Language of document : ECLI:EU:C:2021:104

KOHTUJURISTI ETTEPANEK

ATHANASIOS RANTOS

esitatud 10. veebruaril 2021(1)

Kohtuasi C719/19

FS

versus

Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid

(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Raad van State (Madalmaade kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu))

Eelotsusetaotlus – Liidu kodakondsus – ELTL artikkel 21 – Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigus liikmesriikide territooriumil vabalt liikuda ja elada – Direktiiv 2004/38/EÜ – Artikkel 15 – Otsus, millega piiratakse vaba liikumise õigust muudel põhjustel kui avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu huvides – Liidu kodaniku ebaseaduslik viibimine vastuvõtva liikmesriigi territooriumil – Väljasaatmisotsus – Liidu kodaniku tegelik lahkumine vastuvõtva liikmesriigi territooriumilt – Väljasaatmisotsuse ajaline mõju – Artiklid 5, 6 ja 7 – Liidu kodaniku võimalus saada uuesti õigus vastuvõtvasse liikmesriiki siseneda või seal elada






I.      Sissejuhatus

1.        Kas liidu kodanik, kes on kaotanud õiguse elada sellise liikmesriigi territooriumil, mille kodanik ta ei ole, ning kelle suhtes on seetõttu tehtud direktiivi 2004/38/EÜ(2) (edaspidi „elamisõiguse direktiiv“) artikli 15 lõike 1 alusel väljasaatmisotsus, võib – juhul, kui ta pärast seda, kui ta on selle väljasaatmisotsuse täitmiseks selle liikmesriigi territooriumilt lahkunud, sinna viivitamatult tagasi pöördub – uuesti teostada sellest direktiivist tulenevat elamisõigust? Kui vastus sellele küsimusele on eitav, siis kui kaua peab kodanik väljaspool nimetatud liikmesriigi territooriumi elama, enne kui ta selles liikmesriigis uuesti elamisõiguse saada võib?

2.        Need on küsimused, mille tõstatab käesolev kohtuasi, kus Euroopa Kohtul tuleb kindlaks määrata, millal elamisõiguse direktiivi artikli 15 lõikes 1 nimetatud „muudel põhjustel kui avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu huvides“ tehtud väljasaatmisotsuse õigusmõju ammendub ning millistel tingimustel võib liidu kodanik seejärel uuesti saada elamisõiguse vastuvõtvas liikmesriigis.

3.        Need küsimused annavad Euroopa Kohtule võimaluse võtta esimest korda seisukoht nii väljasaatmisotsuse ajalise mõju kui ka üldisemalt selle kohta, kuidas suhestub direktiivi artikkel 15 selle direktiivi artikliga 5 (sisenemisõigus), artikliga 6 (kuni kolmekuuline elamisõigus) ja viimaks artikliga 7 (üle kolmekuuline elamisõigus)(3).

4.        Vastused neile küsimustele pole ilmselged. Ühelt poolt osutavad kõnealused küsimused vajadusele leida õrn tasakaal kahe omavahel raskesti ühitatava õiguse vahel, milleks on liidu kodanike õigus vabalt liidu territooriumil elada ja liikmesriikide õigus saata oma territooriumilt välja isikud, kellel pole õigust seal viibida. Teiseks seonduvad need küsimused erilise regulatiivse kontekstiga, mis hõlmab piirikontrolli puudumist liidu sisepiiridel(4), millega on raskesti ühitatav isegi liidu kodaniku ühest liikmesriigist teise välja saatmise mõiste.

5.        Käesolevas ettepanekus esitan põhjused, millega põhjendan oma ettepanekuid, mille saab kokku võtta järgmiselt:

–        ainuüksi asjaolu, et liidu kodanik vastuvõtva liikmesriigi territooriumilt füüsiliselt lahkub, ei saa lõpetada elamisõiguse direktiivi artikli 15 lõike 1 alusel tehtud väljasaatmisotsuse õigusmõju, kuna see kahjustaks nimetatud direktiivi soovitavat toimet;

–        ettepanek lasta süstemaatiliselt väljasaatmisotsuse mõjul pärast asjaomase isiku füüsilist lahkumist mingisuguse kindlaksmääratud aja – eelkõige vähemalt kolme kuu – jooksul edasi kesta, tooks kaasa ELTL artiklist 21 tuleneva ja täpsemalt kõnealuses direktiivis reguleeritud elamisõiguse põhjendamatu piiramise, ning

–        vastuvõtva liikmesriigi asutustel tuleb hinnata elamisõiguse direktiivi artikli 15 alusel tehtud väljasaatmisotsuse ajalist mõju ja veelgi enam uuele elamisõigusele tuginemise võimalust, lähtudes asjaomase isiku olukorda puudutavast põhjalikust analüüsist, võttes arvesse kõiki asjasse puutuvaid asjaolusid ja eelkõige seda, kas see isik lõpetas selles liikmesriigis elamise reaalselt ja tegelikult ning kas on oht, et ta koormab põhjendamatult nimetatud liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi.

II.    Õiguslik raamistik

A.      Liidu õigus

6.        Elamisõiguse direktiivi põhjenduses 16 on märgitud, et „[k]uni elamisõiguse kasutajad ei koorma põhjendamatult vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi, ei tohiks neid välja saata. Seepärast ei tohiks väljasaatmine olla sotsiaalabisüsteemi kasutamise automaatne tagajärg. […] Mitte mingil juhul ei või väljasaatmist rakendada töötajate, füüsilisest isikust ettevõtjate ja Euroopa Kohtu määratletud tööotsijate suhtes, välja arvatud avaliku korra ja julgeoleku huvides“.

7.        Selle direktiivi artikli 5 lõige 1 annab eelkõige liidu kodanikele loa siseneda liikmesriikide territooriumile kehtiva isikutunnistuse või passiga.

8.        Kõnealuse direktiivi artikli 6 lõige 1 annab liidu kodanikule õiguse elada teise liikmesriigi territooriumil kuni kolm kuud, ilma et nad peaksid täitma „muid tingimusi või formaalsusi“ peale nõude omada kehtivat isikutunnistust või passi.

9.        Sama direktiivi artikli 7 lõige 1 annab liidu kodanikule õiguse elada teise liikmesriigi territooriumil kauem kui kolm kuud, kui a) ta tegutseb vastuvõtvas liikmesriigis töötaja või füüsilisest isikust ettevõtjana, b) tal on enda ja oma pere jaoks piisavalt vahendeid, et mitte koormata oma elamisperioodi ajal vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi ja tal on selle liikmesriigi üldine ravikindlustus või c) ta on õpilane ja vastab sisuliselt samadele tingimustele, mis on sätestatud punktis b.

10.      Elamisõiguse direktiivi artikli 14 lõigetes 1 ja 2 on sätestatud, et liidu kodanikel ja nende pereliikmetel on artiklis 6 sätestatud elamisõigus seni, kuni nad ei koorma põhjendamatult vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi, ning artiklites 7, 12 ja 13 sätestatud elamisõigus, kuni nad vastavad kõnealustes artiklites sätestatud tingimustele. Erandina neist sätetest on selle direktiivi artikli 14 lõikes 4 sätestatud, et liidu kodanikke või nende pereliikmeid ei või mitte mingil juhul välja saata, kui nad on a) töötajad või füüsilisest isikust ettevõtjad või b) sisenenud selle liikmesriigi territooriumile töö otsimiseks.

11.      Elamisõiguse direktiivi artikli 15 „Menetluslikud tagatised“ lõikes 1 on sätestatud, et „[a]rtiklitega 30 ja 31 ettenähtud menetlusi kohaldatakse analoogia alusel kõikide otsuste suhtes, mis piiravad liidu kodanike ja nende pereliikmete vaba liikumist muudel põhjustel kui avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu huvides“. Selle artikli lõike 2 kohaselt „[i]sikutunnistuse või passi kehtivuse lõppemine, mille alusel asjaomane isik vastuvõtvasse liikmesriiki sisenes […], ei anna põhjust vastuvõtvast liikmesriigist väljasaatmiseks“. Viimaks on nimetatud artikli lõikes 3 sätestatud, et „[v]astuvõttev liikmesriik ei või kehtestada sisenemiskeeldu seoses väljasaatmisotsusega, mille suhtes kohaldatakse lõiget 1“.

12.      Selle direktiivi artikli 30 lõikes 3 on sätestatud, et „[t]eates [elamisõiguse direktiivi artikli 27 lõike 1 kohaselt tehtud mis tahes otsuse kohta] täpsustatakse […] vajaduse korral aeg, mis isikule liikmesriigi territooriumilt lahkumiseks on antud. Välja arvatud nõuetekohaselt põhjendatud kiireloomulistel juhtudel, ei või territooriumilt lahkumiseks antav aeg olla lühem kui üks kuu alates teate saamisest“.

B.      Madalmaade õigus

13.      23. novembri 2000. aasta välismaalaste seaduse (Vreemdelingenwet 2000) (Stb. 2000, nr 495) artiklites 61 ja 62 on sätestatud, et välismaalane, kellel ei ole või kellel enam ei ole seaduslikku viibimisalust, peab ise Madalmaadest lahkuma nelja nädala jooksul seadusliku viibimisaluse kehtivuse lõppemisest. Selle seaduse artikli 63 lõikes 1 on sätestatud, et välismaalase, kellel ei ole seaduslikku viibimisalust, ent kes ise ei ole Madalmaadest selle aja jooksul lahkunud, võib välja saata.

III. Põhikohtuasi, eelotsuse küsimused ja menetlus Euroopa Kohtus

14.      Põhikohtuasja apellant FS on Poola kodanik, kes kanti 9. novembril 2017 Madalmaade mitteresidentide registrisse(5).

15.      Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Madalmaade julgeoleku‑ ja justiitsasjade riigisekretär; edaspidi „riigisekretär“) tuvastas 1. juuni 2018. aasta otsusega, et FS ei viibi riigis seaduslikult, kuna ta ei vasta enam elamisõiguse direktiivi artiklis 7 sätestatud tingimustele, mis puudutavad üle kolmekuulist elamisõigust(6) ning pani talle kohustuse Madalmaade territooriumilt lahkuda. Seejuures võeti arvesse asjaolu, et politsei oli võrdlemisi regulaarselt FSi kinni pidanud, kahtlustatuna poe- ja taskuvargustes.

16.      Vaide, mille FS 1. juuni 2018. aasta otsuse peale oli esitanud, tunnistas riigisekretär 25. septembri 2018. aasta otsusega põhjendamatuks. Riigisekretär nõustus ühelt poolt sellega, et FSi tegevus ei kujutanud endast ohtu avalikule korrale või julgeolekule elamisõiguse direktiivi artikli 27 tähenduses, ent teisalt määras vabatahtlikuks lahkumiseks neljanädalase tähtaja, pärast mida võinuks FSi ebaseadusliku riigis viibimise tõttu välja saata. Eelotsusetaotluse esitanud kohus täpsustab, et see väljasaatmisotsus on „otsus, mis piirab liidu kodanike vaba liikumist“ elamisõiguse direktiivi artikli 15 lõike 1 tähenduses. Kõnealuse otsuse peale FS kaebust ei esitanud ja see jõustus lõplikult (edaspidi „väljasaatmisotsus“).

17.      Saksamaa politsei pidas 23. oktoobril 2018. aastal FSi poevarguses kahtlustatuna kinni. Põhikohtuasja poolte vahel ei ole vaidlust selles, et FS tõendas, et oli Madalmaadest lahkunud talle lahkumiseks antud neljanädalase tähtaja jooksul ehk enne 24. oktoobrit 2018. Seejuures avaldas FS ka, et pärast lahkumist, mille täpne aeg kohtuasja toimikust ei nähtu, elas ta sõprade juures Kaldenkirchenis (Saksamaa), kohe teisel pool Madalmaade ja Saksamaa vahelist piiri. Samuti märkis FS, et marihuaanasõltuvuse tõttu käis ta iga päev Madalmaades seda ostmas. Viimaks avaldas ta, et sisenes Madalmaadesse 21. novembril 2018, kuna oli saanud kutse ilmuda 23. novembril 2018. aastal väärteoasjade kohtusse.

18.      Ühe Madalmaade kaubanduskeskuse töötajad tabasid 22. novembril 2018. aastal FSi väidetavalt varguselt. Kohale kutsutud politsei pidas ta kinni, kuna tal ei olnud esitada isikut tõendavat dokumenti. Seejärel jätkas politsei FSi kinnipidamist seoses ülekuulamisega, mis sellistel juhtudel liikmesriigi õiguse kohaselt ette nähtud oli.

19.      Riigisekretär otsustas 23. novembri 2018. aasta otsusega paigutada FSi kinnipidamiskeskusesse, et tagada tema väljasaatmine päritoluriiki Poolasse (edaspidi „väljasaadetava kinnipidamise otsus“). Seda otsust põhjendati ohuga, et FS ei hakka alluma välismaalaste kontrollimeetmetele ning hakkab lahkumise ettevalmistamisest või väljasaatmismenetlusest kõrvale hoidma või seda takistama. See oht tulenevat asjaolust, et esiteks ei olnud FS teatud aja jooksul välismaalaste kontrollimeetmetele allunud, teiseks oli tema suhtes tehtud väljasaatmisotsusega pandud talle kohustus Madalmaade territooriumilt lahkuda, mida ta aga selles otsuses ettenähtud tähtaja jooksul ei täitnud(7), kolmandaks ei olnud tal püsivat elu- ega viibimiskohta, neljandaks ei olnud tal piisavaid finantsvahendeid ning viiendaks kahtlustati teda süüteo toimepanemises või oli ta selle eest süüdi mõistetud.

20.      Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Groningen (Haagi esimese astme kohus, Groningeni kohtumaja, Madalmaad, edaspidi „rechtbank“) leidis 7. detsembri 2018. aasta kohtuotsuses, et väljasaadetava kinnipidamise otsuse peale esitatud FSi kaebus ei olnud põhjendatud ja jättis rahuldamata FSi kahju hüvitamise nõude. FS esitas selle kohtuotsuse peale apellatsioonkaebuse Raad van Statele (Madalmaade kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu).

21.      FS esitas 18. detsembril 2018. aastal vaide Poolasse väljasaatmise otsuse peale, väljasaatmine pidi toimuma 21. detsembril 2018. Samuti taotles ta voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haagilt (Haagi esimese astme kohtu esialgse õiguskaitse kohaldamise üle otsustav kohtunik, Madalmaad, edaspidi „voorzieningenrechter“) esialgse õiguskaitse korras väljasaatmise keelamist.

22.      Voorzieningenrechter rahuldas 20. detsembri 2018. aasta otsusega esiteks esialgse õigusekaitse taotluse, leides et ei olnud tõendatud, et FS elas sel ajal Madalmaades ebaseaduslikult, ning keelas teiseks riigisekretäril FSi väljasaatmise enne nelja nädala möödumist riigisekretäri poolt vaideotsuse tegemisest arvates.

23.      Voorzieningenrechteri selle otsuse alusel tehtud sama päeva otsusega vabastas riigisekretär FSi kinnipidamiskeskusest.

24.      Eelotsusetaotluse esitanud kohtu hinnangul on FSil hoolimata kinnipidamiskeskusest vabastamisest jätkuvalt huvi Raad van Statele (Madalmaade kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) esitatud apellatsioonkaebuse läbivaatamise vastu, sest tal oleks õigus hüvitisele, kui kinnipidamine tunnistataks õigusvastaseks. Nii oleks see aga juhul, kui FSil oli liidu õiguse alusel elamisõigus Madalmaades 23. novembril 2018 (kinnipidamiskeskusesse paigutamise päev).

25.      Selles küsimuses on põhikohtuasja pooled Raad van States (Madalmaade kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) toimuvas apellatsioonimenetluses vastandlikel seisukohtadel.

26.      Ühelt poolt leiab FS, et rechtbank ei ole oma 7. detsembri 2018. aasta kohtuotsust nõuetekohaselt põhjendanud, kuna ta oli reaalselt Madalmaadest väljasaatmisotsuses määratud tähtaja jooksul lahkunud ning kinnipidamiskeskusesse paigutamise päeval oli tal seega uuesti Madalmaades elamisõigus vastavalt elamisõiguse direktiivi artiklile 6.

27.      Teiselt poolt nõustub riigisekretär sellega, et FS tõendas, et lahkus Madalmaadest väljasaatmisotsusega määratud tähtaja jooksul, ent leiab, et selle otsuse õigusmõju ei lõppenud ning seetõttu ei saanud FSil uuesti Madalmaades elamisõigust tekkida. Otsuse õigusmõju oleks Euroopa Kohtu praktikast tulenevalt(8) lõppenud vaid juhul, kui FS oleks elamisõiguse direktiivi artikli 7 lõike 1 alusel ja seal sätestatud tingimustele vastavalt asunud elama teise liikmesriiki ning suudaks tõendada, et ta „reaalselt elas“ selles liikmesriigis üle kolme kuu. FSi avaldatut seoses Saksamaal elamisega silmas pidades ei olnud see aga nii. Riigisekretäri hinnangul võimaldaks üksnes selline tõlgendus vältida õiguse kuritarvitamist, kui see oleks teisiti, siis oleks FSil väljasaatmisotsuse õigusmõju nullimiseks ja seeläbi uuesti seaduslikult Madalmaadesse naasmiseks ja seal elamiseks piisanud sellest, kui ta oleks Saksamaal elanud üheainsa päeva.

28.      Seejuures märgib eelotsusetaotluse esitanud kohus, et kuivõrd vaidlust pole selles, et FS väljasaatmisotsuses ette nähtud tähtaja jooksul Madalmaade territooriumilt lahkus, sõltub tema väljasaatmiseks kinni pidamise õiguspärasus sellest, kas sel kuupäeval oli tal uuesti tekkinud Madalmaades elamisõigus eelkõige vastavalt elamisõiguse direktiivi artiklile 6. See aga sõltub omakorda sellest, kui kaua kestab direktiivi artiklis 15 nimetatud väljasaatmisotsuse õigusmõju. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib aga, et ei nimetatud direktiivi artikli 15 sõnastusest ega ülesehitusest ei ilmne, kas väljasaatmisotsuse õigusmõju kestab edasi ka teatud kindla aja jooksul pärast seda, kui asjaomane isik on vastuvõtvast liikmesriigist lahkunud, või tuleb selline otsus lahkumise hetkest alates lugeda lõplikult täidetuks.

29.      Neil asjaoludel otsustas Raad van State (Madalmaade kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:

„1.      Kas [elamisõiguse direktiivi] artikli 15 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et viidatud sätte kohaselt tehtud otsus saata liidu kodanik välja vastuvõtva liikmesriigi territooriumilt on täidetud ja otsusel ei ole enam mingit õigusmõju, kui liidu kodanik on vastuvõtva liikmesriigi territooriumilt otsuses vabatahtlikuks lahkumiseks kehtestatud tähtaja jooksul tõendatult lahkunud?

2.      Juhul kui esimesele küsimusele tuleb vastata jaatavalt: kas vastuvõtvasse liikmesriiki viivitamatult tagasipöördumise korral on liidu kodanikul [elamisõiguse direktiivi] artikli 6 lõikes 1 sätestatud õigus viibida riigis kuni kolm kuud või võib vastuvõttev liikmesriik teha uue väljasaatmisotsuse, et takistada liidu kodanikul vastuvõtvasse liikmesriiki lühikeseks ajaks siseneda?

3.      Juhul kui esimesele küsimusele tuleb vastata eitavalt: kas sellisel juhul peab liidu kodanik viibima teatud aja vältel väljaspool vastuvõtva liikmesriigi territooriumi ja kui pikk peab selline aeg olema?“

30.      Kirjalikud seisukohad esitasid FS, Madalmaade, Tšehhi ja Taani valitsus ning Euroopa Komisjon. Need pooled, välja arvatud Tšehhi valitsus, avaldasid lisaks oma seisukohad ka kohtuistungil, mis toimus 16. novembril 2020. Sel kohtuistungil sai oma argumendid esitada ka Belgia valitsus, kes kirjalikke seisukohti ei esitanud.

IV.    Analüüs

A.      Sissejuhatavad märkused

31.      Käesoleva eelotsusetaotluse taustaks on vaidlus, mis puudutab Poola kodanikku FSi, kes oli kaotanud Madalmaades elamise õiguse tulenevalt elamisõiguse direktiivi artiklist 7 ja kelle suhtes oli tehtud väljasaatmisotsus vastavalt selle direktiivi artikli 15 lõikele 1. Olles väljasaatmisotsuses ette nähtud tähtaja jooksul sellest liikmesriigist vabatahtlikult lahkunud, elas see kodanik enda väitel sõprade juures Saksamaal Madalmaade piiri lähedal, käies iga päev Madalmaades marihuaanat ostmas. Kuu aega pärast lahkumist pidas Madalmaade politsei ta kinni, kuna tal ei olnud esitada isikut tõendavat dokumenti, ning ta paigutati kinnipidamiskeskusesse, et tagada tema väljasaatmine päritoluriiki, sest leiti olevat oht, et ta ei allu välismaalaste kontrollimeetmetele ning väldib või takistab enda väljasaatmise ettevalmistamist. See oht tulenes eelkõige sellest, et kõnealune kodanik ei olnud sisuliselt seda väljasaatmisotsust täielikult täitnud, kuna ta ei tõendanud, et ta oleks tegelikult teises liikmesriigis elanud.

32.      Selles kontekstis soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas elamisõiguse direktiivi artikli 15 lõike 1 alusel tehtud väljasaatmisotsus on täielikult täidetud tulenevalt üksnes asjaolust, et liidu kodanik on vastuvõtva liikmesriigi territooriumilt füüsiliselt lahkunud, misjuhul oleks sel kodanikul tagasipöördumise korral uuesti kuni kolmekuuline elamisõigus vastavalt selle direktiivi artiklile 6, või kestab selle väljasaatmisotsuse õigusmõju siiski edasi teatud aja jooksul pärast nimetatud kodaniku füüsilist lahkumist. Viimasel juhul soovib ta teada, kui kaua selle otsuse õigusmõju edasi kestab.

33.      Eelotsusetaotluse esitanud kohus selgitab, et neile küsimustele antavad vastused on väljasaadetava kinnipidamise otsuse õiguspärasust puudutava põhikohtuasja lahendamiseks vältimatud. Kui väljasaatmisotsuse õigusmõju ammendus üksnes seetõttu, et minnes kas või üheks ainsaks päevaks Saksamaale, oli FSil Madalmaadesse naastes uuesti elamisõigus vastavalt elamisõiguse direktiivi artiklile 6. Kuna uut väljasaatmisotsust ei tehtud, oli väljasaadetava kinnipidamise otsus sel juhul õigusvastane ning FSil oleks seega õigus saada hüvitist.

34.      Huvi nende küsimuste vastu ei piirdu aga käesoleva kohtuasja veidi ebaharilike faktiliste asjaoludega. Nimelt puudutavad eelotsuse küsimused laiemat problemaatikat seoses sellega, kuidas saavad liikmesriigid (muudel kui avaliku korra, julgeoleku ja tervishoiuga seotud põhjustel) tegelikult oma territooriumilt välja saata liidu kodaniku, kes pärast seda, kui ta on ebaseaduslikult riigis viibinud, jätkab seal elamist, ilma et elamisõiguse direktiivis ette nähtud tingimused täidetud oleksid ning võib hakata ebamõistlikult koormama selle riigi sotsiaalabisüsteemi. See problemaatika on seda enam asjakohane, et Schengeni alal(9) on sisepiire võimalik ületada ilma, et isikuid kontrollitaks. Seetõttu on liikmesriigi võimalused kontrollida seda, et ebaseaduslikult riigis viibiva liidu kodaniku väljasaatmine on reaalselt aset leidnud, väga piiratud.

35.      Neid tõdemusi silmas pidades näib elamisõiguse direktiivi artikli 15 lõike 1 alusel tehtud väljasaatmisotsuse ajalise mõju analüüs lahutamatult seonduvat sellega, kuidas see säte suhestub teiste selle direktiivi III peatüki sätetega, mis puudutavad elamisõigust. Seetõttu on minu meelest otstarbekas enne selle analüüsi juurde asumist anda ülevaade kohaldamisele kuuluvatest õigusnormidest (1), mis võimaldab ka selgitada eelotsusetaotluse esitanud kohtu esitatud eelotsuse küsimuste ulatust (2).

1.      Asjasse puutuv õiguslik raamistik

36.      Kõigepealt tuleb tähele panna, et liidu kodakondsus – mis nähti esimest korda ette Maastrichti lepingus(10) – annab igale liidu kodanikule individuaalse põhiõiguse liikmesriikide territooriumil vabalt liikuda ja elada, kui aluslepingutega ja nende rakendamiseks võetud meetmetega kehtestatud piirangutest ja tingimustest ei tulene teisiti. Praegu tuleneb see õigus liidu kodanikele ELTL artikli 21 lõikest 1 ning seda on korratud Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklis 45. Elamisõiguse direktiivi, kus on eelkõige sätestatud tingimused, mis reguleerivad liikmesriikide territooriumil vaba liikumise ja elamise õiguse kasutamist liidu kodanike ja nende pereliikmete poolt, eesmärk on nimetatud õiguse teostamise lihtsustamine ja tugevdamine(11).

37.      Elamisõiguse direktiivis on liidu kodanike jaoks sätestatud kaks elamisega seotud õiguslikku režiimi: „elamisõigus“, mida reguleerib III peatükk ning mis hõlmab „kuni kolmekuulist“ elamisõigust ja „üle kolmekuulist“ elamisõigust (edaspidi koos nimetatuna „ajutine elamisõigus“), ning „alaline elamisõigus“, mida reguleerivad IV peatüki sätted ja mille saamise tingimused on sätestatud selle direktiivi artiklites 16–18. Edaspidi käsitletakse üksnes käesoleval juhul asjasse puutuvat ajutist elamisõigust – mis võimaldab välja selgitada, milliste põhjustega saab olla põhjendatav selle direktiivi artiklis 15 nimetatud väljasaatmisotsuse tegemine.

a)      Elamisõiguse direktiivis ette nähtud ajutine elamisõigus

1)      Kuni kolmekuuline elamisõigus

38.      Elamisõiguse direktiivi artikli 6 lõike 1 kohaselt on liidu kodanikel õigus elada teise liikmesriigi territooriumil kuni kolm kuud ilma, et nad peaksid täitma muid tingimusi või formaalsusi peale nõude omada kehtivat isikutunnistust või passi. Kuigi direktiivi artiklis 6 ei ole ühtki liidu kodanike finantsvahendite olemasoluga seotud tingimust sätestatud, on see kolmekuuline elamisõigus isikul kõnealuse direktiivi artikli 14 lõike 1 kohaselt seni, kuni ta ei koorma põhjendamatult vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi(12). See norm on kooskõlas sama direktiivi artikli 24 lõikega 2, mis lubab vastuvõtval liikmesriigil eelkõige mitte tagada esimese kolme kuu jooksul õigust sotsiaalabile.

39.      Mis puudutab nende elamisõiguse tingimuste kontrollimist, siis kuigi liikmesriik ei saa liidu kodanikele panna kohustust end pädevate asutuste juures registreerida(13), on tal siiski õigus panna neile kodanikele kohustus tõendada oma isikusamasust ja kodakondsust tingimusel, et isikutunnistust puudutavas osas on selline kohustus pandud ka selle riigi enda kodanikele(14). Kõnealune liikmesriik ei tohi siiski elamisõigust kahtluse alla seada üksnes seetõttu, et isik ei ole esitanud ühte või teist eelnimetatud dokumenti, kui asjaomane isik suudab siiski oma kodakondsust kahtlusteta tõendada muude vahenditega(15).

2)      Üle kolmekuuline elamisõigus

40.      Samuti on liidu kodanikul õigus elada vastuvõtvas liikmesriigis üle kolme kuu, kui ta vastab tingimustele, mis on ammendavalt sätestatud elamisõiguse direktiivi artikli 7 lõike 1 punktides a, b või c ehk sisuliselt siis, kui a) ta tegutseb vastuvõtvas liikmesriigis töötaja või füüsilisest isikust ettevõtjana või b) tal on enda ja oma pere jaoks piisavalt vahendeid ja neil on vastuvõtva liikmesriigi üldine ravikindlustus või c) ta on õpilane ja tal on piisavalt vahendeid ja üldine ravikindlustus.

41.      Liikmesriigid võivad nõuda, et liidu kodanik registreeriks ennast asjaomases ametiasutuses, ent registreerimiseks ette nähtud tähtaeg ei või olla lühem kui kolm kuud saabumisest arvates(16). Lisaks tuleneb elamisõiguse direktiivi artikli 14 lõike 2 teises lõigust, et kui tekib põhjendatud kahtlus, kas liidu kodanik või tema pereliikmed vastavad artiklis 7 sätestatud tingimustele, võivad liikmesriigid kontrollida, kas need tingimused on täidetud. Selline kontroll ei või siiski olla süstemaatiline. Viimaks võivad liikmesriigid nõuda, et asjaomane isik teataks oma viibimisest tema territooriumil mõistliku ja mittediskrimineeriva aja jooksul pärast selle liikmesriigi territooriumile sisenemist(17).

3)      Pereliikmete tuletatud elamisõigus

42.      Liidu kodaniku pereliikmed võivad liikmesriikide territooriumil elada, kui nad vastavad elamisõiguse direktiivi (kuni kolmekuulise elamisõiguse puhul) artikli 6 lõikes 2 või (üle kolmekuulise elamisõiguse puhul) artikli 7 lõike 1 punktis d ja lõikes 2 sätestatud tingimustele ehk et on elamisõigust omava liidu kodanikuga vastuvõtvas liikmesriigis kaasas või ühinevad temaga(18).

b)      Elamisõiguse direktiivi artikli 15 lõike 1 alusel väljasaatmisotsuse tegemist põhjendavad asjaolud

43.      Elamisõiguse direktiiv ei hõlma üksnes seal ette nähtud eri liiki elamisõiguse saamise tingimusi reguleerivaid norme, vaid sisaldab ka tervet rida sätteid, mille eesmärk on reguleerida mõne sellise õiguse kaotamisest tulenevat olukorda.

44.      Sellega seoses on elamisõiguse direktiivis sätestatud kaks juhtu, mil liikmesriigid võivad väljasaatmisotsuse teha: kui selline otsus tehakse „avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu huvides“ (direktiivi artikkel 27) või kui see otsus tehakse „muudel põhjustel kui avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu huvides“ (kõnealuse direktiivi artikli 15 lõige 1)(19).

45.      Seoses selle teise juhuga, millele vastab ka põhikohtuasi, tuleb kõigepealt tõdeda, et direktiivi III peatükis sisalduv artikkel 15 puudutab üksnes ajutise elamisõigusega isikuid, mitte aga neid, kellel on alaline elamisõigus(20). Erinevalt aga elamisõiguse direktiivi artikli 27 alusel tehtavatest otsustest(21) ei tulene selle direktiivi artikli 15 sõnastusest sõnaselgelt, millised on need olukorrad, kus vastuvõtvad liikmesriigid võivad teha vaba liikumist piirava otsuse, eelkõige väljasaatmisotsuse. Viimati nimetatud sättes ei ole nimelt täpsustatud, millised on need „muud [kui kõnealuse artikli 27 sätestatud] põhjused“.

46.      Hoolimata sellest, et sätted selle kohta midagi ei ütle, on Euroopa Kohus tõlgendanud elamisõiguse direktiivi artiklit 15 nii, et selles sättes on kehtestatud kord, mis on kohaldatav, kui selle direktiivi järgne ajutine elamisõigus lõpeb, eelkõige juhul, kui liidu kodanik või mõni tema pereliige, kellel oli varem ajutine elamisõigus, ei vasta enam vastava elamisõiguse tingimustele ja vastuvõttev liikmesriik võib ta seega põhimõtteliselt välja saata(22).

47.      Eeltoodud kaalutlustest saab niisiis järeldada, et selle, milliste põhjustega saab elamisõiguse direktiivi artikli 15 lõike 1 alusel tehtav väljasaatmisotsus põhjendatav olla, saab üksnes kindlaks teha, vaadeldes seda sätet koosmõjus selle direktiivi III peatükis sisalduvate teiste ajutist elamisõigust puudutavate sätetega.

48.      Kõigepealt tuleneb elamisõiguse direktiivi artikli 15 lõike 1 sõnastusest, et vaba liikumist piiravad otsused puudutavad ühtaegu nii liidu kodanikke kui ka nende pereliikmeid(23). Liidu kodaniku suhtes võib väljasaatmisotsuse teha juhul, kui ta ei vasta tingimustele, mis on sätestatud selle direktiivi artikli 6 lõikes 1 (kuni kolmekuuline elamisõigus) või artikli 7 lõike 1 punktides a–c (üle kolmekuuline elamisõigus), mis on ära toodud käesoleva ettepaneku punktides 38 ja 40. Pereliikmete suhtes võib sellise otsuse samuti teha, kui nad ei vasta tuletatud elamisõiguse või selle säilitamise tingimustele, mida on kirjeldatud käesoleva ettepaneku punktis 42.

49.      Reeglist, mille kohaselt on väljasaatmisotsuse tegemine põhjendatud, kui ajutise elamisõiguse tingimused enam täidetud ei ole, on selles direktiivis tehtud siiski kaks erandit.

50.      Ühelt poolt on elamisõiguse direktiivi põhjenduses 16 täpsustatud, et kuni liidu kodanikud ja nende pereliikmed „ei koorma põhjendamatult vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi, ei tohiks neid välja saata“(24). Selle nõudega on kooskõlas esiteks direktiivi artikli 15 lõige 2, kus on sisuliselt sätestatud, et isikutunnistuse või passi kehtivuse lõppemine, mille alusel asjaomane isik vastuvõtvasse liikmesriiki sisenes, ei anna põhjust vastuvõtvast liikmesriigist väljasaatmiseks, teiseks selle direktiivi artikli 14 lõige 3, kus on sätestatud, et kui liidu kodanik kasutab vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi, ei ole väljasaatmine automaatne tagajärg, ning kolmandaks kõnealuse direktiivi artikli 14 lõige 1 ja artikli 24 lõige 2, mis puudutavad sotsiaalabisüsteemi kasutamist (vt käesoleva ettepaneku punkt 38).

51.      Seega saaks elamisõiguse direktiivi artikli 6 või artikli 7 alusel liikmesriigis elava liidu kodaniku või tema pereliikme suhtes direktiivi artikli 15 lõike 1 alusel väljasaatmisotsuse tegemine põhjendatud olla üksnes siis, kui täitmata on elamisõiguse tingimus, mis puudutab vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi ebamõistlikku koormamist, kuna kehtiva isikutunnistuse või passi omamisega seotud tingimused selgelt ei ole isiku väljasaatmise põhjendamiseks iseenesest piisavad(25).

52.      Teiselt poolt on selle direktiivi artikli 14 lõikes 4 ja põhjenduse 16 viimases lauses sisuliselt märgitud, et mitte mingil juhul ei tohi välja saata töötajaid, füüsilisest isikust ettevõtjaid ja tööotsijaid, välja arvatud avaliku korra ja julgeoleku huvides. Euroopa Kohtu praktika kohaselt ei või liidu kodanikke ja nende pereliikmeid välja saata seni, kuni liidu kodanikud saavad tõendada, et nad jätkavad töö otsimist ja neil on tegelik võimalus tööd leida(26).

53.      Seega ei saa väljasaatmisotsust teha elamisõiguse direktiivi artikli 7 alusel liikmesriigis elava liidu kodaniku või tema pereliikme suhtes, kes ei vasta selle direktiivi artikli 7 lõike 1 punktis a sätestatud töötajaks (või füüsilisest isikust ettevõtjaks) olemist puudutavatele elamisõiguse tingimustele, ning seda sõltumata sellest, et see kodanik või pereliige võib vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi ka ebamõistlikult koormata.

2.      Eelotsuse küsimuste ulatus

54.      Eeltoodut silmas pidades pean otstarbekaks teha eelotsuse küsimuste ulatuse kohta järgmised täpsustused.

55.      Kõigepealt tasub minu meelest tähele panna, et eelotsusetaotluse esitanud kohus selgitab, et hoolimata FSi õigusvastasest käitumisest ei põhjendanud riigisekretär väljasaatmisotsust elamisõiguse direktiivi artikliga 27, vaid üksnes artikliga 15. Seetõttu ei pea Euroopa Kohus seisukohta võtma küsimuses, kas see õigusvastane käitumine võinuks olla käsitatav ohuna avalikule korrale või julgeolekule kõnealuse artikli 27 tähenduses ning kas sellega võinuks olla põhjendatav sel alusel isiku väljasaatmine(27).

56.      Teiseks tuleb märkida, et kuigi põhikohtuasjas käsitletav väljasaatmisotsus tehti seetõttu, et elamisõiguse direktiivi artiklis 7 sätestatud tingimused ei olnud täidetud, on eelotsusetaotluse esitanud kohus oma sõnastatud eelotsuse küsimustes silmas pidanud üldisemalt kõiki väljasaatmisotsuseid, mis selle direktiivi artikli 15 lõike 1 alusel võimalik teha on. Nagu aga eespool märgitud, kohaldub kõnealuse direktiivi artikkel 15 siis, kui selle direktiivi alusel tekkinud ajutine elamisõigus lõpeb põhjusel, et asjaomane isik võib muutuda ebamõislikult koormavaks vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemile. Seetõttu ei peaks vastus, mida eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib, minu meelest piirduma üksnes olukordadega, kus liidu kodanik saadetakse välja elamisõiguse direktiivi artikliga 7 seotud põhjustel, kuigi tegelikkuses põhjendatakse väljasaatmist valdavalt nende põhjustega.

57.      Kolmandaks, nagu tuleneb käesoleva ettepaneku punktidest 45 ja 53, lähtub see analüüs eeldusest, mille kohaselt on välistatud, et asjaomased liidu kodanikud on kodanikud, kellel on alaline elamisõigus või et nad on töötajad, füüsilisest isikust ettevõtjad või tööotsijad, kelle suhtes kohaldatakse elamisõiguse direktiivi artikli 14 lõike 4 punktis b sätestatud erandeid.

58.      Neljandaks tuleb viimaks täpsustada, et kuna liidu sisepiiridel kontroll puudub, hinnatakse väljasaatmisotsuste ajalist mõju ainult siis, kui väljasaadetud isik mõne liikmesriigi asutustes uuesti elamisõigusele tugineb. Ei saa seega välistada, et sellele antav hinnang erineb sõltuvalt sellest, milline liikmesriik seda uut elamisõigusega seotud taotlust menetleb. Kui kodanik, kes on vastuvõtvast liikmesriigist lahkunud, soovib uuesti teostada elamisõigust teises liikmesriigis (või kolmandas riigis), ei ole viimasel põhimõtteliselt mingisugust põhjust mitte asuda seisukohale, et vastuvõtvast riigist väljasaatmise otsuse õigusmõju on vahepeal lõppenud. Järgnev käsitlus puudutab niisiis üksnes sellist olukorda nagu käesolevas kohtuasjas, kus kõnealune kodanik lahkus liikmesriigist ning soovib uuesti elamisõigust teostada selles samas liikmesriigis, ilma et ta oleks vahepeal formaalselt saanud elamisõigust mõnes muus liikmesriigis(28).

B.      Eelotsuse küsimuste analüüs

1.      Liidu kodaniku füüsiline lahkumine kui piisav asjaolu elamisõiguse direktiivi artikli 15 lõike 1 alusel tehtud väljasaatmisotsuse täielikuks täitmiseks

59.      Esimese eelotsuse küsimusega küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt, kas ainuüksi asjaolu, et liidu kodanik füüsiliselt vastuvõtva liikmesriigi territooriumilt lahkub, on piisav selleks, et lugeda elamisõiguse direktiivi artikli 15 lõike 1 alusel tehtud väljasaatmisotsus täielikult täidetuks nii, et selle ajaline õigusmõju lõpeb.

60.      Kirjalikud ja suulised seisukohad esitanud huvitatud isikud on esitanud lahknevaid seisukohti. Ühelt poolt teeb FS ettepaneku vastata sellele küsimusele jaatavalt, mistõttu sisuliselt oleks selline väljasaatmisotsus täielikult täidetud ainuüksi tulenevalt sellest, et asjaomane isik on enne ette nähtud tähtaja lõppu kas või lühikeseks ajaks vastuvõtva liikmesriigi territooriumilt lahkunud, ning see oleks täidetud hetkest, mil ta seda tegi. Niisiis peaks see isik saama uuesti teostada kolmekuulist elamisõigust vastavalt elamisõiguse direktiivi artiklile 6. Teisest küljest toetavad kõik kirjalikke ja suulisi seisukohti esitanud valitsused ning komisjon riigisekretäri seisukohta, milleks on sisuliselt see, et üksnes liidu kodaniku füüsiline lahkumine ei saa olla piisav sellise otsuse õigusmõju ammendumiseks, leides et selline tõlgendus oleks vastuolus selle direktiivi soovitava toimega(29).

61.      Nõustun selle teise seisukohaga järgmistel põhjustel.

62.      Juhin kõigepealt tähelepanu sellele, et elamisõiguse direktiivi artikli 15 autonoomne ja ühetaoline tõlgendamine nõuab lisaks selle sõnastusele ka selle konteksti ja sellega taotletavate eesmärkide arvestamist. Lisaks sellele ei tohiks seda sätet tõlgendada kitsalt ning sellelt ei või mingil juhul võtta selle soovitavat toimet(30).

63.      Mis puudutab kõigepealt elamisõiguse direktiivi artikli 15 sõnastust, siis tõden, et selle sätte sõnastuses ei ole midagi, mis võimaldaks hinnata selle artikli alusel tehtud väljasaatmisotsuste ajalist mõju. Selle artikli lõikes 1 on vaid märgitud, et „[a]rtiklitega 30 ja 31 ettenähtud menetlusi kohaldatakse analoogia alusel kõikide otsuste suhtes, mis piiravad […] vaba liikumist muudel põhjustel kui avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu huvides“, lõikes 2, et „[i]sikutunnistuse või passi kehtivuse lõppemine […] ei anna põhjust vastuvõtvast liikmesriigist väljasaatmiseks“ ning lõikes 3, et „[v]astuvõttev liikmesriik ei või kehtestada sisenemiskeeldu seoses väljasaatmisotsusega […]“.

64.      Lisaks sellele sisaldavad elamisõiguse direktiivi artiklid 30 ja 31, millele selle direktiivi artikli 15 lõikes 1 viidatakse ja mis analoogia alusel kohaldamisele kuuluvad(31), küll sätteid, mis võiksid mõjutada väljasaatmisotsuse täitmist, ent ei mõjuta seda seoses ajalise mõjuga(32). Märgin siinkohal, et direktiivi artikli 30 lõigetes 1 ja 3 on eelkõige sätestatud, et liikmesriigid peavad puudutatud isikule väljaandmisotsustest kirjalikult teatama, täpsustades oma territooriumilt lahkumiseks antud tähtaja, ning lisatud, et „[v]älja arvatud nõuetekohaselt põhjendatud kiireloomulistel juhtudel, ei või territooriumilt lahkumiseks antav aeg olla lühem kui üks kuu alates teate saamisest“.

65.      Sisuliselt pikeneb väljasaadetud isiku riigis viibimine nende sätete tagajärjel maksimaalselt ühe kuu võrra väljasaatmisotsuse tegemisest teatamisest arvates. Võiks asuda seisukohale, et selline pikendamine oleks kasutu, kui väljasaatmisotsuse täielikuks täitmiseks piisaks sellest, et asjaomane isik füüsiliselt naaberliikmesriiki läheb. Üldisemas kontekstis vaadeldes ei ole elamisõiguse direktiivi artikli 30 lõike 3 eesmärk siiski reguleerida väljasaatmisotsuse ajalist mõju, vaid pigem tagada ühelt poolt see, et asjaomane isik saaks tõhusalt kasutada liikmesriikide poolt ette nähtud õiguskaitsevahendeid(33) ning teiselt poolt anda talle mõistlik aeg oma lahkumise korraldamiseks.

66.      Eeltoodust tuleneb, et ei elamisõiguse direktiivi artikkel 15 ega artiklid 30 ja 31 ei võimalda anda lõplikku vastust selle kohta, kuidas väljasaatmisotsuse õigusmõju ammendub.

67.      Teiseks tuleb elamisõiguse direktiivi artikli 15 kontekstiga seoses tähelepanu juhtida sellele, et direktiiv võimaldab liidu kodaniku liikumisvabaduse piiramist „avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu huvides“ ning „muudel põhjustel kui [eelnimetatud]“ (vt käesoleva ettepaneku punkt 44). Kuigi kõnealuses direktiivis ei ole ette kirjutatud, milliste meetmetega võivad liikmesriigid liikumisvabadust piirata, sisaldub seal siiski üks säte, mis reguleerib ühe sellise meetme – nimelt riigi territooriumil viibimise keelu – ajalist mõju.

68.      Elamisõiguse direktiivi artikli 32 kohaselt võib nimelt riigi territooriumil viibimise keelu kehtetuks tunnistamist taotleda „sõltuvalt asjaoludest pärast mõistliku aja möödumist ja igal juhul pärast kolme aasta möödumist lõpliku keelu jõustumisest […], kusjuures taotluses tuleb esitada tõendid selle kohta, et asjaoludes, mis õigustasid riigi territooriumile sisenemise keelu kehtestamist, on toimunud olulised muudatused“.

69.      Asjaolu, et see direktiiv reguleerib riigi territooriumil viibimise keelu ajalist mõju, ent ei sisalda ühti artikliga 32 samaväärset sätet, mis määraks kindlaks teiste kõnealuse direktiivi artikli 15 lõike 1 alusel võetud liidu kodaniku vaba liikumist piiravate meetmete ajalise mõju, ei kinnita minu meelest analoogia alusel tõlgendades ei seda, et väljasaatmisotsuste mõju kestab mõistliku aja jooksul ega ka a contrario tõlgendades seda, et liidu seadusandja tahe oli teha nii, et väljasaatmisotsuse õigusmõju kestaks üksnes hetkeni, mil liidu kodanik füüsiliselt vastuvõtvast liikmesriigist lahkub(34).

70.      Sellest järeldub, et elamisõiguse direktiivi kontekstist lähtuva tõlgendamise teel ei ole võimalik kuidagi täpsustada seda, kuidas väljasaatmisotsuse ajaline mõju ammendub.

71.      Kuna grammatilise ja kontekstist lähtuva tõlgendamise tulemusena lõplikku järeldust teha ei saa, võivad esimesele küsimusele vastamiseks vajalikku teavet anda elamisõiguse direktiivi teleoloogiline tõlgendamine ja soovitav toime.

72.      Kolmandaks märgin elamisõiguse direktiivi artikli 15 eesmärgiga seoses kõigepealt, et sellel sättel on neid kaks. Ühelt poolt on selle eesmärk kehtestada selle artikli alusel tehtud otsuste jaoks sellised menetluslikud tagatised, mis sarnanevad selle direktiivi artikli 27 alusel tehtud vaba liikumist piiravate otsuste suhtes kohaldatavatega(35). Kuivõrd kõnealuse artikli 15 kohaselt on võimalik vaba liikumist piiravate otsuste tegemine juhul, kui liidu kodanik või tema pereliige ei vasta enam ajutise elamisõiguse teatud tingimustele, on sel sättel teiselt poolt ka üks mitte nii ilmne, ent samavõrd oluline eesmärk. Nimelt on see artikkel elamisõiguse direktiivi ainus säte, millele tuginedes saavad liikmesriigid liidu õiguse alusel teha nii, et ajutise elamisõiguse tingimustele enam mitte vastavad ja ebamõistlikult nende sotsiaalabisüsteemi koormavad isikud saaks nende territooriumilt välja saata. Niisiis on selle sätte eesmärk tagada elamisõigust puudutavate sätete soovitav toime, kaitstes konkreetse liikmesriigi avaliku sektori rahalisi vahendeid(36).

73.      Seda, kas ainuüksi liidu kodaniku füüsilisest lahkumisest piisab selleks, et väljasaatmisotsus täielikult täidetud oleks, tuleb minu meelest hinnata sellest elamisõiguse direktiivi artikli 15 teisest eesmärgist lähtudes.

74.      Leian siinkohal, et kõnealuse direktiivi artikli 15 tõlgendus, mille kohaselt lõpeb väljasaatmisotsuse õigusmõju peaaegu automaatselt, kui liidu kodanik vastuvõtva liikmesriigi territooriumilt füüsiliselt lahkub, võtaks sisuliselt soovitava toime mitte ainult sellelt artiklilt, vaid selle tagajärjel ka kõigilt ajutise elamisõiguse tingimusi reguleerivatelt sätetelt.

75.      Nagu käesoleva ettepaneku punktides 43–53 märgitud, võivad põhjused, millega on põhjendatav elamisõiguse direktiivi artikli 15 lõike 1 alusel väljasaatmisotsuse tegemine, olla erinevad sõltuvalt sellest, millist liiki elamisõigus liidu kodanikul või tema pereliikmel enne väljasaatmist oli. Kõigil neil on siiski üks ühine joon – selle isiku suhtes ei tohiks väljasaatmisotsust teha seni, kuni ta ei hakka ebamõistlikult koormama vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi.

76.      Minu meelest on ilmne, et liidu kodanik või tema pereliige ei saa vastuvõtva liikmesriigi piiri ületades muuta üleöö oma staatust selliselt, et ta selle liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi enam ebamõistlikult ei koorma. Kui see nii oleks, ei oleks elamisõiguse direktiivi artikli 15 lõike 1 alusel tehtud otsustel tegelikult mitte mingisugust siduvat mõju. Mõiste „väljasaatmine“ kaotaks nimelt igasuguse soovitava toime, kui näiteks liidu kodanik saaks väita, et on väljasaatmisotsusest tulenevad kohustused täitnud pelgalt sellega, et viibis füüsiliselt korraks naaberliikmesriigis.

77.      Kõiki eeltoodud kaalutlusi silmas pidades teen ettepaneku vastata esimesele eelotsuse küsimusele, et elamisõiguse direktiivi artikli 15 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et selle sätte alusel tehtud väljasaatmisotsust ei saa pidada täielikult täidetuks, mistõttu selle õigusmõju lõpeb, ainuüksi tulenevalt asjaolust, et liidu kodanik on vastuvõtva liikmesriigi territooriumilt füüsiliselt lahkunud.

78.      Seega hoolimata sellest, et teisele eelotsuse küsimusele ei ole vaja vastata, tuleb siiski kindlaks määrata, kui kaua nende otsuste õigusmõju kestab.

2.      Elamisõiguse direktiivi artikli 15 lõike 1 alusel tehtud väljasaatmisotsuse ajaline mõju

79.      Kui ettepanek, mille kohaselt lõpeks väljasaatmisotsuse õigusmõju sellega, kui asjaomane isik vastuvõtva liikmesriigi piiri ületab, sai tagasi lükatud elamisõiguse direktiivi artikli 15 soovitavat toimet silmas pidades, siis leian, et sidususe huvides tuleb sellest samast vältimatust vajadusest direktiivi artikli 15 soovitava toime säilitamiseks juhinduda ka väljasaatmisotsuse ajalise mõju analüüsimisel.

a)      Kriteerium „olulised muudatused asjaoludes“, millega väljasaatmisotsust põhjendati

80.      Kõigepealt tuleb rõhutada, et elamisõiguse direktiivi artikli 15 lõike 1 alusel tehtud väljasaatmisotsuse olemasolu ei ole enam kuidagi põhjendatud ja see muutub ainetuks, kui välja saadetud isik suudab tõendada, et pärast tema väljasaatmist – kas või alates järgmisest päevast pärast seda, kui ta vastuvõtva liikmesriigi territooriumilt lahkus – teevad „olulised muudatused asjaoludes“(37) võimalikuks selle, et ta vastab sestpeale neile tingimustele, millele ta enne ei vastanud ja millega seda väljasaatmisotsust põhjendati.

81.      Sel juhul peab liidu kodanik nimelt selleks, et hakata eelkõige elamisõiguse direktiivi artikli 6 alusel uuesti elamisõigust teostama, suutma selle liikmesriigi asutustes tõendada, et väljasaatmisotsus on muutunud ainetuks. Iseenesest mõistevalt toimuvad asjaoludes olulised muudatused, kui liidu kodanikku saab varasemas vastuvõtvas liikmesriigis uuesti käsitada töötaja (või füüsilisest isikust ettevõtjana) või tööotsijana, kuna selline staatus välistab elamisõiguse kaotamise vastavalt kõnealuse direktiivi artiklile 15 ning samaaegse väljasaatmisotsuse olemasolu oleks sellega vastuolus(38).

82.      Isegi kui sellised olukorrad on võimalikud, juhtub tegelikkuses harva, et sellised olulised muudatused toimuvad peatselt pärast asjaomase isiku väljasaatmist. Vastupidi, sagedamini leiavad sellised muudatused aset alles pärast teises riigis elamist. Tekib niisiis küsimus, kas ainus võimalus selleks, et see isik saaks uuesti vastuvõtvas liikmesriigis elada, on see, kui ta tõendab, et asjaoludes on toimunud sellised olulised muudatused.

83.      Leian, et sellele küsimusele tuleb vastata selgelt eitavalt. See, kui asuda seisukohale, et väljasaatmisotsuse mõju kestab seni, kuni asjaomase isiku olukorras ei ole toimunud olulisi muudatusi, oleks nimelt vastuolus elamisõiguse direktiivi mõttega, kuna selle eesmärk on lihtsustada ja tugevdada õigust vabalt elada liikmesriikide territooriumil. Sellise lähenemisviisi tulemuseks võiks olla see, et see otsuse mõju jääbki kestma, teatud juhtudel tähtajatult, piirates nii ebaproportsionaalselt elamisvabadust.

84.      Sellise olukorra vältimiseks võib ette näha kaks lahendust: esimese puhul määrataks väljasaatmisotsuse õigusmõju kestus alati ja igal juhul kindlaks, lähtudes väljaspool vastuvõtvat riiki elamise täpsest kestusest, samas kui teise puhul ei määrataks väljasaatmisotsuse mõju kestust kindlaks mitte ainult väljaspool seda liikmesriiki elamise kestuse, vaid muude asjaolude kogumi alusel.

85.      Allpool visandatud põhjustel teen ettepaneku esimene neist kahest lahendusest kõrvale heita ja toetada teist.

b)      Väljaspool vastuvõtvat liikmesriiki „teatud kindlaksmääratud aja jooksul elamise“ kriteerium

86.      Kolmanda küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas liidu kodanik, kelle suhtes on elamisõiguse direktiivi artikli 15 lõike 1 alusel tehtud väljasaatmisotsus, peab elama mingisuguse kindlaksmääratud aja jooksul väljaspool vastuvõtva liikmesriigi territooriumi selleks, et seda otsust saaks lugeda täielikult täidetuks. Jaatava vastuse korral küsib ta Euroopa Kohtult seda, kui pikk see aeg peab olema.

87.      Kuigi kõik Euroopa Kohtule oma seisukohad esitanud valitsused ja komisjon leiavad üksmeelselt, et ainuüksi füüsiline lahkumine vastuvõtva liikmesriigi territooriumilt ei ole väljasaatmisotsuse mõju ammendumiseks piisav, siis ainult Madalmaade valitsus leiab, et see ammendub siis, kui kodanik on sellest liikmesriigist reaalselt ja tegelikult lahkunud teatud kindlaksmääratud ajaks ehk vähemalt kolmeks kuuks. Selle kriteeriumi kohaldamise osas täpsustas see valitsus eelkõige kohtuistungil, et nende kolme kuu jooksul ei saa vastuvõtvast liikmesriigist välja saadetud isik uuesti asuda teostama elamisõigust (välja arvatud „asjaoludes toimunud oluliste muudatuste“ korral), ta võib aga jätkuvalt siseneda selle liikmesriigi territooriumile vastavalt elamisõiguse direktiivi artiklile 5. Selline sisenemisõigus antaks siiski vaid juhul, kui on tõendatud, et sellel territooriumil viibimiseks on mingisugune eriline ja konkreetne vajadus (näiteks arsti külastamine, konkreetse ostu tegemine jne). Sellise põhjenduse puudumise korral tuleks eeldada, et isik jätkab sellel territooriumil elamist nagu varem, ning rikub seega väljasaatmisotsust.

88.      Madalmaade valitsuse ettepanekul on kahtlemata eeliseid väljasaatmisotsuste tõhusa rakendamise seisukohast. See, kui nõuda liidu tasandil, et isik elaks kõigil juhtudel teatud minimaalse aja jooksul väljaspool vastuvõtvat liikmesriiki, tagaks teatud ettenähtavuse ja õiguskindluse, kuivõrd see võimaldaks nii liidu kodanikel kui liikmesriikidel ette teada, kui pika aja vältel väljasaatmisotsust õigusmõju avaldavaks loetakse. See ettenähtavus oleks seda enam tagatud, et elamisõiguse direktiivi artikli 30 lõike 3 kohaselt võiks see ajavahemik hakata kulgema konkreetsest kuupäevast ehk ühe kuu möödumisel väljasaatmisotsusest teatamisest, nõudmata tõendeid tegeliku lahkumise kohta, mida sisepiiride puudumise tõttu oleks keeruline esitada.

89.      Seisukoht, et väljasaatmisotsuse õigusmõju peab alati kestmavähemalt kolm kuud, paneks aga liidu kodanikule tegelikult kohustuse tõendada, et ta on kolme kuu jooksul elanud väljaspool vastuvõtvat liikmesriiki, enne kui ta saab uuesti hakata teostama elamisõigust vastavalt elamisõiguse direktiivi artiklile 6. Selline lähenemisviis oleks minu meelest vastuolus nii selle direktiivi sätete kui ka mõttega.

90.      Nimelt seaks ühelt poolt selline lähenemisviis kolme kuu jooksul väljaspool liikmesriiki elamise sine qua non-tingimuseks, millest sõltub liidu kodaniku põhiõigus liikmesriikide territooriumil vabalt liikuda ja elada. Pidades aga silmas, et tegemist on põhiõigusega(39), siis seda mitte üksnes ei tohi tõlgendada kitsalt(40), vaid vastavalt ELTL artikli 21 lõikele 1 tohib seda piirata vaid juhul, kui vastav piirang on EL toimimise lepingus või teiseses õiguses ette nähtud(41).

91.      Siinkohal tuleb tõdeda, et mitte ühestki teisese õiguse ja iseäranis elamisõiguse direktiivi normist ei tulene, et liidu kodanikud ja eelkõige need, kelle suhtes on tehtud väljasaatmisotsus, peaksid elamisõiguse teostamiseks tõendama, et nad on mingisuguse kindlaksmääratud aja jooksul – olgu selleks kolm kuud või lühem ajavahemik – elanud väljaspool vastuvõtvat liikmesriiki. Madalmaade valitsuse seisukohaga nõustumine kujutaks endast niisiis kohtulikku õigusloomet, kuna Euroopa Kohus asuks liidu seadusandja asemele ja kehtestaks konkreetse väljasaatmisotsuse õigusmõju kestust puudutava normi. Selle seisukohaga nõustumine ei oleks vastuolus mitte üksnes ELTL artikli 21 lõikes 1 sätestatuga, vaid ka ELL artikli 13 lõikes 2 sätestatud institutsioonilise tasakaalu ja eri institutsioonide vahelise pädevuse jaotuse põhimõtetega. Pealegi ei takista miski liidu seadusandjal elamisõiguse direktiivis direktiivi artikli 15 lõike 1 alusel tehtud väljasaatmisotsuste ajalise mõju osas konkreetse tähtaja sätestamist, nii nagu ta on teinud seda riigi territooriumil viibimise keelu otsuste puhul(42).

92.      Teiselt poolt oleks see Madalmaade valitsuse ettepanek vastuolus elamisõiguse direktiivi artikliga 5 tagatud vaba liikumise õiguse teostamisega, kuna see seaks sisenemisõiguse teostamisele lisatingimuse – liidu kodaniku poolt vastuvõtva liikmesriigi külastamise „erilise ja konkreetse“ põhjendatuse. Liidus vaba liikumise väljenduseks oleva sisenemisõiguse teostamine on sellise põhjendamiskohustusega raskesti ühitatav eelkõige seetõttu, et oma subjektiivse – ja võimalik, et meelevaldse – laadi tõttu võib see heidutada asjaomaseid isikuid selle õiguse tõhusal teostamisel. Sisepiiridel kontrolli puudumise tõttu saaks Schengeni alal sellist põhjendamist nõuda mõistagi üksnes erandjuhtudel, eelkõige politseikontrollide käigus. Sellist suuremahulist kontrollimist tajuksid aga asjasse puutuvad isikud kahtlemata kaudse vastuvõtvasse liikmesriiki sisenemise keelu kehtestamisena, kuivõrd esitatud põhjendusi võiks alati pidada vastuvõtva liikmesriigi territooriumil viibimise põhjendamiseks ebapiisavateks. Selline praktika läheks vastuollu elamisõiguse direktiivi artikli 15 lõike 3 mõtte endaga, kuna see säte ei luba sel liikmesriigil koos väljasaatmisotsusega kehtestada sisenemiskeeldu.

93.      Eeltoodut silmas pidades teen ettepaneku asuda seisukohale, et Madalmaade valitsuse ettepanek, mille kohaselt peab väljasaatmisotsuse õigusmõju alati ja igal juhul(43)kestma vähemalt kolm kuud, tuleb tagasi lükata.

94.      Seda järeldust ei saa kahtluse alla seada ka argumendid, millekõnealune valitsus tuletab komisjoni suuniste(44)a contrario tõlgendamise teel ning 12. märtsi 2014. aasta kohtuotsuses O. ja B.(45)„kuritarvitamise“ kohta märgitust ja millega ta soovib tõendada, et elamisõiguse direktiivi artikli 6 kohane elamisõigus saab tekkida alles pärast seda, kui isik on „reaalselt ja tegelikult“ väljaspool vastuvõtvat liikmesriiki.

95.      Kõigepealt ei saa pärast enda vastuvõtva liikmesriigi territooriumilt välja saatmist sinna naasta soovivate isikute käitumist käsitada „õiguste kuritarvitamisena“ Euroopa Kohtu praktika ja komisjoni suuniste tähenduses, kuivõrd tegemist ei ole käitumisviisiga, mis on kunstlikult valitud üksnes selleks, et saada liidu õiguse kohaselt õigus vabalt liikuda ja elada ning mis hoolimata sellest, et liidu õigusnormides sätestatud tingimused on formaalselt täidetud, ei ole kooskõlas nende õigusnormidega taotletavate eesmärkidega(46). Vastupidi, käesoleval juhul on vaja lihtsalt kindlaks teha, kas see isik saab uuesti elamisõiguse ja vastab seega formaalselt neis õigusnormides sätestatud tingimustele.

96.      Teiseks, sisuliselt on kohtuotsusel O. ja B. vähene puutumus olukorraga, milles on isik, kes soovib uuesti elada vastuvõtvas liikmesriigis, kuna tegemist ei ole võrreldavate juhtumitega. Kohtuasjas O. ja B. tuli Euroopa Kohtul nimelt käsitleda küsimust, kas liidu õigusega on vastuolus see, et liikmesriik keeldub elamisõiguse andmisest selle sama liikmesriigi kodanikust liidu kodaniku pereliikmeks olevale kolmanda riigi kodanikule, kui see liidu kodanik pöördub tagasi kõnealusesse liikmesriiki ning kui ta enne tagasipöördumist elas koos asjaomase pereliikmega teises liikmesriigis üksnes liidu kodanikuna. Vaidluse all olid seega kolmanda riigi kodanikule tuletatud elamisõiguse andmise tingimused ning just selles konkreetses kontekstis leiti, et selle liidu kodaniku tagasipöördumisel liikmesriiki, mille kodanik ta on, annab tuletatud elamisõiguse liidu kodaniku ja tema pereliikme vastuvõtvas riigis „tegeliku elamise“ kriteerium(47). Sellises olukorras aga nagu põhikohtuasjas käsitletav, ei soovi asjaomane isik tugineda muus kui vastuvõtvas liikmesriigis omandatud tuletatud elamisõigusele selleks, et teostada seda elamisõigust vastuvõtvas liikmesriigis pärast sinna tagasipöördumist.

97.      Viimaks ei ole – vastupidi nimetatud kohtuotsusele O. ja B. – mingisugust põhjust pärast väljasaatmisotsuse tegemist nõuda „püsivalt elamist“ või „tegelikku elamist“ muus kui selle otsuse teinud liikmesriigis. Oluline on see, et asjaomane isik lõpetas elamise väljasaatmisotsuse teinud liikmesriigis. Kohustus pärast väljasaatmisotsuse tegemist riigi territooriumilt lahkuda ei saa tekitada kohustust teise liikmesriiki elama asuda ja seal „tegelikult elada“, kuna selline kohustus oleks vastuolus liidu kodaniku põhivabadusega elada liidu territooriumil seal, kus ta soovib.

c)      Muud asjasse puutuvad asjaolud

98.      Minu analüüsist tuleneb ühelt poolt, et elamisõiguse direktiivi artikli 15 alusel tehtud väljasaatmisotsuste õigusmõju ei ammendu sellega, kui asjaomane isik vastuvõtva liikmesriigi territooriumilt füüsiliselt lahkub, ning teiselt poolt ei või see õigusmõju kesta seni, kuni see kodanik uuesti elamisõiguse tingimustele ei vasta või ei ole kindlaksmääratud aja jooksul väljaspool seda liikmesriiki elanud. Niisiis saab järeldada, et vastuvõtva liikmesriigi asutused ja kohtud peavad väljasaatmisotsuse ajalist mõju hindama igal konkreetsel juhul eraldi.

99.      Kuigi asjasse puutuvate asjaolude välja selgitamisel tuleb juhinduda elamisõiguse direktiivi soovitavast toimest, on minu hinnangul vähemalt kolme liiki asjaolusid, mida liikmesriigid selle asjaolude kogumi raames arvesse võtma peaksid.

100. Esiteks leian, et selleks, et väljasaatmisotsuse mõju isiku jaoks ammenduks ning et ta võiks uuesti saada vastuvõtvas liikmesriigis elamisõiguse, on vaja, et ta selle liikmesriigi territooriumilt lahkuks, lõpetades tegelikult selles riigis elamise. Sel juhul peavad asutused kontrollima, kas isik tegelikult on teinud kõik vajalikud sammud näitamaks, et ta kõnealuses liikmesriigis elamise lõpetas. Tegemaks kindlaks, kas isik lõpetas vastuvõtvas liikmesriigis elamise reaalselt ja tegelikult, võivad asjasse puutuvaks osutuda järgmised asjaolud, mis varieeruvad sõltuvalt sellest, millisel alusel isikul elamisõigus oli. Kui asjaomane isik elas vastuvõtvas liikmesriigis elamisõiguse direktiivi artikli 6 alusel ning kui ta saadeti välja seetõttu, et ta ei vastanud enam selle õiguse säilitamise tingimustele vastavalt selle direktiivi artiklile 14, on tõendeid, mida see isik peab esitama selleks, et tõendada oma tegelikku lahkumist selle riigi territooriumilt, loomuldasa ja seetõttu, et kõnealusel isikul ei olnud aega vastuvõtvas liikmesriigis lõimuda, lihtsam esitada. Nagu ka Euroopa Kohus oma kohtupraktikas juba leidnud on, ei kavatse liidu kodanik, kes teostab elamisõiguse direktiivi 6 lõikega 1 antud õigusi, end vastuvõtvas liikmesriigis sisse seada viisil, mis sobiks selles liikmesriigis perekonnaelu alustamiseks või tugevdamiseks(48). Seevastu juhul, kui asjaomane isik elas vastuvõtvas liikmesriigis selle direktiivi artikli 7 alusel, võib talle panna ulatuslikuma tõendamiskoormise. Näiteks peab see kodanik suutma tõendada, et ta taotles enda kustutamist rahvastikuregistrist, üürilepingu või vee- ja energialepingu lõpetamist, kolimist, enda välja arvamist kutsealaregistrist või muude selliste suhete katkestamist, mis eeldavad püsivat kohalolekut. Sellega seoses tõden, et kuigi vastuvõtva liikmesriigi territooriumilt eemalolek ei saa iseenesest olla määrava tähtsusega ning sellest ei saa muudest asjaoludest sõltumata lähtuda, võiks see olla üks oluline asjaolu, mida liikmesriigi asutused arvesse võtavad. Iseenesestmõistetavalt räägib pikk eemalolek selle kasuks, et elamine vastuvõtvas liikmesriigis on tegelikult ja tõhusalt lõppenud ning seetõttu on väljasaatmisotsuse õigusmõju ammendunud.

101. Teiseks ei peaks, nagu juba tõdetud, elamisõigust omavaid isikuid välja saatma seni, kuni nad ei hakka ebamõistlikult koormama vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi. Tegemaks kindlaks, kas isik on seesuguseks koormaks, ja selleks, et ta vastaval juhul välja saata, peab kõnealune liikmesriik vastavalt direktiivi põhjendusele 16 kaaluma „kas tegemist on ajutiste raskustega, ja võtma arvesse elamisperioodi kestust, isiklikke asjaolusid ja antud abi suurust“. Neist kriteeriumidest lähtudes peaksid liikmesriigi asutused saama iga konkreetse juhtumi puhul kontrollida, kas välja saadetud isik, kes küll ei vasta elamisõiguse direktiivi artikli 7 tingimustele, ei koorma enam ebamõistlikult sotsiaalabisüsteemi ning võib seega kasutada elamisõigust vastavalt selle direktiivi artiklile 6. Selle hinnangu andmisel võiks hinnata ka isiklikke asjaolusid ja asjaomase isiku käitumist pärast tema väljasaatmist. Märgin siinkohal, et mõiste „sotsiaalabi“ on lai ja hõlmab kõiki hüvitisi, millesse liidu kodanik ei ole osamakseid teinud ja mida rahastatakse avaliku sektori vahenditest(49). Näiteks kui isik on – nagu põhikohtuasja kaebaja – pärast väljasaatmist korduvalt üles näidanud õigusvastast käitumist(50), võib see käitumine olla asjasse puutuv, kuna see võib peegeldada ebamõistliku koormuse ohtu seoses sellega, et asjaomase isiku käitumise tõttu on vaja kasutada märkimisväärses ulatuses politseiressursse. Seda, kas sellise sotsiaalabi andmine on ebamõistlik, tuleb siiski hinnata eelotsusetaotluse esitanud kohtul.

102. Kolmandaks ja lõpetuseks on veel üheks asjaoluks, mida võiks arvesse võtta, asjaomase isiku kavatsus väljasaatmisotsust täita ning senised sidemed vastuvõtva liikmesriigiga katkestada. Selle asjaolu arvesse võtmisel esineb siiski rida praktilisi raskusi, kuna eelkõige kellegi tegelikku kavatsust riigis elamine lõpetada on keeruline objektiivselt hinnata. Sellise vajaduse korral tuleks liikmesriigi asutusel lihtsalt oletada, kuna neid oletusi kinnitavaid objektiivseid märke oleks raske leida, eelkõige juhul, kui ametiasutus kontrollib seda peatselt pärast lahkumise kuupäeva või kui koht, kus see isik elab, on vastuvõtvale liikmesriigile geograafiliselt lähedal.

V.      Ettepanek

103. Eeltoodut silmas pidades teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Raad van State (Madalmaade kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) esitatud eelotsuse küsimustele järgmiselt:

Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiivi 2004/38/EÜ, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil ning millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 1612/68 ja tunnistatakse kehtetuks direktiivid 64/221/EMÜ, 68/360/EMÜ, 72/194/EMÜ, 73/148/EMÜ, 75/34/EMÜ, 75/35/EMÜ, 90/364/EMÜ, 90/365/EMÜ ja 93/96/EMÜ (muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 5. aprilli 2011. aasta määrusega (EL) nr 492/2011), artikli 15 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et selle sätte alusel tehtud vastuvõtvast liikmesriigist väljasaatmise otsust ei saa lugeda täielikult täidetuks ning oma õigusmõju ammendanuks ainuüksi sellest asjaolust tulenevalt, et isik, keda see otsus puudutab, on füüsiliselt selle liikmesriigi territooriumilt lahkunud. Selle liikmesriigi asutused peavad hindama selliste otsuste ajalist mõju iga asjaomase isiku puhul eraldi, võttes arvesse võimalikku asjaoludes oluliste muudatuste toimumist, mis teeb võimalikuks selle, et see isik vastab uuesti tingimustele, millele ta enne ei vastanud ja millega väljasaatmisotsuse tegemist põhjendati, või kui selliseid muudatusi ei ole toimunud, siis kogumina selliseid asjaolusid nagu eelkõige see, kas vastuvõtvas liikmesriigis elamine reaalselt ja tegelikult ja tõhusalt lõppes (kusjuures see, kui kaua isik väljaspool seda liikmesriiki elas, on sellele viitav, mitte aga iseenesest selles osas määrav kriteerium), samuti see, kas on oht, et kõnealune isik koormab põhjendamatult selle liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi.


1      Algkeel: prantsuse.


2      Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiiv, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil ning millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 1612/68 ja tunnistatakse kehtetuks direktiivid 64/221/EMÜ, 68/360/EMÜ, 72/194/EMÜ, 73/148/EMÜ, 75/34/EMÜ, 75/35/EMÜ, 90/364/EMÜ, 90/365/EMÜ ja 93/96/EMÜ (ELT 2004, L 158, lk 77; ELT eriväljaanne 05/05, lk 46), mida on muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 5. aprilli 2011. aasta määrusega (EL) nr 492/2011 (ELT 2011, L 141, lk 1, ning parandused ELT 2004, L 229, lk 35 ja ELT 2005, L 197, lk 34).


3      Elamisõiguse direktiivi artikli 15 mõningaid teisi aspekte, eelkõige selles artiklis ette nähtud menetluslike tagatiste ulatust, on Euroopa Kohus pidanud tõlgendama 12. juuli 2018. aasta kohtuotsuses Banger (C‑89/17, EU:C:2018:570, punktid 42–52) ja 10. septembri 2019. aasta kohtuotsuses Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:693, punktid 71–88). Neid menetluslikke tagatisi on tõlgendatud ka kohtujurist Szpunari ettepanekus kohtuasjas G. M. A. (tööotsija) (C‑710/19, EU:C:2020:739, punktid 86–99).


4      Vt Euroopa Parlamendi ja nõukogu 15. märtsi 2006. aasta määrus (EÜ) nr 562/2006, millega kehtestatakse isikute üle piiri liikumist reguleerivad ühenduse eeskirjad (Schengeni piirieeskirjad) (ELT 2006, L 105, lk 1).


5      See register on rahvastikuregistri osa ja sisaldab eelkõige andmeid isikute kohta, kes elavad Madalmaades kuni neli kuud.


6      Leidis nimelt tuvastamist, et FS oli viis kuud Madalmaades töötanud, ent enam mingisuguse majandustegevusega ei tegelenud, ta ei olnud tõendanud, et ta on töötu endast sõltumatutel põhjustel või tööotsija, ning tal ei olnud piisavalt vahendeid oma vajaduste rahuldamiseks.


7      Riigisekretär korrigeeris vahepeal seda hinnangut, nõustudes, et FS oli selle otsuse ettenähtud tähtaja jooksul täitnud (vt käesoleva ettepaneku punkt 27).


8      Vt 12. märtsi 2014. aasta kohtuotsus O. ja B. (C‑456/12, EU:C:2014:135, punktid 53 ja 56).


9      Vt Schengenis 19. juunil 1990. aastal allkirjastatud ja 26. märtsil 1995. aastal jõustunud konventsiooni, millega rakendatakse 14. juuni 1985. aasta Schengeni lepingut Beneluxi Majandusliidu riikide, Saksamaa Liitvabariigi ja Prantsuse Vabariigi valitsuste vahel nende ühispiiridel kontrolli järkjärgulise kaotamise kohta (EÜT 2000, L 239; lk 19; ELT eriväljaanne 19/02, lk 9), artikli 5 lõige 1.


10      Vt EÜ artikkel 8 (EÜT 1992, C 191, lk 1).


11      Elamisõiguse direktiivi vastu võtmisel püüdis liidu seadusandja koondada ühte akti varasema teisese õiguse, milles käsitleti eraldi töötajaid, füüsilisest isikust ettevõtjaid, õpilasi ja muid mittetöötavaid isikuid, eesmärgiga lihtsustada ja tugevdada liidu kodanike õigust vabalt liikuda ja elada (vt põhjendused 3 ja 4). Jättes selle fragmentaarse lähenemisviisi selja taha, muudeti selle direktiiviga teisese õiguse norme või tunnistati need kehtetuks, andes seeläbi liidu kodakondsusel põhinevale liikumisvabadusele uue mõõtme (7. oktoobri 2010. aasta kohtuotsus Lassal (C‑162/09, EU:C:2010:592, punkt 30 ja seal viidatud kohtupraktika)).


12      Vt elamisõiguse direktiivi põhjendus 10 ning 11. novembri 2014. aasta kohtuotsus Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358, punkt 70 ja seal viidatud kohtupraktika).


13      Vt elamisõiguse direktiivi artikli 8 lõiked 1 ja 2.


14      Vt 17. veebruari 2005. aasta kohtuotsus Oulane (C‑215/03, EU:C:2005:95, punktid 21 ja 35).


15      Vt 17. veebruari 2005. aasta kohtuotsus Oulane (C‑215/03, EU:C:2005:95, punktid 24 ja 25).


16      Vt elamisõiguse direktiivi artikli 8 lõiked 1 ja 2.


17      Vt elamisõiguse direktiivi artikli 5 lõige 5.


18      Vt 10. septembri 2019. aasta kohtuotsus Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:693, punktid 60 ja 61 ning seal viidatud kohtupraktika). Lisaks sellele on elamisõiguse direktiivis sätestatud juhud, mil tuletatud elamisõigus säilib ka siis, kui liidu kodanikuga kaasas olemise või temaga ühinemise nõude täitmine ei ole enam võimalik ehk selle kodaniku surma või lahkumise korral (artikkel 12) või abielulahutuse, abielu kehtetuks tunnistamise või registreeritud kooselu lõpetamise korral (artikkel 13). Neil juhtudel peavad teise liikmesriigi kodanikest pereliikmed elamisõiguse säilitamiseks vastama kõnealuse direktiivi artikli 7 lõikes 1 sätestatud tingimustele (artikli 12 lõige 1 ja artikli 13 lõige 1), samas kui kolmanda riigi kodanikest pereliikmed peavad vastama sama direktiivi artikli 12 lõikes 2 ja artikli 13 lõikes 2 ette nähtud eritingimustele (vt 10. septembri 2019. aasta kohtuotsus Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:693, punkt 66)).


19      Tuleb tõdeda, et mõistet „väljasaatmisotsus“ ei kasutata ei elamisõiguse direktiivi artikli 27 lõikes 1 ega artikli 15 lõikes 1, vaid seal viidatakse üldisemalt vastavalt kas „liikumis- ja elamisvabadus[e][piiramisele]“ või „otsuste[le,] mis piiravad […] vaba liikumist“. Teistest selle direktiivi sätetest tuleneb siiski, et nende meetmete hulgas on ka „väljasaatmisotsused“ (vt vastavalt kõnealuse direktiivi artikli 28 lõige 1 ja artikli 15 lõiked 2 ja 3).


20      Elamisõiguse direktiivi artikli 28 lõike 2 kohaselt ei või liikmesriik teha väljasaatmisotsust liidu kodanike või nende pereliikmete suhtes, kellel on tema territooriumil alaline elamisõigus, välja arvatud avaliku korra või julgeolekuga seotud kaalukatel põhjustel.


21      Vt elamisõiguse direktiivi VI peatükk „Sisenemis- ja elamisõigusele avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu huvides kehtestatavad piirangud“.


22      10. septembri 2019. aasta kohtuotsus Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:693, punkt 74).


23      Elamisõiguse direktiivi artikli 3 lõike 1 kohaselt kuuluvad selle direktiivi kohaldamisalasse ja on sellega tagatud õiguste kandjateks ka liidu kodanikuga kaasas olevad või temaga liituvad kõnealuse direktiivi artikli 2 punktis 2 nimetatud pereliikmed (vt 10. septembri 2019. aasta kohtuotsus Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:693, punkt 54 ja seal viidatud kohtupraktika)).


24      Lisaks sellele on elamisõiguse direktiivi põhjenduses 16 täpsustatud, et „[v]astuvõttev liikmesriik peaks kaaluma, kas tegemist on ajutiste raskustega, ja võtma arvesse elamisperioodi kestust, isiklikke asjaolusid ja antud abi suurust, et otsustada, kas abisaaja on muutunud selle riigi sotsiaalabisüsteemile põhjendamatuks koormaks ja tuleks riigist välja saata“.


25      Sotsiaalabisüsteemi ebamõistliku koormamise tingimuse kohaldamine võiks puudutada ka elamisõiguse direktiivi artikli 13 lõike 2 tingimusi seoses mõne liikmesriigi kodanikest pereliikmete elamisõiguse säilimisega abielulahutuse, abielu kehtetuks tunnistamise või registreeritud kooselu lõpetamise korral, kuna need tingimused sotsiaalabisüsteemiga ei seondu.


26      Vt 20. veebruari 1997. aasta kohtuotsus komisjon vs. Belgia (C‑344/95, EU:C:1997:81, punktid 12–18) ning 17. detsembri 2020. aasta kohtuotsus G. M. A. (tööotsija) (C‑710/19, EU:C:2020:1037, punktid 22–27).


27      Igaks juhuks tuleb tähelepanu juhtida sellele, et elamisõiguse direktiivi artikli 27 lõikesse 2 kodifitseeritud Euroopa Kohtu praktika kohaselt on avaliku korra või julgeoleku huvides isiku väljasaatmine põhjendatud ainult siis, kui kõnealune käitumine kujutab endast „tõelist, vahetut ja piisavalt tõsist ohtu mõnele ühiskonna põhihuvile“. Komisjon on sellega seoses märkinud, et teatud juhtudel võivad pidevad pisirikkumised kogumis olla käsitatavad ühe teona, mis kujutab endast piisavalt tõsist ohtu avalikule korrale. Vt komisjoni teatis Euroopa Parlamendile ja nõukogule: suunised [elamisõiguse direktiivi] ülevõtmise ja kohaldamise parandamiseks (KOM(2009) 313 (lõplik), lk 12, edaspidi „komisjoni suunised“), punkt 3.2. Juhin siiski tähelepanu sellele, et Euroopa Kohtu praktika kohaselt ei piisa sellise ohu tõendamiseks ainuüksi sellest, et isik on mitmel korral süüdi mõistetud ning seetõttu tuleks sellest komisjoni ettepanekust lähtuda üksnes erandjuhtudel (vt analoogia alusel 4. oktoobri 2007. aasta kohtuotsus Polat, C‑349/06, EU:C:2007:581, punktid 28–39).


28      Kui mõni muu liikmesriik peale vastuvõtva liikmesriigi annab uue elamisõiguse, lõpetab see elamisõigus lõplikult väljasaatmisotsuse kehtivuse erga omnes, sh vastuvõtva liikmesriigi suhtes.


29      Vt käesoleva ettepaneku punkt 27. Madalmaade valitsus leiab, et kui uus kolmekuune tähtaeg hakkaks kulgema iga piiriületuse korral, annaks see direktiivi artiklis 7 sätestatud tingimustele mittevastavatele liidu kodanikele de facto piiramatu ja automaatse elamisõiguse üksteisele järgnevate kolmekuuliste perioodide kaupa.


30      11. aprilli 2019. aasta kohtuotsus Tarola (C‑483/17, EU:C:2019:309, punktid 37 ja 38 ning seal viidatud kohtupraktika).


31      Euroopa Kohus on selgitanud, et väljendit „analoogia alusel“ tuleb mõista nii, et elamisõiguse direktiivi artiklid 30 ja 31 on artikli 15 raames kohaldatavad ainult juhul, kui neid on otsuste suhtes, mis on tehtud muudel kaalutlustel kui avalik kord, julgeolek või tervishoid, tegelikult võimalik kohaldada, tehes vajaduse korral vajalikud kohandused (10. septembri 2019. aasta kohtuotsus Chenchooliah, C‑94/18, EU:C:2019:693, punkt 81).


32      Vt ka elamisõiguse direktiivi artikli 31 lõige 4.


33      Vt selle kohta 4. juuni 2013. aasta kohtuotsus ZZ (C‑300/11, EU:C:2013:363, punkt 48).


34      Lisaks sellele märgin, et riigi territooriumil viibimise keeld on meede, mis teoreetiliselt võib kesta piiramatu aja („eluaegne riigis viibimise keeld“), see kahjustaks aga ebaproportsionaalselt elamisõiguse direktiivi subjekte (vt põhjendus 27). Seevastu väljasaatmisotsust oleks võimalik kohe täita ning isegi kui sellise otsuse õigusmõju kestab edasi pärast väljasaatmist uue elamisõiguse omistamise keelu kaudu, ei saa see keeld ajaliselt kesta piiramatult, kuna sel juhul oleks tegemist eluaegse riigis viibimise keeluga.


35      10. septembri 2019. aasta kohtuotsus Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:693, punkt 74).


36      Vt selle kohta kohtujurist Wahli ettepanek kohtuasjas Brey (C‑140/12, EU:C:2013:337, punkt 44).


37      See sõnastus on inspireeritud elamisõiguse direktiivi artikli 32 lõikest 1, mis puudutab riigi territooriumil viibimise keeldusid, ent mida saab analoogia alusel kohaldada ka väljasaatmisotsuste suhtes. Vt selle kohta ka 18. mai 1982. aasta kohtuotsus Adoui ja Cornuaille (115/81 ja 116/81, EU:C:1982:183, punkt 12).


38      Pealegi peab seesama võimalus olema pereliikmetel, kellel on enne väljasaatmist tuletatud elamisõigus, kui nad vastavad uuesti elamisõiguse direktiivi artikli 6 lõikes 2 või artikli 7 lõikes 2 sätestatud tingimustele. Nii ilmne ei ole see olukord siiski nende pereliikmete puhul, kes tuginevad selle õiguse „säilitamisele“ direktiivi artiklite 12 ja 13 tähenduses, kuivõrd selline säilitamine eeldab seda, et asjaomane elamisõigus ei ole katkenud. Sellise katkemisega on aga selgelt tegemist siis, kui elamisõigus lõpeb ja kui on tehtud väljasaatmisotsus. Kui selline pereliige välja saadeti, ei saaks ta minu meelest seega tugineda neile sätetele, mida kohaldatakse elamisõiguse säilitamise suhtes. Niisiis saaks sellega, et asjaoludes on toimunud olulised muudatused, uus elamisõigus olla põhjendatav vaid siis, kui see pereliige ise vastab kõnealuse direktiivi artiklites 6 või 7 sätestatud tingimustele. Siinkohal tuleb tähele panna, et elamisõiguse direktiivi sätted ei anna kolmanda riigi kodanikele mingisugust autonoomset õigust, vaid neile antud õigused on liidu kodaniku poolt liikumisvabaduse teostamisest tulenevad õigused (12. märtsi 2014. aasta kohtuotsus O. ja B., C‑456/12, EU:C:2014:135, punkt 36).


39      Vt käesoleva ettepaneku punkt 36.


40      Vt selle kohta 25. juuli 2008. aasta kohtuotsus Metock jt (C‑127/08, EU:C:2008:449, punkt 84) ning 11. aprilli 2019. aasta kohtuotsus Tarola (C‑483/17, EU:C:2019:309, punkt 38).


41      Kuna see õigus on tagatud ka põhiõiguste harta artikli 45 lõikes 1, siis vastavalt harta artiklile 52 tohib selle õiguse teostamist „piirata ainult seadusega ning arvestades [selle õiguse] olemust“.


42      Vt käesoleva ettepaneku punktid 68 ja 69.


43      See ei tähenda, et konkreetse juhtumi asjaolusid hinnates ei võiks väljasaatmisotsuse õigusmõju kesta üle kolme kuu.


44      Vt komisjoni suuniste 27. joonealune märkus, punkt 4.3 „Õiguste kuritarvitamise muud vormid“, lk 18.


45      C‑456/12, EU:C:2014:135.


46      Vt selle kohta 14. detsembri 2000. aasta kohtuotsus Emsland‑Stärke (C‑110/99, EU:C:2000:695, punktid 52 jj) ja 12. märtsi 2014. aasta kohtuotsus O. ja B. (C‑456/12, EU:C:2014:135, punkt 58).


47      Vt 12. märtsi 2014. aasta kohtuotsus O. ja B. (C‑456/12, EU:C:2014:135, punktid 56 ja 57).


48      12. märtsi 2014. aasta kohtuotsus O. ja B. (C‑456/12, EU:C:2014:135, punkt 52).


49      Kohtujurist Wahli ettepanek kohtuasjas Brey (C‑140/12, EU:C:2013:337, punkt 41); vt ka 19. septembri 2013. aasta kohtuotsus Brey (C‑140/12, EU:C:2013:565, punkt 61).


50      Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et „[p]ärast vabanemist on politsei saanud veel kaks seda välismaalast puudutavat avaldust“.