Gevoegde zaken T-439/10 en T-440/10
Fulmen
en
Mahmoudian
tegen
Raad van de Europese Unie
„Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid — Beperkende maatregelen ten aanzien van de Islamitische Republiek Iran ter voorkoming van nucleaire proliferatie — Bevriezing van tegoeden — Beroep tot nietigverklaring — Motiveringsplicht — Rechten van verdediging — Recht op effectieve rechterlijke bescherming — Beoordelingsfout — Bewijslast en omvang van het bewijs”
Samenvatting van het arrest
1. Procedure — Besluit dat of verordening die hangende geding bestreden handeling
vervangt — Nieuw gegeven — Verruiming van aanvankelijke conclusies en middelen
2. Handelingen van de instellingen — Motivering — Verplichting — Omvang — Beperkende maatregelen ten aanzien van Iran — Bevriezing van tegoeden van personen, entiteiten of lichamen die zich bezighouden met of medewerking verlenen aan nucleaire proliferatie — Minimumvereisten
(Art. 296, tweede alinea, VWEU; verordeningen van de Raad nr. 423/2007, art. 15, lid 3, en nr. 961/2010, art. 16, lid 2, en 36, lid 3; besluit 2010/413 van de Raad, art. 24, lid 3)
3. Recht van Unie — Beginselen — Rechten van verdediging — Recht op effectieve rechterlijke bescherming — Beperkende maatregelen ten aanzien van Iran — Bevriezing van tegoeden van personen, entiteiten of lichamen die zich bezighouden met of medewerking verlenen aan nucleaire proliferatie — Verplichting om individuele en specifieke gronden voor genomen beslissingen mede te delen — Omvang
(Verordeningen van de Raad nr. 423/2007, art. 7, lid 2, en 15, lid 3, en nr. 668/2010; besluit 2010/413 van de Raad, art. 24, lid 3)
4. Europese Unie — Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid — Beperkende maatregelen ten aanzien van Iran — Eerbiediging van rechten van verdediging — Rechterlijke toetsing
(Verordeningen van de Raad nr. 423/2007, art. 15, lid 3, en nr. 961/2010, art. 36, leden 3 en 4; besluit 2010/413 van de Raad, art. 24, leden 3 en 4)
5. Recht van Unie — Beginselen — Rechten van verdediging — Beperkende maatregelen ten aanzien van Iran — Bevriezing van tegoeden van personen, entiteiten of lichamen die zich bezighouden met of medewerking verlenen aan nucleaire proliferatie — Verplichting om belastende elementen mee te delen — Omvang
(Verordening nr. 668/2010 van de Raad; besluit 2010/413 van de Raad)
6. Recht van Unie — Beginselen — Recht op effectieve rechterlijke bescherming — Beperkende maatregelen ten aanzien van Iran — Bevriezing van tegoeden van personen, entiteiten of lichamen die zich bezighouden met of medewerking verlenen aan nucleaire proliferatie — Verplichting om redenen voor beperkende maatregelen mede te delen — Omvang
(Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 47; verordening nr. 668/2010 van de Raad; besluit 2010/413 van de Raad)
7. Europese Unie — Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid — Beperkende maatregelen ten aanzien van Iran — Besluit tot bevriezing van tegoeden —Rechterlijk toezicht op rechtmatigheid — Omvang
(Verordening nr. 668/2010 van de Raad; besluit 2010/413 van de Raad, art. 23, lid 2)
8. Beroep tot nietigverklaring — Arrest houdende nietigverklaring — Gevolgen — Gedeeltelijke nietigverklaring van verordening en besluit houdende vaststelling van beperkende maatregelen ten aanzien van Iran — Sorteren van effect van nietigverklaring van verordening bij verstrijken termijn voor hogere voorziening of afwijzing daarvan — Toepassing van deze termijn op sorteren van effect van nietigverklaring van besluit
(Art. 264, tweede alinea, VWEU en 280 VWEU; Statuut van het Hof van Justitie, art. 56, eerste alinea, en 60, tweede alinea; verordening nr. 961/2010 van de Raad; besluit 2010/413 van de Raad, zoals gewijzigd bij besluit 2010/644)
1. Wanneer een besluit of een verordening die een particulier rechtstreeks en individueel raakt, in de loop van de procedure wordt vervangen door een handeling met hetzelfde voorwerp, is deze laatste te beschouwen als een nieuw gegeven, zodat de verzoekende partij haar conclusies en middelen kan aanpassen. Het zou immers met een goede rechtsbedeling en met de proceseconomie in strijd zijn als de verzoekende partij verplicht zou worden een nieuw beroep in te stellen. Ook ware het onbillijk dat de betrokken instelling in reactie op de grieven welke besloten liggen in een bij de rechter van de Unie ingediend en tegen een bepaalde handeling gericht verzoekschrift, de bestreden handeling zou kunnen aanpassen of vervangen en, hangende het geding, van die wijziging of vervanging zou kunnen gebruikmaken om de wederpartij de mogelijkheid te ontnemen haar aanvankelijke middelen en conclusies ook te doen gelden voor de latere handeling of nadere, tegen de latere handeling gerichte conclusies en middelen voor te dragen.
(cf. punt 37)
2. Behalve wanneer dwingende vereisten in verband met de veiligheid van de Unie en haar lidstaten of de door hen onderhouden internationale betrekkingen zich tegen de mededeling van bepaalde gegevens verzetten, is de Raad krachtens artikel 15, lid 3, van verordening nr. 423/2007 betreffende beperkende maatregelen ten aanzien van Iran, en artikel 36, lid 3, van verordening nr. 961/2010 betreffende beperkende maatregelen ten aanzien van Iran en tot intrekking van verordening nr. 423/2007, gehouden om de entiteit jegens wie een maatregel wordt vastgesteld krachtens, naargelang het geval, artikel 15, lid 3, van verordening nr. 423/2007 of artikel 16, lid 2, van verordening nr. 961/2010, de specifieke en concrete redenen uiteen te zetten op grond waarvan hij meent dat deze bepaling op haar van toepassing is. Aldus moet hij de feitelijke en juridische gegevens waarvan de wettigheid van de maatregel afhangt, en de overwegingen die hem tot het nemen daarvan hebben gebracht, vermelden.
Bovendien moet de motivering beantwoorden aan de aard van de betrokken handeling en aan de context waarin zij is vastgesteld. De aan de motivering te stellen eisen moeten worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval, waarbij met name rekening moet worden gehouden met de inhoud van de handeling, de aard van de redengeving en het belang dat de adressaten of andere personen die rechtstreeks en individueel door de handeling worden geraakt, bij een toelichting kunnen hebben. Het is niet noodzakelijk, dat alle relevante gegevens feitelijk of rechtens in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de vraag of een handeling toereikend is gemotiveerd, niet alleen acht moet worden geslagen op de bewoordingen ervan, doch ook op de context en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen. In het bijzonder is een bezwarende handeling voldoende gemotiveerd, wanneer zij tot stand is gekomen in een context die de betrokkene bekend is, zodat deze de strekking van de hem betreffende maatregel kan begrijpen.
(cf. punten 49-50)
3. Artikel 15, lid 3, van verordening nr. 423/2007 betreffende beperkende maatregelen ten aanzien van Iran, dat van kracht was ten tijde van de vaststelling van verordening nr. 668/2010 houdende uitvoering van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 423/2007, schrijft de Raad voor de individuele en specifieke redenen aan te geven voor de besluiten die op grond van artikel 7, lid 2, van deze verordening werden genomen en om daarvan kennis te geven aan de betrokken personen, groepen en entiteiten. Een overeenkomstige bepaling is opgenomen in artikel 24, lid 3, van besluit 2010/413 betreffende beperkende maatregelen tegen Iran.
Ofschoon de Raad in beginsel gehouden is om de in artikel 15, lid 3, van verordening nr. 423/2007 voorziene verplichting na te leven door een individuele kennisgeving, voorziet deze bepaling in geen enkele specifieke vorm daarvoor, aangezien zij geen andere verplichting noemt dan dat hij de betrokkene de redenen voor zijn inschrijving op de litigieuze lijsten „[mee]deelt”. Op soortgelijke wijze is in artikel 24, lid 3, van besluit 2010/413 enkel bepaald dat de Raad „in kennis [stelt] van zijn besluit”. In die omstandigheden moet aan de betrokken bepalingen nuttige werking worden verleend.
Dit is het geval wanneer, niettegenstaande het ontbreken van een individuele kennisgeving, de adressaat in staat is geweest om zijn opmerkingen ten aanzien van de vaststelling van beperkende maatregelen jegens hem aan de Raad kenbaar te maken binnen de daarvoor gestelde termijn en ook binnen de daarvoor voorziene termijnen bij de Unierechter beroep tot nietigverklaring van de bestreden handelingen in te stellen.
(cf. punten 64-66, 68)
4. Artikel 24, leden 3 en 4, van besluit 2010/413 betreffende beperkende maatregelen tegen Iran, artikel 15, lid 3, van verordening nr. 423/2007 betreffende beperkende maatregelen ten aanzien van Iran en artikel 36, leden 3 en 4, van verordening nr. 961/2010 betreffende beperkende maatregelen ten aanzien van Iran en tot intrekking van verordening nr. 423/2007 voorzien in bepalingen ter waarborging van de rechten van verdediging van de entiteiten die voorwerp zijn van de beperkende maatregelen die krachtens deze bepalingen worden vastgesteld. De eerbiediging van deze rechten is aan het toezicht van de Unierechter onderworpen. In die omstandigheden kan het beginsel dat de rechten van de verdediging moeten worden geëerbiedigd, door genoemde entiteiten worden ingeroepen in het kader van een beroep tot nietigverklaring van de bestreden handelingen.
(cf. punten 77-78)
5. Bij een eerste handeling tot bevriezing van de tegoeden van een entiteit, zoals besluit 2010/413 betreffende beperkende maatregelen tegen Iran en verordening nr. 668/2010 houdende uitvoering van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 423/2007, moeten de belastende elementen tegelijk met de vaststelling van de betrokken handeling worden meegedeeld, althans zo snel mogelijk na die vaststelling. De betrokken entiteit heeft ook het recht om op eigen verzoek haar standpunt ten aanzien van deze elementen kenbaar te maken nadat de handeling is vastgesteld.
Wat de inhoud van de mededeling van de belastende elementen betreft, levert het geen schending van de rechten van verdediging van de betrokken entiteit op wanneer de Raad op haar verzoek aangeeft dat haar dossier geen andere elementen bevat dan die welke in de bestreden handeling zijn uiteengezet. De Raad bemoeilijkt daardoor het verweer van de betrokken entiteit immers niet, hetgeen wel het geval zou zijn geweest indien hij het bestaan of de inhoud van elementen waarop zijn stellingen zijn gebaseerd, zou hebben verheimelijkt. Door integendeel toe te geven dat zich in zijn dossier geen aanvullende relevante elementen bevinden, heeft hij het voor genoemde entiteit mogelijk gemaakt om deze omstandigheid in te roepen ter ondersteuning van haar beroep tot nietigverklaring van de bestreden handelingen.
(cf. punten 80, 82-84)
6. Het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming is een algemeen beginsel van het Unierecht, dat voortvloeit uit de constitutionele tradities die de lidstaten gemeen hebben en dat is neergelegd in de artikelen 6 en 13 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. De doeltreffendheid van de rechterlijke controle vereist dat de betrokken autoriteit van de Unie de redenen voor een beperkende maatregel, zoals besluit 2010/413 betreffende beperkende maatregelen tegen Iran en verordening nr. 668/2010 houdende uitvoering van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 423/2007, aan de betrokken entiteit zo veel mogelijk meedeelt op het ogenblik waarop wordt beslist deze maatregel te nemen, althans zo snel mogelijk nadat deze beslissing is genomen, teneinde de betrokken entiteit in staat te stellen haar recht van beroep tijdig uit te oefenen. De eerbiediging van deze verplichting tot mededeling van voornoemde redenen is namelijk vereist zowel om de adressaten van de beperkende maatregelen de mogelijkheid te bieden, hun rechten onder zo goed mogelijke omstandigheden te verdedigen en met volledige kennis van zaken te beslissen of zij er baat bij hebben om zich tot de Unierechter te wenden, als om deze laatste ten volle in staat te stellen om de door hem te verrichten controle van de rechtmatigheid van de betrokken handeling uit te oefenen.
(cf. punt 87)
7. De rechterlijke controle van de rechtmatigheid van een handeling waarbij ten aanzien van een entiteit beperkende maatregelen worden vastgesteld, strekt zich uit tot de beoordeling van de ter rechtvaardiging daarvan aangevoerde feiten en omstandigheden en de toetsing van het bewijs en de inlichtingen waarop deze beoordeling is gebaseerd. In geval van betwisting staat het aan de Raad om deze elementen ter toetsing aan de Unierechter voor te leggen. De uit te voeren controle is niet beperkt tot een toetsing van de abstracte „aannemelijkheid” van de aangevoerde redenen, maar moet ook een antwoord geven op de vraag of deze rechtens genoegzaam zijn onderbouwd met bewijs en concrete inlichtingen.
In dat verband is de bestreden handeling, die is vastgesteld op voorstel van een lidstaat, overeenkomstig de procedure van artikel 23, lid 2, van besluit 2010/413 betreffende beperkende maatregelen tegen Iran, een van de Raad afkomstige handeling. Derhalve moet de Raad zich ervan vergewissen dat de vaststelling ervan gerechtvaardigd is, in voorkomend geval door de betrokken lidstaat te verzoeken om hem de voor dat doel noodzakelijke bewijzen en inlichtingen te verschaffen.
Gelet op de essentiële rol van de rechterlijke controle in de context van de vaststelling van beperkende maatregelen, moet de Unierechter daarnaast de rechtmatigheid en de gegrondheid van dergelijke maatregelen kunnen controleren, zonder dat de geheimhouding of de vertrouwelijke behandeling van de door de Raad gebruikte bewijzen en informatie hem kunnen worden tegengeworpen. Bovendien mag de Raad een handeling waarbij beperkende maatregelen worden genomen, niet baseren op inlichtingen of elementen uit het dossier die door een lidstaat zijn meegedeeld, indien die lidstaat niet bereid is de mededeling daarvan aan de met de toetsing van de rechtmatigheid van dit besluit belaste Unierechter toe te staan.
Tot slot kan de heimelijkheid van de gedragingen niet rechtvaardigen dat van de Raad niet het bewijs van de betrokkenheid van een entiteit bij de nucleaire proliferatie wordt verlangd. Het loutere feit dat de vaststelling van beperkende maatregelen wordt voorgesteld op grond van artikel 23, lid 2, van besluit 2010/413 vooronderstelt immers dat de betrokken lidstaat of de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid, al naargelang het geval, over bewijs of inlichtingen beschikt die volgens hem aantonen dat de betrokken entiteit bij de nucleaire proliferatie betrokken is. De eventuele moeilijkheden die de Raad ondervindt bij zijn poging om deze betrokkenheid te bewijzen, kunnen in voorkomend geval een weerslag hebben op de omvang van het van hem verlangde bewijs. Deze moeilijkheden kunnen echter niet tot gevolg hebben dat de Raad geheel en al van de op hem rustende bewijslast wordt bevrijd.
(cf. punten 96-97, 99-101)
8. Overeenkomstig artikel 60, tweede alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie kunnen beslissingen van het Gerecht waarbij een verordening nietig is verklaard, in afwijking van artikel 280 VWEU eerst in werking treden na afloop van de termijn voor hogere voorziening bedoeld in artikel 56, eerste alinea, van dit Statuut of, indien binnen deze termijn een verzoek om hogere voorziening is ingediend, nadat dit verzoek is afgewezen. De Raad beschikt dus vanaf de betekening van het arrest over een termijn van twee maanden, verlengd met de termijn wegens afstand van tien dagen, om de vastgestelde schendingen ongedaan te maken door, in voorkomend geval, nieuwe beperkende maatregelen ten aanzien van de betrokken entiteiten vast te stellen. De kans dat ernstig en onomkeerbaar afbreuk wordt gedaan aan de doeltreffendheid van de beperkende maatregelen die bij verordening nr. 961/2010 betreffende beperkende maatregelen ten aanzien van Iran en tot intrekking van verordening nr. 423/2007 zijn opgelegd, lijkt niet dermate groot te zijn, gelet op de belangrijke weerslag van deze maatregelen op de rechten en vrijheden van de betrokken entiteiten, dat het gerechtvaardigd is om de gevolgen van deze verordening ten aanzien van laatstgenoemden in stand te laten voor een langere periode dan die voorzien in artikel 60, tweede alinea, van het Statuut van het Hof.
Bovendien kan het Gerecht krachtens artikel 264, tweede alinea, VWEU, indien het dit nodig acht, aangeven welke gevolgen van de nietigverklaarde handeling als definitief moet worden beschouwd. Het bestaan van een verschil tussen de datum waarop de nietigverklaring van verordening nr. 961/2010 en die van besluit 2010/413 betreffende beperkende maatregelen tegen Iran, zoals gewijzigd bij besluit 2010/644, effect sorteert, kan tot een ernstige aantasting van de rechtszekerheid leiden nu beide handelingen aan verzoekers identieke maatregelen opleggen. De gevolgen van besluit 2010/413, zoals gewijzigd, moeten dus wat verzoekers betreft in stand worden gelaten totdat de nietigverklaring van verordening nr. 961/2010 effect sorteert.
(cf. punten 106-107)