Sag T-134/21
Malacalza Investimenti Srl og Vittorio Malacalza
mod
Den Europæiske Centralbank
Rettens dom (Tiende Afdeling) af 5. juni 2024
»Ansvar uden for kontraktforhold – økonomisk og monetær politik – tilsyn med kreditinstitutter – ECB’s afgørelser vedrørende Banca Carige – artikel 4 og 16 i forordning (EU) nr. 1024/2013 – tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af en bestemmelse, som tillægger borgerne rettigheder – berettiget forventning – interessekonflikt – proportionalitet – ligebehandling – ejendomsret – ulovlighedsindsigelse«
1. Økonomisk og monetær politik – økonomisk politik – tilsyn med EU’s finanssektor – den fælles tilsynsmekanisme – Den Europæiske Centralbanks (ECB) beføjelser – rækkevidde – udtalelser fra bestyrelsesmedlemmer i et kreditinstitut, der er underlagt ECB’s tilsyn, om kreditinstituttets soliditet – nævnte udtalelsers angiveligt fejlagtige karakter – ECB’s pligt til at berigtige disse udtalelser – udelukket
(Rådets forordning nr. 1024/2013, art. 4 og 9)
(jf. præmis 68, 69, 70, 72 og 74)
2. Erstatning uden for kontraktforhold – betingelser – tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af en bestemmelse, som tillægger borgerne rettigheder – retsregel, der tillægger borgerne rettigheder – begreb – afgørelse truffet af Den Europæiske Centralbank (ECB) om udnævnelse af en midlertidig administrator for et kreditinstitut, der er underlagt ECB’s tilsyn – risiko for interessekonflikt – princippet om upartiskhed – omfattet
(Rådets forordning nr. 1024/2013, art. 4 og 9)
(jf. præmis 102-104)
3. Økonomisk og monetær politik – økonomisk politik – tilsyn med EU’s finanssektor – den fælles tilsynsmekanisme – Den Europæiske Centralbanks (ECB) beføjelser – tilsynsopgave – foranstaltning til tidlig indgriben – ECB’s udnævnelse af en midlertidig administrator i det kreditinstitut, der er underlagt ECB’s tilsyn – ECB’s vide skønsbeføjelse
(Rådets forordning nr. 1024/2013, art. 4 og 9)
(jf. præmis 110-112)
4. Erstatning uden for kontraktforhold – betingelser – tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af en lovbestemmelse, som tillægger borgerne rettigheder – retsregel, der tillægger borgerne rettigheder – begreb – afgørelse truffet af Den Europæiske Centralbank (ECB) om vedtagelse af en foranstaltning til tidlig indgriben over for et kreditinstitut, der er underlagt ECB’s tilsyn – afgørelse baseret på den hurtige forværring af det pågældende kreditinstituts situation – beskyttelse af det finansielle systems stabilitet som et mål af almen interesse – udelukket
(Rådets forordning nr. 1024/2013, art. 4 og 9)
(jf. præmis 121, 122, 125, 126 og 129)
5. Erstatning uden for kontraktforhold – betingelser – tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af en bestemmelse, som tillægger borgerne rettigheder – retsregel, der tillægger borgerne rettigheder – begreb – afgørelse truffet af Den Europæiske Centralbank (ECB) om at anmode et kreditinstitut, der er underlagt ECB’s tilsyn, om at udarbejde en plan med henblik på at forhandle en omstrukturering af kreditinstituttets gæld – forfølgelse af et mål af almen interesse – udelukket
(Rådets forordning nr. 1024/2013, art. 4 og 9)
(jf. præmis 134 og 136-138)
6. Ulovlighedsindsigelse – rækkevidde – anfægtelige retsakter – generel retsakt – begreb – afgørelse truffet af Den Europæiske Centralbank (ECB) om vedtagelse af en foranstaltning til tidlig indgriben over for et kreditinstitut, der er underlagt ECB’s tilsyn – udelukket
(Art. 277 TEUF)
(jf. præmis 170, 172 og 173)
Resumé
Retten, der traf afgørelse i udvidet sammensætning med fem dommere, frifandt Den Europæiske Centralbank i det erstatningssøgsmål, som var anlagt af Malacalza Investimenti Srl og Vittorio Malacalza med påstand om erstatning for det tab, disse havde lidt som følge af Den Europæiske Centralbanks (ECB) ulovlige adfærd i forbindelse med udøvelsen af dens tilsyn med Banca Carige (herefter »banken«), et italiensk kreditinstitut, mellem 2014 og 2019. Retten tog stilling til ECB’s ansvar uden for kontraktforhold i forbindelse med tilsyn med kreditinstitutter og fremkom med præciseringer for så vidt angik bl.a. fortolkningen af de retsregler, der tillægger borgerne rettigheder, og bedømmelsen af, hvorvidt ECB havde begået en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af flere gældende bestemmelser.
Banken er underlagt ECB’s direkte tilsyn. Sagsøgerne, Malacalza Investimenti og Vittorio Malacalza, er aktionærer i banken. Vittorio Malacalza var medlem af og næstformand i bankens bestyrelse mellem 2016 og 2018. Den 9. december 2016 vedtog ECB en foranstaltning til tidlig indgriben over for banken, idet ECB anmodede banken om at fremlægge en strategiplan og en operationel plan for nedbringelse af misligholdte udstedelser af lån med en klar angivelse af de foranstaltninger, der skulle træffes, og den tidsplan, der skulle overholdes for at nå dette mål (herefter »foranstaltningen til tidlig indgriben«). Henset til bankens mislykkede forsøg på at udstede kapitalinstrumenter i 2018 og som følge af uenigheder i bestyrelsen, som førte til, at visse bestyrelsesmedlemmer trådte tilbage, og til udnævnelsen af en ny bestyrelse, anmodede ECB ved afgørelse af 14. september 2018 banken om at få dens bestyrelse til at godkende en ny plan med henblik på varigt at genoprette og sikre overholdelsen af de finansielle krav senest den 31. december 2018. Efter at aktionærerne på en ekstraordinær generalforsamling havde afvist en kapitalforhøjelse, fratrådte flere bestyrelsesmedlemmer, hvilket medførte, at bestyrelsen ikke længere var beslutningsdygtig i medfør af bankens vedtægter og den italienske civile lovbog.
Den 1. januar 2019 besluttede ECB at placere banken under midlertidig administration (herefter »afgørelsen om placering under midlertidig administration«) i medfør af et lovdekret om konsolidering af bank- og kreditloven (1), der gennemfører artikel 29 i direktiv 2014/59 (2) (herefter »den konsoliderede banklov«). Denne afgørelse medfører opløsning af bestyrelsen og udskiftning af dens tidligere medlemmer med tre midlertidige administratorer, hvis opgave bestod i at træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at banken opfylder de finansielle krav på en varig måde. Denne foranstaltning blev forlænget tre gange i 2019. Ved skrivelse af 18. september 2019 fandt ECB, at den påtænkte kapitalforhøjelse ikke var i strid med en forsvarlig og forsigtig forvaltning af banken, og på en ekstraordinær generalforsamling for bankens aktionærer blev kapitalforhøjelsen endelig godkendt den 20. september 2019. Efter gennemførelsen heraf den 31. januar 2020 blev der valgt en ny bestyrelse og et nyt tilsynsråd, hvorved den midlertidige administration af banken blev bragt til ophør.
Rettens bemærkninger
Hvad angår ECB’s manglende berigtigelse af de vildledende oplysninger om bankens soliditet fremsat af ECB’s administratorer bemærkede Retten for det første, at den konsoliderede banklov (3) pålægger ECB en generel forpligtelse til offentliggørelse af kategorier af oplysninger om kreditinstitutter med et formål, der er i offentlighedens interesse. Derimod pålægges der hverken direkte eller indirekte ECB nogen forpligtelse til at reagere specifikt, når aktører på markedet fremsætter erklæringer vedrørende soliditeten af visse institutter, der er underlagt ECB’s tilsyn, som andre anser for vildledende.
De nævnte udtalelser kan ganske vist, for så vidt som de kunne have været fremsat af bankens bestyrelsesmedlemmer, have en form for troværdighed, der kan påvirke aktiernes værdi og forvolde sagsøgerne et tab. Retten bemærkede imidlertid, at eksistensen af et angiveligt økonomisk tab ikke i sig selv er tilstrækkeligt til, at Unionen ifalder ansvar uden for kontraktforhold. Med henblik herpå skal sagsøgerne nemlig godtgøre, at der foreligger en ulovlig adfærd, idet de skal godtgøre, at en regel, som tillægger borgerne rettigheder, er blevet tilsidesat på en tilstrækkelig kvalificeret måde. Dette er imidlertid ikke tilfældet i den foreliggende sag.
For det andet bestemmer den konsoliderede banklovs artikel 53a (4), at tilsynsmyndigheden, når situationen kræver det, kan vedtage specifikke foranstaltninger over for en eller flere banker eller over for hele banksystemet. Henset til ordlyden heraf fastslog Retten, at denne artikel ikke er relevant ved afgørelsen af, om ECB var underlagt en forpligtelse til at berigtige sådanne udtalelser, og forkastede det første anbringende om, at ECB’s adfærd angiveligt var ulovlig.
Hvad angår påstanden om, at ECB tilsidesatte EU-lovgivningen i dens relationer med bankens bestyrelse, fremhævede Retten for det første, at den adfærd, som foreholdes ECB, ikke har nogen forbindelse med artikel 4 i forordning nr. 1024/2013 (5). Denne bestemmelse vedrører nemlig fordelingen af de forskellige opgaver på tilsynsområdet mellem de nationale myndigheder og ECB, som har enekompetence til at udøve et vist antal af disse. Bestemmelsen tilsigter at gennemføre formålet om at opstille et regelsæt vedrørende et aktivitetsområde til fordel for den offentlige interesse uden i sig selv at tildele borgerne rettigheder. For det andet giver artikel 16, stk. 1 og 2, i forordning nr. 1024/2013 ECB beføjelse til at kræve, at kreditinstitutter på et tidligt stadium træffer forskellige foranstaltninger, når disse institutter ikke opfylder tilsynskravene eller risikerer ikke at opfylde disse, eller når andre svagheder ikke gør det muligt at sikre en forsvarlig forvaltning eller en tilfredsstillende dækning af risici. Retten fandt, at en sådan bestemmelse alene hviler på en bemyndigelse og ikke i sig selv indeholder regler, der tillægger borgerne rettigheder, men organiserer banktilsynssystemet i offentlighedens interesse. Retten forkastede således det andet anbringende om påstået ulovlighed.
Hvad angår ECB’s godkendelse af en kapitalforhøjelse, som angiveligt var i strid med aktionærernes forkøbsret i henhold til bankens vedtægter, bemærkede Retten, efter at have konstateret, at den konsoliderede banklovs artikel 56 finder anvendelse på ECB i henhold til forordning nr. 1024/2013, at tilsynsmyndigheden ifølge denne artikel skal kontrollere, at ændringerne i kreditinstitutternes vedtægter er forenelige med de krav, der følger af en sund og forsigtig ledelse, inden disse indføres i selskabsregistret. Denne kontrol vedrører imidlertid ikke vedtægtsændringens forenelighed med aktionærernes fortrinsret, men med kravet om en sund og forsigtig ledelse. Det formål, der skal tages hensyn til, er herefter kreditinstituttets og mere generelt det finansielle systems stabilitet. Følgelig fandt Retten, at den nævnte bestemmelse ikke tillægger borgerne rettigheder.
Hvad angår anfægtelsen af ECB’s udnævnelse af visse midlertidige administratorer berørt af en interessekonflikt bemærkede Retten indledningsvis, at dens annullation af afgørelsen om placering under midlertidig administration (6) ikke er til hinder for, at denne undersøges i nærværende sag. Dernæst præciserede Retten for det første, at denne annullation ikke er sket som følge af en tilsidesættelse af en interessekonflikt, og for det andet, at erstatningssøgsmålet udgør et selvstændigt middel og er underlagt særlige betingelser for udøvelse heraf. Endelig fremgår det af den konsoliderede banklov (7), at de midlertidige administratorer bl.a. ikke må have interessekonflikter. Dette krav henhører imidlertid generelt under princippet om upartiskhed, som ifølge retspraksis har til formål at beskytte dels den almene interesse, dels interessen hos de borgere, som vil kunne blive negativt berørt som følge af tilstedeværelsen af denne interessekonflikt. Dette princip skaber således en subjektiv ret for disse borgere, der, hvis den tilsidesættes på en tilstrækkelig kvalificeret måde, kan medføre, at Unionen ifalder ansvar uden for kontraktforhold for den skade, der eventuelt er forvoldt af en institution under udøvelsen af de opgaver, som den er tillagt, hvilket herefter tillægger borgerne rettigheder.
Retten bemærkede hvad angår efterprøvelsen af, om ECB havde tilsidesat denne bestemmelse på en tilstrækkelig kvalificeret måde, at ECB med henblik på at begrunde vedtagelsen af afgørelsen om placering under midlertidig administration ikke havde anført, at denne afgørelse var begrundet i, at der forelå »alvorlige uregelmæssigheder« begået »i forbindelse med administrationen« af banken (8). Hvis der i det foreliggende tilfælde var begået uregelmæssigheder, ville kun et erstatningssøgsmål mod de tidligere medlemmer af administrationsorganerne have gjort det muligt at få tildelt erstatning fra disse ansvarlige for den skade, som aktionærerne havde lidt. I et sådant tilfælde kunne det have været uhensigtsmæssigt at udnævne et af disse tidligere medlemmer som midlertidig administrator. Situationen var imidlertid anderledes i det foreliggende tilfælde, eftersom afgørelsen om placering under midlertidig administration var baseret på »en betydelig forværring af bankens situation«.
I øvrigt gik de økonomiske vanskeligheder, som berørte banken, forud for udnævnelsen af de pågældende to midlertidige administratorer. Retten bemærkede i øvrigt, at ECB ved udøvelsen af sin tilsynsopgave råder over et vidt skøn. På dette grundlag antog Retten, at ECB havde udøvet sin skønsbeføjelse på en rimelig måde ved som midlertidige administratorer at udpege personer, som havde tilstrækkeligt kendskab til bankens sager til at kunne handle hurtigt i forhold til den krisesituation, som banken var konfronteret med. Retten tilføjede, at det ovennævnte erstatningssøgsmål mod de tidligere medlemmer under den midlertidige administration ganske vist udøves af de midlertidige administratorer. Imidlertid kan der efter overtagelsen af bankens ordinære drift i henhold til italiensk ret og bankens vedtægter anlægges et erstatningssøgsmål, bl.a. af generalforsamlingen, mod de to pågældende administratorer. Retten fandt, at ECB havde holdt sig inden for rimelighedens grænser ved udøvelsen af sin skønsbeføjelse i forbindelse med udnævnelsen af de pågældende personer som midlertidige administratorer, og konkluderede, at det ikke var godtgjort, at der forelå en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse.
Hvad angår ECB’s vedtagelse af foranstaltningen til tidlig indgriben præciserede Retten for det første, vedrørende den nævnte vedtagelse på grundlag af en simpel risiko for overtrædelse af den retlige ramme, at den konsoliderede banklovs artikel 69q (9) finder anvendelse på ECB i henhold til forordning nr. 1024/2013. For så vidt som denne bestemmelse begrænser sig til at give tilsynsmyndigheden beføjelse til, efter dennes vurdering, at vedtage en foranstaltning til tidlig indgriben, forudsat at visse betingelser er opfyldt, tillægger den ikke borgerne rettigheder. Foranstaltningen til tidlig indgriben blev nemlig vedtaget for at sikre gennemførelsen af målet af almen interesse. ECB begrundede således vedtagelsen af den nævnte foranstaltning med risikoen for tilsidesættelse af de krav, der er fastsat i de gældende lovgivningsmæssige rammer, og bl.a. i lyset af de kriterier, der er fastsat i denne bestemmelse, der henviser til, at der foreligger en hurtig forværring af situationen for den enhed, der føres tilsyn med, som et af indicierne for denne enheds mulige tilsidesættelse af kapitalgrundlagskravene. Under disse omstændigheder fandt Retten, at den omhandlede bestemmelse, idet den forfølger et mål af almen interesse, ikke har til formål at tillægge borgerne rettigheder.
Hvad for det andet angår den forpligtelse, der er fastsat ved foranstaltningen til tidlig indgriben, til på ufordelagtige vilkår at afhænde angiveligt misligholdte lån, fremhævede Retten, efter at have fastslået, at den konsoliderede banklovs artikel 69r fandt anvendelse på ECB, at denne bestemmelse begrænser sig til at give tilsynsmyndigheden beføjelse til, på visse betingelser, at anmode kreditinstitutterne om at udarbejde eller gennemføre en plan med henblik på at forhandle en omstrukturering af gælden. Bestemmelsen tillægger derfor ikke i sig selv borgerne rettigheder. I det foreliggende tilfælde var det således for at nå et mål af almen interesse, at ECB i foranstaltningen til tidlig indgriben anmodede banken om at fremlægge en strategisk plan og en operationel plan uden imidlertid at kræve, at banken afhændede de misligholdte lån, og endnu mindre til priser, der blev fastsat i løbet af en bestemt periode. Disse planer skulle imidlertid udarbejdes og godkendes af banken, som det bl.a. påhvilede at identificere og gennemføre passende foranstaltninger, f.eks. ved at angive, hvilke misligholdte lån der skulle afhændes, og de nærmere vilkår for afhændelsen. Endvidere er denne bestemmelse ikke til hinder for, at foranstaltningen til tidlig indgriben angiver minimumsmål og fastsætter frister for nedbringelsen af misligholdte lån. Under disse omstændigheder fandt Retten, at artikel 69r forfølger et mål af almen interesse uden at have til formål at tillægge borgerne rettigheder.
Hvad for det tredje angår overholdelsen i en bestemt periode af de krav, der er pålagt med hensyn til kapitalgrundlag, bemærkede Retten, at artikel 16 i forordning nr. 1024/2013 tillægger ECB tilsynsbeføjelser ved forfølgelsen af et mål af almen interesse uden at tillægge borgerne rettigheder.
Hvad for det fjerde angår tilsidesættelsen af ligebehandlingsprincippet som følge af vedtagelsen af foranstaltningen til tidlig indgriben bemærkede Retten, at ECB under udførelsen af sine tilsynsopgaver skal foretage tekniske vurderinger, der tager hensyn til en bred vifte af variabler (10), hvilket går hånd i hånd med en vid skønsbeføjelse. I den nævnte foranstaltning konstaterede ECB en tilsidesættelse af de økonomiske krav, men henviste også til flere forhold, der efter ECB’s opfattelse vidnede om dette instituts skrøbelighed. Sagsøgerne har imidlertid ikke sat denne særlige situation i forbindelse med de afgørelser, som ECB traf med henblik på at fastslå, at der forelå en egentlig forskelsbehandling mellem banken og andre italienske kreditinstitutter.
Hvad for det femte angår tilsidesættelsen af proportionalitetsprincippet bemærkede Retten, at ECB har et vidt skøn ved udførelsen af sine tilsynsopgaver. Med henblik på at begrunde foranstaltningen til tidlig indgriben analyserede ECB forholdsmæssigheden af den forpligtelse, som den påtænkte at vedtage i forhold til de lån, der indgik i bankens formue uden at have den konkurrencedygtige karakter, som den fandt påkrævet for, at de kapitalkrav, der følger af EU-lovgivningen, blev overholdt. ECB antog således, henset til den risiko, som banken var udsat for, at det var hensigtsmæssigt og nødvendigt at vedtage foranstaltningen til tidlig indgriben, uden at der fandtes alternative løsninger, der gjorde det muligt på en tilfredsstillende måde at bringe de vanskeligheder, som banken stod over for, til ophør. Retten fandt herefter, at sagsøgerne ikke havde fremlagt oplysninger, der gjorde det muligt at antage, at ECB med vedtagelsen af denne foranstaltning groft og åbenbart havde tilsidesat proportionalitetsprincippet.
Hvad endelig angik den ulovlighedsindsigelse, som sagsøgerne havde fremført over for foranstaltningen til tidlig indgriben, bemærkede Retten, at denne kun finder anvendelse på almengyldige retsakter, der for deres vedkommende finder anvendelse på objektivt bestemte situationer og har retsvirkninger for abstrakt fastlagte persongrupper, idet den i modsat fald afvises. Dette er imidlertid ikke tilfældet i den foreliggende sag, eftersom foranstaltningen til tidlig indgriben specifikt blev fremsendt af ECB til banken og pålagde banken egne forpligtelser. Retten forkastede herefter ulovlighedsindsigelsen.