točka 59), ki je zdaj določeno v členu 50 Listine.
29 Člen 50 Listine vsebuje pravico, ki ustreza pravici iz člena 4 Protokola št. 7 k EKČP. V zvezi s tem je treba poudariti, da kolikor Listina vsebuje pravice, ki ustrezajo pravicam, zagotovljenim z EKČP, člen 52(3) Listine določa, da sta vsebina in obseg teh pravic enaka kot vsebina in obseg pravic, ki ju določa EKČP. Zato je treba pri razlagi člena 50 Listine upoštevati člen 4 Protokola št. 7 k EKČP, in sicer brez poseganja v avtonomijo prava Unije in Sodišča Evropske unije (glej v tem smislu sodbo z dne 20. marca 2018, Menci, C-524/15, EU:C:2018:197, točki 23 in 60).
30 Člen 50 Listine določa, da „[n]ihče ne sme biti ponovno v kazenskem postopku ali kaznovan zaradi kaznivega dejanja, za katero je bil v Uniji v skladu z zakonom s pravnomočno sodbo že oproščen ali obsojen“. Tako načelo ne bis in idem prepoveduje kumulacijo pregona in sankcij kazenske narave v smislu tega člena za ista dejanja in zoper isto osebo (glej sodbo z dne 20. marca 2018, Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, točka 25 in navedena sodna praksa).
31 Iz sodne prakse Sodišča izhaja, da so upoštevna tri merila. Prvo merilo je pravna opredelitev kršitve v nacionalnem pravu, drugo je notranja narava kršitve, tretje pa stopnja strogosti kazni, ki se lahko izreče kršitelju (glej v tem smislu sodbi z dne 5. junija 2012, Bonda, C-489/10, EU:C:2012:319, točka 37, in z dne 20. marca 2018, Menci, C-524/15, EU:C:2018:197, točka 26). V zvezi s tem je treba poudariti, da se uporaba člena 50 Listine ne omejuje samo na postopke in sankcije, ki so z nacionalnim pravom opredeljeni kot „kazenski“, ampak – ne glede na tako opredelitev v notranjem pravu – zajema postopke in sankcije, za katere je treba šteti, da imajo kazensko naravo na podlagi drugih dveh meril (glej v tem smislu sodbo z dne 20. marca 2018, Menci (C-524/15, EU:C:2018:197, točka 30).
32 V obravnavani zadevi je treba spomniti, da v skladu s členom 395(1) Uredbe št. 575/2013 v različici, ki se je uporabljala v spornem obdobju, „vrednost izpostavljenosti institucije do strank ali skupine povezanih strank po upoštevanju učinka zmanjševanja kreditnega tveganja v skladu s členi od 399 do 403 [navedene uredbe] ne presega 25 % njenega temeljnega kapitala“ in „[k]adar je ta stranka institucija ali kadar skupina povezanih strank vključuje eno ali več institucij, zadevna vrednost ne presega 25 % temeljnega kapitala institucije ali 150 milijonov EUR, kar od tega je večje, pod pogojem, da vsota vrednosti izpostavljenosti do vseh povezanih strank, ki niso institucije ali investicijska podjetja, po upoštevanju učinka zmanjševanja kreditnega tveganja v skladu s členi od 399 do 403 [te uredbe] ne presega 25 % temeljnega kapitala institucije“.
33 Poleg tega v skladu s členom 97(1), točka 2, BWG „FMA kreditnim institucijam, odgovornim podjetjem v skladu s členom 30(6) [tega zakona] in centralnemu organu v primeru združenja kreditnih institucij v skladu s členom 30a navedenega zakona naloži obresti za te zneske: […] 2 % preseganja omejitve velikih izpostavljenosti v skladu s členom 395(1) [Uredbe št. 575/2013], računano na letni ravni, za 30 dni, razen v primeru dovoljenega preseganja omejitve v skladu s členom 395(5) [te uredbe], nadzornih ukrepov v skladu s členom 70(2) [tega zakona] ali v primeru prezadolženosti kreditne institucije“.
34 Na prvem mestu, opozoriti je treba, da je bila tožeči stranki 15. februarja 2019 z dokončno odločbo na podlagi člena 18(1) Uredbe št. 1024/2013 naložena upravna denarna kazen v višini 630.000 EUR za kršitev, ki jo pomenijo prekoračitve omejitev velikih izpostavljenosti iz člena 395(1) Uredbe št. 575/2013. ECB ne izpodbija, da so bile izravnalne obresti, ki jih je naložila v sklepu z dne 21. decembra 2021, povezane z istimi dejanji.
35 Na drugem mestu, poudariti je treba, da upravne denarne kazni, naložene na podlagi člena 18(1) Uredbe št. 1024/2013, spadajo na področje uporabe člena 50 Listine.
36 V zvezi s tem je mogoče ugotoviti, da so upravne denarne kazni, naložene na podlagi člena 18(1) Uredbe št. 1024/2013, jasno oblikovane po vzoru glob, ki jih Evropska komisija lahko naloži na podlagi člena 23(2) Uredbe Sveta (ES) št. 1/2003 z dne 16. decembra 2002 o izvajanju pravil konkurence iz členov [101 in 102 PDEU] (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 2, str. 205) in so enakovredne narave in stopnje strogosti. Te kazni imajo namreč enak odvračilni namen, kot izrecno izhaja iz člena 18(3) Uredbe št. 1024/2013, ki določa, da so „kazni, ki se uporabljajo, [...] učinkovite, sorazmerne in odvračilne“, in enako strogost zneska, ki lahko doseže 10 % skupnega letnega prometa zadevne kreditne institucije. V skladu z ustaljeno sodno prakso je treba načelo ne bis in idem upoštevati v postopkih za naložitev glob, ki spadajo v konkurenčno pravo (glej sodbo z dne 14. februarja 2012, Toshiba Corporation in drugi, C-17/10, EU:C:2012:72, točka 94 in navedena sodna praksa). To opredelitev je zato treba po analogiji uporabiti za navedene kazni.
37 Na tretjem mestu in posledično, preveriti je treba, ali tudi izravnalne obresti, naložene na podlagi člena 97(1), točka 2, BWG, spadajo na področje uporabe člena 50 Listine.
38 V zvezi s tem iz sodne prakse Verfassungsgerichtshof (ustavno sodišče, Avstrija) in Verwaltungsgerichtshof (upravno sodišče, Avstrija), ki jo je Republika Avstrija predložila v intervencijski vlogi, izhaja, da so izravnalne obresti opredeljene kot bonitetni ukrepi, ki nimajo kaznovalne narave.
39 Natančneje, Verwaltungsgerichtshof (upravno sodišče) je v odločbi z dne 22. februarja 1999 navedlo, da glede prvega upoštevnega merila, in sicer pravne opredelitve kršitve v nacionalnem pravu, iz sistematike BWG izhaja, da avstrijski zakonodajalec člena 97 navedenega zakona ni uvrstil med kazenske določbe. V zvezi z drugim in tretjim merilom, in sicer naravo kršitve in stopnjo strogosti sankcije, je bilo razsojeno, da „ta zadeva niti zaradi cilja in narave sankcije niti zaradi narave ali obsega njene teže [...] ne spada na področje kazenskega prava“. V zvezi s tem je poudarilo, da so se izravnalne obresti uporabile „brez preučitve krivde“, da je njihov namen „zagotoviti pravilno delovanje bančnega sistema, ki daje zadostno zaščito upnikom s tem, da zagotavlja likvidnosti kreditnih institucij, in s tem, da omejuje tveganja pri odobritvi kreditov“, s tem, da za prekoračitev omejitev za velike investicije določa prispevek, „ki je povezan s prekoračitvijo omejitev in ki mora izravnati ekonomsko prednost, neupravičeno pridobljeno s to prekoračitvijo“.
40 Zato je treba iz sodne prakse avstrijskih sodišč sklepati, da uporaba izravnalnih obresti na podlagi člena 97(1), točka 2, BWG ne spada na področje uporabe člena 50 Listine.
41 Ta ugotovitev je potrjena s sodbo z dne 7. avgusta 2018, VTB Bank (Austria) (C‑52/17, EU:C:2018:648, točke od 40 do 42). Sodišče je namreč ob ugotovitvi, da izravnalne obresti, naložene na podlagi prejšnje različice člena 97 BWG, spadajo na področje uporabe člena 65 Direktive 2013/36, ki se nanaša na „upravne kazni in druge upravne ukrepe“, dalo prednost opredelitvi za „upravni ukrep“ pred opredelitvijo za „upravno kazen“, pri čemer se je sklicevalo na svojo sodno prakso, sprejeto v okviru analize finančnih popravkov, ki so jih države članice izvedle za zaščito finančnih interesov Unije, pri čemer je obveznost vračila neupravičeno pridobljene koristi zaradi nepravilnosti opredelilo kot „upravni ukrep“.
42 Glede na navedeno je treba ugotoviti, da naložitev izravnalnih obresti s strani ECB na podlagi člena 97(1), točka 2, BWG za ravnanje, ki je že bilo predmet upravne denarne kazni na podlagi člena 18 Uredbe št. 1024/2013, ni v nasprotju z načelom ne bis in idem.
43 Prvi tožbeni razlog je zato treba zavrniti.
Drugi tožbeni razlog: kršitev načela sorazmernosti in člena 70 Uredbe št. 2013/36
44 Tožeča stranka navaja, da to, da so ji bile naložene izravnalne obresti, krši načelo sorazmernosti in člen 70 Direktive 2013/36. Prvič, opozarja, da mora ECB spoštovati načelo sorazmernosti tako ob sprejetju kazni kot tudi upravnega ukrepa. Drugič, trdi, da mora ECB uporabiti člen 99e BWG glede na člen 70 navedene direktive, katerega prenos zagotavlja. Iz tega naj bi izhajalo, da se člen 99e BWG uporablja ne le za upravne kazni, ampak tudi za druge upravne ukrepe. Tretjič, tožeča stranka meni, da bi ji morala ECB glede na merila iz zadnjenavedene določbe v primeru manjše kršitve minimalnega trajanja, ki ni privedla do pridobitve prednosti v njeno korist, in glede na njeno sodelovanje naložiti izravnalne obresti v precej nižjem znesku ali celo nobenih obresti.
45 Poleg tega tožeča stranka ECB očita, da ni preučila sorazmernosti naložitve izravnalnih obresti tako na konsolidirani kot na posamični podlagi. V zvezi s tem navaja, da je bila upravna denarna kazen določena na 630.000 EUR namesto na 840.000 EUR, da bi se upoštevalo dejstvo, da je prekoračitev na posamični in konsolidirani podlagi izhajala iz istega ravnanja. ECB očita, da v sklepu z dne 21. decembra 2021 ni uporabila enakovrednega pristopa niti da je v zvezi s tem podala ustrezno obrazložitev.
46 ECB odgovarja, prvič, da ji člen 97(1), točka 2, BWG ne pušča nobene diskrecijske pravice, na podlagi katere bi lahko preučila sorazmernost ukrepa na podlagi meril iz člena 99e BWG.
47 Na drugem mestu, ECB trdi, da je člen 97(1) BWG poseben instrument, ki deluje neodvisno od subjektivnih meril, kot je odgovornost za kršitev omejitev velikih izpostavljenosti, da bi se dosegel cilj spoštovanja navedenih omejitev z visoko stopnjo učinkovitosti, glede katerega avstrijska sodišča niso izrazila nobenega ustavnega pridržka, kar zadeva njegovo sorazmernost.
48 Na tretjem mestu, ECB opozarja, da je njena razlaga člena 97(1), točka 2, BWG v skladu s sodno prakso avstrijskih sodišč. Iz nje naj bi izhajalo, prvič, da je njegova uporaba samodejna, drugič, da je bila v zvezi z njim uporabljena opredelitev „splošna izravnava koristi, ki so bile neupravičeno pridobljene ali bi lahko bile pridobljene“, in tretjič, da pri izvajanju člena 97(1), točka 2, BWG torej ni bila niti zavezana niti pooblaščena za uporabo člena 99e BWG, s katerim je bil prenesen člen 70 Direktive 2016/36.
49 Na četrtem mestu, ECB trdi, da tudi če bi Splošno sodišče ugotovilo, da bi bilo treba pri uporabi člena 97(1), točka 2, BWG upoštevati preudarke v zvezi s sorazmernostjo, ostaja dejstvo, da merila iz člena 99e BWG in člena 70 Direktive 2013/36 niso upoštevna.
50 Prvič, člen 99e BWG naj bi urejal le znesek glob in naj ne bi mogel zadevati zneska izravnalnih obresti.
51 Drugič, parametri iz člena 99e BWG in člena 70 Direktive 2013/36 naj bi se za določitev vrste odločitve uporabljali le v ustreznem obsegu, to je, kolikor so primerni za dosego zastavljenih legitimnih ciljev. Vendar naj po eni strani navedeni parametri, ki se nanašajo na težo in trajanje kršitve, znesek ustvarjenega dobička ali izognjenih izgub, izgube, povzročene tretjim, ali raven sodelovanja s pristojnim organom ne bi primerni za uresničitev legitimnih ciljev iz člena 97(1), točka 2, BWG. Po drugi strani naj tudi merilo namena storitve kršitve, ki je navedeno le v členu 70 navedene direktive, ne bi bilo primerno.
52 Republika Avstrija trdi, da se merila iz člena 99e BWG ne uporabljajo in concreto za sprejetje bonitetnega upravnega ukrepa, ker se nanašajo na kazni. Upoštevati naj bi bilo mogoče le merilo, ki se nanaša na finančno sposobnost, ker je navedeno tudi v njegovem členu 97(1), točka 2, ki izključuje, da bi se v primeru prezadolženosti kreditne institucije naložile izravnalne obresti. Dodaja, da je naložitev izravnalnih obresti za prekoračitev na posamični in konsolidirani ravni v skladu s sodno prakso in je sorazmerna.
53 V skladu s členom 65(1), zadnji stavek, Direktive 2013/36 so „upravne kazni in drugi upravni ukrepi učinkoviti, sorazmerni in odvračilni“.
54 Člen 70 Direktive 2013/36, naslovljen „Učinkovita uporaba kazni in izvajanje pooblastil za naložitev kazni s strani pristojnih organov“, določa:
„Države članice zagotovijo, da pristojni organi pri določanju vrste upravnih kazni ali drugih upravnih ukrepov in višine upravnih denarnih kazni upoštevajo vse ustrezne okoliščine, ter kjer je ustrezno, vključujejo:
a) resnost in trajanje kršitve;
b) stopnjo odgovornosti fizične ali pravne osebe, ki je odgovorna za kršitev;
c) finančno trdnost fizične ali pravne osebe, ki je odgovorna za kršitev, kot je na primer prikazana s skupnim prometom odgovorne pravne osebe ali letnim prihodkom fizične osebe;
d) pomen pridobljenih dobičkov ali preprečenih izgub s strani fizične ali pravne osebe, ki je odgovorna za kršitev, če jih je mogoče opredeliti;
e) izgube, ki so jih zaradi kršitve imele tretje osebe, če jih je mogoče opredeliti;
f) raven sodelovanja fizične ali pravne osebe ki je odgovorna za kršitev s pristojnim organom;
g) predhodne kršitve fizične ali pravne osebe, ki je odgovorna za kršitev;
h) morebitne sistemske posledice kršitve.“
55 ECB je v sklepu z dne 21. decembra 2021 izrecno poudarila, da „člen 97(1) BWG pristojnemu organu ne daje nobene diskrecijske pravice v zvezi z naložitvijo ali nenaložitvijo izravnalnih obresti“ in mu „prav tako ne daje diskrecijske pravice glede upoštevanja posebnih okoliščin pri določitvi zneska obresti, ki jih je treba naložiti“. To ugotovitev je utemeljila s stališčem Verwaltungsgerichtshof (upravno sodišče), iz katerega izhaja, da se v zakonodaji upoštevajo samo „pomanjkljivosti pri spoštovanju ali preseganju omejitev“ (Verwaltungsgerichtshof (upravno sodišče), sodba št. 95/17/0139 z dne 15. maja 2000), da „razlogi, iz katerih je prišlo do ravnanja, ki je drugačno od ravnanja, ki ga je določil zakonodajalec, niso upoštevni“ (Verwaltungsgerichtshof (upravno sodišče), sodba št. 97/17/0413 z dne 26. aprila 1999) in da pristojni organ „ne more upoštevati stopnje nezakonitosti kršitve“ (Verwaltungsgerichtshof (upravno sodišče), sodba št. 95/17/0139 z dne 15. maja 2000).
56 Zato ECB ni preučila sorazmernosti naložitve izravnalnih obresti glede na okoliščine obravnavane zadeve, saj je menila, da tega ne more storiti zaradi razlage člena 97(1), točka 2, BWG, ki so jo podala avstrijska sodišča.
57 Ta tožbeni razlog torej pomeni, da je treba preveriti, ali je ECB pravilno razlagala člen 97(1), točka 2, BWG, ko je menila, da ni imela nobene diskrecijske pravice v zvezi z njegovim izvajanjem, kadar so bili njegovi pogoji izpolnjeni.
58 Na prvem mestu, ker gre za razlago določbe nacionalnega prava, je treba opozoriti, da je treba načeloma obseg določb zakonov in drugih predpisov presojati glede na to, kako jih razlagajo nacionalna sodišča (glej v tem smislu sodbo z dne 16. septembra 2015, Komisija/Slovaška, C‑433/13, EU:C:2015:602, točka 81 in navedena sodna praksa).
59 Kadar mora torej Splošno sodišče preveriti utemeljenost uporabe nacionalnega prava, s katerim je bila prenesena direktiva, s strani ECB, razlaga nacionalnih sodišč zadostuje za dokaz obsega navedenega nacionalnega prava, kadar iz tega izhaja ugotovitev združljivosti z direktivo, katere prenos zagotavlja. V takem primeru je treba očitke, s katerimi se izpodbija utemeljenost razlage navedenih sodišč, takoj zavrniti (glej v tem smislu sodbo z dne 24. aprila 2018, Caisse régionale de crédit agricole mutuel Alpes Provence in drugi/ECB, od T-133/16 do T-136/16, EU:T:2018:219, točke od 84 do 92).
60 Drugače pa je, kadar z razlago nacionalnih sodišč ni mogoče zagotoviti združljivosti nacionalnega prava z direktivo.
61 V takem primeru namreč spoštovanje načela primarnosti prava Unije pomeni, da Splošno sodišče tako kot nacionalno sodišče, če je to potrebno, nacionalno pravo razlaga, kolikor je mogoče, ob upoštevanju besedila in namena prenesene direktive, da bi se dosegel v njej določen rezultat (glej v tem smislu sodbo z dne 24. januarja 2012, Dominguez, C-282/10, EU:C:2012:33, točka 24).
62 Čeprav je obveznost sklicevanja na pravo Unije pri razlagi in uporabi upoštevnih pravil nacionalnega prava omejena s splošnimi pravnimi načeli in čeprav ne more biti podlaga za razlago nacionalnega prava contra legem, pa zahteva po skladni razlagi vključuje obveznost, da se po potrebi spremeni ustaljena sodna praksa, če ta temelji na razlagi nacionalnega prava, ki ni združljiva s cilji direktive (glej v tem smislu sodbo z dne 19. aprila 2016, DI, C-441/14, EU:C:2016:278, točki 32 in 33 ter navedena sodna praksa).
63 Če razlaga nacionalne ureditve v skladu z zahtevami prava Unije ne bi bila mogoča, bi Splošno sodišče tako kot nacionalno sodišče, ki mora uporabiti določbe prava Unije, imelo dolžnost zagotoviti njihov polni učinek, pri čemer po potrebi po uradni dolžnosti odloči, da ne bo uporabilo nobene nacionalne ureditve, tudi kasnejše, ki je v nasprotju z določbo prava Unije z neposrednim učinkom (glej v tem smislu sodbo z dne 24. junija 2019, Popławski, C-573/17, EU:C:2019:530, točki 58 in 61).
64 Na drugem mestu, ugotoviti je treba, da je treba člen 70 Direktive 2013/36 v povezavi s členom 4(1), členom 65(1) in uvodno izjavo 37 te direktive razumeti tako, da pomeni, da mora FMA in posledično ECB določiti vrsto upravnega ukrepa ob upoštevanju vseh okoliščin, kar nujno pomeni obstoj njune diskrecijske pravice in izključuje, da bi bili v položaju vezane pristojnosti.
65 Prvič, to izhaja iz jezikovne in kontekstualne razlage člena 70(1) Direktive 2013/36.
66 Najprej, poudariti je treba, da čeprav se naslov člena 70 Direktive 2013/36 nanaša le na „kazni“, je iz besedila tega člena razvidno, da se ta določba nanaša tudi na določitev vrste „drugih upravnih ukrepov“. Zato poudarjanje obveznosti držav članic, da zagotovijo, da pristojni organi upoštevajo vse okoliščine – katerih neizčrpen seznam je predložen – velja tudi zanje.
67 Dalje, iz člena 4(1) Direktive 2013/36 izhaja, da so „pristojni organi“, navedeni v členu 70 Direktive 2013/36, tisti, ki „opravljajo funkcije in naloge iz te direktive“, in sicer, kar zadeva Avstrijo, FMA in, kar zadeva izvajanje člena 9(1), drugi pododstavek, Uredbe št. 1024/2013, ECB.
68 Nazadnje, poudariti je treba, da sta člen 65(1) in člen 70 v istem oddelku Direktive 2013/36, ki se nanaša na „Pooblastila za nadzor, pooblastilo za naložitev kazni in pravica do pritožbe“, tako da je treba šteti, da ima pojem „upravni ukrepi“ iz teh dveh določb enak pomen. Zato, ker iz sodbe z dne 7. avgusta 2018, VTB Bank (Austria) (C-52/17, EU:C:2018:648), izhaja, da so izravnalne obresti upravni ukrep v smislu člena 65(1) Direktive 2013/36, je njihova uporaba urejena s členom 70 te direktive.
69 Drugič, to ugotovitev potrjuje teleološka razlaga člena 70 Direktive 2013/36, saj njena uvodna izjava 37 dokazuje namen zakonodajalca, da države članice zagotovijo, „da pristojni organi upoštevajo vse zadevne okoliščine“.
70 Tretjič, ugotoviti je treba, da obveznost ECB, da upošteva vse okoliščine, pomeni, da mora ob sprejetju upravnega ukrepa preučiti okoliščine vsakega posameznega primera.
71 Četrtič, iz tega izhaja, da bi razlaga člena 97(1), točka 2, BWG, ki ECB postavlja v položaj vezane pristojnosti, tej onemogočila upoštevanje vseh upoštevnih okoliščin in povzročila, da bi bila ta določba nezdružljiva s členom 70 Direktive 2013/36.
72 Res je, da je iz besedila člena 97(1), točka 2, BWG razvidno, da je samodejnost naložitve izravnalnih obresti kompenzirana s tem, da se s to določbo upoštevata dve okoliščini, v katerih kršitev člena 395(1) Uredbe št. 575/2013 ne bo vodila do naložitve izravnalnih obresti. Tako je, kadar je kreditna institucija po eni strani predmet upravne odločbe pristojnega organa, ki ji nalaga sprejetje nekaterih ukrepov zaradi tveganja, da ne bo mogla izpolniti svojih obveznosti do svojih upnikov, ali za zagotovitev stabilnosti finančnega sistema na podlagi člena 70(2) BWG, ali kadar je po drugi strani v položaju prezadolženosti.
73 Vendar je treba poudariti, da to, da je avstrijski zakonodajalec poudaril dve okoliščini, v katerih kršitev člena 395(1) Uredbe št. 575/2013 ne bo povzročila naložitve izravnalnih obresti, ne more biti enakovredno upoštevanju „vseh“ upoštevnih „okoliščin“ s strani pristojnega organa, ki je določeno v členu 70 Direktive 2013/36.
74 Prav tako dejstvo, da so izravnalne obresti, naložene na podlagi člena 97(1), točka 2, BWG, opredeljene kot „upravni ukrep“ in ne kot „upravna kazen“ v smislu člena 65(1) Direktive 2013/36, ne omogoča, da bi bila samodejnost njihove naložitve združljiva s členom 70 navedene direktive.
75 Čeprav je res, da zaradi te razlike v naravi obveznost pristojnega organa, da upošteva vse okoliščine, ne more nujno imeti enake intenzivnosti, kadar gre za upravni ukrep, kot je naložitev izravnalnih obresti, ali upravno kazen ali, a fortiori, upravno denarno kazen, pa področje uporabe člena 70 Direktive 2013/36 ni omejeno na upravne kazni, ampak vključuje tudi upravne ukrepe.
76 Na tretjem mestu, poudariti je treba, da je člen 97(1), točka 2, BWG mogoče razlagati z vidika člena 70 Direktive 2013/36, tako da pomeni diskrecijsko pravico ECB, ki ji po potrebi omogoča, da ne naloži izravnalnih obresti, če meni, da okoliščine zahtevajo, da tako odloči.
77 Prvič, besedilo člena 97(1), točka 2, BWG izrecno ne izključuje možnosti, da ima FMA glede na okoliščine primera diskrecijsko pravico glede smiselnosti njegove uporabe.
78 Drugič, v oddelku XXII BWG je tudi člen 99e, v katerem je povzeta vsebina člena 70 Direktive 2013/36, iz katerega izhaja, da mora FMA pri določitvi vrste sankcije ali ukrepa, ki ga je treba sprejeti v odgovor na kršitve Uredbe št. 575/2013, če je to primerno, upoštevati enake okoliščine, kot so tiste iz člena 70 Direktive 2013/36, katerih seznam je prav tako predstavljen kot neizčrpen. Zato je sklicevanje na „ukrepe“ iz tega člena vsekakor mogoče razumeti tako, da vključuje naložitev izravnalnih obresti, navedeno v členu 97(1), točka 2, BWG.
79 Tretjič, priznanje diskrecijske pravice ECB pri izvajanju člena 97(1), točka 2, BWG ne vpliva negativno na tožečo stranko, tako da ga ni treba omejiti s spoštovanjem splošnih pravnih načel v smislu sodne prakse, navedene v točki 62 zgoraj.
80 Četrtič in posledično, ker je ECB sklep z dne 21. decembra 2021 sprejela tako, da je ugotovila, da je naložitev izravnalnih obresti samodejna, se je oprla na pravno napačno predpostavko, zaradi katere je napačen njen preizkus sorazmernosti uporabe člena 97(1), točka 2, BWG, ker jo je vodila k temu, da ni preučila okoliščin obravnavanega primera.
81 Zato je treba temu tožbenemu razlogu ugoditi in sklep z dne 21. decembra 2021 razglasiti za ničen, ne da bi bilo treba preučiti druge tožbene razloge tožeče stranke.
Tožba v zadevi T‑647/21
82 ECB trdi, da je tožba zoper sklep z dne 2. avgusta 2021 postala brezpredmetna, ker je bil ta nadomeščen s sklepom z dne 21. decembra 2021, ki je začel učinkovati na dan vročitve sklepa z dne 2. avgusta 2021. Iz tega naj bi izhajalo, da je predmet tožbe izginil in da meritorna odločba tožeči stranki ne bi prinesla nobene koristi.
83 V skladu z ustaljeno sodno prakso zaradi umika ali, v nekaterih okoliščinah, razveljavitve akta s strani tožene institucije, predmet ničnostne tožbe preneha obstajati, ker tožeča stranka doseže želeni rezultat, ki ji v celoti zagotovi zadoščenje. Vendar lahko navedena tožeča stranka ohrani interes za razglasitev ničnosti akta, ki je bil med postopkom razveljavljen, če ima lahko razglasitev ničnosti tega akt sama pravne posledice (glej sklep z dne 6. julija 2011, SIR/Svet, T-142/11, neobjavljen, EU:T:2011:333, točki 18 in 21 ter navedena sodna praksa).
84 Tako v zvezi z aktom, ki je bil med postopkom razveljavljen, primer ohranitve takega interesa obstaja, kadar je akt, s katerim je bil razveljavljen, sam predmet ničnostne tožbe, tako da se lahko prvi akt ponovno uporablja po morebitni razglasitvi ničnosti drugega akta (glej sklep z dne 20. oktobra 2011, United Phosphorus/Komisija, T-95/09, neobjavljen, EU:T:2011:610, točka 21 in navedena sodna praksa, in sodbo z dne 13. decembra 2017, Crédit mutuel Arkéa/ECB, T-712/15, EU:T:2017:900, točka 43 in navedena sodna praksa). Ugotoviti je treba, da bi bilo treba iz podobnih razlogov za tožečo stranko šteti, da ima interes za dosego razglasitve ničnosti akta, ki je bil umaknjen, če je akt, s katerim je bil umaknjen, predmet ničnostne tožbe.
85 Vendar je bilo razsojeno, da je vložitev predloga tožene institucije za ustavitev postopka, v katerem trdi, da je bil izpodbijani akt umaknjen, lahko podobna implicitnemu, vendar gotovemu priznanju, da je izginil iz pravnega reda Unije, kar pomeni, da se nanj ne bo več mogla sklicevati niti v primeru razglasitve ničnosti akta, s katerim je bil umaknjen (glej v tem smislu sklep z dne 17. septembra 1997, Antillean Rice Mills/Komisija, T-26/97, EU:T:1997:131, točka 14).
86 Poleg tega je treba poudariti, da je za to zadevo značilna zelo velika podobnost vsebine sklepov z dne 2. avgusta 2021 in 21. decembra 2021 ter tožbenih razlogov, ki jih je tožeča stranka navedla v obeh tožbah. Kot je namreč razvidno iz točk 17 in 18 zgoraj, je ECB v sklepu z dne 21. decembra 2021 sledila enakemu razlogovanju kot v sklepu z dne 2. avgusta 2021, hkrati pa ga je dopolnila glede na mnenje UOP. To se kaže v okoliščini, da je tožeča stranka v obeh tožbah navedla podobno utemeljitev. Taki posebni pogoji pomenijo, da sklep z dne 2. avgusta 2021 vsebuje enako nezakonitost, kot je bila ugotovljena v točkah od 44 do 81 zgoraj, kar potrjuje ugotovitev, da se ECB po razglasitvi ničnosti sklepa z dne 21. decembra 2021 nanj ne more sklicevati (glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 7. septembra 2023, Versobank/ECB, C-803/21 P, neobjavljena, EU:C:2023:630, točke od 167 do 169).
87 Zato je treba glede na okoliščine obravnavane zadeve ugotoviti, da razglasitev ničnosti sklepa z dne 21. decembra 2021 ne more povzročiti ponovne uporabe sklepa z dne 2. avgusta 2021, tako da se postopek s tožbo v zadevi T-647/21 ustavi.
Stroški
88 V skladu s členom 134(1) Poslovnika Splošnega sodišča se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Ker ECB v zadevi T-99/22 ni uspela, se ji v skladu s predlogi tožeče stranke naloži, da poleg svojih stroškov nosi tudi stroške tožeče stranke v navedeni zadevi.
89 V skladu s členom 137 Poslovnika v primeru ustavitve postopka Splošno sodišče odloči o stroških po prostem preudarku. V zvezi z zadevo T-647/21 Splošno sodišče meni, da je treba ob upoštevanju okoliščin obravnavane zadeve ECB naložiti, da v skladu s predlogi tožeče stranke poleg svojih stroškov nosi tudi stroške tožeče stranke v navedeni zadevi.
90 V skladu s členom 138(1) Poslovnika države članice, ki so intervenirale v postopku, nosijo svoje stroške. Zato Republika Avstrija nosi svoje stroške tako v zadevi T-99/22 kot v zadevi T-647/21.
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (tretji senat)
razsodilo:
1. Zadevi T-647/21 in T-99/22 se združita za izdajo sodbe.
2. Postopek v zadevi T-647/21 se ustavi.
3. V zadevi T-99/22 se Sklep Evropske centralne banke (ECB) ECB-SSM-2021-ATSBE-12 z dne 21. decembra 2021 razglasi za ničen.
4. ECB poleg svojih stroškov nosi stroške družbe Sber Vermögensverwaltungs AG.
5. Republika Avstrija nosi svoje stroške.
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 28. februarja 2024.
Podpisi