WYROK SĄDU (piąta izba)
z dnia 30 stycznia 2020 r.(*)
EFRG i EFRROW – Wydatki wyłączone z finansowania – Wydatki poniesione przez Portugalię – Artykuł 32 i 33 rozporządzenia (WE) nr 1290/2005 – Artykuł 54 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 – Pojęcie „sądu krajowego”
W sprawie T‑292/18
Republika Portugalska, którą reprezentowali L. Inez Fernandes, P. Estêvão, J. Saraiva de Almeida i P. Barros da Costa, w charakterze pełnomocników,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Europejskiej, którą reprezentowali B. Rechena i A. Sauka, w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
mającej za przedmiot oparte na art. 263 TFUE żądanie stwierdzenia nieważności decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2018/304 z dnia 27 lutego 2018 r. wyłączającej z finansowania Unii Europejskiej niektóre wydatki poniesione przez państwa członkowskie z tytułu Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) oraz Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. 2018, L 59, s. 3) w zakresie, w jakim wyłącza ona z finansowania Unii kwotę 1 052 101,05 EUR odnoszącą się do wydatków zadeklarowanych przez Republikę Portugalską,
SĄD (piąta izba),
w składzie: D. Spielmann, prezes, I.S. Forrester (sprawozdawca) i U. Öberg, sędziowie,
sekretarz: L. Ramette, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 10 grudnia 2019 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Ramy prawne
Prawo Unii Europejskiej
1 Artykuł 9 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz.U. 2005, L 209, s. 1) stanowi, co następuje:
„Państwa członkowskie:
a) przyjmują, w ramach wspólnej polityki rolnej, wszystkie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne, jak również podejmują wszelkie inne środki konieczne do zapewnienia skutecznej ochrony interesów finansowych Wspólnoty, w szczególności w celu:
(i) upewnienia się co do prawdziwości i prawidłowości operacji finansowanych przez EFRG i EFRROW;
(ii) zapobiegania nieprawidłowościom i ich ściganiu;
(iii) odzyskiwania kwot utraconych na skutek nieprawidłowości lub zaniedbań”.
2 Zgodnie z art. 32 ust. 5 wspomnianego rozporządzenia odnoszącym się do „[p]rzepis[ów] szczególn[ych] dotycząc[ych] EFRG”:
„5. Jeżeli odzyskanie nie nastąpiło w terminie czterech lat od daty pierwszego ustalenia administracyjnego lub sądowego lub w terminie ośmiu lat, w przypadku gdy odzyskanie jest przedmiotem postępowania przed sądami krajowymi, konsekwencje finansowe nieodzyskania ponosi w 50% zainteresowane państwo członkowskie oraz w 50% budżet wspólnotowy.
Zainteresowane państwo członkowskie wskazuje osobno w skróconym zestawieniu określonym w ust. 3 akapit pierwszy kwoty, które nie zostały odzyskane w terminach przewidzianych w akapicie pierwszym niniejszego ustępu.
Podział obciążenia finansowego wynikającego z nieodzyskania, zgodnie z akapitem pierwszym, nie narusza obowiązku zainteresowanego państwa członkowskiego kontynuowania procedur windykacji, przy zastosowaniu art. 9 ust. 1 niniejszego rozporządzenia. Kwoty odzyskane w ten sposób są w 50% przeznaczane na rzecz EFRG, po zastosowaniu potrącenia przewidzianego w ust. 2.
Gdy w ramach procedury windykacji brak nieprawidłowości zostanie stwierdzony aktem administracyjnym lub sądowym o charakterze ostatecznym, obciążenia finansowe ponoszone przez państwo członkowskie na mocy akapitu pierwszego deklarowane są wobec EFRG jako wydatek.
Jednakże jeżeli z przyczyn niezależnych od danego państwa członkowskiego odzyskanie nie mogło nastąpić w terminach określonych w akapicie pierwszym i jeżeli kwota, która ma zostać odzyskana, przekracza 1 milion EUR, Komisja może, na wniosek państwa członkowskiego, przedłużyć te terminy o nie więcej niż 50% długości terminów początkowych”.
3 Zgodnie z art. 33 ust. 8 wspomnianego rozporządzenia, zatytułowanym „Przepisy szczególne dotyczące EFRROW”:
„8. Jeżeli odzyskanie nie nastąpiło przed zamknięciem programu rozwoju obszarów wiejskich, konsekwencje finansowe nieodzyskania są ponoszone w 50% przez zainteresowane państwo członkowskie oraz w 50% przez budżet wspólnotowy i uwzględni[a]ne na koniec terminu czterech lat od daty pierwszego ustalenia administracyjnego lub sądowego lub na koniec terminu ośmiu lat, w przypadku gdy odzyskanie jest przedmiotem postępowania przed sądami krajowymi, albo w chwili zamknięcia programu, jeżeli powyższe terminy wygasają przed jego zamknięciem.
Jednakże jeżeli z przyczyn niezależnych od danego państwa członkowskiego odzyskanie nie mogło nastąpić w terminach określonych w akapicie pierwszym i jeżeli kwota, która ma zostać odzyskana, przekracza 1 milion EUR, Komisja może, na wniosek państwa członkowskiego, przedłużyć te terminy o nie więcej niż 50% długości terminów początkowych”.
4 Rozporządzenie nr 1290/2005 zostało uchylone i zastąpione rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającym rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U. 2013, L 347, s. 549; sprostowanie Dz.U. 2016, L 130, s. 13), mającym zastosowanie począwszy od dnia 1 stycznia 2014 r.
5 Artykuł 9 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1290/2005 został zastąpiony i co do istoty przejęty w art. 58 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013, w którym do wymogów tego pierwszego przepisu dodano w szczególności, że państwa członkowskie podejmują wszelkie środki niezbędne do wszczynania postępowań sądowych niezbędnych w celu odzyskiwania, w razie konieczności, nienależnych płatności. Przepisy art. 32 ust. 5 i art. 33 ust. 8 rozporządzenia nr 1290/2005 zostały zasadniczo przejęte w art. 54 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1306/2013.
Prawo portugalskie
6 Artykuł 103 Lei Geral Tributária (ordynacji podatkowej) stanowi, co następuje:
„Postępowanie egzekucyjne
1. Postępowanie egzekucyjne w sprawach podatkowych ma charakter sądowy, bez uszczerbku dla udziału organów podatkowych w czynnościach, które nie mają charakteru sądowego.
2. Zainteresowane strony mają zagwarantowane prawo do zakwestionowania przed sądem prowadzącym postępowanie egzekucyjne w sprawach podatkowych czynności w istocie administracyjnych wykonywanych przez organy podatkowe, zgodnie z poprzednim ustępem”.
7 Zgodnie z art. 179 Código de Procedimento Administrativo (kodeksu postępowania administracyjnego):
„Egzekucja zobowiązań pieniężnych
1. W przypadku gdy na podstawie aktu administracyjnego świadczenia pieniężne mają być wypłacone osobie prawnej prawa publicznego lub na jej polecenie, należy skorzystać z postępowania egzekucyjnego w sprawach podatkowych w przypadku braku dobrowolnej wypłaty w przewidzianym terminie zgodnie z przepisami postępowania podatkowego.
2. Do celów przepisów poprzedniego ustępu właściwy organ wydaje zgodnie z przepisami prawnymi zaświadczenie stanowiące tytuł wykonawczy, które przekazuje właściwej jednostce organizacyjnej administracji podatkowej wraz z aktami postępowania administracyjnego.
3. W przypadkach, w których zgodnie z przepisami ustawy administracja przystępuje, bezpośrednio lub poprzez osobę trzecią, do egzekucji świadczeń, które w rzeczywistości mają charakter zamienny, zawsze można skorzystać z procedury przewidzianej w niniejszym artykule w celu uzyskania zwrotu poniesionych kosztów”.
8 Artykuł 148 Código de Procedimento e de Processo Trobutário (kodeksu postępowania podatkowego) stanowi, co następuje:
„Zakres stosowania egzekucji należności podatkowych
1. Postępowanie egzekucyjne w sprawach podatkowych obejmuje egzekucję następujących długów:
a) podatków, w tym opłat celnych, w tym podatku akcyzowego i opłat pozafiskalnych, opłat, innych wkładów finansowych na rzecz państwa, opłat dodatkowych pobieranych łącznie, odsetek i innych opłat prawnych;
b) grzywien i innych kar pieniężnych nakładanych w decyzjach, orzeczeniach lub wyrokach ze względu na popełnienie przestępstw podatkowych, z wyjątkiem przypadków, gdy są one nakładane przez sądy powszechne;
c) grzywien i innych kar pieniężnych związanych z odpowiedzialnością cywilną określoną zgodnie z kodeksem karnym skarbowym.
2. W postępowaniu egzekucyjnym w sprawach podatkowych mogą również zostać odzyskane, w przypadkach i na warunkach wyraźnie przewidzianych w ustawie:
a) inne długi wobec państwa i innych osób prawnych prawa publicznego, które powinny być spłacone na podstawie aktu administracyjnego;
b) kwoty podlegające zwrotowi lub odzyskaniu”.
9 Artykuł 149 kodeksu postępowania podatkowego ma następujące brzmienie:
„Organ ds. egzekucji należności podatkowych
Do celów niniejszego kodeksu organem odpowiedzialnym za egzekucję należności podatkowych jest jednostka organizacyjna administracji podatkowej, która powinna zgodnie z prawem przeprowadzić egzekucję lub, w przypadku gdy powinna ona być przeprowadzona przed sądami powszechnymi, właściwy sąd”.
Okoliczności powstania sporu
10 Pismem z dnia 28 lipca 2015 r. Komisja Europejska powiadomiła Republikę Portugalską o swoich ustaleniach zgodnie z art. 34 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 908/2014 z dnia 6 sierpnia 2014 r. ustanawiającego zasady dotyczące stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do agencji płatniczych i innych organów, zarządzania finansami, rozliczania rachunków, przepisów dotyczących kontroli, zabezpieczeń i przejrzystości (Dz.U. 2014, L 255, s. 59).
11 W szczególności Komisja zakwestionowała sposób, w jaki władze portugalskie zakwalifikowały niektóre wydatki poniesione w ramach Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), które powinny zostać odzyskane. Zgodnie z art. 32 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, jeżeli odzyskanie nie nastąpiło w terminie czterech lat od daty pierwszego ustalenia administracyjnego lub sądowego lub w terminie ośmiu lat, w przypadku gdy odzyskanie jest przedmiotem postępowania przed sądami krajowymi, konsekwencje finansowe nieodzyskania ponosi w 50% zainteresowane państwo członkowskie oraz w 50% budżet Unii (podział zwany dalej „zasadą 50/50”). Komisja uznała, że długi wobec portugalskiej agencji płatniczej, czyli Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P. (IFAP, instytutu ds. finansowania rolnictwa i rybołówstwa, Portugalia), których odzyskanie było przedmiotem postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez portugalskie organy podatkowe, zostały błędnie zakwalifikowane jako przypadki, których odzyskanie jest przedmiotem postępowania przed sądami krajowymi w rozumieniu wskazanego powyżej przepisu. Jej zdaniem zasada 50/50 powinna była zatem zostać zastosowana do tych długów już w przypadku nieodzyskania ich po czterech latach, a nie dopiero po ośmiu latach, jak utrzymywały władze portugalskie. W związku z tym Komisja poinformowała władze portugalskie, że może zaproponować wyłączenie z finansowania unijnego części wydatków zadeklarowanych przez Republikę Portugalską.
12 Władze portugalskie odpowiedziały na twierdzenia Komisji pismem z dnia 30 listopada 2015 r. W szczególności wyjaśniły one, że trybem egzekucji, który powinien zostać zastosowany w celu odzyskania rozpatrywanych długów, była egzekucja należności podatkowych i że uznały, iż to ostatnie postępowanie należy uznać za postępowanie o charakterze sądowym. Ich zdaniem zasada 50/50 powinna być zatem stosowana tylko w przypadku nieodzyskania środków po ośmiu latach.
13 Pismem z dnia 22 grudnia 2015 r. Komisja wezwała władze portugalskie na spotkanie dwustronne zgodnie z art. 34 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014.
14 Pismem z dnia 9 września 2016 r. Komisja poinformowała Republikę Portugalską o swoich wnioskach, zgodnie z art. 34 ust. 3 akapit trzeci rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014. Komisja uznała, że jeżeli odzyskanie należności nie było przedmiotem postępowania przed sądami krajowymi, zasada 50/50 powinna być stosowana po czterech latach, a nie po ośmiu. W związku z tym zaproponowała ona korektę w kwocie 1 272 594,35 EUR.
15 Pismem z dnia 21 października 2016 r. Republika Portugalska wniosła o wszczęcie postępowania przed organem pojednawczym zgodnie z art. 40 rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014.
16 W dniu 21 marca 2017 r. organ pojednawczy stwierdził, że nie jest możliwe pogodzenie stanowisk stron. W sprawozdaniu końcowym organ pojednawczy wskazał, że „procedura stosowana w Portugalii, która jest uznawana za postępowanie administracyjne przez jednostki organizacyjne administracji, lecz która jest uważana za procedurę podobną do postępowania sądowego przez władze [portugalskie], pozwala w pewnym stopniu na udział w niej sądów (administracyjnych)”, i stwierdził, iż „sprawy wniesione do tych sądów mogą korzystać z terminu ośmiu lat przewidzianego w ustawodawstwie europejskim”.
17 Pismem z dnia 20 października 2017 r. Komisja podtrzymała w swoim ostatecznym stanowisku opinię, że postępowanie egzekucyjne w sprawach podatkowych stanowi postępowanie administracyjne, które nie spełnia przesłanek przewidzianych w art. 32 ust. 5 rozporządzenia nr 1290/2005. Ponadto zauważyła ona, że tylko 19 z 604 spraw będących przedmiotem proponowanej korekty finansowej zostało wniesionych do sądu. Zmniejszyła ona kwotę korekty finansowej do 1 052 101,05 EUR w celu uwzględnienia kwot odzyskanych lub podlegających już zasadzie 50/50 w poprzednich latach budżetowych.
18 W drodze decyzji wykonawczej (UE) 2018/304 z dnia 27 lutego 2018 r. wyłączającej z finansowania Unii Europejskiej niektóre wydatki poniesione przez państwa członkowskie z tytułu Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) oraz Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. 2018, L 59, s. 3, zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”) Komisja wyłączyła w szczególności z finansowania Unii wydatki zadeklarowane przez Republikę Portugalii w kwocie 1 052 101,05 EUR, ze względu na „[n]ależności błędnie przedstawione w tabeli w załączniku III, unikanie stosowania [na skutek unikania stosowania] zasady 50/50”.
Przebieg postępowania i żądania stron
19 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 7 maja 2018 r. Republika Portugalska wniosła niniejszą skargę.
20 W dniu 11 lipca 2018 r. Komisja złożyła odpowiedź na skargę.
21 W dniu 28 września 2018 r. Republika Portugalska przekazała replikę.
22 W dniu 19 listopada 2018 r. Komisja przedstawiła duplikę.
23 W dniu 8 lipca 2019 r. Sąd zadał stronom pytania na piśmie w ramach środków organizacji postępowania przewidzianych w art. 89 regulaminu postępowania przed Sądem. Strony zastosowały się do tego wezwania w wyznaczonym terminie.
24 Na wniosek sędziego sprawozdawcy Sąd (piąta izba) postanowił o otwarciu ustnego etapu postępowania. Na rozprawie w dniu 10 grudnia 2019 r. zostały wysłuchane wystąpienia stron i ich odpowiedzi na pytania Sądu.
25 Republika Portugalska wnosi do Sądu o:
– stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim wyłącza ona z finansowania Unii kwotę 1 052 101,05 EUR dotyczącą wydatków zadeklarowanych przez Republikę Portugalską, ponieważ stanowią one „[n]ależności błędnie przedstawione w tabeli w załączniku III, unikanie stosowania [na skutek unikania stosowania] zasady 50/50”;
– obciążenie Komisji kosztami postępowania.
26 Komisja wnosi do Sądu o:
– oddalenie skargi;
– obciążenie Republiki Portugalii kosztami postępowania.
Co do prawa
27 Na poparcie skargi Republika Portugalska podnosi jeden zarzut dotyczący naruszenia art. 32 i 33 rozporządzenia nr 1290/2005 oraz art. 54 rozporządzenia nr 1306/2013 ze względu na to, że Komisja błędnie uznała, iż długi wobec IFAP, których odzyskanie było przedmiotem egzekucji prowadzonej przez organy podatkowe, nie stanowią przypadków, których odzyskanie jest przedmiotem postępowania przed sądami krajowymi w rozumieniu wspomnianych artykułów.
28 Po pierwsze, wyjaśnia ona, że w portugalskim porządku prawnym jest wymagane, aby egzekucja kwot należnych w ramach stosunków administracyjnych była wykonywana w postępowaniu egzekucyjnym w sprawach podatkowych. W tym celu wierzyciel publiczny wydaje zaświadczenie o długu, które przekazuje właściwej jednostce organizacyjnej administracji podatkowej w celu wszczęcia egzekucji należności podatkowych, w ramach której tytuł wykonawczy stanowi omawiane zaświadczenie o długu, ponieważ wierzyciel publiczny żądający wszczęcia egzekucji może wziąć udział w postępowaniu w charakterze strony. Tymczasem zdaniem Republiki Portugalskiej w ustawodawstwie portugalskim i orzecznictwie portugalskich sądów wyższej instancji uznano jednogłośnie, że postępowanie egzekucyjne w sprawach podatkowych ma charakter sądowy i przewodniczy mu sędzia. I tak art. 103 ust. 1 ordynacji podatkowej stanowi wyraźnie, że „postępowanie egzekucyjne w sprawach podatkowych ma charakter sądowy”. Supremo Tribunal Administrativo (najwyższy sąd administracyjny, Portugalia) w wyroku z dnia 8 sierpnia 2012 r. wydanym w sprawie 0803/12 również uznał, że „»postępowanie« egzekucyjne w sprawach podatkowych ma charakter całkowicie sądowy”. Podobnie Tribunal Constitucional (trybunał konstytucyjny, Portugalia) w wyroku 80/2003, wydanym w sprawie 151/02, uznał, że „[portugalska] ustawa zasadnicza nie wymaga, aby wszelkie akty, na podstawie których odbywa się postępowanie egzekucyjne w sprawach podatkowych, były obowiązkowo realizowane przez sąd, mimo iż w orzecznictwie dotyczącym podatków oraz obecnie i wyraźnie w ordynacji podatkowej (art. 103 ust. 1) […] »postępowaniu« egzekucyjnemu w sprawach podatkowych przyznano »charakter sądowy«”. W tym samym wyroku Tribunal Constitucional (trybunał konstytucyjny) stwierdził, że „pismo wszczynające egzekucję należności podatkowych odpowiada […] jedynie przedstawieniu w urzędzie skarbowym odnośnego tytułu wykonawczego […] i jego charakter nie jest odmienny od charakteru pisma wszczynającego postępowanie egzekucyjne w postępowaniu cywilnym zainicjowanym przez wierzyciela”. Ponadto sądy administracyjne i do spraw podatkowych mają wszystkie cechy organu sądowego w rozumieniu art. 267 TFUE: podstawę prawną istnienia organu, jego stały charakter, obligatoryjny charakter jego jurysdykcji, kontradyktoryjność postępowania, stosowanie przez organ przepisów prawa oraz jego niezawisłość. Na poparcie swojego twierdzenia Republika Portugalska powołuje się również na wyroki: z dnia 12 czerwca 2014 r., Ascendi Beiras Litoral e Alta, Auto Estradas das Beiras Litoral e Alta (C‑377/13, EU:C:2014:1754); z dnia 17 września 2014 r., Cruz & Companhia (C‑341/13, EU:C:2014:2230).
29 Po drugie, Republika Portugalska utrzymuje, że użyte w portugalskiej wersji językowej art. 54 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1306/2013 wyrażenie „tribunais nacionais” jest równoznaczne z wyrażeniem „jurisdições nacionais” użytym w portugalskiej wersji językowej art. 32 i 33 rozporządzenia nr 1290/2005 i należy je rozumieć jako odnoszące się do „sądów krajowych”.
30 Po trzecie, Republika Portugalska twierdzi, że systematyka i uzasadnienie odnośnych przepisów dotyczą kwot, które zostały utracone w wyniku nieprawidłowości i nie zostały odzyskane w rozsądnym terminie. Tymczasem uważa ona, że do państw członkowskich należy zapewnienie na płaszczyźnie wewnętrznej, w sposób, jaki uznają za najwłaściwszy z uwzględnieniem dostępnych im środków, i w formie, jaka jest ich zdaniem najbardziej odpowiednia, realizacji i osiągnięcia celu służącego poszanowaniu zobowiązań ciążących na nich na mocy prawa Unii.
31 Po czwarte, w replice Republika Portugalska dodaje, że jeżeli zaskarżona decyzja zostanie utrzymana w mocy, będzie ona stanowiła naruszenie zasad słuszności, proporcjonalności i sprawiedliwości ze względu na obligatoryjny charakter egzekucji należności podatkowych w portugalskim porządku prawnym.
32 Komisja podaje w wątpliwość argumentację Republiki Portugalskiej.
33 W pierwszej kolejności należy wskazać, że – jak słusznie podnosi Republika Portugalska – portugalskie wyrażenia „tribunais nacionas” i „jurisdições nacionais” należy rozumieć jako odnoszące się do pojęcia „sądów krajowych”, tym bardziej iż sformułowania użyte w art. 32 ust. 5 akapit pierwszy i w art. 33 ust. 8 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1290/2005 oraz w art. 54 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1306/2013 nie zawierają żadnych różnic w wersjach tych aktów sporządzonych w innych językach Unii, takich jak w szczególności niemiecki, angielski, francuski i włoski.
34 W drugiej kolejności należy wyjaśnić, że pojęcie „sądu krajowego” nie może zostać pozostawione wyłącznie ocenie każdego z państw członkowskich. Z wymogu jednolitego stosowania prawa Unii wynika bowiem, że skoro rozporządzenia nr 1290/2005 i nr 1306/2013 nie zawierają odesłania do prawa państw członkowskich w odniesieniu do pojęcia „sądu krajowego”, pojęciu temu, które jest rozstrzygające dla określenia zakresu stosowania zasady 50/50, należy nadać w całej Unii autonomiczną i jednolitą wykładnię, którą należy ustalić z uwzględnieniem kontekstu przepisów, w które się ona wpisuje, i celu realizowanego tymi rozporządzeniami (zob. analogicznie wyroki: z dnia 7 czerwca 2005 r., VEMW i in., C‑17/03, EU:C:2005:362, pkt 41 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 14 listopada 2013 r., Baláž, C‑60/12, EU:C:2013:733, pkt 25, 26).
35 Jak wynika w szczególności z motywu 26 rozporządzenia nr 1290/2005 i motywu 37 rozporządzenia nr 1306/2013, celem zasady 50/50 jest wprowadzenie systemu podziału w równomierny sposób obciążenia finansowego pomiędzy Unię a państwa członkowskie dotyczącego skutków finansowych wynikających z nieodzyskania w rozsądnym terminie kwot wypłaconych w ramach EFRG i EFRROW wskutek nieprawidłowości lub zaniedbań. Okres ten wynosi cztery lata od daty pierwszego ustalenia administracyjnego lub sądowego, która stała się datą wystąpienia o zwrot należności na podstawie rozporządzenia nr 1306/2013, lub osiem lat, jeżeli odzyskanie jest przedmiotem postępowania przed sądami krajowymi.
36 W tym kontekście, w celu dokonania wykładni pojęcia „sądu krajowego”, o którym mowa w art. 32 ust. 5 i art. 33 ust. 8 rozporządzenia nr 1290/2005 oraz w art. 54 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013, należy oprzeć się na kryteriach zastosowanych przez Trybunał dla oceny, czy organ odsyłający ma charakter „sądu” w rozumieniu art. 267 TFUE (zob. analogicznie wyrok z dnia 14 listopada 2013 r., Baláž, C‑60/12, EU:C:2013:733, pkt 32).
37 W tym celu zgodnie z utrwalonym orzecznictwem należy uwzględnić wszystkie okoliczności, takie jak podstawa prawna istnienia organu, jego stały charakter, obligatoryjny charakter jego jurysdykcji, kontradyktoryjność postępowania, stosowanie przez wspomniany organ przepisów prawa oraz jego niezawisłość (zob. analogicznie wyrok z dnia 16 lutego 2017 r., Margarit Panicello, C‑503/15, EU:C:2017:126, pkt 27 i przytoczone tam orzecznictwo). Ponadto nawet jeśli organ jest postrzegany na gruncie prawa danego państwa członkowskiego jako organ administracyjny, fakt ten sam w sobie nie jest decydujący w ramach dokonywania oceny, czy dany organ jest „sądem” (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 20 września 2018 r., Montte, C‑546/16, EU:C:2018:752, pkt 25; opinia rzecznika generalnego M. Szpunara w sprawie Montte, C‑546/16, EU:C:2018:493, pkt 22).
38 W niniejszej sprawie na podstawie informacji, którymi dysponuje Sąd, należy zauważyć, że w braku dobrowolnej zapłaty w wyznaczonym terminie i w braku możliwości dokonania zwrotu w drodze potrącenia wierzytelności IFAP portugalska agencja płatnicza odpowiedzialna za odzyskanie kwot nienależnie wypłaconych z tytułu EFRG i EFRROW wydaje zaświadczenie stanowiące tytuł wykonawczy, które przekazuje właściwej jednostce organizacyjnej administracji podatkowej celem kontynuowania postępowania egzekucyjnego w sprawach podatkowych (art. 103 ordynacji podatkowej, art. 179 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 148 i 149 kodeksu postępowania podatkowego).
39 To postępowanie egzekucyjne w sprawach podatkowych dotyczy zapewnienia szybkiego odzyskania długów w szczególności na rzecz państwa i innych osób prawnych prawa publicznego, takich jak IFAP [art. 148 ust. 2 lit. a) kodeksu postępowania podatkowego].
40 W tym względzie z portugalskiego ustawodawstwa oraz z orzecznictwa Supremo Tribunal Administrativo (najwyższego sądu administracyjnego) i Tribunal Constitucional (trybunału konstytucyjnego) wynika, że właściwa jednostka organizacyjna administracji podatkowej jest odpowiedzialna za dokonywanie jedynie czynności w istocie administracyjnych (art. 103 ust. 2 portugalskiej ordynacji podatkowej), które ostatecznie prowadzą do zajęcia majątku dłużnika i do jego sprzedaży (art. 214–236 i 248–258 kodeksu postępowania podatkowego).
41 O ile, jak podnosi Republika Portugalska, portugalskie sądy wyższej instancji wskazują, że postępowanie egzekucyjne w sprawach podatkowych ma charakter sądowy, o tyle czynią to z jednej strony w celu potwierdzenia zgodności wspomnianego postępowania z konstytucją i możliwości wykonywania przez administrację podatkową czynności pozasądowych w ramach postępowania egzekucyjnego w sprawach podatkowych [wyrok 80/2003 Tribunal Constitucional (trybunału konstytucyjnego)], a z drugiej strony w celu podkreślenia stosowania zasad postępowania cywilnego do postępowania egzekucyjnego w sprawach podatkowych [wyrok 0803/12 Supremo Tribunal Administrativo (najwyższego sądu administracyjnego)]. Portugalskie sądy wyższej instancji kładą jednak nacisk na fakt, że organ podatkowy jest odpowiedzialny wyłącznie za dokonanie czynności pozasądowych i że pismo wszczynające postępowanie egzekucyjne w sprawach podatkowych nie jest niczym innym, jak tylko przedstawieniem tytułu wykonawczego urzędowi podatkowemu.
42 „Sądowy charakter” postępowania egzekucyjnego w sprawach podatkowych w portugalskim porządku prawnym wynika z potencjalnej kontroli, jaką sądy administracyjne i do spraw podatkowych mogą w dowolnym momencie sprawować w przypadku konfliktu interesów wynikającego z działania jednej ze stron, osoby trzeciej względem postępowania lub z decyzji podjętej przez administrację podatkową [wyrok 80/2003 Tribunal Constitucional (trybunału konstytucyjnego)]. Bezsporne jest zatem, że interwencja sądów administracyjnych i do spraw podatkowych odpowiada postępowaniu przed „sądami krajowymi” w rozumieniu art. 32 ust. 5 i art. 33 ust. 8 rozporządzenia nr 1290/2005 oraz art. 54 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013.
43 Ponadto o ile prawdą jest, że dłużnik może wnieść sprzeciw wobec egzekucji w drodze przymusowego ściągnięcia należności (art. 203–213 kodeksu postępowania podatkowego) i złożyć zażalenie na działania właściwej jednostki organizacyjnej administracji podatkowej (art. 276–278 kodeksu postępowania podatkowego), o tyle nie ulega wątpliwości, że badanie przez tę jednostkę wniosku o egzekucję na podstawie tytułu egzekucyjnego nie jest wewnętrznie sprzeczne.
44 W przypadku sporu, który wynika z działania jednej ze stron, osoby trzeciej względem postępowania lub z decyzji podjętej przez administrację podatkową, jednostka organizacyjna administracji podatkowej ma bowiem obowiązek przesłania akt właściwemu sądowi administracyjnemu i do spraw podatkowych, aby mógł on przeprowadzić kontrolę sądową (art. 203, 208, 237 i 276–278 kodeksu postępowania podatkowego).
45 W konsekwencji właściwa jednostka organizacyjna administracji podatkowej pełni jedynie funkcje o charakterze administracyjnym i jej zadaniem nie jest rozstrzyganie sporów ani kontrola zgodności z prawem zaświadczenia o długu wydanego przez IFAP. Jedynie w przypadku jakiegokolwiek rodzaju zaskarżenia przez jedną ze stron postępowania lub przez osobę trzecią sądy administracyjne i do spraw podatkowych, do których w ten sposób się zwrócono, pełnią funkcję o charakterze sądowym, której celem jest kontrola zgodności z prawem aktu stwierdzającego dług wobec dłużnika, a dłużnik będzie mógł dochodzić swoich praw.
46 Ponadto należy zauważyć, że właściwa jednostka administracji podatkowej również nie spełnia kryterium niezawisłości określonego w pkt 37 powyżej.
47 W tym względzie należy przypomnieć, że wymóg niezawisłości obejmuje dwa aspekty. Pierwszy aspekt, o charakterze zewnętrznym, zakłada, że dany organ wypełnia swoje zadania w pełni autonomicznie, z wyłączeniem jakiejkolwiek podległości komukolwiek w ramach hierarchii służbowej oraz możliwości otrzymywania nakazów czy wytycznych z jakiegokolwiek źródła, pozostając pod ochroną przed ingerencją i naciskami z zewnątrz, które mogłyby zagrozić niezależności osądu jego członków i wpłynąć na ich rozstrzygnięcia (zob. wyrok z dnia 27 lutego 2018 r., Associação Sindical dos Juízes Portugueseses, C‑64/16, EU:C:2018:117, pkt 44 i przytoczone tam orzecznictwo).
48 Drugi aspekt, o charakterze wewnętrznym, łączy się z pojęciem bezstronności i dotyczy jednakowego dystansu do stron sporu i ich odpowiednich interesów w odniesieniu do jego przedmiotu. Aspekt ten wymaga przestrzegania obiektywizmu oraz braku posiadania przy rozstrzyganiu sporu jakiegokolwiek interesu poza ścisłym stosowaniem przepisu prawa (zob. wyrok z dnia 16 lutego 2017 r., Margarit Panicello, C‑503/15, EU:C:2017:126, pkt 38 i przytoczone tam orzecznictwo).
49 Rzeczone gwarancje niezawisłości i bezstronności wymagają istnienia zasad, w szczególności co do składu organu, powoływania jego członków, okresu trwania ich kadencji oraz powodów ich wyłączania lub odwołania, pozwalających wykluczyć, w przekonaniu uczestników postępowania, wszelką uzasadnioną wątpliwość co do niezależności tego organu od czynników zewnętrznych oraz neutralności w odniesieniu do sprzecznych ze sobą interesów [wyrok z dnia 25 lipca 2018 r., Minister for Justice and Equality (Nieprawidłowości w systemie sądowniczym), C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, pkt 66].
50 W niniejszej sprawie, jak wskazano w pkt 44 i 45 powyżej, w braku jakiegokolwiek sporu sądy administracyjne i do spraw podatkowych nie ingerują w postępowanie egzekucyjne w sprawach podatkowych.
51 Jeżeli chodzi o właściwą jednostkę organizacyjną administracji podatkowej, z przepisów prawa krajowego, w szczególności art. 55 i 58 ordynacji podatkowej, wynika, że administracja podatkowa powinna być bezstronna i nie może być uzależniona od inicjatywy wnioskodawcy.
52 Gdy administracja podatkowa bada postępowania egzekucyjne w sprawach podatkowych, spełnia zatem wymóg niezawisłości w aspekcie wewnętrznym, w zakresie, w jakim wywiązuje się ze swoich zadań z obiektywizmem i bezstronnością w stosunku do stron sporu i ich odpowiednich interesów w tym sporze.
53 Jednakże należy stwierdzić, że administracja podatkowa nie spełnia tego wymogu w jego aspekcie zewnętrznym, który wymaga braku hierarchii służbowej lub podporządkowania wobec jakiegokolwiek podmiotu mogącego wydawać nakazy lub wskazówki. Artykuł 182 konstytucji Republiki Portugalskiej stanowi bowiem, że rząd jest najwyższym organem administracji. Ponadto z art. 199 lit. d) konstytucji Republiki Portugalskiej wynika, że do rządu, w ramach wykonywania jego funkcji administracyjnych, należy kierowanie służbami i działaniami administracji cywilnej i wojskowej, które są bezpośrednio zależne od państwa, nadzorowanie administracji pośredniej oraz sprawowanie nadzoru nad tą ostatnią i nad służbami autonomicznymi.
54 Co więcej, należy zauważyć, że urzędnicy należący do właściwej jednostki organizacyjnej administracji podatkowej są urzędnikami administracji podatkowej i że kierownik finansów nadzoruje rzeczoną jednostkę organizacyjną, która jest zintegrowana w ramach ministerstwa finansów. Między administracją podatkową a rządem istnieje zatem stosunek podporządkowania hierarchicznego.
55 Z powyższych rozważań wynika, że w braku jakiejkolwiek interwencji ze strony sądów administracyjnych i do spraw podatkowych nie można uznawać, że właściwa jednostka organizacyjna administracji podatkowej pełni funkcję sądowniczą. Postępowanie przed właściwą jednostką organizacyjną administracji podatkowej nie jest zatem podobne do postępowania przed „sądem krajowym” w rozumieniu art. 32 ust. 5 i art. 33 ust. 8 rozporządzenia nr 1290/2005 oraz art. 54 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013. Miałoby to miejsce jedynie w przypadku interwencji sądów administracyjnych i do spraw podatkowych.
56 W związku z tym nawet przy założeniu, że postępowaniu egzekucyjnemu w sprawach podatkowych przewodniczy sędzia i że dłużnik ma w każdej chwili możliwość zaskarżenia do sądów administracyjnych i do spraw podatkowych decyzji podjętych przez właściwe jednostki organizacyjne administracji podatkowej, owo postępowanie w braku jakichkolwiek zastrzeżeń będzie jednak w całości zarządzane przez jednostkę organizacyjną administracji, która nie spełnia wszystkich kryteriów bycia uznaną za „sąd krajowy”.
57 Wniosku tego nie podważa orzecznictwo podnoszone przez Republikę Portugalską w niniejszej sprawie.
58 Z wyroków z dnia 2 czerwca 2014 r., Ascendi Beiras Litoral e Alta, Auto Estradas das Beiras Litoral e Alta (C‑377/13, EU:C:2014:1754, pkt 34) i z dnia 17 września 2014 r., Cruz & Companhia (C‑341/13, EU:C:2014:2230) wynika bowiem, że sądy administracyjne i do spraw podatkowych, takie jak Tribunal Arbitral Tributário (sąd arbitrażowy ds. podatkowych, Portugalia) i Supremo Tribunal Administrativo (najwyższy sąd administracyjny), zostały uznane za „sądy państwa członkowskiego” w rozumieniu art. 267 TFUE. Nie było jednak mowy o zakwalifikowaniu jednostek organizacyjnych administracji podatkowej.
59 W trzeciej kolejności należy przypomnieć, że system współodpowiedzialności finansowej ustanowiony w art. 32 ust. 5 i art. 33 ust. 8 rozporządzenia nr 1290/2005, obecnie co do istoty art. 54 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013, dotyczy ochrony interesów finansowych budżetu Unii poprzez przypisanie danemu państwu członkowskiemu części utraconych z powodu nieprawidłowości lub zaniedbań kwot, które nie zostały odzyskane w rozsądnym terminie. W takich szczególnych sytuacjach konsekwencje finansowe nieodzyskania ponoszą w 50% zainteresowane państwo członkowskie oraz w 50% budżet Unii.
60 Jeżeli chodzi o obowiązki spoczywające na państwach członkowskich w tym kontekście, art. 9 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1290/2005, zasadniczo powtórzony w art. 58 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013, zobowiązuje państwa członkowskie do podjęcia wszelkich niezbędnych środków w celu zapewnienia skutecznej ochrony interesów finansowych Unii oraz odzyskania nienależnie wypłaconych kwot.
61 Artykuły te są w odniesieniu do finansowania wspólnej polityki rolnej wyrazem ogólnego obowiązku staranności, o którym mowa w art. 4 ust. 3 TUE (zob. podobnie wyroki: z dnia 21 lutego 1991 r., Niemcy/Komisja, C‑28/89, EU:C:1991:67, pkt 31; z dnia 21 stycznia 1999 r., Niemcy/Komisja, C‑54/95, EU:C:1999:11, pkt 66, 177; z dnia 13 listopada 2001 r., Francja/Komisja, C‑277/98, EU:C:2001:603, pkt 40).
62 Przepisy te jednakże nie precyzują, jakie szczególne środki winny być w tym celu przyjęte, a w szczególności jakie postępowania należy wszczynać dla odzyskiwania wspomnianych kwot.
63 Ponieważ zarządzanie finansowaniem z EFRG i EFRROW pozostaje głównie w gestii organów administracji krajowej, które są odpowiedzialne za zapewnienie ścisłego przestrzegania zasad Unii i które korzystają z koniecznej w tym względzie bliskości geograficznej, państwa członkowskie są najodpowiedniejsze do odzyskiwania nienależnie wypłaconych lub utraconych na skutek nieprawidłowości bądź zaniedbań kwot oraz do określania najwłaściwszych środków, jakie mają być w tym względzie przyjęte (wyrok z dnia 30 stycznia 2019 r., Belgia/Komisja, C‑587/17 P, EU:C:2019:75, pkt 69).
64 W szczególności do władz krajowych należy zatem, z zastrzeżeniem poszanowania obowiązku staranności, o którym mowa w pkt 61 powyżej, wybór środków odwoławczych, które uważają one za najstosowniejsze do celu odzyskania danych kwot, w zależności od szczególnych okoliczności danego przypadku (zob. podobnie wyrok z dnia 21 lipca 2005 r., Grecja/Komisja, C‑370/03, niepublikowany, EU:C:2005:489, pkt 44).
65 Ten obowiązek staranności, który ma zastosowanie w toku całego postępowania w sprawie odzyskiwania środków, oznacza również, że państwa członkowskie muszą odzyskać środki i podjąć działania w celu zaradzenia nieprawidłowościom niezwłocznie i w odpowiednim czasie. Po upływie pewnego czasu odzyskanie nienależnie wypłaconych kwot może być bowiem skomplikowane lub stać się niemożliwe ze względu na pewne okoliczności, takie jak w szczególności zaprzestanie działalności lub utrata dokumentów księgowych (zob. podobnie wyrok z dnia 24 stycznia 2018 r., Komisja/Włochy, C‑433/15, EU:C:2018:31, pkt 42).
66 Ponadto władze krajowe nie mogą uzasadniać uchybienia temu obowiązkowi poprzez wskazanie na czas trwania postępowania administracyjnego lub sądowego wszczętego przez podmiot gospodarczy (wyrok z dnia 21 lutego 1991 r., Niemcy/Komisja, C‑28/89, EU:C:1991:67, pkt 32).
67 Należy dodać, że przestrzeganie procedur i terminów stosowanych przy odzyskaniu wierzytelności na podstawie prawa krajowego stanowi konieczny minimalny obowiązek, niewystarczający jednak dla wykazania staranności państwa członkowskiego w rozumieniu art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 1290/2005, odpowiadającego obecnie zasadniczo art. 58 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 (wyrok z dnia 12 września 2012 r., Włochy/Komisja, T‑394/06, niepublikowany, EU:T:2012:417, pkt 90, 91).
68 W niniejszej sprawie Republika Portugalska twierdzi, że ustanowiona w prawie portugalskim procedura mająca na celu odzyskiwanie kwot nienależnie wypłaconych z EFRG i EFRROW jest obowiązkowa i skuteczna, a zatem termin ośmiu lat jest uzasadniony. Tymczasem należy podkreślić, że struktura systemu ustanowionego w art. 32 ust. 5 i w art. 33 ust. 8 rozporządzenia nr 1290/2005, obecnie co do istoty art. 54 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013, opiera się na innej kwestii, a mianowicie czy odzyskanie jest przedmiotem postępowania przed „sądami krajowymi” w rozumieniu uregulowań Unii. Istnienie sporu wniesionego do sądów krajowych jest decydującym kryterium, którego spełnienie może zostać w sposób obiektywny zweryfikowane.
69 W tym względzie z pkt 55 i 56 powyżej wynika, że postępowanie egzekucyjne w sprawach podatkowych toczące się przed właściwą jednostką organizacyjną administracji podatkowej nie może zostać zakwalifikowane jako odzyskanie przed „sądami krajowymi” w rozumieniu art. 32 i 33 rozporządzenia nr 1290/2005 i art. 54 rozporządzenia nr 1306/2013, przynajmniej w braku interwencji ze strony sądów administracyjnych i do spraw podatkowych.
70 Wymaga to od Republiki Portugalskiej skutecznego zakończenia postępowania egzekucyjnego w sprawach podatkowych przed właściwą jednostką organizacyjną administracji podatkowej w terminie zawitym czterech lat, o którym mowa w art. 32 i 33 rozporządzenia nr 1290/2005 i art. 54 rozporządzenia nr 1306/2013.
71 Na okres ośmiu lat można powoływać się jako na rozsądny termin stosowany do postępowania egzekucyjnego w sprawach podatkowych tylko w przypadkach, w których spór ma miejsce, a przed sądem podatkowym wszczęto postępowanie przed upływem okresu czterech lat.
72 Podjęcie innej decyzji oznaczałoby uznanie terminu ośmiu lat dla wszystkich postępowań egzekucyjnych w sprawach podatkowych, w tym w przypadkach, w których właściwa jednostka organizacyjna administracji podatkowej kończy postępowanie w przypadku braku jakiegokolwiek sporu i bez interwencji sądu, co nie byłoby zgodne z celem prawodawcy, jakim jest ochrona interesów finansowych budżetu Unii, oraz ustanowieniem mechanizmów służących zachęceniu do skutecznego i terminowego odzyskania nienależnie wypłaconych kwot z EFRG i EFRROW.
73 W czwartej kolejności należy zauważyć, że replika zawiera wyraźne odesłania do zastrzeżeń dotyczących naruszenia zasad proporcjonalności, słuszności i sprawiedliwości. Jednakże na poparcie tych zastrzeżeń nie przedstawiono żadnych konkretnych, jasnych i spójnych argumentów pozwalających na wykazanie, z jakich powodów te zasady miałyby zostać naruszone. W związku z tym zastrzeżenia te należy odrzucić jako niedopuszczalne na podstawie art. 76 lit. d) regulaminu postępowania.
74 W związku z tym Komisja mogła skutecznie wyłączyć niektóre wydatki z finansowania Unii z tego powodu, że były one przedmiotem postępowania egzekucyjnego w sprawach podatkowych przez ponad cztery lata przed właściwą jednostką organizacyjną administracji podatkowej, której nie można zakwalifikować jako „sądu krajowego” w rozumieniu art. 32 i 33 rozporządzenia nr 1290/2005 i art. 54 rozporządzenia nr 1306/2013.
W przedmiocie kosztów
75 Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
76 Ponieważ Republika Portugalska przegrała sprawę w niniejszym przypadku, zgodnie z żądaniem Komisji pokryje ona własne koszty, a także koszty poniesione przez Komisję.
Z powyższych względów
SĄD (piąta izba)
orzeka, co następuje:
1) Skarga zostaje oddalona.
2) Republika Portugalska pokrywa własne koszty oraz koszty poniesione przez Komisję Europejską.
Dean Spielmann | Forrester | Öberg |
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 30 stycznia 2020 r.
Podpisy