Sprawy połączone od T‑530/22 do T‑533/22
Magistrats européens pour la démocratie et les libertés (Medel)
International Association of Judges
Association of European Administrative Judges
Stichting Rechters voor Rechters
przeciwko
Radzie Unii Europejskiej
Postanowienie Sądu (wielka izba) z dnia 4 czerwca 2024 r.
Skarga o stwierdzenie nieważności – Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/241 – Decyzja wykonawcza Rady z dnia 17 czerwca 2022 r. w sprawie zatwierdzenia oceny planu odbudowy i zwiększania odporności Polski – Brak bezpośredniego oddziaływania – Niedopuszczalność
1. Skarga o stwierdzenie nieważności – Osoby fizyczne lub prawne – Akty dotyczące ich bezpośrednio i indywidualnie – Skarga wniesiona przez stowarzyszenie – Dopuszczalność – Kryteria
(art. 263 akapit czwarty TFUE)
(zob. pkt 40)
2. Skarga o stwierdzenie nieważności – Osoby fizyczne lub prawne – Akty dotyczące ich bezpośrednio i indywidualnie – Skarga stowarzyszenia zawodowego, którego celem jest ochrona i reprezentowanie interesów swoich członków – Bezpośrednie oddziaływanie – Kryteria – Stowarzyszenie reprezentujące interesy członków, którzy sami mają legitymację do wniesienia skargi – Brak bezpośredniego związku miedzy zaskarżonym aktem a skutkami wywieranymi przez niego w obszarze kwestii podnoszonych przez skarżące stowarzyszenia – Niedopuszczalność
(art. 263 akapit czwarty TFUE)
(zob. pkt 62–89, 93, 109)
3. Skarga o stwierdzenie nieważności – Osoby fizyczne lub prawne – Akty dotyczące ich bezpośrednio i indywidualnie – Bezpośrednie oddziaływanie – Kryteria – Możliwość podważenia przesłanek dopuszczalności poprzez powołanie się na prawo do skutecznej ochrony sądowej – Brak – Możliwość złagodzenia przesłanek dopuszczalności w celu jak najszybszego usunięcia uchybień państwa członkowskiego w związku z kryzysem państwa prawnego – Brak
(art. 2, art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE; art. 263 akapit czwarty, art. 266 TFUE; Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 47)
(zob. pkt 113–115, 117, 118)
Streszczenie
Orzekając w składzie wielkiej izby, Sąd odrzucił jako niedopuszczalne skargi o stwierdzenie nieważności decyzji wykonawczej Rady w sprawie zatwierdzenia oceny planu odbudowy i zwiększania odporności Rzeczypospolitej Polskiej(1) wniesione przez cztery stowarzyszenia sędziowskie(2).
Skarżące są stowarzyszeniami reprezentującymi sędziów na szczeblu międzynarodowym, których członkami są co do zasady krajowe stowarzyszenia zawodowe, w tym polskie stowarzyszenia sędziów.
W dniu 12 lutego 2021 r. Parlament Europejski i Rada Unii Europejskiej przyjęły rozporządzenie 2021/241 ustanawiające Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (zwany dalej „instrumentem”)(3). W ramach instrumentu środki finansowe mogą być przyznawane państwom członkowskim w formie wkładu finansowego, który polega na bezzwrotnym wsparciu finansowym, lub w formie pożyczki.
W zaskarżonej decyzji Rada zatwierdziła ocenę planu odbudowy i zwiększania odporności Rzeczypospolitej Polskiej i określiła w załączniku do niej kamienie milowe i wartości docelowe, które to państwo członkowskie powinno osiągnąć, aby można było uwolnić wkład finansowy udostępniony mu w zaskarżonej decyzji. Pierwsza część tego załącznika zawiera w szczególności środki związane z reformą wymiaru sprawiedliwości w Polsce, które zostały skonkretyzowane w kamieniach milowych F1G, F2G i F3G(4). Skarżące podważyły zaskarżoną decyzję, podnosząc, że te kamienie milowe nie są zgodne z prawem Unii.
W swoim postanowieniu Sąd uwzględnił zarzut niedopuszczalności podniesiony przez Radę na podstawie art. 130 § 1 regulaminu postępowania i w konsekwencji odrzucił skargi skarżących.
Ocena Sądu
Na wstępie Sąd wskazał, że w zakresie, w jakim zaskarżona decyzja jest skierowana do Rzeczypospolitej Polskiej, dopuszczalność skarg należy zbadać w świetle drugiego i trzeciego członu zdania art. 263 akapit czwarty TFUE, w których wymagana jest przesłanka bezpośredniego oddziaływania(5).
Sąd przeanalizował na wstępie dopuszczalność skarg skarżących jako działających we własnym imieniu.
W tym względzie Sąd stwierdził, że żaden przepis prawny dotyczący instrumentu nie przyznaje im uprawnienia proceduralnego do działania we własnym imieniu. Podobnie okoliczność, że występują one regularnie w charakterze partnerów instytucji Unii w kwestiach dotyczących niezawisłości sędziowskiej, nie prowadzi do przyznania im legitymacji procesowej.
Następnie Sąd zbadał dopuszczalność skarg skarżących jako działających w imieniu swoich członków, których interesów bronią.
W tym względzie skarżące wyróżniają trzy grupy sędziów, a mianowicie polskich sędziów, których dotyczą uchwały Izby Dyscyplinarnej i których dotyczyłaby bezpośrednio procedura ponownego rozpoznania sprawy przewidziana w ramach kamieni milowych F2G i F3G, wszystkich polskich sędziów, których ta procedura ponownego rozpoznania sprawy oraz kamień milowy F1G dotyczą bezpośrednio, a także wszystkich pozostałych sędziów europejskich, których również owe kamienie milowe bezpośrednio dotyczą.
W odniesieniu do sędziów pierwszej grupy Sąd zbadał w pierwszej kolejności istotę zaskarżonej decyzji, ocenianej w świetle jej treści i kontekstu.
Stwierdził on, że zaskarżona decyzja uzależnia wypłatę wkładu finansowego od spełnienia warunków, a mianowicie od realizacji planów odbudowy i zwiększania odporności ocenionych przez Komisję Europejską i zatwierdzonych przez Radę, w tym realizacji kamieni i wartości docelowych, które są miernikami postępów w realizacji reformy. Ponieważ kamienie milowe F1G, F2G i F3G mają charakter warunkowości budżetowej, jako że od ich realizacji jest uzależnione finansowanie w ramach instrumentu, odzwierciedlają one powiązanie między poszanowaniem wartości państwa prawnego z jednej strony, a skutecznym wykonywaniem budżetu Unii, zgodnie z zasadami należytego zarządzania finansami, a także ochroną interesów finansowych Unii z drugiej strony.
Jednakże przy ustalaniu wspomnianych kamieni milowych Rada nie zamierzała zastąpić przepisów dotyczących wartości państwa prawnego lub skutecznej ochrony sądowej, rozumianych zgodnie z objaśniającym je orzecznictwem Trybunału. Wynika z tego, że ustanawiając je, Rada nie zamierzała upoważnić Rzeczypospolitej Polskiej do niezastosowania się do wyroków Trybunału stwierdzających brak poszanowania przez to państwo wartości państwa prawnego lub zasady skutecznej ochrony sądowej.
W świetle tych ocen Sąd zbadał w drugiej kolejności, czy z uwagi na kamień milowy F2G zaskarżona decyzja dotyczy bezpośrednio sędziów z pierwszej grupy. Wskazał on, że aby zaskarżona decyzja mogła bezpośrednio dotyczyć sędziów, do których odnoszą się uchwały Izby Dyscyplinarnej, musi istnieć bezpośredni związek między zaskarżoną decyzją a jej wpływem na sytuację tych sędziów.
W tym względzie kamień milowy F2G ogranicza się do ustanowienia warunku, jaki powinna spełnić Rzeczpospolita Polska, aby móc skorzystać z finansowania. Zaskarżona decyzja nie skutkowała poddaniem sędziów, których dotyczą uchwały Izby Dyscyplinarnej, przewidzianym w niej warunkom ani nie skutkowała tym, by jakiś konkretny przepis znalazł wobec nich bezpośrednie zastosowanie. W związku z tym, zaskarżona decyzja, w zakresie, w jakim przewidziano w niej kamień milowy F2G, nie nałożyła definitywnie na Rzeczpospolitą Polską szczególnych obowiązków w jej stosunkach z sędziami, których dotyczą uchwały Izby Dyscyplinarnej, a zatem bezpośredni związek nie istnieje.
W konsekwencji, nawet po przyjęciu zaskarżonej decyzji sytuacja sędziów, których dotyczą uchwały Izby Dyscyplinarnej, była nadal regulowana odpowiednimi przepisami prawa polskiego mającymi zastosowanie do wspomnianej sytuacji, jak również przepisami prawa Unii i orzeczeniami Trybunału, a kamień milowy F2G określony w tej decyzji nie wpłynął, poprzez jej bezpośrednią zmianę, na sytuację prawną tych sędziów w sposób wymagany poprzez art. 263 akapit czwarty TFUE.
Co się tyczy sędziów z drugiej grupy, Sąd stwierdza, że skarżące nie wykazały istnienia wystarczająco ścisłego związku między sytuacją wszystkich polskich sędziów a kamieniem milowym F1G. W odniesieniu do sędziów z trzeciej grupy Sąd odrzucił również argument skarżących, zgodnie z którym kamienie milowe F1G, F2G i F3G dotyczą bezpośrednio wszystkich pozostałych sędziów europejskich.
Wobec powyższego z uwagi na to, że sędziowie, których interesów bronią skarżące, nie są sami w sobie uprawnieni do wniesienia skargi, skarżące nie spełniają również przesłanek w zakresie dopuszczalności ich skarg.
Wreszcie Sąd odrzucił argument skarżących zmierzający do złagodzenia przesłanek dopuszczalności. Takie złagodzenie byłoby bowiem sprzeczne zarówno z art. 263 akapit czwarty TFUE, jak i z orzecznictwem Trybunału. Podnoszone przez skarżące systemowe nieprawidłowości w systemie sądownictwa w Polsce nie mogą w żadnym razie uzasadniać odstąpienia przez Sąd od przesłanki bezpośredniego oddziaływania, która ma zastosowanie w przypadku skarg wnoszonych przez osoby fizyczne lub prawne.
Sąd podkreślił, że stwierdzenie to pozostaje bez uszczerbku dla ciążącego na Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE i art. 266 TFUE, obowiązku jak najszybszego usunięcia uchybień stwierdzonych przez Trybunał w związku z kryzysem państwa prawnego. Decyzja ta pozostaje również bez wpływu na możliwość wniesienia przez państwa członkowskie i instytucje Unii skargi na wszelkie przepisy przyjęte przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii, które mają wywoływać wiążące skutki prawne, ani na działania Komisji mające na celu przyczynienie się do zapewnienia przestrzegania wymogów wynikających z przepisów Unii w dziedzinie państwa prawnego.