STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
YVESE BOTA
přednesené dne 9. prosince 2014(1)
Spojené věci C‑226/13, C‑245/13, C‑247/13 a C‑578/13
Stefan Fahnenbrock (C‑226/13),
Holger Priestoph a další (C‑245/13),
Rudof Reznicek (C‑247/13),
Hans-Jürgen Kickler a další (C‑578/13)
proti
Řecké republice
[žádosti o rozhodnutí o předběžných otázkách podané Landgericht Wiesbaden a Landgericht Kiel]
„Nařízení (ES) č. 1393/2007 – Doručování písemností – Pojem ‚občanské a obchodní věci‘ – Žaloba na plnění ze smlouvy a na náhradu škody podaná držiteli řeckých dluhopisů proti řeckému státu po snížení hodnoty těchto dluhopisů provedeném bez jejich souhlasu“
1 Žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce se týkají výkladu článku 1 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1393/2007 ze dne 13. listopadu 2007 o doručování soudních a mimosoudních písemností ve věcech občanských a obchodních v členských státech („doručování písemností“) a o zrušení nařízení Rady (ES) č. 1348/2000(2).
2 Tyto žádosti byly předloženy v rámci sporů mezi řeckým státem a S. Fahnenbrockem ve věci C‑226/13, R. Reznicekem ve věci C‑247/13, H.‑J. Kicklerem a W. Wöhlkem ve věci C‑578/13, jakož i Zahnärztekammer Schleswig-Holstein, Versorgungswerk, pokud jde o žaloby na náhradu škody, jakož i plnění ze smlouvy, kteréžto žádosti poskytnou Soudnímu dvoru příležitost vymezit pojem „občanské a obchodní věci“ v rámci nařízení č. 1393/2007, jehož oblast věcné působnosti je určována tímto pojmem.
3 V tomto stanovisku budu zastávat názor, že pojem „občanské a obchodní věci“ ve smyslu čl. 1 odst. 1 nařízení č. 1393/2007(3) musí být vykládán v tom smyslu, že nezahrnuje žalobu, kterou držitel-jednotlivec dluhopisů vydaných členským státem podává proti tomuto státu žalobu na náhradu škody z důvodu výměny těchto dluhopisů za dluhopisy s nižší hodnotou vnucené tomuto jednotlivci poté, co vnitrostátní zákonodárce přijal zákon, který jednostranně a se zpětnou platností změnil podmínky platné pro dluhopisy tím, že je doplnil o doložku o společném postupu věřitelů, jež umožnila většině jejich držitelů vnutit takovouto výměnu menšině.
4 V tomto smyslu chci uvést, že uplatnění výsostné pravomoci členského státu cestou legislativního opatření s konkrétním cílem přímo ovlivnit hodnotu vydaných dluhopisů tím, že menšinoví držitelé dluhopisů budou nuceni podrobit se vůli většiny, představuje výkon pravomocí nad rámec pravidel platných ve vztazích mezi jednotlivci.
5 Z toho vyvozuji, že žaloba podaná menšinovými držiteli proti členskému státu po výměně cenných papírů se nutně odvolává na odpovědnost státu za protiprávní jednání, jehož se stát dopustil při výkonu veřejné moci, třebaže tato výměna, jež měla za cíl snížení nominální hodnoty těchto cenných papírů, předpokládala schválení většinovým hlasováním.
I – Právní rámec
A – Unijní právo
6 V bodech 2, 6 a 9 odůvodnění nařízení č. 1393/2007 se uvádí:
„(2) Řádné fungování vnitřního trhu vyžaduje lepší a rychlejší zasílání soudních a mimosoudních písemností ve věcech občanských a obchodních v členských státech.
[...]
(6) Účinnost a rychlost soudního řízení v občanských věcech vyžaduje, aby zasílání soudních a mimosoudních písemností mezi místními orgány určenými členskými státy probíhalo přímo a rychle [...]
[...]
(9) Doručení písemnosti by se mělo provést co nejdříve, nejpozději však do jednoho měsíce od data, kdy ji obdržel přijímající subjekt.“
7 Článek 1 odst. 1 tohoto nařízení definuje jeho působnost takto:
„Toto nařízení se použije na občanské a obchodní věci, kdy musí být soudní nebo mimosoudní písemnost zaslána z jednoho členského státu do druhého za účelem doručení v druhém členském státě. Nevztahuje se zejména na daňové, celní či správní věci ani na odpovědnost státu za jednání nebo opomenutí při výkonu státní moci (acta iure imperii).“
8 Článek 3 téhož nařízení stanoví:
„Každý členský stát určí ústřední orgán pověřený
a) poskytováním informací odesílajícím subjektům;
b) hledáním řešení jakýchkoli obtíží, které mohou vzniknout při zasílání písemností určených k doručení;
c) předáváním žádosti o doručení příslušnému přijímajícímu subjektu, a to ve výjimečných případech a na žádost odesílajícího subjektu.
[...]“
9 Podle čl. 6 odst. 3 uvedeného nařízení:
„Pokud žádost o doručení zjevně nespadá do působnosti tohoto nařízení nebo pokud doručení není možné z důvodu nesplnění formálních podmínek, jsou žádost a zaslané písemnosti po obdržení vráceny odesílajícímu subjektu spolu s oznámením o vrácení na jednotném formuláři obsaženém v příloze I.“
10 V oznámení o vrácení, jehož jednotný formulář je obsažen v příloze I nařízení č. 1393/2007, se jako důvod vrácení uvádí okolnost, že „[ž]ádost zjevně spadá mimo oblast působnosti nařízení“, zejména proto, že „nejde o občanskoprávní ani obchodněprávní písemnost“(4).
B – Řecké právo
11 Zákon č. 4050/2012 ze dne 23. února 2012, nazvaný „Pravidla, kterými se mění cenné papíry vydané nebo zaručené řeckým státem se souhlasem držitelů dluhopisů“(5), určuje způsob restrukturalizace dluhopisů tohoto státu. Tento zákon v podstatě stanoví předložení nabídky restrukturalizace držitelům určitých zmíněným státem vydaných nebo zaručených dluhopisů, jakož i zavedení doložky o restrukturalizaci, jež umožňuje uložení podmínek restrukturalizace navržené v nabídce všem držitelům dluhopisů, jestliže jsou tyto podmínky přijaty kvalifikovanou většinou.
12 Podle čl. 1 odst. 4 zákona č. 4050/2012 změna příslušných cenných papírů vyžaduje dodržení usnášeníschopné většiny vlastníků zastupujících polovinu celkové hodnoty dotčených nesplacených dluhopisů a souhlas kvalifikované většiny těchto zastupujících alespoň dvě třetiny dotčeného kapitálu.
13 Článek 1 odst. 9 zákona č. 4050/2012 stanoví, že rozhodnutí přijaté tímto postupem se použije erga omnes, je závazné pro všechny dotčené držitele dluhopisů, a ruší se jím všechny obecné nebo zvláštní zákonné předpisy, všechna správní rozhodnutí a všechny smlouvy, jež jsou s ním v rozporu.
II – Spor v původním řízení a předběžné otázky
14 V únoru 2012 předložil řecký stát na základě zákona č. 4050/2012 S. Fahnenbrockovi, H. Priestophovi a jeho manželce, R. Reznicekovi, H.‑J Kicklerovi a W. Wöhlkovi, jakož i Zahnärztekammer Schleswig-Holstein, Versorgungswerk, z nichž všichni byli držiteli dluhopisů vydaných tímto státem, nabídku výměny zmíněných dluhopisů za nové dluhopisy s mnohem nižší nominální hodnotou.
15 Třebaže žalobci v původním řízení tuto nabídku nepřijali, řecký stát nicméně přistoupil k výměně původně držených cenných papírů za dluhopisy, jejichž hodnota byla mnohem nižší a jejichž doba splatnosti byla prodloužena.
16 Žalobci v původním řízení tedy podali žalobu, jíž se domáhali buďto vrácení původních cenných papírů na základě §§ 858, 861, 869(6) a 985(7) německého občanského zákoníku (Bürgerliches Gesetzbuch, dále jen „BGB“)(8), anebo náhrady škody na základě § 280 odst. 3 a § 281 BGB(9), popř. § 826 BGB(10). Žalobci v původním řízení ve věci C‑578/13 se domáhali též plnění z původních dluhopisů, jejichž splatnost již nastala.
17 V rámci postupu doručování návrhů na zahájení řízení řeckému státu vyvstala otázka, zda bylo předmětem návrhu žalobců jednání nebo opomenutí státu, v tomto případě státu řeckého, jehož se tento stát dopustil při výkonu veřejné moci ve smyslu čl. 1 odst. 1 nařízení č. 1393/2007.
18 Konkrétně ve věcech C‑226/13, C‑245/13 a C‑247/13 vyjádřil Bundesamt für Justiz (Spolkový úřad spravedlnosti) pochybnosti o možnosti přiřadit žalobu k věcem občanským a obchodním a podmínil postup doručování podmínce, že Landgericht Wiesbaden (Německo) předem určí povahu dotyčného sporu.
19 Ve věci 578/13 C Landgericht Kiel (Německo), který dospěl k závěru, že nařízení č. 1393/2007 nelze v projednávané věci použít, nařídil Bundesministerium für Justiz (Spolkové ministerstvo spravedlnosti), aby byla žaloba doručena diplomatickou cestou. Toto ministerstvo však žádost o doručení vrátilo, aniž jí vyhovělo, a odkázalo na žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce ve věcech C‑226/13, C‑245/13 a C‑247/13.
20 Oba předkládající soudy se tudíž snaží zjistit, zda spory v původním řízení spadají pod věci občanské a obchodní ve smyslu čl. 1 odst. 1 nařízení č. 393/2007. Ve svém předkládacím rozhodnutí zastávají názor, že Soudní dvůr dosud neodpověděl na otázku, zda výklad tohoto pojmu závisí výlučně na právním základu nároku nebo na tom, co tvoří „jádro“ nebo „podstatu“ sporu. Jelikož zmíněné předkládající soudy poukazují na to, že se obě tyto věci týkají posouzení účinnosti a legality zákona č. 4050/2012, jsou nakloněny myšlence vyloučit použití nařízení č. 1393/2007, neboť se domnívají, že ve smyslu čl. 1 odst. 1 druhé věty tohoto nařízení zpochybňují odpovědnost státu za jednání, jichž se dopustil při výkonu veřejné moci.
21 Za těchto podmínek se Landgericht Wiesbaden rozhodl přerušit řízení ve věcech C‑226/13, C‑245/13 a C‑247/13 a položit Soudnímu dvoru následující otázku, která je ve všech třech věcech formulována totožně:
„Je článek 1 nařízení […] č. 1393/2007 […] nutno vykládat tak, že žaloba, jíž se nabyvatel dluhopisů vydaných žalovanou, které byly uloženy na účtu cenných papírů žalobce u [jeho banky], a ohledně nichž žalobce nepřijal nabídku předloženou žalobkyní koncem února 2012, domáhá náhrady škody ve výši rozdílu v hodnotě při výměně dluhopisů přesto provedené v březnu 2012, která byla pro žalobce hospodářsky nevýhodná – má být považována za ‚věc občanskou nebo obchodní‘ ve smyslu tohoto nařízení?“
22 Ve věci C‑578/13 se Landgericht Kiel rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Musí být článek 1 nařízení č. 1393/2007 […] vykládán v tom smyslu, že žaloba, kterou nabyvatel vládních dluhopisů žalované uplatňuje proti žalované nároky na zaplacení ve formě nároků na plnění nebo náhrady škody, je považována za ‚věc občanskou [nebo] obchodní‘ ve smyslu čl. 1 odst. 1 první věty [tohoto] nařízení, pokud nabyvatel nepřijal nabídku výměny zveřejněnou žalovanou koncem února 2012, která byla umožněna […] zákonem č. 4050/2012?
2) Jedná se v případě žaloby, která se v jádru opírá o neúčinnost či popřípadě neplatnost zákona č. [4050/2012], o odpovědnost státu za jednání nebo opomenutí při výkonu státní moci ve smyslu čl. 1 odst. 1 věty 2 nařízení [č. 1393/2007]1?“
23 Usnesením předsedy Soudního dvora ze dne 5. června 2013 byly věci C‑226/13, C‑245/13 a C‑247/13 spojeny pro účely písemné i ústní části řízení, jakož i pro účely rozsudku. Usnesením předsedy Soudního dvora ze dne 10. prosince 2013 byla s těmito věcmi spojena rovněž věc C‑578/13 pro účely písemné i ústní části řízení, jakož i pro účely rozsudku.
III – Mé posouzení
A – K přípustnosti předběžných otázek
24 Komise především vznáší námitku nepřípustnosti žádosti o rozhodnutí o předběžných otázkách ve věcech C‑226/13, C‑245/13 a C‑247/13, přičemž poukazuje na nedostatečný popis skutkových okolností, zejména co se týče podmínek nabídky na výměnu a okolností, za nichž k této výměně došlo. Komise, která namítá, že Bundesamt für Justiz jakožto ústřední orgán odmítl provést doručení žaloby na základě nařízení č. 1393/2007, jelikož měl pochybnosti, zda mohou tyto žaloby spadat pod věci občanské, mimo jiné tvrdí, že položené otázky nejsou pro řešení sporů v původním řízení relevantní, jelikož Bundesamt für Justiz nepřísluší bránit doručování písemností, a dodává, že předkládající soud, nemůže-li se seznámit s argumentací žalované, nemá k dispozici informace nezbytné k tomu, aby rozhodl o občanské a obchodní povaze věcí, a tudíž též o otázce příslušnosti.
25 Co se především týče argumentu vycházejícího z nedostatečného popisu skutkového rámce, je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury nezbytnost dospět k takovému výkladu unijního práva, který bude užitečný pro vnitrostátní soud, požaduje, aby tento soud vymezil skutkový a právní rámec, do něhož spadají jím položené otázky, nebo alespoň vysvětlil skutkové předpoklady, na nichž jsou tyto otázky založeny(11). Soud odstupňovává své požadavky v závislosti na složitosti skutkových a právních situací, které jsou typické pro dotčené oblasti(12).
26 Informace poskytnuté v předkládacím rozhodnutí mají rovněž poskytnout vládám členských států, jakož i ostatním zúčastněným možnost předložit jejich vyjádření v souladu s článkem 23 statutu Soudního dvora Evropské unie(13).
27 V projednávané věci se však v předkládacích rozhodnutích ve věcech C‑226/13, C‑245/13 a C‑247/13 sdělují Soudnímu dvoru dostatečné skutkové a právní okolnosti a uvádějí se v nich důvody, z nichž Landgericht Wiesbaden položil předběžnou otázku, čímž jasně poukázal na vztah mezi unijním právem, jehož výklad je požadován, a spory v původním řízení. Jakkoli je to politováníhodné, vskutku stručný popis podmínek, za nichž došlo k výměně dluhopisů vydaných řeckým státem, nebránil žalobkyním v původním řízení v těchto věcech, řecké vládě a Komisi, aby se užitečně vyjádřily k položeným otázkám, jak to vyplývá z jejich vyjádření předložených Soudnímu dvoru.
28 Co se dále týče relevance položených otázek, je třeba především uvést, že se mi nejeví přesným tvrdit, jak to činí Komise, že Bundesamt für Justiz jakožto ústřední orgán brání doručení písemností. Z informací sdělených Spolkovou republikou Německo Komisi na základě článku 23 nařízení č. 1393/2007(14) vyplývá, že tento členský stát svěřil úlohu ústředního orgánu subjektům určeným vládami jednotlivých spolkových zemí. Argumentace Komise vycházející z toho, že ústřední orgán ve smyslu článku 3 uvedeného nařízení nemůže bránit doručování listin, se mi proto nejeví jako opodstatněná.
29 Shodně s Komisí chovám naopak určité pochybnosti ohledně toho, zda by bylo možné od samého počátku bránit procesu doručení písemností do zahraničí vzhledem k nejistotě ohledně věcné působnosti nařízení č. 1393/2007. V této souvislosti si kladu konkrétnější otázku přípustnosti žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, vzhledem k požadavku sporu probíhajícího před vnitrostátním soudem, který rozhoduje v rámci výkonu své soudní funkce.
30 Z ustálené judikatury, která počíná rozsudkem Job Centre(15), totiž vyplývá, že se vnitrostátní soudy mohou na Soudní dvůr obrátit pouze tehdy, je-li před nimi projednáván spor a mají rozhodnout v rámci řízení, které povede k rozhodnutí soudní povahy(16).
31 Pokud tedy předkládající organizace vykonává činnost správního orgánu a není současně příslušná k rozhodnutí sporu ve smyslu judikatury Soudního dvora, nemůže být považována za orgán vykonávající soudní funkci. To je zejména případ soudů ve smyslu vnitrostátního práva, které, třebaže nejsou povolány k rozhodování ve sporu, jsou pověřeny vedením rejstříku, jako je obchodní rejstřík(17), přezkumem návrhu na vklad do katastru nemovitostí(18), anebo přijetím správního rozhodnutí týkající se osobního stavu(19).
32 Co se týče konkrétně žádostí o doručování soudních a mimosoudních písemností, Soudní dvůr se v rozsudku Roda Golf & Beach Resort(20) prohlásil za pravomocný odpovědět na otázku týkající se oblasti působnosti nařízení (ES) č. 1348/2000(21), přičemž se opřel o skutečnost, že na rozdíl od soudního úředníka, kterému byla předložena žádost o doručení písemností na základě nařízení č. 1348/2000 a který jedná jako správní orgán, aniž má zároveň rozhodnout spor, soudu, jenž má rozhodnout o opravném prostředku podaném proti rozhodnutí tohoto soudního úředníka o zamítnutí požadovaného doručení, byl předložen spor a vykonával soudní funkci(22).
33 Přenesení judikatury pramenící z tohoto rozsudku na žádosti o rozhodnutí o předběžných otázkách ve věcech C‑226/13, C‑245/13 a C‑247/13 by mohlo vést k tomu, že by Soudní dvůr odmítl svou pravomoc z toho důvodu, že předkládající soud, kterému byly předtím předloženy žádosti o doručení žalob, vykonává pouze administrativní funkci, a nebyly mu v této fázi předloženy spory mezi stranami týkající se způsobů doručení.
34 Soudní dvůr však v rozsudku Weryński(23), týkajícím se výkladu nařízení Rady (ES) č. 1206/2001 ze dne 28. května 2001 o spolupráci soudů členských států při dokazování v občanských nebo obchodních věcech(24), rozhodl, že pojem „vynesení […] rozsudku“ ve smyslu čl. 267 odst. 2 SFEU musí být vykládán široce v tom smyslu, že „zahrnuje celý postup vzniku rozsudku“(25), přičemž vyjádřil názor, že žádost o rozhodnutí o předběžné otázce může být prohlášena za přípustnou, i když se týkala jiné otázky než té, o niž se přou strany sporu.
35 Kromě toho z rozsudku Corsica Ferries(26) vyplývá, že předložení sporu Soudnímu dvoru nepodléhá požadavku kontradiktornosti řízení, v jehož průběhu vnitrostátní soud formuluje předběžné otázky(27).
36 V projednávaném případě představují otázky položené ve věcech C‑226/13, C‑245/13 a C‑247/13, které se týkají způsobu, jímž musí být žaloba doručena žalovanému, otázky předběžné, jejichž vyřešení je nezbytné pro řešení sporů v původním řízení. Oproti tomu, co uvádí Komise ve svém písemném vyjádření – nikoli bez jistého rozporu s tvrzením, že posouzení pojmu „občanské a obchodní věci“ v rámci nařízení č. 1393/2007 nepředjímá pravomoci podle nařízení (ES) č. 44/2001(28) – nejedná se o to, aby předkládající soud rozhodl o své příslušnosti v určitém okamžiku řízení, kdy je žalovaný již z povahy věci zbaven možnosti zaujmout stanovisko, ale pouze určit, jak přistoupit k doručení žaloby tomuto účastníku řízení.
37 Nemá-li být usnadněno vytváření administrativních překážek stavějících se do cesty postupům pro oznamování a doručování soudních a mimosoudních písemností, zastávám nicméně názor, že v souladu s požadavky řádného výkonu spravedlnosti je zapotřebí co nejdříve podat výklad platný erga omnes umožňující přesně vymezit oblast věcné působnosti nařízení č. 1393/2007, a tudíž určit, jakou formou lze doručování provést. To platí tím spíše, je-li stejně jako ve věci v původním řízení několik podobných žádosti předloženo různým soudům, jež se chystají přijmout protichůdná řešení. V konečném důsledku jsem toho názoru, že možnost položit předběžnou otázku již v raném stadiu řízení je neoddělitelně spjata se samotným předmětem otázek týkajících se určení způsobu doručování návrhů na zahájení řízení.
38 Právě z těchto důvodů navrhuji Soudnímu dvoru, aby zamítl námitky nepřípustnosti podané Komisí a uznal svou pravomoc rozhodovat o všech žádostech o rozhodnutí o předběžných otázkách.
B – K věci samé
39 Podstatou otázek obou uvedených předkládajících soudů je, zda musí být pojem „občanské a obchodní věci“ ve smyslu čl. 1 odst. 1 nařízení č. 1393/2007 vykládán v tom smyslu, že zahrnuje žalobu, kterou jednotlivec, jenž má v držení dluhopisy vydané členským státem, vůči tomuto členskému státu uplatňuje své nároky vyplývající ze smluvní a mimosmluvní odpovědnosti za škodu v důsledku výměny těchto dluhopisů za dluhopisy o nižší hodnotě, k níž byl tento jednotlivec přinucen poté, co vnitrostátní zákonodárce přijal zákon, který jednostranně a se zpětnou platností změnil podmínky platné pro tyto dluhopisy tím, že je doplnil o doložku o společném postupu věřitelů, jež většině jejich držitelů umožnila vnutit takovouto výměnu menšině držitelů.
40 Žalobci v původním řízení ve věci C‑578/13, řecká vláda a Komise, se shodují v tom, že uznávají, že pojem „občanské a obchodní věci“ ve smyslu čl. 1 odst. 1 nařízení č. 1393/2007 musí být vykládán autonomně s přihlédnutím k výkladu týchž výrazů použitých v čl. 1 odst. 1 nařízení č. 44/2001. Navíc se všechny zúčastněné strany, jež předložily vyjádření Soudnímu dvoru, shodují v tom, že žaloba proti státu je z oblasti působnosti nařízení č. 1393/2007 vyloučena pouze za podmínky, že vychází z jednání orgánů veřejné moci. Jejich názory se nicméně liší, pokud jde o důsledky, které je třeba vyvodit z toho, že řecký stát zákonem č. 4050/2012 jednostranně a se zpětnou platností změnil podmínky, které se vztahují na jím vydané nebo zaručené cenné papíry, tím, že je následně doplnil o restrukturalizační doložku, která umožňuje vnutit všem držitelům těchto dluhopisů rozhodnutí, jež byla přijata pouze jejich většinou.
41 Žalobci v původním řízení ve věcech C‑226/13, C‑245/13 a C‑247/13 tvrdí, že se na spory v původním řízení v těchto věcech vztahuje výhradně jen právo soukromé, jelikož je řecký stát žalován nikoli proto, že vykonával veřejnou moc, ale proto, že porušil jejich právo na vlastnictví a tím se dopustil protiprávního jednání. Žalobci nicméně tvrdí, že ze zákona č. 4045/2012 nevyplývá veřejnoprávní kontext předmětu jejich žalob, jelikož tento zákon neupravuje veřejnoprávní vztahy, nýbrž klasické vztahy soukromoprávní, a neuskutečňuje se jím vyvlastnění ve smyslu německého judikatury, neboť nebyl přijat s cílem plnění určitého veřejného úkolu. Jelikož se nejedná o jednání iure imperii, je založena pravomoc soudu jiného členského státu a řecký stát se nemůže dovolávat imunity. V podobných sporech projednávaných před řeckými soudy ostatně řecká vláda výslovně uznala, že předmětné žaloby nevykazují souvislost s výkonem veřejné moci.
42 Žalobci v původním řízení ve věci C‑578/13 tvrdí, že jejich žaloba směřuje proti řeckému státu jakožto soukromému dlužníku, který v oblasti vydávání dluhopisů podléhá občanskému právu. Jelikož mají za to, že je třeba zohlednit předmět sporu a zdroj nároku, zastávají názor, že jejich žaloba vychází z jejich práva na splacení dluhopisů vydaných tímto státem v souladu s pravidly soukromého práva a dodávají, že ačkoli v žalobě vycházeli – v případě dvou z nich podpůrně – též z ustanovení BGB o deliktní odpovědnosti, faktem zůstává, že nenapadají vyvlastnění, nýbrž úmyslné podvodné jednání, jehož se zmíněný stát dopustil jakožto dlužník.
43 Naopak podle řecké vlády toto legislativní opatření a jeho prováděcí předpisy následně přijaté Radou ministrů s cílem stanovit podmínky výměny stávajících cenných papírů v rámci restrukturalizace veřejného dluhu, jež byla jednomyslně schválena jejími partnery ze zemí Evropské unie, představují akty veřejné moci přijaté příslušnými státními orgány, jejichž cílem je ochrana veřejného zájmu. Pod záminkou, že se jedná o občanskoprávní spor, však žalobci v původním řízení nepřímo zpochybňují platnost těchto aktů, čímž uplatňují odpovědnost státu za jednání nebo opomenutí při výkonu veřejné moci.
44 Co se týče Komise, tento orgán především tvrdí, že z důvodů vyplývajících jak z požadavků hospodárnosti řízení a dodržování práva na obhajobu, tak i cílů nařízení č. 1393/2007, lze doručení žaloby v souladu s tímto nařízením odmítnout pouze tehdy, jestliže přezkum prima facie umožňuje závěr, že uplatňovaný nárok zjevně nespadá do občanské a obchodní oblasti. Komise poté, co připomněla, že státy – jelikož se refinancují na finančních trzích – jednají tak, jak by to činila právnická osoba soukromého práva, a proto podléhají pouze zákonům trhu, uvádí, že pokud jde o věc samu, pouhé následné doplnění restrukturalizační doložky samo o sobě nepředstavuje rozhodující jednání spáchané při výkonu veřejné moci. Takováto doložka, běžně užívaná v obchodních transakcích mezi soukromými smluvními stranami, má pouze podpůrnou funkci umožňující držitelům dluhopisů učinit koordinované rozhodnutí týkající se nabídky výměny, jež je v souladu s trhem. Podle Komise se řecký stát tím, že jednostranně vložil tuto restrukturalizační doložku, v konečném důsledku spokojil se sladěním smluvních podmínek státu, jenž požíval zvláštního postavení, se smluvními podmínkami těchto subjektů soukromého práva. Pouhá skutečnost, že za tímto účelem použil nástroje veřejného práva, sama o sobě nepostačuje k tomu, aby se jednalo o akt iure imperii, jelikož celý právní vztah má navíc soukromoprávní povahu a je založen na aktu iure gestionis.
45 Pro odpověď na otázky položené vnitrostátními soudy je třeba nejprve rozhodnout o tom, zda je třeba pojem „občanské a obchodní věci“ ve smyslu čl. 1 odst. 1 nařízení č. 1393/2007 vykládat stejně jako týž pojem použitý v čl. 1 odst. 1 nařízení č. 44/2001. Dále budu v případě kladné odpovědi na tuto první otázku zkoumat stav judikatury Soudního dvora týkající se výkladu pojmu „občanské a obchodní věci“ ve smyslu nařízení č. 44/2001. Konečně jako třetí krok použiji kritéria vyplývající z této judikatury, abych určil, zda tyto spory v původním řízení spadají do této oblasti ve smyslu nařízení č. 1393/2007.
1. Pravidla pro výklad výkladu pojmu „občanské a obchodní věci“ ve smyslu nařízení č. 1393/2007
46 Vymezení rozsahu působnosti nařízení č. 1393/2007 s odkazem na občanské a obchodní věci má původ v klasickém modelu vytvořeném úmluvami v oblasti mezinárodního práva soukromého vypracovanými v rámci Haagské konference o mezinárodním právu soukromém a v rámci Evropských společenství. Tak tomu je zejména v případě Haagské úmluvy ze dne 15. listopadu 1965 o doručování soudních a mimosoudních písemností v cizině ve věcech občanských a obchodních, jež se, jak vyplývá z jejího názvu, nepoužije mimo tyto dvě oblasti. Totéž platí v případě Úmluvy ze dne 27. září 1968 o příslušnosti a výkonu soudních rozhodnutí v občanských a obchodních věcech(29), která byla nahrazena nařízením č. 44/2001, jež bude počínaje dnem 10. ledna 2015 nahrazeno nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1215/2012 ze dne 12. prosince 2012 o příslušnosti a uznávání a výkonu soudních rozhodnutí v občanských a obchodních věcech(30).
47 Pojem občanských a obchodních věcí, který se nadále nachází v řadě právních nástrojů Unie(31), nebyl pozitivně vymezen. Je třeba jej posuzovat s ohledem na výslovné, příkladmo uvedené výjimky, provedené těmito nástroji, které většinou z oblasti své působnosti vylučují „daňové, celní či správní věci“(32), jakož i „odpovědnost státu za jednání a opominutí při výkonu státní moci“(33).
48 Vzhledem k tomu, že pojem občanské a obchodní věci byl v Bruselské úmluvě a posléze v nařízení č. 44/2001 definován stejnými slovy, skýtá judikatura formulovaná ohledně těchto nástrojů obzvláště vhodné kritérium pro výklad. Využití této judikatury pro účely výkladu článku 1 nařízení č. 1393/2007 je v souladu s požadavky právní jistoty a soudržnosti právního řádu Unie. Dále je třeba připomenout, že odůvodnění rozsudku ve věci Lechouritou a další(34) poukazuje na společný výklad různých právních nástrojů týkajících se této oblasti, jelikož Soudní dvůr při výkladu pojmu „občanskoprávní věci“ ve smyslu čl. 1 prvního pododstavce první věty Bruselské úmluvy zohlednil vyloučení aktů iure imperii, které sice nefigurovalo v této úmluvě, ale objevovalo se v jiných právních předpisech(35).
49 Vytvoření vhodného kritéria vyžaduje tudíž hledání inspirace v řešeních, k nimž se dospělo v rámci výkladu pojmu „občanské a obchodní věci“ použitého v čl. 1 odst. 1 první větě Bruselské úmluvy a čl. 1 odst. 1 nařízení č. 44/2001, s uplatněním – v souladu s ustálenou judikaturou(36) – jak konceptu pojmu „autonomní“, vycházejícího z úvah o účinnosti ve vztahu k požadavku jednotnosti uplatňování unijního práva, tak i právní metody teleologického výkladu, jež umožňuje zohlednit konkrétní cíle nařízení č. 1393/2007(37).
2. Výklad pojmu „občanské a obchodní věci“ ve smyslu Bruselské úmluvy a nařízení č. 44/2001
50 Z ustálené judikatury vyplývá, že pojem „občanské a obchodní věci“ ve smyslu článku 1 Bruselské úmluvy a nařízení č. 44/2001 musí být považován za pojem autonomní, který musí být vykládán s odkazem jednak na systém těchto právních nástrojů, jednak na obecné zásady odvozené ze všech vnitrostátních právních řádů(38).
51 Tento autonomní výklad vede podle Soudního dvora k určení rozsahu působnosti Bruselské úmluvy a nařízení č. 44/2001 „které charakterizují povahu právních vztahů mezi účastníky sporu nebo předmět tohoto sporu“(39).
52 Pokud jde o spory mezi orgánem veřejné správy a subjektem soukromého práva, nastavilo několik rozhodnutí, v nichž se projevuje jasná orientace prosazující odmítnutí čistě organického kritéria, rozlišovací kritérium na základě toho, zda dotčený veřejný orgán jedná při výkonu veřejné moci. V rozsudcích LTU(40) a Rüffer(41) se Soudní dvůr rozhodl, že věci občanské a obchodní nezahrnují spory mezi veřejným orgánem a soukromou osobou, „jestliže veřejný orgán jedná v rámci výkonu veřejné moci“(42). Toto kritérium bylo použito ve formulacích někdy různých, avšak po obsahové stránce vždy souladných, v několika pozdějších rozhodnutích, která z pojmu „občanské a obchodní věci“ vyloučila žaloby zahrnující „výkon pravomocí širších, než které existují podle pravidel společné právní úpravy použitelných na vztahy mezi soukromými osobami“(43).
53 Soudní dvůr kromě toho pro účely zjištění, zda se jedná o spor mezi osobami soukromého práva a veřejným orgánem, který jedná v rámci výkonu veřejné moci, upřesnil, že je třeba přezkoumat „základ a podmínky uplatnění podané žaloby“(44). Na základě tohoto kritéria Soudní dvůr v rozsudku Baten(45) kvalifikoval regresní žalobu podanou veřejným orgánem sociální péče, který vyplácel peněžité částky rozvedené manželce a jejímu dítěti, proti rozvedenému manželu a otci dítěte z titulu vyživovací povinnosti, jíž podléhal(46), jakožto žalobu občanskoprávní. Soudní dvůr dospěl k tomuto řešení vycházeje ze skutečnosti, že žaloba, třebaže byla podána veřejným orgánem, pramenila ze zákonem stanoveného dluhu na výživném, na nějž se vztahují pravidla občanského práva, a byla podána k občanskoprávnímu soudu na základě občanského soudního řádu(47).
54 Soudní dvůr, který opět vycházel z hledání základu a pravidel pro podání žaloby, v rozsudku Préservatrice foncière TIARD(48) učinil závěr, že pod pojem věci občanské a obchodní spadá žaloba, jíž se smluvní stát domáhá, aby soukromá osoba plnila ze soukromoprávní smlouvy o ručení, která byla uzavřena s cílem umožnit třetí osobě poskytnutí záruky požadované a stanovené tímto státem, za předpokladu, že právní vztah mezi věřitelem a ručitelem, jak vyplýval ze smlouvy o ručení, nepředstavoval výkon státní moci, který se liší od pravidel platných ve vztahu mezi soukromými osobami(49).
55 V souladu s touto judikaturou Soudní dvůr ve věci Sapir a další(50) rozhodl, že pojem „občanské a obchodní věci“ zahrnuje žalobu na vydání bezdůvodného obohacení podanou veřejným orgánem v návaznosti na správní řízení o náhradě škody způsobené ztrátou nemovitého majetku při pronásledování národněsocialistickým režimem. Soudní dvůr považoval za relevantní důkazy skutečnost, že právo na náhradu, které je základem žaloby podané v původním řízení, se zakládá na vnitrostátních ustanoveních, která jsou totožná pro každého vlastníka nemovitostí zatížených restitučními nároky, nezávisle na postavení dotčeného vlastníka, který nemá žádné výhody při rozhodování o určení restitučních nároků poškozené osoby. Soudní dvůr vzal rovněž v úvahu, že žaloba na vrácení platby provedené bez právního důvodu není součástí správního řízení a musí být podána k civilním soudům, a že jejím právním základem jsou ustanovení BGB(51).
56 Konečně Soudní dvůr v rozsudku Sunico a další(52) rozhodl, že do oblasti působnosti nařízení č. 44/2001 spadá žaloba, kterou se veřejný orgán členského státu domáhá od fyzických a právnických osob se sídlem nebo s bydlištěm v jiném členském státě náhrady škody způsobené v rámci zločinného spolčení k daňovému podvodu v oblasti daně z přidané hodnoty dlužné prvně uvedenému členskému státu. Soudní dvůr zkoumal skutkový a právní základ dané pohledávky a právní vztah mezi stranami sporu, jakož i otázku, zda orgán veřejné moci v rámci tohoto vztahu vykonával či nevykonával zvláštní pravomoci, které překračují běžný rámec oprávnění daných na základě obvyklých pravidel upravujících vztahy mezi soukromými osobami(53).
57 Kritérium týkající se základu a podrobných pravidel pro podání žaloby zavedených v rozsudku Baten(54) a znovu použitých v rozsudcích Préservatrice foncière TIARD(55), Frahuil(56), Sapir a další(57) a Sunico a další(58), se jeví jen jako podpůrné, v tom smyslu, že může být použito pouze v případě, kdy je prokázáno, že pohledávka má hmotněprávní základ v aktu veřejné moci.
58 Soudní dvůr tak v rozsudku rozsudku Rüffer(59), který se týkal žaloby podané nizozemským státem proti vlastníku lodi, jež se srazila s jinou lodí a způsobila její ztroskotání, na náhradu nákladů na odstranění vraku, uvedl, že skutečnost, že se stát spravující vodní cesty domáhal náhrady těchto nákladů na základě pohledávky, která vycházela z aktu veřejné moci, postačovala k tomu, aby jeho žaloba byla považována za vyloučenou z oblasti působnosti Bruselské úmluvy, třebaže řízení, které mu za tímto účelem nabízelo vnitrostátní právo, nebylo řízením správním, ale regresní žalobou podle obecné právní úpravy(60).
59 Ještě významnější je rozsudek Lechouritou a další(61), v němž Soudní dvůr rozhodl, že soudní žaloba podaná proti státu a směřující k získání náhrady škody utrpěné právními nástupci obětí jednání, k nimž došlo v rámci válečných operací během druhé světové války nespadá pod občanské věci. Soudní dvůr, který se zaměřil výhradně na vymezení skutkového základu žaloby, uvedl, že tyto operace „představují jeden z charakteristických úkonů státní svrchovanosti zejména vzhledem k tomu, že jsou rozhodnuty jednostranně a závazně příslušnými veřejnými orgány a zdají se být nerozlučně spojeny se zahraniční a obrannou politikou států“(62). Kromě toho Soudní dvůr výslovně uvedl, že okolnost, že žaloba podaná k předkládajícímu soudu je prezentována jako občanskoprávní, neboť směřuje k získání finanční náhrady za majetkovou a nemajetkovou újmu způsobenou žalobcům, je irelevantní(63).
60 Myslím, že je též důležité si uvědomit, že rozsudky zaměřené na zjištění právního základu a podrobných pravidel týkajících se podání žaloby se všechny, s výjimkou rozsudku Frahuil(64), týkají žalob, zejména žalob regresních a žalob z postoupené pohledávky podaných orgány veřejné správy. V tomto případě je logické zaměřit se na právní základ a podrobná pravidla pro podání žaloby za účelem zjištění, zda orgán veřejné moci jedná již samotným podáním žaloby k soudu z pozice veřejné moci. Co se naopak týče žaloby na náhradu škody podané jednotlivcem proti orgánu veřejné moci, skutečnost, že této žalobě jsou ve vnitrostátním právu dány klasické občanskoprávní formy, není rozhodující, což platí tím spíše, není-li ještě určeno rozhodné právo(65). Naproti tomu je však důležité ověřit, zda nároky mají či nemají hmotněprávní základ v jednání veřejné moci.
3. Uplatnění kritérií judikatury ve věcech v původním řízení
61 Analýza postupně vypracovaná Soudním dvorem v různých rozsudcích nenabízí jasnou odpověď na otázku, jíž se zabývám. To lze vysvětlit onou zvláštní okolností, že žaloby německých držitelů řeckých cenných papírů podané proti řeckému státu mají ve skutečnosti dvojí základ, vycházející jednak z vydání dluhopisů, jednak ze změny podmínek vydávání těchto dluhopisů po zásahu řeckého zákonodárce.
62 Má se však za to, že dluhopisy vydané státy spadají do kategorie aktů iure gestionis, na něž se vztahují obecná pravidla pro tento druh transakcí(66). Ostatně je třeba uvést, že řecká vláda netvrdí, že by vydání těchto dluhopisů spadalo do výkonu veřejné moci.
63 Je-li však vydání dluhopisů státem výkonem aktu iure gestionis, je třeba zároveň zohlednit i další výkon zákonodárné pravomoci státu, který naopak vyplývá z aktů iure imperii, jelikož je zřejmé, že žaloby na náhradu škody podané proti řeckému státu mají právní základ nejen v původních cenných papírech, ale také, a to především, v zákoně č. 4050/2012, který umožnil výměnu dluhopisů a následkem toho snížení dluhu zavedením doložky o společném postupu věřitelů do podmínek pro poskytování půjček. Jak lze v této konkrétní situaci analyzovat právní vztah vyplývající nejen z emise státních dluhopisů, ale též z jednostranné změny podmínek spojených s těmito dluhopisy provedené legislativní cestou? Hraje-li stát dvojí úlohu – totiž smluvní strany a veřejné moci – směřuje na něj podaná žaloba na náhradu škody proti úkonům, jež provedl iure gestionis, nebo proti úkonům provedeným iure imperii? Odpověď na tuto otázku vyžaduje podle mého názoru rozdílné přístupy lišící se dle způsobů, jimiž suverénní stát vykonává své legislativní pravomoci.
64 Jestliže stát přijme obecnou a abstraktní právní normu, jež se uplatní vůči smluvním stranám a může nepřímo vést ke změnám smluvních podmínek, jako je změna daňové legislativy, lze tuto normotvornou činnost odlišit a oddělit od jeho jednání jakožto smluvní strany, aniž by se změnily právní vztahy vyplývající z původní smlouvy.
65 Naopak předpokladu, že stát, jenž je emitentem státního dluhopisu, vykoná svrchovanou pravomoc k přijetí normy, která není obecná ani abstraktní, nýbrž individuální a konkrétní, přičemž jejím účelem i účinkem je přímý zásah do hodnoty vydaných dluhopisů, nelze podle mého názoru oddělit jednání tohoto státu při výkonu veřejné moci od jeho jednání jakožto smluvní strany. V tomto případě totiž stát jakožto strana smlouvy využije své svrchované pravomoci přímo ve vztahu k této smlouvě. Zásah řeckého zákonodárce provedený zákonem č. 4050/2012 přitom odpovídá tomuto druhému případu. Řecký stát provedl jednostranný, retroaktivní a imperativní zásah ke změně podmínek emise dluhopisů cestou doplnění těchto podmínek o doložku o společném postupu věřitelů, na jejímž základě mohou být menšinoví vlastníci dluhopisů donuceni podrobit se vůli většiny. K ujištění se o tom, zda toto opatření skutečně spadá do kategorie aktů iure imperii, postačí položit si otázku, zda pravidla běžně použitelná ve vztazích mezi jednotlivci umožňují smluvní straně vložit do smlouvy, se zpětnou platností a bez souhlasu druhé smluvní strany, takovouto doložku. Za těchto konkrétních okolností cílené intervence se mi nejeví možnou úvaha, že lze mít za to, že žaloba na náhradu škody nemíří na jednání uskutečněná při výkonu veřejné moci.
66 Je třeba zdůraznit, že k zásahu řeckého zákonodárce došlo za výjimečných okolností restrukturalizace soukromého dluhu řeckého státu s cílem vyhnout se jeho platební neschopnosti tím, že přinutí věřitele ke snížení dluhu.
67 V tomto ohledu v době po prvním mimořádném zasedání vrcholných představitelů Evropské unie, které se konalo dne 21. července 2011, v jehož závěru byl přijat plán ve prospěch Řecké republiky, který zahrnoval „bezprecedentní dobrovolnou účast soukromého sektoru“(67), vyzvaly hlavy států a vlád členských států eurozóny po novém summitu konaném ve dnech 26. a 27. října 2011 Řeckou republiku, soukromé investory a všechny zúčastněné strany, aby provedly „dobrovolnou“ výměnu(68) dluhopisů dluhopisů s nominálním odpisem 50 % pomyslné hodnoty řeckého dluhu drženého soukromými investory(69). Zákon č. 4050/2012 byl vydán po přijetí těchto rozhodnutí.
68 Tato opatření prováděná k zajištění ochrany finanční a ekonomické struktury Řecké republiky a v širších souvislostech k zachování finanční stability v eurozóně jako celku, jež jsou neoddělitelně spjata s měnovou politikou Unie, představují jeden z charakteristických úkonů státní svrchovanosti.
69 Kromě toho je třeba upřesnit, že existenci výkonu veřejné moci nevyvozuji z přijetí mechanismu doložek o společném postupu věřitelů. Tyto doložky totiž představují běžnou praxi ve finančních vztazích již od devadesátých let minulého století a od série krizí státních dluhopisů jihoamerických států. Smlouva o zřízení Evropského mechanismu stability(70) ostatně svědčí o významu těchto doložek, které jsou nyní členskými státy eurozóny povinně zahrnovány do smluv o úvěru, pokud si tyto státy půjčují od soukromých věřitelů(71). Retroaktivní a závazné zahrnutí těchto doložek do podmínek emise již vydaných dluhopisů z důvodů vycházejících z vyššího zájmu řeckého státu a všech členských států eurozóny je naopak projevem výkonu veřejné moci.
70 Vyvozuji z toho, že žaloba podaná menšinovými držiteli dluhopisů proti členskému státu po výměně cenných papírů se dovolává odpovědnosti řeckého státu za akty, jichž se dopustil iure imperii, aniž by z toho bylo možno vyvodit argument, že tato výměna mající za cíl snížení nominální hodnoty těchto cenných papírů vyžaduje většinové hlasování. V tomto ohledu považuji argumentaci Komise, jež má podle všeho za to, že by se jednání řeckého státu přesmyklo do oblasti jednání, jehož by se dopustil iure imperii, kdyby tento namísto vložení restrukturalizační doložky nekompromisně nařídil změnu svého dluhu bez souhlasu věřitelů, za kritizovatelnou, jelikož činí kvalifikaci právního vztahu závislou na závažnosti zásahu státu do práv ostatních smluvních stran.
71 Z těchto důvodů mám za to, že žaloba podaná žalobci v původním řízení nespadá do oblasti působnosti nařízení č. 1393/2007.
72 Při posuzování přípustnosti těchto žádostí o rozhodnutí o předběžných otázkách jsem již vyložil důvody, jež podle mého názoru vnitrostátnímu soudu dovolují vykonávat, a to i v počáteční fázi řízení, přezkum věcné působnosti nařízení č. 1393/2007, v případě potřeby tím způsobem, že požádá Soudní dvůr o rozhodnutí o předběžné otázce(72). K tomu chci dodat pouze to, že se názor vyjádřený Komisí, podle něhož by vnitrostátní soud neměl provádět přezkum prima facie, nemá žádný normativní podklad(73).
IV – Závěry
73 S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji Soudnímu dvoru, aby na otázky, které předložily Landgericht Wiesbaden a Landgericht Kiel, odpověděl následovně:
Pojem „občanské a obchodní věci“ ve smyslu čl. 1 odst. 1 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1393/2007 ze dne 13. listopadu 2007 o doručování soudních a mimosoudních písemností ve věcech občanských a obchodních v členských státech („doručování nebo oznamování písemností“) a o zrušení nařízení Rady (ES) č. 1348/2000 musí být vykládán v tom smyslu, že nezahrnuje žalobu, kterou jednotlivec, jenž má v držení dluhopisy vydané členským státem, vůči tomuto členskému státu uplatňuje své nároky vyplývající ze smluvní a mimosmluvní odpovědnosti za škodu v důsledku výměny těchto dluhopisů za dluhopisy o nižší hodnotě, k níž byl tento jednotlivec přinucen poté, co vnitrostátní zákonodárce přijal zákon, který jednostranně a se zpětnou platností změnil podmínky platné pro dluhopisy tím, že je doplnil o doložku o společném postupu věřitelů, jež většině jejich držitelů umožnila vnutit takovouto výměnu jejich menšině.