Cause riunite T‑439/10 e T‑440/10
Fulmen e Mahmoudian
contro
Consiglio dell’Unione europea
«Politica estera e di sicurezza comune — Misure restrittive adottate nei confronti della Repubblica islamica dell’Iran allo scopo di impedire la proliferazione nucleare — Congelamento dei capitali — Ricorso di annullamento — Obbligo di motivazione — Diritti della difesa — Diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva — Errore di valutazione — Onere e grado della prova»
Massime della sentenza
1. Procedura — Decisione o regolamento che sostituisce in corso di giudizio l’atto impugnato — Elemento nuovo — Ampliamento delle conclusioni e dei motivi iniziali
2. Atti delle istituzioni — Motivazione — Obbligo — Portata — Misure restrittive nei confronti dell’Iran — Congelamento dei capitali di persone, entità o organismi che partecipano alla proliferazione nucleare o la sostengono — Requisiti minimi
(Art. 296, secondo comma, TFUE; regolamenti del Consiglio n. 423/2007, art. 15, § 3, e n. 961/2010, artt. 16, § 2, e 36, § 3; decisione del Consiglio 2010/413, art. 24, § 3)
3. Diritto dell’Unione — Principi — Diritti della difesa — Diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva — Misure restrittive nei confronti dell’Iran — Congelamento dei capitali di persone, entità o organismi che partecipano alla proliferazione nucleare o la sostengono — Obbligo di comunicazione delle ragioni individuali e specifiche che giustificano le decisioni adottate — Portata
(Regolamenti del Consiglio n. 423/2007, artt. 7, § 2, e 15, § 3, e n. 668/2010; decisione del Consiglio 2010/413, art. 24, § 3)
4. Unione europea — Politica estera e di sicurezza comune — Misure restrittive nei confronti dell’Iran — Rispetto dei diritti della difesa — Sindacato giurisdizionale
(Regolamenti del Consiglio n. 423/2007, art. 15, § 3, e n. 961/2010, art. 36, §§ 3 e 4; decisione del Consiglio 2010/413, art. 24, §§ 3 e 4)
5. Diritto dell’Unione — Principi — Diritti della difesa — Misure restrittive nei confronti dell’Iran — Congelamento dei capitali di persone, entità o organismi che partecipano alla proliferazione nucleare o la sostengono — Obbligo di comunicazione degli elementi a carico — Portata
(Regolamento del Consiglio n. 668/2010; decisione del Consiglio 2010/413)
6. Diritto dell’Unione — Principi — Diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva — Misure restrittive nei confronti dell’Iran — Congelamento dei capitali di persone, entità o organismi che partecipano alla proliferazione nucleare o la sostengono — Obbligo di comunicare i motivi delle misure restrittive — Portata
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 47; regolamento del Consiglio n. 668/2010; decisione del Consiglio 2010/413)
7. Unione europea — Politica estera e di sicurezza comune — Misure restrittive nei confronti dell’Iran — Decisione di congelamento dei capitali — Controllo giurisdizionale della legittimità — Portata
(Regolamento del Consiglio n. 668/2010; decisione del Consiglio 2010/413, art. 23, § 2)
8. Ricorso di annullamento — Sentenza di annullamento — Effetti — Annullamento parziale di una decisione concernente l’adozione di misure restrittive nei confronti dell’Iran — Efficacia dell’annullamento del regolamento a decorrere dalla scadenza del termine di impugnazione o dal rigetto di questa — Applicazione di tale termine all’assunzione di effetti dell’annullamento della decisione
(Artt. 264, secondo comma, TFUE e 280 TFUE; Statuto della Corte di giustizia, artt. 56, primo comma, e 60, secondo comma; regolamento del Consiglio n. 961/2010; decisione del Consiglio 2010/413, come modificata dalla decisione 2010/644)
1. Quando una decisione o un regolamento che riguarda direttamente e individualmente un privato viene sostituito nel corso del giudizio da un atto avente lo stesso oggetto, questo va considerato come un elemento nuovo che consente al ricorrente di adeguare le sue conclusioni e i suoi motivi. Sarebbe, infatti, in contrasto con una sana amministrazione della giustizia e con il requisito dell’economia processuale costringere il ricorrente a proporre un nuovo ricorso. Sarebbe inoltre ingiusto che l’istituzione in questione, per far fronte alle critiche contenute in un ricorso presentato al giudice dell’Unione contro un atto, potesse adeguare l’atto impugnato o sostituirlo con un altro e valersi, in corso di causa, di tale modifica o di tale sostituzione per privare la controparte della possibilità di estendere le sue conclusioni e le sue difese iniziali all’ulteriore atto o di presentare ulteriori conclusioni o difese contro di esso.
(v. punto 37)
2. Salvo che ragioni imperative riguardanti la sicurezza dell’Unione o dei suoi Stati membri o la condotta delle loro relazioni internazionali ostino alla comunicazione di determinati elementi, il Consiglio è tenuto, ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 3, del regolamento n. 423/2007, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran, e dell’articolo 36, paragrafo 3, del regolamento n. 961/2010, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran e che abroga il regolamento n. 423/2007, a rendere noti all’entità interessata da un provvedimento adottato, a seconda dei casi, in forza dell’articolo 15, paragrafo 3, del regolamento n. 423/2007 o dell’articolo 16, paragrafo 2, del regolamento n. 961/2010 i motivi specifici e concreti per cui esso stima che tale disposizione risulti applicabile all’interessato. Esso deve dunque menzionare gli elementi di fatto e di diritto da cui dipende la giustificazione giuridica della decisione e le considerazioni che l’hanno indotto ad adottarla.
Peraltro, la motivazione deve essere adeguata alla natura dell’atto in questione ed al contesto in cui esso è stato adottato. La necessità di motivazione deve essere valutata in funzione delle circostanze del caso di specie, in particolare del contenuto dell’atto, della natura dei motivi esposti e dell’interesse che i destinatari dell’atto o altre persone da questo interessate direttamente e individualmente possano avere a ricevere spiegazioni. Non è necessario che la motivazione specifichi tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti, in quanto la sufficienza di una motivazione deve essere valutata alla luce non solo del suo tenore, ma anche del suo contesto nonché del complesso di norme giuridiche che disciplinano la materia interessata. In particolare, un atto che arreca pregiudizio è sufficientemente motivato quando è stato emanato in un contesto noto all’interessato, che gli consenta di comprendere la portata del provvedimento adottato nei suoi confronti.
(v. punti 49-50)
3. L’articolo 15, paragrafo 3, del regolamento n. 423/2007, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran, in vigore al momento dell’adozione del regolamento di esecuzione n. 668/2010, che attua l’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 423/2007, impone al Consiglio di indicare le ragioni individuali e specifiche alla base delle decisioni adottate conformemente all’articolo 7, paragrafo 2, del suddetto regolamento e di renderle note alle persone, alle entità e agli organismi interessati. Una disposizione analoga figura all’articolo 24, paragrafo 3, della decisione 2010/413, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran.
Sebbene, in linea di principio, il Consiglio sia tenuto a rispettare l’obbligo di cui all’articolo 15, paragrafo 3, del regolamento n. 423/2007 con una comunicazione individuale, detta disposizione non prevede alcuna forma precisa, dato che non menziona altro obbligo se non quello di «rendere noti» all’interessato i motivi del suo inserimento negli elenchi controversi. Analogamente, l’articolo 24, paragrafo 3, della decisione 2010/413 si limita a prevedere che il Consiglio «trasmette la sua decisione». In tali circostanze, è importante che sia dato un effetto utile alle disposizioni di cui trattasi.
Così è nel caso in cui, nonostante la mancanza di comunicazione individuale, il destinatario è stato in grado di presentare al Consiglio le proprie osservazioni sulle misure restrittive adottate nei suoi confronti entro i termini fissati a tal fine e di proporre dinanzi al giudice dell’Unione, entro il termine previsto, un ricorso diretto ad ottenere l’annullamento degli atti contestati.
(v. punti 64-66, 68)
4. L’articolo 24, paragrafi 3 e 4, della decisione 2010/413, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran, l’articolo 15, paragrafo 3, del regolamento n. 423/2007, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran, e l’articolo 36, paragrafi 3 e 4, del regolamento n. 961/2010, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran e che abroga il regolamento n. 423/2007, prevedono disposizioni che garantiscono i diritti della difesa delle entità interessate da misure restrittive adottate in virtù di detti testi. Il rispetto di tali diritti è oggetto del controllo del giudice dell’Unione. In tali circostanze, il principio del rispetto dei diritti della difesa può essere invocato da tali entità nell’ambito di un ricorso diretto all’annullamento degli atti contestati.
(v. punti 77-78)
5. Per quanto riguarda il primo atto con cui sono congelati i fondi di un’entità, come la decisione 2010/413, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran, e il regolamento n. 668/2010 che attua l’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 423/2007, la comunicazione degli elementi assunti a carico deve avvenire contemporaneamente all’adozione dell’atto di cui trattasi o al più presto dopo l’adozione. Su richiesta dell’entità interessata, quest’ultima ha anche il diritto di fare valere il suo punto di vista in merito a tali elementi una volta adottato l’atto.
Quanto al contenuto della comunicazione degli elementi assunti a carico, qualora il Consiglio indichi, su richiesta dell’entità interessata, che il suo fascicolo non contiene elementi diversi da quelli esposti negli atti impugnati, tale indicazione non costituisce una violazione dei diritti della difesa di detta entità. Infatti, così facendo il Consiglio non rende più difficile la difesa dell’entità interessata, cosa che si sarebbe verificata se questi avesse occultato l’esistenza o il contenuto di elementi sui quali erano fondate le sue asserzioni. Anzi, ammettendo che non esiste nel suo fascicolo nessun altro elemento rilevante, esso permette alla suddetta entità di invocare tale circostanza a sostegno del suo ricorso di annullamento degli atti contestati.
(v. punti 80, 82-84)
6. Il principio della tutela giurisdizionale effettiva costituisce un principio generale del diritto dell’Unione, che deriva dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri e che è stato sancito dagli articoli 6 e 13 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo nonché dall’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. L’efficacia del controllo giurisdizionale implica che l’autorità dell’Unione in questione sia tenuta a comunicare i motivi di una misura restrittiva, quali la decisione 2010/413, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran, e il regolamento n. 668/2010 che attua l’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 423/2007, per quanto possibile, al momento in cui tale misura è adottata o, quantomeno, il più rapidamente possibile dopo tale adozione, in modo da consentire all’entità interessata di esercitare, entro i termini, il suo diritto di ricorso. L’osservanza dell’obbligo di comunicare detti motivi è infatti necessaria sia per consentire ai destinatari delle misure restrittive di difendere i loro diritti nelle migliori condizioni possibili e di decidere, con piena cognizione di causa, se sia utile per loro adire il giudice dell’Unione, sia per consentire pienamente a quest’ultimo di esercitare il controllo della legittimità dell’atto di cui trattasi cui è tenuto.
(v. punto 87)
7. Il sindacato giurisdizionale della legittimità di un atto con il quale sono state adottate misure restrittive nei confronti di un’entità si estende alla valutazione dei fatti e delle circostanze addotti per giustificarlo, nonché alla verifica degli elementi di prova e di informazione su cui è fondata tale valutazione. In caso di contestazione, spetta al Consiglio presentare detti elementi ai fini della loro verifica da parte del giudice dell’Unione. Pertanto, il sindacato di legittimità che deve essere esercitato non è limitato alla verifica della «verosimiglianza» astratta dei motivi invocati, ma deve includere la questione se questi ultimi siano sufficientemente suffragati da elementi di prova e di informazione concreti.
A tal riguardo, l’atto impugnato, adottato su proposta di uno Stato membro conformemente alla procedura di cui all’articolo 23, paragrafo 2, della decisione 2010/413, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran, è un atto del Consiglio. Pertanto, quest’ultimo deve assicurarsi che la sua adozione sia giustificata, chiedendo all’occorrenza allo Stato membro interessato di presentargli gli elementi di prova e di informazione necessari a tal fine.
Inoltre, tenuto conto del ruolo essenziale del sindacato giurisdizionale nel contesto dell’adozione delle misure restrittive, il giudice dell’Unione deve poter controllare la legittimità e la fondatezza di tali misure, senza che possano essergli opposti il segreto o la riservatezza degli elementi di prova e di informazione utilizzati dal Consiglio. Il Consiglio, peraltro, non può fondare un atto contenente misure restrittive su informazioni o su elementi del fascicolo comunicati da uno Stato membro se tale Stato membro non è disposto ad autorizzarne la comunicazione al giudice dell’Unione investito del controllo di legittimità di tale decisione.
Infine, la natura clandestina dei comportamenti interessati non può giustificare che non sia richiesto al Consiglio di fornire la prova del coinvolgimento di un’entità nella proliferazione nucleare. Infatti, da un lato, il solo fatto che l’adozione delle misure restrittive sia proposta in forza dell’articolo 23, paragrafo 2, della decisione 2010/413 presuppone che lo Stato membro interessato o l’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, a seconda dei casi, dispongano di prove o di elementi d’informazione che dimostrano, a loro avviso, che l’entità in questione è coinvolta nella proliferazione nucleare. Dall’altro, le difficoltà eventualmente incontrate dal Consiglio quando tenta di provare detto coinvolgimento possono, all’occorrenza, ripercuotersi sul grado di prova richiestogli. Per contro, non potrebbero avere per conseguenza un’esenzione totale dall’onere della prova cui è tenuto.
(v. punti 96-97, 99-101)
8. Ai sensi dell’articolo 60, secondo comma, dello Statuto della Corte di giustizia, in deroga all’articolo 280 TFUE le decisioni del Tribunale che annullano un regolamento hanno effetto soltanto a decorrere dalla scadenza del termine di impugnazione contemplato all’articolo 56, primo comma, di detto Statuto oppure, se entro tale termine è stata proposta impugnazione, a decorrere dal relativo rigetto. Il Consiglio dispone, quindi, di un termine di due mesi, aumentato di dieci giorni in ragione della distanza, a decorrere dalla notifica della sentenza, per porre rimedio alla violazione accertata adottando, eventualmente, nuove misure restrittive nei confronti delle entità interessate. Orbene, il rischio di un danno grave e irreparabile all’efficacia delle misure restrittive imposte dal regolamento n. 961/2010, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran e che abroga il regolamento n. 423/2007, non sembra sufficientemente elevato, tenuto conto del considerevole impatto di siffatte misure sui diritti e sulle libertà delle entità interessate, da giustificare il mantenimento degli effetti di detto regolamento nei confronti di queste ultime per un periodo superiore a quello previsto all’articolo 60, secondo comma, dello Statuto della Corte.
Peraltro, ai sensi dell’articolo 264, secondo comma, TFUE, il Tribunale può, ove lo reputi necessario, precisare gli effetti dell’atto annullato che devono essere considerati definitivi. Orbene, l’esistenza di una differenza fra la data in cui produce i suoi effetti l’annullamento del regolamento n. 961/2010 e quella in cui produce i suoi effetti l’annullamento della decisione 2010/413, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran, come modificata dalla decisione 2010/644, potrebbe comportare un danno grave alla certezza del diritto, dato che gli atti in questione impongono ai ricorrenti misure identiche. Gli effetti della decisione 2010/413, come modificata, devono quindi essere mantenuti in vigore per quanto riguarda i ricorrenti fino a quando l’annullamento del regolamento n. 961/2010 non produrrà effetti.
(v. punti 106-107)