ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
M. WATHELET
представено на 2 юни 2016 година(1)
Дело С‑238/15
Maria do Céu Bragança Linares Verruga
Jacinto Manuel Sousa Verruga
André Angelo Linares Verruga
срещу
Ministre de l’Enseignement supérieur et de la Recherche
(Преюдициално запитване, отправено от Tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg (Люксембург)
„Преюдициално запитване — Свободно движение на хора — Равно третиране — Социални предимства — Регламент (ЕС) № 492/2011 — Член 7, параграф 2 — Финансова помощ за висше образование — Условие — Период на непрекъсната трудова заетост — Непряка дискриминация — Обосновки“
I – Въведение: предварителна бележка относно един парадокс
1. Финансовите помощи за висше образование и условията за тяхното предоставяне са били вече пространно обсъждани в съдебната практика. Тази тема е отново в центъра на настоящото преюдициално запитване.
2. Всъщност преюдициалният въпрос, отправен от Tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg (Административен съд на Великото херцогство Люксембург (Люксембург), се отнася до съвместимостта на национално законодателство, което изисква за предоставянето на финансова помощ за висше образование студентите, които не пребиват на територията на съответната държава членка, да са деца на работници, които са били наети на работа или са упражнявали професионалната си дейност в тази държава членка през непрекъснат период от най-малко пет години към момента на подаване на молбата за финансова помощ.
3. В свят на нарастваща конкуренция обучението на младите хора е приоритет за Европейския съюз и за държавите членки(2). В свят, в който преобладаващият икономически модел показа пределите си, бюджетните ограничения са вече ежедневна реалност.
4. От самото начало на „европейския проект“ свободното движение е сред основните свободи. Неговата значимост се подчертава още по-отчетливо с признаването, а след това и с развитието на европейско гражданство, от което студентите очевидно се ползват.
5. Понастоящем тази свобода на движение е поставена под въпрос, разклатена. Правните уредби за предоставянето на финансови помощи за висше образование са нов пример за това. Между, от една страна, запазването на силно равенство, което може да доведе до намаляване на отпусканите на всеки получател суми, и от друга страна, отслабването на това равенство, свързано с възможността да се запазят съществени помощи, които благоприятстват професионална подготовка и обучение на по-ограничен брой граждани, какви са изискванията на правото на Съюза понастоящем?
6. В крайна сметка това е въпросът, който се поставя.
II – Правна уредба
A – Правото на Съюза
1. Регламент (ЕС) № 492/2011
7. В преюдициалното си запитване запитващата юрисдикция иска тълкуване на член 7, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1612/68 на Съвета от 15 октомври 1968 година относно свободното движение на работници в Общността(3), изменен с Директива 2004/38/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година(4).
8. Този регламент обаче е отменен и заменен, считано от 15 юни 2011 г., с Регламент (ЕС) № 492/2011 на Европейския парламент и на Съвета от 5 април 2011 година относно свободното движение на работници в Съюза(5).
9. Съгласно член 41, втора алинея от последния регламент позоваванията на Регламент № 1612/68 се считат за позовавания на Регламент № 492/2011. По-точно, отбелязвам, че параграфи 1 и 2 от член 7 не са изменени. Следователно ще се позовавам само на Регламент № 492/2011.
10. Член 7 от този регламент предвижда:
„1. Работник, който е гражданин на държава членка, не може поради своето гражданство да бъде третиран на територията на друга държава членка различно от работниците — нейни граждани по отношение на условията за наемане и условията на труд, и по-специално, по отношение на трудовото възнаграждение, уволнението и ако остане безработен — на възстановяването или новото наемане на работа.
2. Той има право на същите социални и данъчни предимства, както работниците местни граждани.
[…]“.
2. Директива 2004/38
11. Съгласно член 24 от Директива 2004/38:
„1. При спазване на конкретните разпоредби, изрично предвидени в Договора и вторичното законодателство, всички граждани на Съюза, които пребивават въз основа на настоящата директива на територията на приемащата държава членка, се ползват с третиране, еднакво с третирането на гражданите на тази държава членка в рамките на обхвата на приложение на Договора. Това право се разпростира и включва членовете на семейството, които не са граждани на държава членка и които имат право на пребиваване или постоянно пребиваване.
2. Чрез дерогация от параграф 1 приемащата държава членка не се задължава да предостави право на социално подпомагане през първите три месеца на пребиваване или при необходимост, по-дългия срок, регламентиран в член 14, параграф 4, буква б), нито се задължава преди придобиването на право на постоянно пребиваване да отпуска финансова помощ за издръжка за обучение, включително и за професионално обучение, състояща се от безвъзмездна помощ или студентски заеми за лица, различни от работници или самостоятелно заети лица, лица, които запазват такъв статус и членове на техните семейства“.
Б Люксембургското право
12. Законът от 22 юни 2000 г. относно държавната финансова помощ за висше образование е изменен със Закон от 26 юли 2010 г. (Mémorial A 2010, стр. 2040) (наричан по-нататък „Законът от 22 юни 2000 г.). Член 2 от Закона от 22 юни 2000 г. гласеше:
„Лица, които могат да се ползват от финансовата помощ
От държавната финансова помощ за висше образование могат да се ползват студентите, които са приети да следват висше образование и отговарят на едно от следните условия:
a) да имат люксембургско гражданство или да са членове на семейството на люксембургски гражданин и да имат местожителство във Великото херцогство Люксембург, или
b) да са граждани на друга държава — членка на Европейския съюз или на някоя от другите държави — страни по Споразумението за Европейското икономическо пространство[от 2 май 1992 г. (ОВ L 1, 1994 г., стр. 3; Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 53, стр. 3)], или на Конфедерация Швейцария и да пребивават във Великото херцогство Люксембург, в съответствие с глава втора на изменения Закон от 29 август 2008 г. за свободното движение на хора и имиграцията, в качеството на наето или самостоятелно заето лице, на лице, което запазва такъв статус, или на член на семейството на лице от някоя от предходните категории, или на лице, придобило право на постоянно пребиваване […]
[…]“.
13. След решение от 20 юни 2013 г., Giersch и др. (C‑20/12, EU:C:2013:411) с член 1, точка 1 от Закона от 19 юли 2013 г. (Mémorial A 2013, стр. 3214) в Закона от 22 юни 2000 г. се въвежда член 2 bis със следното съдържание:
„Студент, непребиваващ във Великото херцогство Люксембург, може също така да ползва финансова помощ за висше образование, при условие че е дете на наето или самостоятелно заето лице — гражданин на Люксембург или на Европейския съюз, или на друга държава, която е страна по Споразумението за Европейското икономическо пространство, или на Швейцарската конфедерация, нает или упражняващ дейността си в Люксембург, и при условие че този работник е бил нает или е упражнявал дейността си в Люксембург през непрекъснат период от поне пет години към момента на подаване на молбата на студента за финансова помощ за висше образование. Заетостта в Люксембург трябва да се равнява поне на половината от нормалното работно време, прилагано в предприятието на основание на закона, или евентуално на колективния трудов договор, който е в сила. Самостоятелно заетото лице трябва да е задължително и постоянно осигурявано във Великото херцогство Люксембург съгласно член 1, точка 4) от Кодекса за социално осигуряване през последните пет години към момента на подаване на молбата за финансова помощ за висше образование“.
14. Законът от 22 юни 2000 г., изменен със Закона от 19 юни 2013 г., обаче бързо е отменен със Закона от 24 юли 2014 г. за държавната финансова помощ за висше образование (Mémorial A 2014, стр. 2188).
15. Понастоящем член 3 от последния закон предвижда следното:
„От държавната финансова помощ за висше образование могат да се ползват студентите и учащите се, посочени в член 2, наричани по-нататък „студенти“, които отговарят на едно от следните условия:
[…]
(5) за студентите, които не са пребиваващи лица във Великото херцогство Люксембург:
a) да са работници с люксембургско гражданство или с гражданство на Европейския съюз или на друга държава, която е страна по Споразумението за Европейското икономическо пространство, или на Конфедерация Швейцария, наети или упражняващи дейността си във Великото херцогство Люксембург към момента на подаване на молбата им за финансова помощ за висше образование; или
b) да са деца на работник с люксембургско гражданство или с гражданство на Европейския съюз или на друга държава, която е страна по Споразумението за Европейското икономическо пространство, или на Конфедерация Швейцария, нает или упражняващ дейността си във Великото херцогство Люксембург към момента на подаване на молбата на студента за финансова помощ за висше образование, при условие че този работник продължава да допринася за издръжката на студента и е бил нает или е упражнявал дейността си във Великото херцогство Люксембург през период от най-малко пет години към момента на подаване на молбата от студента за финансова помощ за висше образование през референтен период от седем години, считано със задна дата от деня на подаване на молбата за получаване на финансова помощ за висше образование, или при условие че чрез дерогация лицето, което запазва статуса си на работник, е отговаряло на определения по-горе критерий за пет години през седемгодишния период към датата на прекратяване на дейността“.
III – Фактите по спора в главното производство
16. Г‑н André Angelo Linares Verruga живее с родителите си, г‑жа Maria do Céu Bragança Linares Verruga и г‑н Jacinto Manuel Sousa Verruga, в Лонгви (Франция).
17. Г‑жа Bragança Linares Verruga работи във Великото херцогство Люксембург като наето лице от 15 май 2004 г., с едно-единствено прекъсване през периода от 1 ноември 2011 г. до 15 януари 2012 г. Г‑н Sousa Verruga от своя страна работи в тази държава членка като наето лице през периода от 1 април 2004 г. до 30 септември 2011 г., както и през периода от 4 декември 2013 г. до 6 януари 2014 г. От 1 февруари 2014 г. той работи там като самостоятелно заето лице.
18. Г‑н Linares Verruga, студент, записан в университета в Лиеж (Белгия), е поискал от люксембургската държава да му бъде отпусната финансова помощ за висше образование за зимния семестър на академичната 2013/2014 година.
19. С решение от 28 ноември 2013 г. министърът отказва да уважи тази молба за финансова помощ, като се позовава на неспазване на условията по член 2 bis от Закона от 22 юни 2000 г., изменен със Закона от 19 юли 2013 г.
20. На 23 декември 2013 г. г‑н Linares Verruga и родителите му (наричани по-нататък „семейството Verruga“) подават жалба по административен ред срещу това решение. С решение от 14 януари 2014 г. министърът отхвърля тази жалба.
21. Г‑н Linares Verruga иска от люксембургската държава да му бъде отпусната и финансова помощ за висше образование за летния семестър на академичната 2013/2014 година. С решение от 24 март 2014 г. министърът отказва да уважи тази молба за финансова помощ поради същите основания като посочените в решението му от 28 ноември 2013 г.
22. На 15 април 2014 г. семейство Verruga сезира Tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg с жалба за изменение или за отмяна на решенията на министъра от 28 ноември 2013 г., 14 януари 2014 г. и 24 март 2014 г. Жалбата е приета за допустима в частта ѝ, която се отнася до отмяната на тези решения.
23. Пред този съд семейство Verruga твърди по същество, че държавната финансова помощ за висше образование представлява семейно обезщетение по смисъла на Регламент (ЕО) № 883/2004 на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година за координация на системите за социална сигурност(6), изменен с Регламент (ЕС) № 1244/2010 на Комисията от 9 декември 2010 година(7), на което обезщетение всеки работник има право. При условията на евентуалност семейство Verruga твърди, че тази помощ представлява социално предимство по смисъла на член 7, параграф 2 от Регламент № 492/2011, така че предоставянето ѝ се подчинява на принципа на равно третиране, прогласен в тази разпоредба.
IV – Преюдициалното запитване и производството пред Съда
24. Позовавайки се на решение от 20 юни 2013 г., Giersch и др. (C‑20/12, EU:C:2013:411), Tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg се основава на принципа, че доколкото финансирането на образование, предоставено от държава членка за децата на работници, представлява за работника мигрант социално предимство по смисъла на член 7, параграф 2 от Регламент № 492/2011, тази разпоредба е приложима към спора, разглеждан в главното производство.
25. В този контекст запитващата юрисдикция иска да се установи дали не е прекомерно изискването по член 2 bis от изменения със Закона от 19 юли 2013 г. Закон от 22 юни 2000 г., който налага на студента — заявител на финансова помощ за висше образование, който не пребивава в Люксембург, да е дете на наето или на самостоятелно заето лице — люксембургски гражданин или гражданин на Съюза, и обуславя предоставянето на тази помощ с обстоятелството този работник да е бил нает или да е упражнявал дейността си в Люксембург през непрекъснат период от поне пет години към момента на подаване на молбата за помощ.
26. Ето защо с акт от 20 май 2015 г., постъпил в Съда на 22 май 2015 г., Tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg решава да спре производството и да постави на Съда на основание член 267 ДФЕС следния преюдициален въпрос:
„Дали условието спрямо непребиваващите във Великото херцогство Люксембург студенти, [което е] добавено в член 2 bis от [Закона от 22 юни 2000 г., изменен със Закона от 19 юли 2013 г.] и изключва вземането предвид на какъвто и да било друг критерий за привързване, а именно да са деца на наети или самостоятелно заети лица, упражнявали дейността си в Люксембург през непрекъснат период от поне пет години към момента на подаване на молбата за финансова помощ, е обосновано от изтъкнатите от люксембургската държава съображения за образователна и бюджетна политика и подходящо, съответно пропорционално с оглед на определената цел, а именно да се насърчи увеличаването на дела на завършилите висше образование, като същевременно се гарантира, че тези лица, след като са се ползвали от възможността, предоставена от разглежданата система за помощ, да финансират образованието си, включително в чужбина, ще се завърнат в Люксембург, за да прилагат така придобитите си знания в полза на развитието на икономиката на тази държава членка?“.
27. Писмени становища представят семейство Verruga, люксембургското и датското правителство, както и Европейската комисия. Освен това същите са изслушани в съдебното заседание, проведено на 14 април 2016 г. Норвежкото правителство, което не е представило писмено становище, също излага доводите си в съдебното заседание.
V – Анализ
A – Развитие на съдебната практика: в химера ли се е превърнало свободното движение на „работниците“?
1. Разграничението между „работниците“ и „неактивните лица“
28. Свободното движение на работници се гарантира от член 45 ДФЕС. Тази свобода налага премахването на всякаква дискриминация, основаваща се на гражданство, между работниците от държавите членки по отношение на заетостта, възнаграждението и другите условия на труд(8).
29. Понятието „работник“ по смисъла на член 45 ДФЕС е последователно определено от Съда. За „работник“ следва да се счита „всяко лице, което извършва реална и ефективна дейност, с изключение на дейностите, които са толкова незначителни, че се явяват напълно странични и допълнителни. Съгласно тази съдебна практика характерно за трудовото правоотношение е обстоятелството, че през определен период от време лицето полага труд в полза на друго лице и под негово ръководство, срещу което получава възнаграждение“(9).
30. Според Съда член 7, параграф 2 от Регламент № 492/2011 представлява само, „в специфичната област на предоставянето на социални предимства[,] […] особен израз на правилото за равно третиране, закрепено в член 45, параграф 2 ДФЕС“(10), и се прилага и по отношение на пограничните работници.
31. Всъщност тълкуване в обратния смисъл би нарушило текста на Регламент № 492/2011, тъй като съображение 5 от него предвижда изрично, че правото на свободно движение трябва да се признава „без дискриминация на постоянни и сезонни работници, както и на пограничните работници и на тези, които осъществяват дейност по предоставяне на услуги“(11), а член 7 от него се отнася безусловно „до работник, който е гражданин на държава членка“(12).
32. От това Съдът прави извод, че държава членка „не може да подчинява предоставянето на социално предимство по смисъла на член 7, параграф 2 от Регламент [№ 492/2011] на условието ползващите се от него лица да пребивават на националната ѝ територия“(13).
33. Обвързването на предоставянето на социално предимство с условие за минимална продължителност на професионалната дейност също е недвусмислено отхвърлено от Съда поради „общностния“ характер на понятието „работник“. Съгласно тази съдебна практика, постановена по-специално във връзка с помощ за издръжка и за обучение, предназначена за висше образование, държавите членки „не могат едностранно да обвързват предоставянето на социалните предимства по член 7, параграф 2 [от] Регламент [№ 492/2011] с определен период на професионална дейност“(14).
34. Редом с това се развива и съдебна практика по отношение на гражданите на държавите членки, които ползват свободата си на движение, без да са икономически активни. Съдът признава възможността държавите да изискват доказването на определена степен на интегриране в приемащата държава членка, преди да предоставят на въпросното лице право на социални предимства(15), по-специално с решения от 11 юли 2002 г., D’Hoop (C‑224/98, EU:C:2002:432) и от 15 март 2005 г., Bidar (C‑209/03, EU:C:2005:169). Тази връзка може да се докаже с действителна (предишна) връзка с пазара на труда на приемащата държава членка или с период на пребиваване в тази държава.
35. Следователно съществуваше ясна и точна разлика между икономически активните граждани на Съюза и останалите. Първите се ползваха с напълно равно третиране с местните граждани още от първия работен ден в приемащата държава членка. В замяна на това за вторите се възприемаше един по-нюансиран подход на равнопоставеност, основан на продължителността на пребиваване в приемащата държава членка и наличието на интегриране в обществото на тази държава(16).
2. Изискването за достатъчно интегриране на работниците
36. В средата на първото десетилетие на ХХI век обаче Съдът смекчава това ясно разграничение, като въвежда в практиката си относно работниците понятието за достатъчно интегриране или за действителна връзка с приемащата държава членка(17).
37. Като припомня приложимостта на член 7 от Регламент № 492/2011 по отношение на пограничните работници(18), Съдът същевременно приема, че държавите членки могат да поставят предоставянето на социално предимство в зависимост от съществуването на достатъчна връзка със съответната държава членка(19). По този начин се приема, че липсата на достатъчно съществена професионална дейност в случая на работник, който не пребивава в приемащата държава членка, „може законно да обоснове отказа да се предостави социалното предимство“(20).
38. В решение от 14 юни 2012 г., Комисия/Нидерландия (C‑542/09, EU:C:2012:346) обаче е направено изясняване. В това решение всъщност Съдът припомня на държавите членки, че „[м]акар възможността, която Съдът признава на държавите членки — при спазването на определени условия да изискват от гражданите на други държави членки определена степен на интеграция с тяхното общество, за да могат да ползват социални предимства, каквито са финансовите помощи за образование, — да не е ограничена до положенията, при които заявителите на съответната помощ са икономически неактивни граждани, изискването, свързано с условие за пребиваване […], за да докажат необходимата интеграция, по принцип е неподходящо, що се отнася до пограничните работници и работниците мигранти“(21).
39. Всъщност по отношение на тези работници „фактът, че имат достъп до пазара на труда на дадена държава членка, по принцип създава достатъчна връзка на интегриране с обществото на тази държава, която им позволява да се ползват от принципа на равно третиране по отношение на работниците — местни граждани, що се отнася до социалните предимства“(22).
3. Необходимостта от ограничително тълкуване на изискването за достатъчно интегриране на работниците
40. Този исторически преглед на практиката на Съда относно тълкуването на член 7, параграф 2 от Регламент № 492/2011 трябва да доведе до ограничително разглеждане на възможността за обвързване на предоставянето на социално предимство на работник мигрант или пограничен работник с доказването на достатъчното му интегриране в приемащата държава членка.
41. Приетите от законодателя на Съюза въз основа на член 45 ДФЕС текстове подкрепят това становище.
42. Най-напред, принципът на недопускане на дискриминация при предоставянето на социални предимства между работниците мигранти или пограничните работници и работниците — местни граждани, е потвърден от член 7, параграф 2 от Регламент № 492/2011.
43. Следователно в съответствие с член 288, втора алинея ДФЕС тази разпоредба е задължителна в своята цялост и се прилага пряко във всички държави членки. Следователно последните по принцип не разполагат с никаква свобода на действие при прилагането на член 7, параграф 2 от Регламент № 492/2011(23).
44. На следващо място, наличието на разграничение между работниците мигранти и членовете на техните семейства, от една страна, и гражданите на Съюза, които искат помощи, без да са икономически активни, от друга страна, следва от член 24 от Директива 2004/38.
45. Всъщност, „[м]акар параграф 1 от последната разпоредба изрично да гласи, че всички граждани на Съюза, които пребивават въз основа на настоящата директива на територията на приемащата държава членка, се ползват с еднакво третиране „в рамките на обхвата на приложение на Договора“, в параграф 2 тя уточнява, че що се отнася за лицата, различни от работници или самостоятелно заети лица, лицата, които запазват такъв статус или членовете на техните семейства, държавата членка може да ограничи предоставянето на помощ за издръжка за обучение, състояща се от безвъзмездна помощ или студентски заеми, на студентите, които не са придобили право на постоянно пребиваване“(24).
B – По преюдициалния въпрос
46. Както посочих в изложението на правната уредба, именно след решението от 20 юни 2013 г., Giersch и др. (C‑20/12, EU:C:2013:411) люксембургското законодателство относно държавната финансова помощ за висше образование е изменено два пъти. Следователно това решение не може да се пренебрегне при отговора на поставения от запитващата юрисдикция въпрос.
1. Развитие на люксембургското законодателство относно държавната финансова помощ за висше образование
47. Съгласно Закона от 22 юни 2000 г. предоставянето на държавна финансова помощ за висше образование е обусловено от местожителството или от пребиваването на студента на люксембургската територия.
48. След постановяване на решение от 20 юни 2013 г., Giersch и др. (C‑20/12, EU:C:2013:411) Законът от 19 юли 2013 г. изменя Закона от 22 юни 2000 г., така че правото на получаване на държавна финансова помощ да обхване и студента, който не пребивава в Люксембург, при условие че „е дете на наето или самостоятелно заето лице — гражданин на Люксембург или на Европейския съюз […], нает или упражняващ дейността си в Люксембург, и при условие че този работник е бил нает или е упражнявал дейността си в Люксембург през непрекъснат период от поне пет години към момента на подаване на молбата на студента за финансова помощ за висше образование“(25).
49. Този закон обаче бързо е отменен със Закона от 24 юли 2014 г., който предвижда, че условието за заетост на родителя на непребиваващия студент се разбира като „период от най-малко пет години към момента на подаване на молбата от студента за финансова помощ за висше образование през референтен период от седем години, считано със задна дата от деня на подаване на молбата за получаване на финансова помощ за висше образование“(26).
2. Решение Giersch и др.
50. Няколко съображения на Съда, изложени в решение от 20 юни 2013 г., Giersch и др. (C‑20/12, EU:C:2013:411), остават относими след изменението на законодателството през 2013 г.
51. На първо място, „финансирането на образование, предоставено от държава членка за децата на работници, представлява за работника мигрант, [който продължава да осигурява издръжката на детето си], социално предимство по смисъла [на] член 7, параграф 2 от Регламент [№ 492/2011]“(27).
52. На второ място, членовете на семейството на работник мигрант от своя страна се ползват непряко от равното третиране, предоставено на този работник с член 7, параграф 2 от Регламент № 492/2011. „При положение че предоставянето на финансиране на образование на дете на работник мигрант представлява за последния социално предимство, самото дете може да се позовава на тази разпоредба, за да получи посоченото финансиране, ако съгласно националното право това финансиране се предоставя пряко на студента“(28).
53. На трето място, изискването, свързано с условие за пребиваване на люксембургска територия, като наложеното от нормата, разглеждана по делото, по което е постановено решение от 20 юни 2013 г., Giersch и др. (C‑20/12, EU:C:2013:411), може да има действие главно във вреда на гражданите на други държави членки, различни от приемащата държава членка, тъй като лицата, които не пребивават в съответната държава, са най-често чужди граждани(29). „По този начин неравното третиране, произтичащо от факта, че по отношение на студентите — деца на погранични работници, е предвидено условие за пребиваване, представлява непряка дискриминация, която по принцип е забранена, освен ако е обективно обоснована“(30). За тази цел тя трябва да може да гарантира осъществяването на легитимна цел и да не надхвърля това, което е необходимо за постигането на тази цел(31).
54. На четвърто място, „действията, предприети от държава членка, за да осигури високо равнище на образование на пребиваващото в нея население и да насърчи развитието на икономиката си, преследват легитимна цел, която може да обоснове непряка дискриминация въз основа на гражданство“(32).
3. По наличието на евентуална обективно обоснована дискриминация
a) По наличието на дискриминация
55. Съгласно член 2 bis от изменения със Закона от 19 юли 2013 г. Закон от 22 юни 2000 г. „студент, непребиваващ във Великото херцогство Люксембург, може също така да ползва финансова помощ за висше образование, при условие че е дете на наето или самостоятелно заето лице — гражданин на Люксембург или на Европейския съюз, […] и при условие че този работник е бил нает или е упражнявал дейността си в Люксембург през непрекъснат период от поне пет години към момента на подаване на молбата на студента за финансова помощ за висше образование“(33).
56. Следователно, макар това условие да се прилага еднакво за люксембургските граждани и за гражданите на други държави членки, както при правната уредба по делото, по което е постановено решение от 20 юни 2013 г., Giersch и др. (C‑20/12, EU:C:2013:411), то все пак представлява разграничение, основано на пребиваване.
57. Приложимото в спора по главното производство национално законодателство поставя предоставянето на финансова помощ за висше образование на студентите, които не пребивават на люксембургска територия, в зависимост от условието да са деца на работници, които са били наети на работа или са упражнявали професионалната си дейност в тази държава членка през непрекъснат период от най-малко пет години към момента на подаване на молбата за финансова помощ.
58. Това условие не е предвидено за студентите, които пребивават на люксембургската територия, като целта на тази държава членка е да се насърчи увеличаването на дела на пребиваващите лица, притежаващи диплом за висше образование.
59. Според мен подобно разграничение очевидно може да бъде повече във вреда на гражданите на други държави членки, тъй като, както Съдът констатира в решение от 20 юни 2013 г., Giersch и др. (C‑20/12, EU:C:2013:411, т. 44), лицата, които не пребивават в съответната държава, са най-често чужди граждани. Следователно според мен, това разграничение представлява непряка дискриминация, основана на гражданство, която може да се допусне само при условие че е обективно обоснована.
б) По наличието на легитимна цел
60. В писменото си становище люксембургското правителство поддържа, че целта, преследвана с новата люксембургска правна уредба, е идентична със „социалната“ цел, посочена като обосновка за приложимата правна уредба по делото, по което е постановено решение от 20 юни 2013 г., Giersch и др. (C‑20/12, EU:C:2013:411).
61. Според мен това твърдение не може да се поставя под въпрос. Всъщност от изложението на мотивите в Законопроект № 6585(34), който е в основата на Закона от 19 юли 2013 г., става ясно, че изменението на режима за предоставяне на финансови помощи за висше образование от люксембургската държава е предназначено действително само за „извеждане на последиците“ от решение от 20 юни 2013 г., Giersch и др. (C‑20/12, EU:C:2013:411).
62. Впрочем тази цел, която се състои в значително увеличаване в Люксембург на частта от пребиваващите лица, които притежават диплом за висше образование(35), е утвърдена от Съда като цел от общ интерес, призната на равнището на Съюза(36).
63. Всъщност Съдът приема, че действията, предприети от държава членка, за да осигури високо равнище на образование на пребиваващото в нея население и да насърчи развитието на икономиката си, преследват легитимна цел, която може да обоснове непряка дискриминация въз основа на гражданство(37).
64. При тези обстоятелства смятам, че не следва да се поставя отново под въпрос тази цел на спорната правна уредба, нито нейният легитимен характер.
в) Относно подходящия характер на условието за минимален и непрекъснат период на трудова заетост
65. Не е излишно да се припомни още веднъж, че след като имат достъп до пазара на труда на дадена държава членка, работниците мигранти и пограничните работници са създали по принцип достатъчна връзка на интегриране с обществото в тази държава, която им позволява да се ползват от принципа на равно третиране във връзка със социалните предимства по отношение на работниците — местни граждани, и на пребиваващите работници(38).
66. Връзката на интегриране е резултат по-специално от факта, че с данъците и осигурителните вноски, които плащат в приемащата държава членка поради упражняваната от тях дейност като наети лица в тази държава, работниците мигранти допринасят за финансирането на нейните социални политики. Следователно те трябва да могат да се ползват от тях при същите условия като работниците — местни граждани(39).
67. Несъмнено Съдът е приел някои основания, които могат да обосноват правна уредба, въвеждаща разграничение между пребиваващите и непребиваващите в съответната държава членка лица, които упражняват в нея професионална дейност, в зависимост от степента им на интегриране в обществото в тази държава или от връзката им с последната(40).
68. Отново изразявам обаче сдържаността си спрямо това развитие на съдебната практика(41). Всъщност, „[щ]о се отнася до работниците мигранти и пограничните работници, фактът, че имат достъп до пазара на труда на дадена държава членка, по принцип създава достатъчна връзка на интегриране с обществото на тази държава, която им позволява да се ползват от принципа на равно третиране по отношение на работниците — местни граждани, що се отнася до социалните предимства“(42). Следователно изискването за доказване на особено интегриране на тези лица представлява изключение от правилото и поради това следва да се прилага ограничително.
69. В известен смисъл съществува презумпция за интегрирането на работника мигрант или пограничния работник в държавата членка, в която работи или в полза на която плаща данъци и осигурителни вноски, допринасящи за финансирането на социалните политики на тази държава(43).
70. При това положение, макар да мога „да […] прием[а], че е възможно да се предположи, че вероятността от установяване в Люксембург и интегриране в люксембургския пазар на труда след завършване на висшето образование дори когато то е следвано в чужбина, е по-голяма при студентите, пребиваващи в Люксембург към момента, в който ще започнат следване на висше образование, отколкото при студентите, които не пребивават в Люксембург“(44), по-предпазлив съм по отношение на вероятното значение във връзка с това на периода на заетост на територията на приемащата държава членка на единия от родителите на студента.
71. Впрочем в първоначалната си практика Съдът отхвърля категорично възможността да се обвърже предоставянето на социално предимство с минимален период на професионалната дейност(45).
72. Ето защо споделям становището на Комисията, според което условието, свързано с достатъчното интегриране на единия от родителите на студента на пазара на труда на приемащата държава членка, изглежда без връзка с преследваната цел, а именно целта за значително увеличаване във Великото херцогство Люксембург на дела на пребиваващите лица, притежаващи диплом за висше образование(46).
73. Все пак условието за периода на трудова заетост на единия от родителите на студента на територията на приемащата държава членка изглежда е предложено от самия Съд, макар и това да е било направено само като пример. Всъщност при разглеждането на необходимия характер на условието за пребиваване, приложимо по делото, по което е постановено решение от 20 юни 2013 г., Giersch и др. (C‑20/12, EU:C:2013:411), самият Съд преценява, че изглежда възможно достатъчната свързаност на студента с Великото херцогство Люксембург, позволяваща да се направи извод за разумна вероятност получателите на помощта да се завърнат, за да се установят в Люксембург и да се включат в пазара на труда на тази държава членка, да произтича „и от обстоятелството, че този студент пребивава сам или с родителите си в [гранична] държава […] и че от дълго време родителите му работят в Люксембург и живеят в близост до тази държава членка“(47).
74. Този подход контрастира с традиционно следвания от Съда подход относно мобилността на студентите. Всъщност в решение от 25 октомври 2012 г., Prete (C‑367/11, EU:C:2012:668) нима Съдът не приема с право, че следва да се отхвърлят развитите от белгийското правителство доводи, че лице, което живее в близост до границата на държавата членка, в която е завършило образованието си, щяло по-естествено да може да получи достъп до пазара на труда на тази държава, с която било свързано(48)? Всъщност „придобитите от студент знания по време на обучението му не го предопределят главно за определен географски пазар на труда“(49).
75. Действителността на студентите ми се струва по-близка до тази констатация. Ето защо с оглед на тази констатация и на изложените по-горе съображения считам, че условието за минимален и непрекъснат период на трудова заетост на родителя на студента ми изглежда неподходящо за постигане на преследваната цел.
76. Трябва обаче също да призная, че Съдът приема de facto и de jure, че наличието на заетост на родителите през съществен период от време в отпускащата поисканата помощ държава членка може да бъде подходящо, за да се докаже реалната степен на свързаност с обществото или с пазара на труда на тази държава.
77. Ако Съдът потвърди този анализ, ще разгледам следователно, при условията на евентуалност, необходимия характер на условието за минимален и непрекъснат период на трудова заетост.
г) Относно необходимия характер на условието за минимален и непрекъснат период на трудова заетост
78. За да е съвместимо с правото на Съюза, условието за минимален и непрекъснат период на трудова заетост при подаването на молбата за финансова помощ не трябва да надхвърля необходимото за постигане на преследваната цел.
79. Положението, което е в основата на спора в главното производство, е показателно. Всъщност правото на получаване на финансова помощ е отказано на г‑н Linares Verruga, въпреки че и двамата му родители са работили в Люксембург през непрекъснат период от повече от пет години само с няколко кратки прекъсвания през петте години, предхождащи подаването на молбата за финансова помощ.
80. Възможността за дерогиране от стриктното прилагане на принципа на равно третиране при предоставянето на социални предимства на работниците мигранти и на пограничните работници, потвърдена в член 7, параграф 2 от Регламент № 492/2011, обаче може да се ограничава и тълкува само стеснително.
81. Норма като предвидената в разглежданото в главното производство законодателство, която обвързва по общ начин предоставянето на финансова помощ за висше образование с условие за минимален непрекъснат период на трудова заетост от пет години, без да оставя свобода на преценка на компетентните органи при разглеждането на положението на заявителя, според мен надхвърля необходимото за постигането на легитимната цел, насочена към увеличаване на броя на лицата с дипломи за висше образование сред пребиваващото население, за да се насърчи развитието на националната икономика(50).
82. Струва ми се, че подобна норма има прекалено общ и ограничителен характер по смисъла на установената практика на Съда. Всъщност „тя неоснователно отдава по-голямо значение на дадено обстоятелство, което не разкрива по необходимост степента на действителна и ефективна обвързаност между заявителя на помощите, и […] географския пазар на труда, като се изключват всички останали релевантни обстоятелства“(51). По този начин тя следователно надхвърля необходимото за постигането на преследваната цел.
83. Аналогията с член 16, параграф 1 от Директива 2004/38, предложена от люксембургското правителство, според мен не може да промени тази констатация. Несъмнено самият Съд се позовава на тази разпоредба в точка 80 от решение от 20 юни 2013 г., Giersch и др. (C‑20/12, EU:C:2013:411). Тук обаче става дума само за обикновен пример за условието за период, което Съдът е счел, че може да се предвиди, за да се избегне „появата на „туризъм за получаване на стипендии за образование“(52). Както самият Съд подчертава, това условие се вписва преди всичко „в друг контекст“(53).
84. Всъщност член 16 от Директива 2004/38 предвижда условие за минимален период на непрекъснато пребиваване, за да се гарантира предоставянето на право на постоянно пребиваване на лица, трайно установени в приемащата държава членка. Подобно съображение обаче по дефиниция е неприложимо към положението на пограничните работници.
85. И позоваването на член 24 от Директива 2004/38 въобще не е по-подходящо. Напротив, както посочих в изложението си дотук, член 24, параграф 2 от тази директива изрично запазва възможността за дерогиране от принципа на равно третиране единствено по отношение на лица, различни от работници или самостоятелно заети лица, лица, които запазват такъв статус и членове на техните семейства.
VI – Заключение
86. Предвид изложените по-горе съображения предлагам на Съда да отговори на поставения от Tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg (Люксембург) преюдициален въпрос по следния начин:
„Член 7, параграф 2 от Регламент (ЕС) № 492/2011 на Европейския парламент и на Съвета от 5 април 2011 година относно свободното движение на работници в Съюза трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска законодателство на държава членка като разглежданото в главното производство, което обвързва предоставянето на финансова помощ за висше образование с условие за минимален непрекъснат период на трудова заетост от пет години за родителите на студента към момента на подаване на молбата за финансова помощ и въвежда различно третиране, представляващо непряка дискриминация, между пребиваващите в съответната държава членка лица и тези, които, без да пребивават в нея, са деца на погранични работници, упражняващи дейност в посочената държава членка“.