Mål T‑344/08

EnBW Energie Baden-Württemberg AG

mot

Europeiska kommissionen

”Tillgång till handlingar – Förordning (EG) nr 1049/2001 – Akten i ett ärende rörande konkurrensbegränsande samverkan – Nekad tillgång – Undantag för att skydda syftet med utredningen – Undantag till skydd för utomståendes affärsintressen – Undantag till skydd för beslutsförfarandet – Den berörda institutionens skyldighet att göra en konkret och individuell prövning av innehållet i de handlingar som ansökan om tillgång avser”

Sammanfattning av domen

1.      Europeiska unionen – Institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001– Skyldighet för institutionen att göra en konkret och individuell prövning av handlingarna – Räckvidd

(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4)

2.      Europeiska unionen – Institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001– Sökandens personliga intresse – Saknar betydelse för rätten till tillgång

(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001)

3.      Europeiska unionen – Institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001– Skyldighet för institutionen att göra en konkret och individuell prövning av handlingarna – Undantag från skyldigheten att göra en prövning – Villkor

(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4)

4.      Europeiska unionen – Institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001– Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skydd för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner – Räckvidd – Gränser

(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4, rådets förordningar nr 659/1999 och nr 1/2003)

5.      Europeiska unionen – Institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001– Skyldighet för institutionen att göra en konkret och individuell prövning av handlingarna – Räckvidd – Omfattas inte av skyldigheten – Möjlighet att göra en prövning av kategorier av handlingar – Villkor

(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4)

6.      Europeiska unionen – Institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001– Prövning som visar sig vara synnerligen tung och orimlig – Undantag från skyldigheten att göra en prövning – Begränsad räckvidd – Institutionen har bevisbördan – Skyldighet för institutionen att samråda med sökanden

(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artiklarna 4, 7.3 och 8.2)

7.      Europeiska unionen – Institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001– Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skydd för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner – Tillämpning i tiden – Möjlig tillämpning efter det att sådan verksamhet har avslutats – Villkor

(Artikel 81 EG, Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.2 tredje strecksatsen)

8.      Europeiska unionen – Institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001– Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skydd för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner – Räckvidd – Gränser

(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.2 tredje strecksatsen)

9.      Europeiska unionen – Institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001– Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skydd av en viss persons affärsintresse – Räckvidd

(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.2 tredje strecksatsen)

10.    Europeiska unionen – Institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001– Självständig tolkning i förhållande till den rätt till tillgång som föreskrivs i förordning nr 1/2003 för konkurrensärenden – Kommissionens skyldighet att, efter en prövning i ett konkurrensärende, göra en ny prövning av en ansökan om tillgång med stöd av förordning nr 1049/2001

(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001; rådets förordning nr 1/2003)

11.    Europeiska unionen – Institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001– Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skyddande av beslutsförfarandet

(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.3 andra stycket)

1.      En institutions skyldighet att göra en konkret och individuell prövning av innehållet i de handlingar som omfattas av en ansökan enligt förordning nr 1049/2001, om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar, utgör en principiell lösning som är tillämplig oberoende av det område som berörs av de begärda handlingarna. Denna lösning innebär likväl inte att en sådan prövning är nödvändig under alla omständigheter.

Undersökningen av ett eventuellt åsidosättande av denna skyldighet ska i enlighet härmed föregå undersökningen av de grunder som avser ett åsidosättande av bestämmelserna i artikel 4 i förordning nr 1049/2001. Av detta följer att domstolen i alla händelser, i samband med prövningen av grunderna om ett åsidosättande av dessa bestämmelser, antingen måste undersöka huruvida kommissionen gjorde en konkret och individuell prövning av alla de begärda handlingarna eller huruvida institutionen måste styrka att det är uppenbart att de handlingar, till vilka tillgång nekades, i sin helhet omfattas av ett undantag.

(se punkterna 28 och 29)

2.      Det personliga intresse som en sökande har med sin ansökan om tillgång utgör ett helt ovidkommande kriterium för förordning nr 1049/2001, om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar, vilket innebär att det inte ankommer på kommissionen att göra en bedömning eller att göra antaganden i detta avseende eller att dra slutsatser härav med avseende på behandlingen av ansökan.

(se punkt 36)

3.      Undantag från skyldigheten att göra en konkret och individuell prövning av handlingar som har begärts från en institution enligt förordning nr 1049/2001, om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar, är tänkbart i tre fall. För det första rör det sig om fall i vilka det är uppenbart att tillgång ska nekas eller tvärtom beviljas. Så kan bland annat vara fallet när det är uppenbart att vissa handlingar antingen i sin helhet omfattas av ett undantag från rätten till tillgång till handlingar eller, tvärtom, att de ska lämnas ut i sin helhet eller, slutligen, redan har varit föremål för en konkret och individuell prövning av kommissionen under liknande omständigheter. För att förklara på vilket sätt tillgång till de efterfrågade handlingarna skulle kunna undergräva skyddet för det intresse som avses i undantagen i artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001 står det den berörda institutionen fritt att grunda sig på allmänna presumtionsregler, som är tillämpliga på vissa kategorier av handlingar, eftersom allmänna överväganden av liknande slag kan tillämpas på ansökningar om utlämnande av handlingar av samma art. För det andra kan en och samma motivering tillämpas på handlingar som ingår i samma kategori, vilket bland annat är fallet när handlingarna innehåller samma slags uppgifter. Det är således innehållet i de begärda handlingarna som ska vara gemensamt. Det ankommer på domstolen att pröva huruvida det är uppenbart att handlingarna i denna kategori i sin helhet omfattas av det åberopade undantaget.

För det tredje är det i undantagsfall, och endast när den administrativa börda som uppkommer på grund av den konkreta och individuella prövningen av dessa handlingar visar sig vara synnerligen tung och således överskrider gränserna för vad som rimligen kan krävas, möjligt att tillåta undantag från denna skyldighet.

(se punkterna 45–47)

4.      I samband med en begäran om tillgång till handlingar vilken formulerats i enlighet med förordning nr 1049/2001, om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar, kan den berörda institutionen, för att avslå begäran, grunda sig på allmänna presumtionsregler, som är tillämpliga på vissa kategorier av handlingar, och som grundar sig bestämmelser om tillgång till handlingar i en viss typ av ärenden. Sådana bestämmelser är emellertid, oberoende av om det är fråga om statligt stöd eller konkurrensbegränsande samverkan, endast tillämpliga under handläggningen av det aktuella ärendet och inte i en situation i vilken institutionen redan har antagit ett slutligt beslut, vilket avslutar det ärende i vilket ansökan om tillgång till handlingar har framställts. Även om hänsyn ska tas till de begränsningar i rätten till tillgång till handlingar som finns i vissa typer av ärenden, såsom konkurrensärenden, innebär inte detta att det kan presumeras att samtliga handlingar i sådana ärenden med automatik omfattas av ett av undantagen i artikel 4 i förordning nr 1049/2001, med följden att kommissionens förmåga att beivra konkurrensbegränsande samarbete påverkas.

(se punkterna 55, 57 och 61)

5.      På området för tillgång till handlingar kan en och samma motivering för att neka tillgång tillämpas på handlingar tillhörande samma kategori, särskilt om de innehåller samma slags uppgifter. En enskild prövning av varje handling är i alla händelser nödvändig för att genomföra den, enligt artikel 4.6 i förordning nr 1049/2001, om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar, obligatoriska prövningen av ett eventuellt utlämnande av delar av de begärda handlingarna. Det är således endast när det är uppenbart att handlingar i en viss kategori i sin helhet omfattas av ett undantag från rätten till tillgång till handlingar som institutionen kan avstå från att göra en individuell prövning av handlingarna. Den indelning av handlingarna i kategorier som har gjorts av den berörda institutionen ska dessutom ske utifrån de uppgifter som finns i handlingarna. Det är således särskilt när handlingar i en kategori innehåller samma typ av uppgifter som beslutet att inte lämna ut en grupp handlingar kan stödja sig på en och samma motivering. Under dessa förutsättningar innebär en motivering avseende grupper av handlingar att kommissionens uppgift att pröva ansökan och motivera sitt beslut underlättas och förenklas.

Av detta följer att den omständigheten att en prövning i kategorier är användbar vid behandlingen av en ansökan om tillgång utgör ett villkor för att en sådan prövning ska vara lagenlig. Kategorierna av handlingar ska därför definieras enligt kriterier vilka gör det möjligt för kommissionen att föra ett gemensamt resonemang med avseende på samtliga handlingar i en och samma kategori.

(se punkterna 64–67, 76, 79 och 85)

6.      Eftersom rätten till tillgång till handlingar som finns hos institutionerna är huvudregeln, är det den institution som gör gällande att det ska göras ett undantag på grund av att det arbete som krävs till följd av ansökan är orimligt, som har bevisbördan för arbetets omfattning. Vad avser det arbete som krävs för att behandla en ansökan saknar detta i princip relevans för anpassningen av omfattningen av rätten till tillgång. För övrigt beror den arbetsinsats som krävs för att pröva en ansökan inte enbart på det antal handlingar som avses i ansökan, och deras omfattning, utan även på deras karaktär. Följaktligen innebär inte kravet på en konkret och individuell prövning av ett stort antal handlingar i sig att den arbetsinsats, som krävs för att behandla en ansökan om tillgång till handlingar, är avgjord på förhand, eftersom sagda arbetsinsats även beror på hur ingående prövningen måste vara.

När institutionen har visat att det administrativa arbete som en konkret och individuell prövning av de handlingar som omfattas av ansökan innebär är orimlig, är den dessutom skyldig att försöka komma överens med sökanden för att dels få kännedom om sökandens intresse av handlingarna i fråga, eller få sökanden att precisera sitt intresse av att få tillgång till dem, dels konkret överväga de alternativa lösningar som institutionen står inför, för att kunna vidta en åtgärd som är mindre ingripande än en konkret och individuell prövning av handlingarna. Eftersom tillgång till handlingarna utgör huvudregeln, är institutionen icke desto mindre skyldig, i detta sammanhang, att välja den lösning som, utan att vara en uppgift som överskrider gränserna för vad som rimligen kan krävas, är den lösning som är mest förmånlig för sökandens tillgång till handlingar. Härav följer att det är först när institutionen verkligen har undersökt alla andra möjliga lösningar, och i sitt beslut har lämnat en utförlig förklaring till varför dessa olika lösningar innebär en orimlig arbetsinsats, som den kan underlåta att göra en konkret och individuell prövning.

(se punkterna 100–102, 105 och 106)

7.      Undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001, om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar, såsom följer av dess lydelse, syftar inte till att skydda utredningarna i sig, utan syftet med desamma, vilket, när fråga är om ett konkurrensärende, är att kontrollera huruvida artikel 81 EG har åsidosatts och, om så är fallet, att besluta om sanktioner mot de ansvariga företagen. Det är av denna anledning som handlingar i ärendet som avser olika utredningsåtgärder kan fortsätta att omfattas av undantaget i fråga så länge som detta syfte inte uppnåtts, även om den utredning eller inspektion som i det enskilda fallet gett upphov till den handling som begärts utlämnad är avslutad.

Utredningen i ett konkret ärende måste emellertid anses avslutad när det slutliga beslutet antas, oavsett om en domstol senare ogiltigförklarar detta beslut. Den aktuella institutionen anser nämligen själv att förfarandet är avslutat vid denna tidpunkt.

Att medge att de olika handlingar som har samband med utredningar omfattas av undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 så länge som samtliga följder av utredningen inte är slutligt avgjorda, även då en talan väcks vid tribunalen som eventuellt leder till att handläggningen i kommissionens ärende återupptas, vore nämligen att låta tillgången till handlingarna vara avhängig av slumpmässiga framtida omständigheter, närmare bestämt utgången av nämnda talan och de slutsatser som kommissionen kan komma att dra därav. Det är under alla omständigheter fråga om framtida och osäkra händelser som beror på beslut som fattas av de företag som beslutet om sanktioner riktar sig till och av olika berörda myndigheter.

En sådan lösning skulle strida mot syftet att säkerställa största möjliga tillgång för allmänheten till institutionernas handlingar, för att ge medborgarna möjlighet att mer effektivt kontrollera att den offentliga makten utövas lagenligt.

(se punkterna 116 och 119–121)

8.      På området tillgång till handlingar kan begreppet ”syftet med utredningar” inte anses ha en mer allmän räckvidd och omfatta hela kommissionens politik för att beivra och förebygga konkurrensbegränsande samverkan. Om en sådan tolkning godtogs skulle det innebära att kommissionen, utan någon begränsning i tiden, gavs tillåtelse att undanta hela institutionens verksamhet på konkurrensområdet från tillämpningsområdet för förordning nr 1049/2001, om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar, endast genom att hänvisa till att programmet för förmånlig behandling möjligen kan komma att undergrävas i framtiden. I detta hänseende ska beaktas att de konsekvenser som kommissionen befarar för sitt program för förmånlig behandling beror på flera osäkra faktorer, bland annat det sätt på vilket de som har skadats av den konkurrensbegränsande samverkan skulle använda de utlämnade handlingarna, den framgång som nämnda företag skulle vinna med eventuella talan om skadestånd och de belopp som de skulle tilldömas av de nationella domstolarna samt av det framtida agerandet av de företag som deltar i konkurrensbegränsande samverkan.

En så vid tolkning av begreppet ”utredning” är oförenlig med principen att de undantag som anges i artikel 4 i förordning nr 1049/2001 ska tolkas och tillämpas restriktivt. Syftet med denna förordning är, enligt skäl 4 i densamma, nämligen att ge allmänhetens rätt till tillgång till handlingar största möjliga effekt.

I förordning nr 1049/2001 finns inte något stöd för att unionens konkurrenspolitik ska behandlas på annat sätt än unionens politik i övrigt i fråga om tillämpningen av denna förordning. Det saknas således skäl att tolka begreppet ”syftet med utredningar” på ett annat sätt i samband med konkurrenspolitiken än i samband med unionens politik i övrigt.

De program för förmånlig behandling och samarbete, vilkas effektivitet kommissionen vill skydda, är dessutom inte de enda medel genom vilka det kan säkerställas att unionsrättens konkurrensregler iakttas. Talan om skadestånd inför de nationella domstolarna kan nämligen bidra väsentligt till att en effektiv konkurrens bevaras i unionen.

(se punkterna 123 och 125–128)

9.      Samtliga upplysningar om ett företag och dess affärsförbindelser kan inte omfattas av skyddet för affärsintressen enligt artikel 4.2 första strecksatsen i förordning nr 1049/2001, om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar. Om så var fallet skulle den allmänna principen om att allmänheten ska ges största möjliga tillgång till handlingar hos institutionerna inte kunna tillämpas. Den omständigheten att talan om skadestånd som väcks mot ett bolag kan medföra höga kostnader för nämnda bolag, om än bara i form av advokatkostnader, även om nämnda talan i ett senare skede skulle ogillas, ändrar emellertid inte det faktum att det intresse som ett bolag som har deltagit i konkurrensbegränsande samverkan har av att undvika en sådan talan inte kan betecknas som ett affärsintresse och inte är skyddsvärt, med beaktande av varje persons rätt att begära ersättning för en sådan skada som ett handlande som kan begränsa eller snedvrida konkurrensen har orsakat personen.

(se punkterna 134 och 148)

10.    Rätten till försvar i egenskap av en specifik rättighet som ingår bland de företags (till vilka kommissionen har riktat meddelande om invändningar) grundläggande rättigheter enligt artikel 27.2 i förordning nr 1/2003, om tillämpning av konkurrensreglerna i artiklarna 81 och 82 i fördraget, ger, under vissa omständigheter, tillgång till vissa handlingar från vilka endast institutionens interna handlingar, andra företags affärshemligheter och annan sekretessbelagd information undantas. Allmänhetens rätt till tillgång till handlingar enligt förordning nr 1049/2001, om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar, ger däremot, i egenskap av allmän rättighet utan restriktioner vad avser användningen av handlingarna, tillgång till samtliga handlingar i institutionernas besittning, med de undantag som följer av skälen i artikel 4 i nämnda förordning. Med beaktande av dessa skillnader befriar den omständigheten att kommissionen redan hade gjort en bedömning av i vilken utsträckning den kunde lämna ut uppgifter i ett konkurrensärende, i samband med prövningen av tillgången till handlingarna i ärendet med beaktande av rätten till försvar, eller av i vilken mån som dessa uppgifter kunde offentliggöras i den icke-konfidentiella versionen av det beslut som antogs efter det konkurrensrättsliga förfarandet, inte institutionen från skyldigheten att ta ställning till dessa frågor igen, mot bakgrund av de särskilda villkor som ställs för rätten till tillgång i förordning nr 1049/2001.

Det är inte fråga om att tillämpa en tvingande regel enligt vilken alla upplysningar rörande omständigheter en viss tid tillbaka inte längre ska anses ha en inverkan på det av upplysningarna berörda bolagets affärsintressen. Icke desto mindre innebär den omständigheten att de aktuella upplysningarna rör omständigheter en viss tid tillbaka, att sannolikheten för att de berörda bolagens affärsintressen inte längre ska påverkas i sådan grad att det är befogat att tillämpa ett undantag från principen om öppenhet i förordning nr 1049/2001 ökar. Med beaktande av den omständigheten att upplysningarna om de berörda bolagens affärsverksamhet täckte en period om sexton år var kommissionen under alla omständigheter skyldig att göra en konkret och individuell prövning av de begärda handlingarna med avseende på undantaget till skydd för affärsintressen. Det faktum att en period om mer än två år förflöt mellan det att tillgång till handlingarna i ärendet beviljades med stöd av artikel 27.2 i förordning nr 1/2003, och antagandet av det angripna beslutet räckte således för att kommissionen ska vara skyldig att göra en ny prövning av de krav på konfidentiell behandling som följer av skyddandet av de berörda företagens affärsintressen.

(se punkterna 142, 145 och 146)

11.    I artikel 4.3 i förordning nr 1049/2001, om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar, rörande undantaget till skydd för beslutsförfarandet, görs tydligt åtskillnad mellan det fall i vilket ett förfarande har avslutats och det fall i vilket det inte har avslutats. Det är endast för vissa handlingar för internt bruk, närmare bestämt de som innehåller yttranden för internt bruk och som är en del av överläggningar och inledande samråd inom den berörda institutionen, som det enligt andra stycket i nämnda punkt 3 är tillåtet att vägra tillgång även efter det att beslutet fattats, när utlämnande av dessa handlingar allvarligt skulle undergräva institutionens beslutsförfarande. Unionslagstiftaren har således ansett att när ett beslut väl är fattat väger skyddet för beslutsförfarandet mindre tungt, varför utlämnandet av andra handlingar än dem som nämns i artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001 aldrig kan innebära att beslutsförfarandet undergrävs. Det är därför inte tillåtet att vägra lämna ut en sådan handling, även om utlämnandet av denna handling allvarligt hade kunnat undergräva beslutsförfarandet om det skett innan det aktuella beslutet hade fattats.

(se punkterna 152–154)