Language of document : ECLI:EU:C:2021:506

EUROOPA KOHTU OTSUS (suurkoda)

22. juuni 2021(*)

Eelotsusetaotlus – Liidu kodakondsus – Direktiiv 2004/38/EÜ – Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigus vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil – Artikkel 15 – Liidu kodaniku vastuvõtva liikmesriigi territooriumil ajutise elamise lõppemine – Väljasaatmisotsus – Selle liidu kodaniku füüsiline lahkumine sellelt territooriumilt – Väljasaatmisotsuse ajaline kehtivus – Artikkel 6 – Selle liidu kodaniku võimalus saada uus elamisõigus sellele territooriumile naasmisel

Kohtuasjas C‑719/19,

mille ese on ELTL artikli 267 alusel Raad van State (Madalmaade kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) 25. septembri 2019. aasta otsusega esitatud eelotsusetaotlus, mis saabus Euroopa Kohtusse 30. septembril 2019, menetluses

FS

versus

Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,

EUROOPA KOHUS (suurkoda),

koosseisus: president K. Lenaerts, asepresident R. Silva de Lapuerta, kodade presidendid A. Prechal, M. Vilaras, E. Regan (ettekandja) ja N. Piçarra, kohtunikud M. Safjan, D. Šváby, S. Rodin, F. Biltgen, K. Jürimäe, C. Lycourgos, P. G. Xuereb, L. S. Rossi ja I. Jarukaitis,

kohtujurist: A. Rantos,

kohtusekretär: vanemametnik M. Ferreira,

arvestades kirjalikku menetlust ja 16. novembri 2020. aasta kohtuistungil esitatut,

arvestades seisukohti, mille esitasid:

–        FS, esindaja: advocaat V. Senczuk,

–        Madalmaade valitsus, esindajad: M. K. Bulterman ja J. Langer,

–        Belgia valitsus, esindajad: M. Van Regemorter ja M. Jacobs,

–        Tšehhi valitsus, esindajad: M. Smolek, J. Vláčil ja A. Pagáčová,

–        Taani valitsus, esindajad: J. Nymann-Lindegren, P. Jespersen ja M. S. Wolff,

–        Euroopa Komisjon, esindajad: G. Wils ja E. Montaguti,

olles 10. veebruari 2021. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,

on teinud järgmise

otsuse

1        Eelotsusetaotlus puudutab seda, kuidas tõlgendada Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiivi 2004/38/EÜ, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil ning millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 1612/68 ja tunnistatakse kehtetuks direktiivid 64/221/EMÜ, 68/360/EMÜ, 72/194/EMÜ, 73/148/EMÜ, 75/34/EMÜ, 75/35/EMÜ, 90/364/EMÜ, 90/365/EMÜ ja 93/96/EMÜ (ELT 2004, L 158, lk 77; ELT eriväljaanne 05/05, lk 46), artikli 6 lõiget 1 ja artikli 15 lõiget 1.

2        Taotlus on esitatud vaidluses, mille pooled on FS, kes on liidu kodanik, kes pärast tema suhtes väljasaatmisotsuse vastuvõtmist lahkus Madalmaade territooriumilt, ja Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (justiits- ja julgeolekuküsimuste riigisekretär, Madalmaad) (edaspidi „riigisekretär“) ning mis puudutab otsust, mille alusel see liidu kodanik peeti pärast vastuvõtvasse liikmesriiki naasmist kinni.

 Õiguslik raamistik

 Liidu õigus

 Schengeni piirieeskirjad

3        Euroopa Parlamendi ja nõukogu 9. märtsi 2016. aasta määruse (EL) 2016/399, millega kehtestatakse isikute üle piiri liikumist reguleerivad ühenduse eeskirjad (Schengeni piirieeskirjad) (ELT 2016, L 77, lk 1), artiklis 22 „Sisepiiride ületamine“ on ette nähtud:

„Sisepiire võib ületada igas kohas, ilma et isikuid, olenemata nende kodakondsusest, piiril kontrollitakse.“

 Direktiiv 2004/38

4        Direktiivi 2004/38 põhjendustes 1–3, 10 ja 16 on märgitud:

„(1)      Liidu kodakondsus annab igale liidu kodanikule esmase ja individuaalse õiguse liikmesriikide territooriumil vabalt liikuda ja elada, kui [EL toimimise lepinguga] ja selle rakendamiseks võetud meetmetega kehtestatud piirangutest ja tingimustest ei tulene teisiti.

(2)      Isikute vaba liikumine on üks põhivabadusi siseturul, mis hõlmab sisepiirideta ala, mille ulatuses tagatakse vabadus vastavalt [EL toimimise lepingu] sätetele.

(3)      Kui liikmesriikide kodanikud kasutavad oma vaba liikumise ja elamise õigust, peaks nende põhistaatuseks olema liidu kodakondsus. Seepärast on oluline kodifitseerida ja üle vaadata olemasolevad ühenduse dokumendid, milles käsitletakse eraldi töötajaid ja füüsilisest isikust ettevõtjaid, samuti õpilasi ja muid mittetöötavaid isikuid, et lihtsustada ja tugevdada kõikide liidu kodanike vaba liikumise ja elamise õigust.

[…]

(10)      Elamisõigust kasutavad isikud ei tohiks siiski vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi esialgse elamisperioodi jooksul põhjendamatult koormata. Seepärast peaks üle kolmekuulise perioodi puhul kehtestama liidu kodanike ja nende pereliikmete elamisõigusele tingimused.

[…]

(16)      Kuni elamisõiguse kasutajad ei koorma põhjendamatult vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi, ei tohiks neid välja saata. […]“.

5        Direktiivi artikli 3 „Soodustatud isikud“ lõikes 1 on ette nähtud:

„Käesolevat direktiivi kohaldatakse kõikide liidu kodanike suhtes, kes liiguvad liikmesriiki või elavad liikmesriigis, mille kodanikud nad ei ole, ja nende artikli 2 punktis 2 määratletud pereliikmete suhtes, kes on nendega kaasas või ühinevad nendega.“

6        Direktiivi 2004/38 artiklis 5 „Sisenemisõigus“ on sätestatud:

„1.      Ilma et see piiraks siseriikliku piirikontrolli suhtes kohaldatavate, reisidokumente käsitlevate sätete kohaldamist, annavad liikmesriigid liidu kodanikele loa siseneda nende territooriumile kehtiva isikutunnistuse või passiga ning nende pereliikmetele, kes ei ole liikmesriigi kodanikud, loa siseneda nende territooriumile kehtiva passiga.

[…]

5.      Liikmesriigid võivad nõuda, et asjaomane isik teataks oma viibimisest tema territooriumil mõistliku ja mittediskrimineeriva aja jooksul. Selle nõude täitmata jätmise korral võib asjaomase isiku suhtes kohaldada proportsionaalseid ja mittediskrimineerivaid karistusi.“

7        Direktiivi artikli 6 „Kuni kolmekuuline elamisõigus“ lõikes 1 on ette nähtud:

„Liidu kodanikel on õigus elada teise liikmesriigi territooriumil kuni kolm kuud, ilma et nad peaksid täitma muid tingimusi või formaalsusi peale nõude omada kehtivat isikutunnistust või passi.“

8        Direktiivi artikli 7 „Üle kolmekuuline elamisõigus“ lõikes 1 on sätestatud:

„Kõikidel liidu kodanikel on õigus elada teise liikmesriigi territooriumil kauem kui kolm kuud, kui:

a)      nad tegutsevad vastuvõtvas liikmesriigis töötajate või füüsilisest isikust ettevõtjatena või

b)      neil on enda ja oma pere jaoks piisavalt vahendeid, et mitte koormata oma elamisperioodi ajal vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi ja neil on vastuvõtva liikmesriigi üldine ravikindlustus või

c)      nad on kantud mõne sellise era- või avalik-õigusliku õppeasutuse nimekirja, mis on vastuvõtvas liikmesriigis akrediteeritud või mida rahastatakse selle riigi õigusaktide või haldustavade põhjal, ja nende peamiseks eesmärgiks on õpingud, sealhulgas tööalane koolitus, ning

d)      neil on vastuvõtva liikmesriigi üldine ravikindlustus ja nad kinnitavad asjaomasele liikmesriigi asutusele avalduses või mõnes muus enda valitud dokumendis, et neil on enda ja oma pereliikmete jaoks piisavalt vahendeid, et mitte koormata oma elamisperioodi ajal vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi, või

[…]“.

9        Direktiivi artikli 8 „Haldusformaalsused liidu kodanikele“ lõikes 1 on ette nähtud:

„Ilma et see piiraks artikli 5 lõike 5 kohaldamist, võib vastuvõttev liikmesriik üle kolmekuuliste elamisperioodide puhul nõuda, et liidu kodanik registreeriks ennast asjaomases ametiasutuses.“

10      Direktiivi 2004/38 artikli 14 „Elamisõiguse säilitamine“ kohaselt:

„1.      Liidu kodanikel ja nende pereliikmetel on artiklis 6 sätestatud elamisõigus seni, kuni nad ei koorma põhjendamatult vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi.

2.      Liidu kodanikel ja nende pereliikmetel on artiklites 7, 12 ja 13 sätestatud elamisõigus, kuni nad vastavad kõnealustes artiklites sätestatud tingimustele.

Erijuhtudel, kui tekib põhjendatud kahtlus, kas liidu kodanik või tema pereliikmed vastavad artiklites 7, 12 ja 13 sätestatud tingimustele, võivad liikmesriigid kontrollida, kas need tingimused on täidetud. Süstemaatilist kontrolli ei tehta.

3.      Kui liidu kodanik või tema pereliige kasutab vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi, ei ole väljasaatmine automaatne tagajärg.

4.      Erandina lõigetest 1 ja 2 ning ilma et see piiraks VI peatüki sätete kohaldamist, ei või liidu kodanikke või nende pereliikmeid mitte mingil juhul välja saata, kui:

[…]

b)      liidu kodanikud on sisenenud vastuvõtva liikmesriigi territooriumile töö otsimiseks. Sellisel juhul ei või liidu kodanikke ja nende pereliikmeid välja saata seni, kuni liidu kodanikud saavad tõendada, et nad jätkavad töö otsimist ja neil on tegelik võimalus tööd leida.“

11      Direktiivi artikkel 15 „Menetluslikud tagatised“ on sõnastatud järgmiselt:

„1.      Artiklitega 30 ja 31 ettenähtud menetlusi kohaldatakse analoogia põhjal kõikide otsuste suhtes, mis piiravad liidu kodanike ja nende pereliikmete vaba liikumist muudel põhjustel kui avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu huvides.

[…]

3.      Vastuvõttev liikmesriik ei või kehtestada sisenemiskeeldu seoses väljasaatmisotsusega, mille suhtes kohaldatakse lõiget 1.“

12      Direktiivi artikli 16 „Üldeeskirjad liidu kodanikele ja nende pereliikmetele“ lõikes 1 on sätestatud:

„Liidu kodanikud, kes on elanud vastuvõtvas liikmesriigis seaduslikult ja pidevalt viis järjestikust aastat, saavad seal alalise elamisõiguse. […]“.

13      Direktiivi 2004/38 artiklis 17 „Erandid seoses isikutega, kes ei tööta enam vastuvõtvas liikmesriigis, ja nende pereliikmetega“ on muu hulgas ette nähtud erandid direktiivi artiklis 16 alalise elamisõiguse saamise üldeeskirjadest.

14      Direktiivi artiklis 21 „Elamisperioodi katkematus“ on sätestatud:

„Käesoleva direktiivi kohaldamisel võib pidevat elamisperioodi tõendada kõikide vastuvõtvas liikmesriigis kasutusel olevate tõendamisvahenditega. Igasugune nõuetekohaselt täidetud asjaomase isiku väljasaatmise otsus katkestab elamisperioodi pidevuse.“

15      Direktiivi 2004/38 artikli 24 „Võrdne kohtlemine“ lõikes 2 on ette nähtud:

„Erandinda lõikest 1 ei ole vastuvõttev liikmesriik kohustatud tagama õigust sotsiaalabile elamisperioodi esimese kolme kuu jooksul või, kui see on asjakohane, artikli 14 lõike 4 punktis b sätestatud pikema ajavahemiku jooksul, samuti pole ta kohustatud enne alalise elamisõiguse omandamist andma stipendiumide või õppelaenudena toimetulekutoetust õpinguteks, sealhulgas tööalaseks koolituseks, muudele isikutele kui töötajatele, füüsilisest isikust ettevõtjatele, sellise staatuse säilitanud isikutele ja nende pereliikmetele.“

16      Direktiivi artikli 27 „Üldpõhimõtted“ lõikes 1 on sätestatud:

„Kui käesoleva peatüki sätetest ei tulene teisiti, võivad liikmesriigid piirata avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu huvides liidu kodanike ja nende pereliikmete liikumis- ja elamisvabadust, sõltumata nende kodakondsusest. Kõnealuseid põhjendusi ei tohi rakendada majanduslikel eesmärkidel.“

17      Direktiivi 2004/38 artikli 30 „Otsustest teatamine“ kohaselt:

„1.      Asjaomastele isikutele teatatakse kõikidest artikli 27 lõike 1 kohaselt tehtud otsustest kirjalikult nii, et nad mõistaksid nende sisu ja mõju.

[…]

3.      Teates täpsustatakse kohus või haldusorgan, kellele asjaomane isik võib kaebuse esitada, kaebuse esitamise tähtaeg ja vajaduse korral aeg, mis isikule liikmesriigi territooriumilt lahkumiseks on antud. Välja arvatud nõuetekohaselt põhjendatud kiireloomulistel juhtudel, ei või territooriumilt lahkumiseks antav aeg olla lühem kui üks kuu alates teate saamisest.“

18      Direktiivi artikli 31 „Menetluslikud tagatised“ lõikes 4 on ette nähtud:

„Liikmesriigid võivad asjaomase isiku oma territooriumilt kaebemenetluse ajal välja saata, kuid nad ei või takistada tal isiklikult selgitusi esitada, välja arvatud juhul, kui tema kohalesaabumine võib tekitada avalikule korrale või julgeolekule tõsiseid probleeme või kui kaebuses või kohtulikul läbivaatamisel käsitletakse territooriumile sisenemise keeldu.“

19      Direktiivi artikkel 32 „Väljasaatmisotsuse kehtivus“ on sõnastatud järgmiselt:

„1.      Isikud, kes on välja saadetud avaliku korra või julgeoleku huvides, võivad esitada väljasaatmisotsuse kehtetuks tunnistamise taotluse sõltuvalt asjaoludest pärast mõistliku aja möödumist ja igal juhul pärast kolme aasta möödumist lõpliku väljasaatmisotsuse jõustumisest, mis on nõuetekohaselt vastu võetud kooskõlas [liidu] õigusega, kusjuures taotluses tuleb esitada tõendid selle kohta, et asjaoludes, mis õigustasid väljasaatmisotsust, on toimunud olulised muudatused.

Asjaomane liikmesriik teeb selle taotluse kohta otsuse kuue kuu jooksul pärast selle esitamist.

2.      Lõikes 1 nimetatud isikutel ei ole õigust siseneda asjaomase liikmesriigi territooriumile ajal, kui nende taotlust menetletakse.“

 Madalmaade õigus

 Vw 2000

20      23. novembri 2000. aasta välismaalaste seaduse (Wet tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet (Vreemdelingenwet 2000)) (Stb. 2000, nr 495) põhikohtuasjas kohaldatava redaktsiooni (edaspidi „Vw 2000“) artikkel 1 on sõnastatud järgmiselt:

„Käesolevas seaduses ja selle alusel vastu võetud sätetes kasutatakse järgmisi mõisteid:

[…]

[liidu kodanikud]:

1°      Euroopa [Liidu kodanikud, kellel on Euroopa Liidu toimimise lepingu alusel õigus teise liikmesriigi territooriumile siseneda ja seal elada;

[…]

välismaalane: isik, kellel ei ole Madalmaade kodakondsust ja keda ei saa seaduse alusel samastada Madalmaade kodanikuga“.

21      Vw 2000 artiklis 8 on sätestatud:

„Välismaalane elab seaduslikult Madalmaades üksnes juhul, kui:

[…]

e.      ta on liidu kodanik, kes elab Madalmaades Euroopa Liidu toimimise lepingu või Euroopa Majanduspiirkonna (EMP) lepingu alusel kehtestatud õigusnormide alusel“.

22      Vw 2000 artiklis 50 on ette nähtud:

„1.      Piirivalve ja välismaalaste kontrolli eest vastutavad ametnikud võivad selliste faktide ja asjaolude esinemisel, mis objektiivsete kriteeriumide kohaselt annavad alust mõistlikult eeldada ebaseaduslikku riigis viibimist, või ebaseadusliku riigisviibimise vastase võitluse raames pärast piiri ületamist isikuid nende isikusamasuse, kodakondsuse ja riigis viibimise eelduste kindlakstegemiseks kinni pidada. Iga isiku suhtes, kes enda väitel on Madalmaade kodanik, suutmata seda tõendada, võidakse kohaldada lõigetes 2 ja 5 silmas peetud sunnimeetmeid. Üldkohaldatavas määruses täpsustatakse dokumendid, mis peavad välisriigi kodanikul olema tema isikusamasuse, kodakondsuse ja riigis viibimise eelduste kindlakstegemiseks.

[…]

3.      Kui kinnipeetu isikusamasuse saab kohe tuvastada ja kui ilmneb, et tal ei ole seaduslikku elamisõigust, või kui kohe ei ilmne, et tal on seaduslik elamisõigus, võib ta viia ülekuulamiseks ette nähtud kohta. Teda hoitakse seal maksimaalselt kuus tundi, kusjuures arvesse ei võeta ajavahemikku keskööst kuni kella 9.00 hommikul.

[…]“.

23      Vw 2000 artikli 59 kohaselt:

„1.      Kui see on avaliku korra või riigi julgeoleku huvides vajalik, võib minister pidada väljasaatmise eesmärgil kinni välismaalase, kes

a.      ei viibi riigis seaduslikult;

[…]“.

24      Vw 2000 artikkel 61 on sõnastatud järgmiselt:

„1.      Välismaalane, kes ei viibi või enam ei viibi riigis seaduslikult, peab omal algatusel lahkuma Madalmaade territooriumilt artiklis 62 sätestatud tähtaja jooksul.

[…]“.

25      Vw 2000 artiklis 62 on sätestatud:

„1.      Pärast välismaalase suhtes tagasisaatmisotsuse tegemist või liidu kodaniku puhul pärast tema seadusliku riigisviibimise lõppu peab asjaomane isik Madalmaade territooriumilt omal algatusel lahkuma nelja nädala jooksul.

[…]“.

26      Vw 2000 artiklis 63 on ette nähtud:

„1.      Välismaalase, kes ei viibi riigis seaduslikult ja kes ei ole omal algatusel Madalmaade territooriumilt lahkunud käesolevas seaduses ette nähtud tähtaja jooksul, võib välja saata.

[…]“.

27      Vw 2000 artikli 72 kohaselt:

„[…]

3.      Käesoleva jao kohaldamisel loetakse otsusega samaväärseks ka haldusasutuse tegevust välismaalase suhtes, […]

[…]“.

28      Vw 2000 artikkel 106 on sõnastatud järgmiselt:

„1.      Kui rechtbank (esimese astme kohus) määrab vabadusekaotusliku meetme või vabadust piirava meetme tühistamise või kui vabadusekaotus või -piirang on juba enne selle meetme tühistamise taotluse läbivaatamist tühistatud, võib ta riigilt mõista välismaalasele välja hüvitise. […]

2.      Lõiget 1 kohaldatakse analoogia alusel, kui Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Madalmaade riiginõukogu halduskohtuasjade osakond) määrab vabadusekaotusliku või vabadust piirava meetme tühistamise.“

29      Vw 2000 artiklis 112 on sätestatud:

„Vastavalt rahvusvahelisele lepingule või Madalmaade Kuningriigile siduvale rahvusvahelise organisatsiooni otsusele võib välisriigi kodanike seadusliku riigis viibimist reguleerivaid eeskirju kehtestada üldkohaldatava määrusega või selle alusel, millega võidakse nende kodanike kasuks käesolevast seadusest kõrvale kalduda.“

 Vreemdelingenbesluit 2000

30      23. novembri 2000. aasta välismaalaste määruse (Besluit tot uitvoering van de Vreemdelingenwet 2000 (Vreemdelingenbesluit 2000)) (Stb. 2000, nr 497) põhikohtuasjas kohaldatava redaktsiooni artikkel 8.7 on selle määruse 8. peatüki teise jao teises alajaos, mis hõlmab muu hulgas artikleid 8.8, 8.11, 8.12 ja 8.16. Selles on sätestatud:

„1.      Käesolevat alajagu kohaldatakse välismaalaste suhtes, kes on liidu liikmesriigi või EMP lepingu osalisriigi kodanikud, või Šveitsi kodanikud, kes reisivad Madalmaadesse või viibivad seal.

[…]“.

31      Määruse artikli 8.11 kohaselt:

„1.      Artikli 8.7 lõikes 1 osutatud välismaalane viibib riigis seaduslikult kolme kuu jooksul alates tema riiki sisenemisest, kui:

a.      tal on kehtiv isikutunnistus või pass, või

b.      ta tõendab oma isikut ja kodakondsust kahtlusteta muude vahenditega.

[…]“.

32      Määruse artikkel 8.12 on sõnastatud järgmiselt:

„1.      Artikli 8.7 lõikes 1 osutatud välismaalane viibib Madalmaade territooriumil seaduslikult kauem kui kolm kuud pärast tema riiki sisenemist, kui:

a.      ta on töötaja või füüsilisest isikust ettevõtja Madalmaades või ta siseneb Madalmaadesse töö otsimiseks, ta on võimeline seda tõendama ja on tegelik võimalus, et ta võetakse tööle;

b.      tal on enda ja oma pere jaoks piisavalt vahendeid ja üldine ravikindlustus Madalmaades;

c.      ta on hariduse omandamise jätkamiseks registreeritud Centraal register opleidingen hoger onderwijs’is (kõrgharidusõppe keskregister, Madalmaad) […];

[…]

2.      Lõike 1 punktis a osutatud välismaalase seaduslik riigisviibimine ei lõpe üksnes põhjusel, et see kodanik ei ole enam töötaja või füüsilisest isikust ettevõtja, kui:

a.      ta ei saa ajutiselt töötada haiguse või õnnetuse tagajärjel;

b.      ta on töötu sõltumata oma tahtest pärast töötamist vähemalt ühe aasta jooksul töötajana või füüsilisest isikust ettevõtjana ning on tööotsijana registreeritud Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringenis (töötajate kindlustusasutus, Madalmaad);

c.      vähemalt kuue kuu jooksul pärast tema tahtest olenemata töötuks jäämist pärast seda, kui on lõppenud alla aastane tööleping, või kui ta on olnud töötu endast sõltumatutel põhjustel esimese 12 kuu jooksul, kui ta on tööotsijana registreeritud töötajate kindlustusasutuses;

d.      kui ta osaleb kutseõppes, mis – välja arvatud töötuse korral, mis ei olene tema tahtest – on seotud tema varasema kutsealase tegevusega.

[…]“.

33      2000. aasta välismaalaste määruse artikli 8.16 lõikes 1 on sätestatud:

„Ilma et see piiraks artiklite 8.22 ja 8.23 kohaldamist, ei lõpe seaduslik riigis viibimine seni, kuni välisriigi kodanik vastab artiklites 8.12–8.15 kehtestatud tingimustele. Erijuhtudel, kui selles tekib põhjendatud kahtlus, võib minister kontrollida, kas tingimused on täidetud. Süstemaatilist kontrolli ei tehta. Sotsiaalabi kasutamine ei lõpeta automaatselt seaduslikku riigisviibimist.

[…]“.

 Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused

34      Riigisekretär tuvastas 1. juuni 2018. aasta otsuses, et Poola kodanik FS viibib Madalmaade territooriumil ebaseaduslikult.

35      Riigisekretär põhjendas seda otsust asjaoluga, et uurimise tulemusena selgus, et kuigi FS oli töötanud viis kuud Madalmaades, ei tegutsenud ta enam töötajana ega füüsilisest isikust ettevõtjana, ta ei olnud tõendanud, et ta on töötu endast sõltumatutel põhjustel või tööotsija, ega õppinud. Lisaks selgus nimetatud uurimise käigus, et FS ei olnud tõendanud, et tal on oma vajaduste rahuldamiseks piisavad vahendid. Lõpuks võeti arvesse asjaolu, et politsei oli regulaarselt FSi kinni pidanud kahtlustatuna poe- ja taskuvargustes.

36      Riigisekretär leidis seetõttu nimetatud otsuses, et FS ei vasta direktiivi 2004/38 artiklis 7 ette nähtud tingimustele.

37      Riigisekretär jättis 25. septembri 2018. aasta otsusega (edaspidi „FSi väljasaatmise otsus“) põhjendamatuse tõttu rahuldamata vaide, mille FS riigisekretäri 1. juuni 2018. aasta otsuse peale oli esitanud.

38      Riigisekretär põhjendas FSi väljasaatmise otsust sellega, et andmed, millele asjaomane isik oma vaides tugines, ei viinud teistsuguse hinnanguni kui see, mille alusel ta oli teinud 1. juuni 2018. aasta otsuse. Riigisekretär leidis muu hulgas, et FS ei ole oma vaides tõendanud, et ta on töötu endast sõltumatutel põhjustel või tööotsija. Riigisekretär leidis samuti, et ei ole kontrollitud, kas FSi käitumine kujutas endast olemasolevat, tõelist ja tõsist ohtu mõnele ühiskonna põhihuvile. Seega ei põhinenud FSi väljasaatmise otsus direktiivi 2004/38 artiklil 27.

39      Riigisekretär määras FSi väljasaatmise otsuses tema vabatahtlikuks lahkumiseks neljanädalase tähtaja alates otsuse teatavakstegemisest ning teatas, et FSi võib riigist välja saata, kui ta seda tähtaega ei järgi. Arvestades selle otsuse teatavaks tegemise kuupäeva, möödus see tähtaeg 23. oktoobril 2018.

40      FS ei esitanud selle väljasaatmisotsuse peale kaebust, mistõttu on otsus muutunud lõplikuks.

41      Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul lahkus FS Madalmaade territooriumilt igal juhul hiljemalt 23. oktoobril 2018, kuna Saksamaa politsei pidas ta sel kuupäeval kinni poevarguses kahtlustatavana.

42      FS teatas, et pärast Madalmaadest lahkumist elas ta Kaldenkirchenis (Saksamaa) sõprade juures. See linn asub kohe teisel pool nende kahe liikmesriigi vahelist piiri. Samuti teatas FS, et ta on marihuaanasõltlane ja ta käis iga päev Madalmaades seda ostmas.

43      FS teatas lõpuks, et ta sisenes Madalmaade territooriumile 21. novembril 2018, sest ta oli saanud kutse ilmuda kohtusse sama aasta 23. novembril. FS tabati 22. novembril 2018 ühes Venlo supermarketis (Madalmaad) varguselt. Kuna tal ei olnud esitada isikut tõendavat dokumenti, pidas Madalmaade politsei FSi kinni Vw 2000 artikli 50 alusel, et ta üle kuulata.

44      Riigisekretär otsustas FSi vastavalt Vw 2000 artikli 59 lõike 1 sissejuhatavale lauseosale ja punktile a paigutada kinnipidamisasutusse. Selline kinnipidamine on ette nähtud Madalmaade territooriumil ebaseaduslikult viibivate välismaalaste puhul, kuni nad saadetakse tagasi oma päritoluriiki.

45      Riigisekretär põhjendas seda otsust asjaoluga, et kinnipidamine on vajalik avaliku korra huvides, võttes arvesse ohtu, et FS ei allu välismaalaste kontrollile ja takistab riigist lahkumist või väljasaatmismenetluse ettevalmistamist. Esiteks ei allunud FS välimaalasi käsitlevate Madalmaade õigusaktide vastaselt teatava aja jooksul välismaalaste kontrollile, teiseks tehti FSile varem teatavaks otsus, millest nähtub, et FS oli kohustatud Madalmaade territooriumilt lahkuma, ning ta ei täitnud seda ette nähtud tähtaja jooksul, kolmandaks ei olnud FSil püsivat elu- ega viibimiskohta, neljandaks ei olnud FSil piisavalt vahendeid ja viiendaks kahtlustati FSi esimese või teise astme kuriteo toimepanemises või oli ta lausa selle eest juba süüdi mõistetud.

46      Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Groningen (Haagi esimese astme kohus, Groningeni kohtumaja, Madalmaad) jättis 7. detsembri 2018. aasta kohtuotsusega põhjendamatuse tõttu rahuldamata kinnipidamise otsuse peale esitatud FSi kaebuse ja muu hulgas selles esitatud kahju hüvitamise nõude.

47      FS esitas selle kohtuotsuse peale apellatsioonkaebuse Raad van Statele (Madalmaade kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu).

48      FS esitas 18. detsembril 2018 Vw 2000 artikli 72 lõike 3 alusel kaebuse otsuse peale ta Poolasse välja saata, mis pidi toimuma 21. detsembril 2018. Samuti taotles ta voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haagilt (Haagi esimese astme kohtu esialgse õiguskaitse kohaldamise üle otsustav kohtunik, Madalmaad) väljasaatmise peatamist.

49      Voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag (Haagi esimese astme kohtu esialgse õiguskaitse kohaldamise üle otsustav kohtunik) rahuldas 20. detsembri 2018. aasta otsusega FSi esialgse õiguskaitse kohaldamise taotluse ning keelas seetõttu FSi Poolasse välja saata enne nelja nädala möödumist alates FSi vaide kohta tehtud otsuse teatavaks tegemisest. Samal päeval, niipea kui keelati ajutiselt esialgse õiguskaitse kohaldamise otsuse alusel FSi Poola väljasaatmine, tühistas riigisekretär FSi suhtes otsustatud kinnipidamise.

50      Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et kuigi riigisekretär on kinnipidamise tühistanud, säilib FSil praegu sellele kohtule esitatud apellatsioonkaebuse suhtes huvi, kuna Vw 2000 artikli 106 alusel on FSil õigus hüvitisele, kui tuvastatakse, et ta oli ebaseaduslikult kinni peetud.

51      Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et FSi väljasaatmise otsus, milles riigisekretär leidis, et asjaomasel isikul ei ole õigust viibida Madalmaade territooriumil, kuna ta ei vasta direktiivi 2004/38 artiklis 7 ette nähtud tingimustele, ning kohustas teda sellelt territooriumilt lahkuma nelja nädala jooksul alates kuupäevast, mil otsus asjaomasele isikule teatavaks tehti, hoiatades, et vastasel juhul saadetakse ta riigist välja, on väljasaatmisotsus selle direktiivi artikli 15 tähenduses. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et tema menetluses olevas vaidluses on nüüd selge, et FS lahkus vabatahtlikult Madalmaade territooriumilt talle antud tähtaja jooksul.

52      Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul sõltub küsimus, kas FS peeti pärast Madalmaade territooriumile tagasipöördumist 23. novembril 2018 põhjendatult kinni, sellest, kas tal oli sel kuupäeval uuesti sellel territooriumil elamise õigus, ning see nõuab FSi väljasaatmise otsuse õiguslike tagajärgede kindlaksmääramist.

53      Direktiivi 2004/38 artikli 15 sõnastusest ega ülesehitusest ei ilmne aga, kas väljasaatmisotsuse õigusmõju kestab edasi ka teatud kindla aja jooksul pärast seda, kui asjaomane isik on vastuvõtva liikmesriigi territooriumilt lahkunud, või tuleb selline otsus isiku sellelt territooriumilt lahkumise hetkest alates lugeda täielikult täidetuks.

54      Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib esiteks, et direktiivi 2004/38 artikli 15 lõikest 3 tuleneb, et liikmesriik ei saa kohustada liidu kodanikku väljasaatmise otsusega viibima väljaspool oma territooriumi kauem kui kolm kuud pärast asjaomase isiku lahkumist või väljasaatmist sellelt territooriumilt. Kui see oleks teisiti, tähendaks väljasaatmisotsus tegelikult selle otsuse teinud liikmesriigi territooriumile sisenemise keeldu, mis oleks selle sättega vastuolus, nagu Euroopa Kohus on seda tõlgendanud kohtuasjas, milles tehti 10. septembri 2019. aasta kohtuotsus Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:693).

55      Teiseks on väljasaatmisotsuse eesmärk üldiselt see, et liidu kodanik, kelle suhtes see otsus tehti, viibib alaliselt väljaspool vastuvõtva liikmesriigi territooriumi. Sellist eesmärki ei ole võimalik saavutada, kui liidu kodanik võiks samal päeval, mil ta lahkub sellelt territooriumilt, uuesti siseneda sellele territooriumile direktiivi 2004/38 artikli 5 alusel ja seal elada selle direktiivi artikli 6 alusel. Sellisel juhul võib kahelda nimetatud direktiivi artikli 15 alusel tehtud väljasaatmisotsuse soovitavas toimes.

56      Neil asjaoludel otsustas Raad van State (kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:

„1.      Kas [direktiivi 2004/38] artikli 15 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et viidatud sätte kohaselt tehtud otsus saata liidu kodanik välja vastuvõtva liikmesriigi territooriumilt on täielikult täidetud ja otsusel ei ole enam mingit õigusmõju, kui liidu kodanik on vastuvõtva liikmesriigi territooriumilt otsuses vabatahtlikuks lahkumiseks kehtestatud tähtaja jooksul lahkunud, tõendades seda vajaduse korral?

2.      Juhul kui esimesele küsimusele tuleb vastata jaatavalt, siis kas vastuvõtvasse liikmesriiki viivitamatult tagasipöördumise korral on liidu kodanikul [direktiivi 2004/38] artikli 6 lõikes 1 sätestatud õigus viibida riigis kuni kolm kuud või võib vastuvõttev liikmesriik teha uue väljasaatmisotsuse, et takistada liidu kodanikul korduvalt vastuvõtvasse liikmesriiki lühikeseks ajaks siseneda?

3.      Juhul kui esimesele küsimusele tuleb vastata eitavalt, siis kas liidu kodanik peab viibima teatud aja vältel väljaspool vastuvõtva liikmesriigi territooriumi ja kui pikk peab selline aeg olema?“

 Eelotsuse küsimuste analüüs

57      Eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib oma küsimustega, mida tuleb analüüsida koos, sisuliselt teada, kas direktiivi 2004/38 artikli 15 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et liidu kodaniku vastuvõtva liikmesriigi territooriumilt välja saatmise otsus, mis on vastu võetud selle sätte alusel põhjusel, et liidu kodanikul ei ole selle direktiivi alusel nimetatud liikmesriigis enam ajutist elamisõigust, on täielikult täidetud ainuüksi seeläbi, et liidu kodanik on sellelt territooriumilt füüsiliselt lahkunud väljasaatmisotsuses vabatahtlikuks lahkumiseks määratud tähtaja jooksul, ning jaatava vastuse korral, et kas esiteks on liidu kodanikul tema viivitamatu tagasipöördumise korral sellele territooriumile uuesti direktiivi artikli 6 lõike 1 alusel elamisõigus või kas teiseks võib vastuvõttev liikmesriik teha uue väljasaatmisotsuse, et takistada liidu kodanikul korduvalt vastuvõtvasse liikmesriiki lühikeseks ajaks siseneda. Eitava vastuse korral soovib kohus teada, kas see liidu kodanik peab viibima teatud minimaalse aja jooksul väljaspool vastuvõtva liikmesriigi territooriumi, et ta saaks viimati nimetatud sätte alusel uuesti tugineda selle riigi territooriumil elamise õigusele, ning kui vastus on jaatav, siis kui pikk peab selline aeg olema.

58      Kõigepealt tuleb märkida, et direktiivi 2004/38 artikli 3 lõikest 1 nähtub, et selle direktiivi kohaldamisalasse kuuluvad ja sellega antud õigustega soodustatud isikud on liidu kodanikud, kes liiguvad liikmesriiki või elavad liikmesriigis, mille kodanikud nad ei ole, ja nende artikli 2 punktis 2 määratletud pereliikmed, kes on nendega kaasas või ühinevad nendega (10. septembri 2019. aasta kohtuotsus Chenchooliah, C‑94/18, EU:C:2019:693 punkt 54 ja seal viidatud kohtupraktika).

59      Käesolevas asjas ei ole vaidlust selles, et FS, kes on Poola kodanik ja seega liidu kodanik, kasutas oma liikumisvabadust, kui ta liikus liikmesriiki, mille kodanik ta ei ole, st Madalmaadesse, ja elas seal. Eelkõige nähtub eelotsusetaotlusest, et FS töötas Madalmaades viis kuud, enne kui tema suhtes väljasaatmisotsus tehti. Väljasaatmisotsus põhines asjaolul, et selle otsuse vastuvõtmise ajal ei vastanud FS enam direktiivi 2004/38 artiklis 7 ette nähtud tingimustele ja viibis seetõttu Madalmaade territooriumil ebaseaduslikult.

60      Euroopa Kohtu toimiku materjalidest nähtub aga, et FS väidab eelotsusetaotluse esitanud kohtus esitatud ainsa väite raames, et kuna ta tõendas, et ta lahkus Madalmaade territooriumilt vabatahtlikult neljanädalase tähtaja jooksul, mis oli talle antud sellelt territooriumilt lahkumiseks ja mis lõppes 23. oktoobril 2018, võis ta pärast tema tagasipöördumist Madalmaade territooriumile uuesti tugineda direktiivi 2004/38 artiklis 6 ette nähtud elamisõigusele. FS leiab, et seetõttu pidas riigisekretär ta väljasaatmise eesmärgil sama aasta 23. novembril kinni ebaseaduslikult.

61      Seega, kuigi selle kinnipidamise õiguspärasuse küsimus kerkib eelotsusetaotluse esitanud kohtus, nähtub Euroopa Kohtu toimiku materjalidest, et põhikohtuasjas ei vaidlustata ei juba lõplikuks muutunud FSi väljasaatmise otsuse enda õiguspärasust ega asjaolu, et FS täitis vabatahtlikult selle otsuse määratud tähtaja jooksul.

62      Sellest järeldub, et Euroopa Kohtul palutakse teha otsus üksnes asjaolude kohta, mille korral võib liidu kodanik, kelle suhtes on tehtud väljasaatmisotsus direktiivi 2004/38 artikli 15 lõike 1 alusel, uuesti tugineda selle direktiivi artikli 6 lõikes 1 ette nähtud vastuvõtvas liikmesriigis elamise õigusele.

63      Pärast neid sissejuhatavaid täpsustusi tuleb esimesena analüüsida, kas piisab ainult sellest, kui liidu kodanik on vastuvõtvast liikmesriigist füüsiliselt lahkunud, et selle liikmesriigi tema suhtes tehtud väljasaatmisotsust saaks pidada täielikult täidetuks, mistõttu ei saa sellele otsusele tema viivitamatu tagasipöördumise korral selle liikmesriigi territooriumile tema suhtes enam tugineda. Kui selleks ei piisa ainult sellest, et liidu kodanik on liikmesriigist füüsiliselt lahkunud, tuleb teisena hinnata selle liidu kodaniku vastuvõtvast liikmesriigist eemalviibimise kestuse asjakohasust ja muid võimalikke selles kontekstis asjakohaseid kriteeriume. Kolmandana tuleb lõpuks analüüsida väljasaatmisotsuse täitmata jätmise tagajärgi.

 Liidu kodaniku füüsiline lahkumine vastuvõtva liikmesriigi territooriumilt

64      Olgu märgitud, et direktiiv 2004/38 ei sisalda mitte ainult norme, mis reguleerivad selles ette nähtud eri liiki elamisõiguste saamise tingimusi ning tingimusi, mis peavad olema täidetud nende õiguste säilimiseks. Direktiivis on lisaks ette nähtud normid, mis reguleerivad olukorda, mis tuleneb mõne nendest õigustest kaotamisest (10. septembri 2019. aasta kohtuotsus Chenchooliah, C‑94/18, EU:C:2019:693, punkt 70).

65      Direktiivi 2004/38 artikkel 15 „Menetluslikud tagatised“ on kohaldatav sellise väljasaatmisotsuse suhtes, mis nagu põhikohtuasjas on tehtud põhjustel, mis ei ole seotud mis tahes ohuga avalikule korrale, avalikule julgeolekule või rahvatervisele (vt selle kohta 10. septembri 2019. aasta kohtuotsus Chenchooliah, C‑94/18, EU:C:2019:693, punkt 73).

66      Nimelt on selles sättes, mis kuulub direktiivi 2004/38 III peatükki „Elamisõigus“, kehtestatud kord, mis on kohaldatav juhul, kui selle direktiivi järgne ajutine elamisõigus lõpeb, eelkõige juhul, kui liidu kodanik või mõni tema pereliige, kellel oli varem direktiivi artikli 6 alusel kolmekuuline elamisõigus või artikli 7 alusel üle kolmekuuline elamisõigus, ei vasta enam vastava elamisõiguse tingimustele ja vastuvõttev liikmesriik võib ta seega põhimõtteliselt välja saata (10. septembri 2019. aasta kohtuotsus Chenchooliah, C‑94/18, EU:C:2019:693, punkt 74).

67      Eelkõige kohaldatakse vastavalt direktiivi 2004/38 artikli 15 lõikele 1 direktiivi artiklites 30 ja 31 ette nähtud menetlusi analoogia alusel sellise väljasaatmisotsuse suhtes.

68      Lisaks on direktiivi artikli 15 lõikes 3 ette nähtud, et vastuvõttev liikmesriik ei tohi seoses artikli 15 lõikes 1 silmas peetud väljasaatmisotsusega kohaldada sisenemiskeeldu.

69      Siiski tuleb märkida, et nimetatud direktiivi artikli 15 lõike 1 alusel tehtud väljasaatmisotsuse ajaline kehtivus ei tulene ei viimati nimetatud sätte sõnastusest ega selle direktiivi muudest sätetest.

70      Kuna direktiivi 2004/38 sõnastus iseenesest ei võimalda esitatud küsimustele vastata, tuleb selle direktiivi artikli 15 lõike 1 tõlgendamisel arvestada selle sätte eesmärki ja konteksti ning direktiivi enda eesmärki (vt analoogia alusel 12. novembri 2019. aasta kohtuotsus Haqbin, C‑233/18, EU:C:2019:956, punkt 42 ja seal viidatud kohtupraktika).

71      Sellega seoses tuleb märkida, et direktiivi 2004/38 artikli 15 lõikes 1 on ette nähtud vastuvõtva liikmesriigi võimalus muu hulgas saata oma territooriumilt välja liidu kodanik, kellel ei ole enam elamisõigust direktiivi artikli 6 või artikli 7 alusel. Järelikult on direktiivi 2004/38 artikli 15 lõike 1 eesmärk täpsemalt võimaldada vastuvõtval liikmesriigil tagada, et liidu kodanikud, kellel ei ole tema territooriumil alalist elamisõigust, elaksid seal nii, et see oleks kooskõlas direktiivis ette nähtud ajutise elamisõiguse ulatusega.

72      Tuleb märkida, et see vastuvõtva liikmesriigi võimalus saata välja liidu kodanik, kes ei viibi tema territooriumil enam seaduslikult, vastab direktiivi 2004/38 erieesmärgile, mida väljendavad direktiivi artiklid 6 ja 7 koosmõjus artikliga 14 ning põhjendus 10 ja mis seisneb selle vältimises, et liidu kodanikud ja nende pereliikmed, kes kasutavad direktiivi alusel elamisõigust, ei koormaks nende ajutise viibimise vältel põhjendamatult vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi.

73      Kui direktiivi 2004/38 artikli 15 lõiget 1 tõlgendataks aga nii, et liidu kodaniku ainuüksi füüsiline lahkumine on selle sätte alusel tema suhtes tehtud väljasaatmisotsuse täitmiseks piisav, peaks see liidu kodanik selleks, et ta saaks selle liikmesriigi territooriumile viivitamata naasta ja uuesti tugineda selle direktiivi artiklis 6 ette nähtud elamisõigusele, üksnes ületama vastuvõtva liikmesriigi piiri. Kui liidu kodanik teeb nii korduvalt, võidaks tema puhul tunnustada üksteisele järgnevaid arvukaid õigusi elada sama vastuvõtva liikmesriigi territooriumil viimati nimetatud artikli alusel, kuigi tegelikult tunnustatakse neid erinevaid õigusi üheainsa ja sama tegeliku elamise eesmärgil.

74      Selline tõlgendus võtaks soovitava toime vastuvõtva liikmesriigi võimaluselt lõpetada direktiivi 2004/38 artikli 6 alusel liidu kodaniku riigis elamine, kui lõpeb liidu kodaniku kolmekuuline elamisperiood selle liikmesriigi territooriumil, võimaldades tal tegelikult elada kauem kui kolm kuud sellel territooriumil, hoolimata asjaolust, et tema suhtes on tehtud väljasaatmisotsus ja et selle direktiivi artiklis 7 ette nähtud tingimused ei ole täidetud. Nimelt tunnustataks selle tõlgenduse kohaselt liidu kodaniku puhul tegelikult piiramatut elamisõigust ainuüksi asjaolu tõttu, et ta ületab vastuvõtva liikmesriigi piiri iga kolme kuu järel, samas kui ühelt poolt ei pruugi ta täita selle direktiivi artiklis 7 kehtestatud tingimusi ning teiselt poolt on selle direktiivi artikkel 6, millele ta tugineb riigis elamiseks ilma tegeliku ajalise piiranguta, ette nähtud üksnes kuni kolmekuuliseks riigis elamiseks, nagu tuleneb viimati nimetatud artikli pealkirjast endast.

75      Selline tõlgendus, mis ei nõua, et asjaomane liidu kodanik lõpetaks oma elamise vastuvõtvas liikmesriigis tegelikult ja tulemuslikult, võiks muu hulgas seada kahtluse alla tasakaalu, mida direktiiviga 2004/38 soovitakse luua ühelt poolt liidu kodanike ja nende pereliikmete õiguse vabalt liikuda ja elada ning teiselt poolt vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi kaitse vahel selle eest, et asjaomased isikud ei koormaks seda liikmesriigi territooriumil ajutise elamise ajal ebamõistlikult.

76      Lisaks tuleb märkida, et alalise elamisõiguse saamiseks vastuvõtva liikmesriigi territooriumil peab liidu kodanik direktiivi 2004/38 artikli 16 lõike 1 kohaselt olema elanud sellel territooriumil seaduslikult ja pidevalt viis järjestikust aastat, kui direktiivi artiklis 17 ette nähtud eranditest ei tulene teisiti isikute puhul, kes ei tööta enam nimetatud territooriumil. Direktiivi artiklist 21 aga nähtub, et igasugune nõuetekohaselt täidetud asjaomase isiku väljasaatmise otsus katkestab elamisperioodi pidevuse.

77      Seega, kui asjaomase isiku suhtes tehtud väljasaatmisotsuse täitmiseks pidada piisavaks liidu kodaniku vastuvõtva liikmesriigi territooriumilt ainuüksi füüsilist lahkumist, kaotaks osa oma soovitavast toimest ka direktiivis 2004/38 selgelt kehtestatud vahetegemine ajutise elamise ja alalise elamise vahel. Nimelt võimaldaks selline lähenemine liidu kodanikul tugineda mitmele järjestikusele ajutisele viibimisele selles liikmesriigis, et tegelikult seal püsivalt elada, kuigi ta ei vasta selles direktiivis ette nähtud alalise elamisõiguse tingimustele.

78      Käesoleva kohtuotsuse punktis 73 toodud tõlgendus ei oleks seega kooskõlas direktiivi 2004/38 üldise kontekstiga, direktiiv, milles – nagu Euroopa Kohus on korduvalt otsustanud – on vastuvõtvas liikmesriigis elamise õiguse osas ette nähtud järkjärguline süsteem, mis sellest direktiivist varasemates liidu eri õigusaktides ja kohtupraktikas ette nähtud etappe ja tingimusi sisuliselt üle võttes viib alalise elamisõiguseni (22. jaanuari 2020. aasta kohtuotsus Pensionsversicherungsanstalt (tegevuse lõpetamine pärast pensioniikka jõudmist), C‑32/19, EU:C:2020:25, punkt 33 ja seal viidatud kohtupraktika).

79      Lisaks tuleb meenutada, et direktiivi 2004/38 artikli 30 lõike 3 kohaselt ei või vastuvõtva liikmesriigi territooriumilt lahkumiseks antav aeg olla lühem kui üks kuu alates väljasaatmisotsuse asjaomasele isikule teatavakstegemisest, välja arvatud nõuetekohaselt põhjendatud kiireloomulistel juhtudel. Kuna see säte on käesoleva kohtuotsuse punktist 67 nähtuvalt „analoogia alusel“ kohaldatav direktiivi artikli 15 alusel tehtud otsusele, on see tähtaeg kohaldatav ka selliste väljasaatmisotsuste suhtes nagu on kõne all põhikohtuasjas ja mis on tehtud muudel põhjustel kui avaliku korra, julgeoleku või rahvatervise huvides.

80      Nagu Madalmaade valitsus väidab, räägib selle otsuse täitmiseks vähemalt ühekuulise tähtaja andmine alates väljasaatmisotsuse teatavakstegemisest, mis võimaldab asjaomasel isikul eelkõige valmistada ette oma lahkumist, selle tõlgenduse kasuks, mille kohaselt ei täideta väljasaatmisotsust asjaomase isiku ainuüksi füüsilise lahkumisega vastuvõtva liikmesriigi territooriumilt, vaid sellega, et tema viibimine sellel territooriumil tegelikult ja tulemuslikult lõpeb.

81      Eeltoodut arvestades tuleb asuda seisukohale, et – nagu märkis ka kohtujurist oma ettepaneku punktis 77 – liidu kodaniku suhtes direktiivi 2004/38 artikli 15 lõike 1 alusel tehtud väljasaatmisotsuse täielikuks täitmiseks ei piisa ainult sellest, et liidu kodanik on vastuvõtva liikmesriigi territooriumilt füüsiliselt lahkunud. Selleks et see liidu kodanik saaks uuesti tugineda sellel territooriumil elamise õigusele direktiivi artikli 6 lõike 1 alusel, ei pea ta olema mitte ainult sellelt territooriumilt füüsiliselt lahkunud, vaid elamise sellel territooriumil ka tegelikult ja tulemuslikult lõpetanud, mistõttu ei saa tema naasmise korral vastuvõtva liikmesriigi territooriumile asuda seisukohale, et ta elab sellel territooriumil tegelikult varasemat elamisperioodi jätkates.

82      Eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne on tema menetluses oleva vaidluse kõigi asjaolude igakülgse hindamise põhjal kontrollida, kas asjaomane liidu kodanik lõpetas oma viibimise vastuvõtva liikmesriigi territooriumil tegelikult ja tulemuslikult, mistõttu tema suhtes tehtud väljasaatmisotsus on täielikult täidetud. Euroopa Kohtu ülesanne on siiski anda selle kohta vajalikke juhiseid, et liikmesriigi kohus saaks lahendada tema menetluses oleva vaidluse (vt analoogia alusel 4. juuli 2019. aasta kohtuotsus Kirschstein, C‑393/17, EU:C:2019:563, punkt 32 ja seal viidatud kohtupraktika).

 Väljasaatmisotsuse täitmise hindamisel asjakohased asjaolud

83      Esimesena tuleb kindlaks teha, kas selleks, et asuda seisukohale, et liidu kodanik on lõpetanud oma ajutise elamise vastuvõtva liikmesriigi territooriumil tegelikult ja tulemuslikult, peab ta viibima väljaspool seda territooriumi kindlaksmääratud minimaalse aja jooksul, näiteks kolm kuud, nagu soovitab Madalmaade valitsus.

84      On tõsi, nagu nähtub käesoleva kohtuotsuse punktidest 66 ja 74, et kolmekuuline ajavahemik mängib direktiivi 2004/38 raames olulist rolli juba eelkõige seetõttu, et see võimaldab eristada selle direktiivi artiklites 6 ja 7 ette nähtud kahte liiki ajutist elamisõigust.

85      See kaalutlus ei põhjenda siiski direktiivi 2004/38 artikli 15 lõike 1 tõlgendamist nii, et see säte kehtestab väljasaatmisotsuse täitmise sellise tingimuse, nagu on kirjeldatud käesoleva kohtuotsuse punktis 83.

86      Täpsemalt, nagu Euroopa Kohus on mitu korda otsustanud ja nagu nähtub direktiivi 2004/38 põhjendustest 1 ja 2, annab liidu kodakondsus igale liidu kodanikule individuaalse põhiõiguse liikmesriikide territooriumil vabalt liikuda ja elada, kui aluslepingutega ja nende rakendamiseks võetud meetmetega kehtestatud piirangutest ja tingimustest ei tulene teisiti, kusjuures isikute vaba liikumise õigus on siseturul pealegi üks põhivabadusi, mis on tagatud Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklis 45 (vt selle kohta 5. mai 2011. aasta kohtuotsus McCarthy, C‑434/09, EU:C:2011:277, punkt 27 ja seal viidatud kohtupraktika).

87      Nagu nähtub direktiivi 2004/38 põhjendusest 3, soovitakse direktiiviga lihtsustada liidu kodanikele EL toimimise lepinguga vahetult antud individuaalse põhiõiguse vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil kasutamist ning direktiivi eesmärk on eelkõige seda õigust tugevdada (vt selle kohta 5. mai 2011. aasta kohtuotsus McCarthy, C‑434/09, EU:C:2011:277, punkt 28 ja seal viidatud kohtupraktika).

88      Kuna isikute vaba liikumine on üks liidu alustalasid, tuleb õigusnorme, milles see vabadus on sätestatud, lisaks tõlgendada laialt, seevastu selle vabaduse erandeid ja piiranguid tuleb tõlgendada kitsalt (vt selle kohta 3. juuni 1986. aasta kohtuotsus Kempf, 139/85, EU:C:1986:223, punkt 13, ja 10. juuli 2008. aasta kohtuotsus Jipa, C‑33/07, EU:C:2008:396, punkt 23).

89      Nagu kohtujurist oma ettepaneku punktides 91 ja 93 sisuliselt märkis, tähendaks direktiivi 2004/38 artikli 15 lõike 1 tõlgendamine nii, et liidu kodanik, kelle suhtes on selle sätte alusel tehtud väljasaatmisotsus, oleks selleks, et ta saaks direktiivi artikli 6 lõike 1 alusel uuesti tugineda selle liikmesriigi territooriumil elamise õigusele, igal juhul kohustatud vastuvõtvast liikmesriigist eemal viibima minimaalse aja, näiteks kolm kuud, et selle põhiõiguse kasutamisele kehtestatakse piirang, mida ei ole aluslepingutes ega direktiivis 2004/38 ette nähtud.

90      Ent isegi kui ajavahemiku pikkus, mille liidu kodanik veedab väljaspool vastuvõtva liikmesriigi territooriumi pärast tema suhtes direktiivi 2004/38 artikli 15 lõike 1 alusel tehtud väljasaatmisotsuse vastuvõtmist, ei ole iseenesest määrav selle hindamisel, kas asjaomane isik lõpetas viibimise sellel territooriumil tegelikult ja tulemuslikult, võib sellel olla teatav tähtsus käesoleva kohtuotsuse punktis 82 osutatud igakülgsel hindamisel. Nimelt, mida pikem on asjaomase isiku eemalviibimine vastuvõtva liikmesriigi territooriumilt, seda enam tõendab see, et tema elamisperioodi lõppemine on tegelik ja tulemuslik. Seevastu ainuüksi väga lühike, mõne päeva või mõne tunni pikkune eemalviibimine kaldub pigem tõendama, et elamine, millele liidu kodanik tugineb direktiivi artikli 6 lõike 1 alusel vastuvõtvasse liikmesriiki tagasipöördumisel, jääb tegelikult sellel territooriumil elamise sama perioodi hulka.

91      Teisena, nagu väidab Euroopa Komisjon, tuleb selleks, et teha kindlaks, kas liidu kodanik lõpetas tegelikult ja tulemuslikult elamisõiguse kasutamise direktiivi 2004/38 artikli 7 alusel, arvesse võtta esiteks kõiki asjaolusid, mis annavad tunnistust asjaomase liidu kodaniku ja vastuvõtva liikmesriigi vaheliste sidemete katkestamisest. Sellega seoses võib eelkõige olla teataval määral asjakohane taotlus rahvastikuregistrist kustutamiseks, üürilepingu või selliste kommunaalteenuste osutamise lepingute ülesütlemine nagu vesi või elekter, kolimine, kutsealaregistrist kustutamine või muude selliste suhete lõpetamine, mis eeldavad liidu kodaniku teatavat lõimumist sellesse liikmesriiki.

92      Sellega seoses on oluline rõhutada, et selliste andmete asjakohasust, mis võib sõltuvalt asjaoludest muutuda, peab liikmesriigi pädev asutus hindama kõiki asjaomasele liidu kodanikule omast olukorda iseloomustavaid konkreetseid asjaolusid arvesse võttes. Eelkõige tuleb arvesse võtta tema vastuvõtvasse liikmesriiki lõimumise ulatust, tema riigis elamise kestust vahetult enne tema suhtes tehtud väljasaatmisotsuse tegemist ning tema perekondlikku ja majanduslikku olukorda.

93      Lisaks eelnevatele asjaoludele, mis puudutavad asjaomase liidu kodaniku ja vastuvõtva liikmesriigi vaheliste sidemete võimalikku katkemist, tuleb teiseks arvesse võtta kõiki asjaolusid, mis puudutavad aega, mil liidu kodanik pärast tema suhtes tehtud väljasaatmisotsuse tegemist selle liikmesriigi territooriumilt eemal viibis ja mille eesmärk on välja selgitada, kas seda liidu kodanikku võib pidada selle ajavahemiku jooksul tegelikult väljaspool seda territooriumi elanuks. Sellega seoses tuleb vähemalt juhul, kui ta elas vastuvõtvas liikmesriigis direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 1 alusel, arvesse võtta asjaolusid, mis viitavad sellele, et liidu kodanik viis oma isiklike, tööalaste või perekondlike huvide keskme nimetatud ajavahemikul üle teise riiki.

 Väljasaatmisotsuse täitmata jätmise tagajärjed

94      Eeltoodust tuleneb, et liidu kodaniku väljasaatmise otsust ei ole täidetud seni, kuni kõiki selle kodaniku olukorda iseloomustavaid asjaolusid arvestades ei saa asuda seisukohale, et liidu kodanik lõpetas oma ajutise elamise vastuvõtva liikmesriigi territooriumil tegelikult ja tulemuslikult. Kui tema väljasaatmisotsust ei täideta, elab liidu kodanik seega sellel territooriumil jätkuvalt ebaseaduslikult, seda ka juhul, kui ta pärast lühiajalist lahkumist sinna uuesti naaseb. Järelikult ei ole kõnealune liikmesriik sellisel juhul kohustatud tegema uut väljasaatmisotsust samade asjaolude põhjal, mille alusel on liidu kodaniku suhtes juba tehtud väljasaatmisotsus direktiivi 2004/38 artikli 15 lõike 1 alusel, vaid ta võib tugineda viimati nimetatud otsusele, et kohustada teda oma territooriumilt lahkuma.

95      Samas tuleb täpsustada, et asjaolude oluline muutus, mis võimaldaks liidu kodanikul täita direktiivi artiklis 7 ette nähtud tingimusi, võtaks tema suhtes tehtud väljasaatmisotsuselt igasuguse toime ja tooks kaasa selle, et tema elamist asjaomase liikmesriigi territooriumil peetakse hoolimata otsuse täitmata jätmisest seaduslikuks.

96      On tõsi, et asjaolu, et Schengeni piirieeskirjade artikli 22 kohaselt on Schengeni alal kontroll sisepiiridel põhimõtteliselt keelatud, muudab vastuvõtva liikmesriigi ametivõimude jaoks keerulisemaks võimaluse kontrollida, kas liidu kodanik, kelle suhtes on tehtud direktiivi 2004/38 artikli 15 lõike 1 alusel väljasaatmisotsus, on seda täielikult täitnud.

97      Samuti on tõsi, et direktiivi 2004/38 artikli 5 lõikest 1 nähtub, et ilma et see piiraks liikmesriigi piirikontrolli suhtes kohaldatavate, reisidokumente käsitlevate sätete kohaldamist, annavad liikmesriigid loa siseneda oma territooriumile liidu kodanikule, kellel on kehtiv isikutunnistus või pass. Samuti ei sõltu liidu kodaniku õigus elada selle direktiivi artikli 6 lõike 1 alusel kuni kolm kuud teise liikmesriigi territooriumil ühestki muust tingimusest või formaalsusest peale nõude omada sellist dokumenti.

98      Siiski on direktiivi 2004/38 teatavate muude sätete eesmärk võimaldada vastuvõtval liikmesriigil tagada, et teiste liikmesriikide kodanike ajutine elamine nende territooriumil toimuks kooskõlas selle direktiiviga.

99      Täpsemalt, nagu komisjon kohtuistungil väitis, kui direktiivi 2004/38 artikli 8 lõike 1 kohaselt kehtib vastuvõtva liikmesriigi võimalus nõuda, et liidu kodanik registreeriks ennast pädevas asutuses, selle sätte sõnastuse kohaselt üksnes üle kolme kuu kestva elamisperioodi suhtes, on selle direktiivi artikli 5 lõikes 5 ette nähtud, et liikmesriik võib panna asjaomasele isikule kohustuse teatada oma viibimisest tema territooriumil mõistliku ja mittediskrimineeriva aja jooksul ning et selle nõude ja registreerimiskohustuse täitmata jätmise korral võib asjaomase isiku suhtes kohaldada proportsionaalseid ja mittediskrimineerivaid karistusi.

100    Samamoodi tuleb märkida, et niisuguses olukorras, nagu on kõne all põhikohtuasjas ja kus liidu kodanik võtab vastuvõtva liikmesriigi ametiasutustega ühendust veidi aega pärast tema vabatahtlikuks lahkumiseks ette nähtud tähtaja möödumist, võib see liikmesriik kontrollida, kas liidu kodaniku viibimine tema territooriumil on selle direktiivi alusel põhjendatud.

101    Lõpuks tuleb lisada, et direktiivi 2004/38 artikli 15 lõike 1 alusel tehtud väljasaatmisotsusega, mida ei ole veel täidetud, ei ole vastuolus asjaomase liidu kodaniku õigus siseneda vastuvõtva liikmesriigi territooriumile direktiivi 2004/38 artikli 5 alusel.

102    Nimelt, kuigi direktiivi 2004/38 artiklis 5 ette nähtud sisenemisõigus võimaldab liidu kodanikul siseneda muu liikmesriigi territooriumile kui see, mille kodanik ta on, et seal elada selle direktiivi mõne muu sätte alusel, võib sisenemisõigust kasutada autonoomselt ka siis, kui liidu kodanik, kellel ei ole direktiivi alusel õigust sellel territooriumil elada, soovib nimetatud territooriumile siiski aeg-ajalt siseneda muudel eesmärkidel, kui seal elada. Nagu nähtub aga käesoleva kohtuotsuse punktist 68, on direktiivi 2004/38 artikli 15 lõikes 3 ette nähtud, et vastuvõttev liikmesriik ei tohi selle direktiivi artikli 15 lõikes 1 silmas peetud väljasaatmisotsusele lisada sisenemiskeeldu.

103    Sellest järeldub, et liidu kodaniku suhtes direktiivi 2004/38 artikli 15 lõike 1 alusel tehtud väljasaatmisotsusele ei saa tema vastu tugineda, kui tema viibimine vastuvõtva liikmesriigi territooriumil on põhjendatud direktiivi artikli 5 alusel.

104    Kõiki eeltoodud kaalutlusi arvestades tuleb esitatud küsimustele vastata, et direktiivi 2004/38 artikli 15 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et liidu kodaniku vastuvõtva liikmesriigi territooriumilt väljasaatmise otsus, mis on vastu võetud selle sätte alusel põhjusel, et liidu kodanikul ei ole selle direktiivi alusel nimetatud liikmesriigis enam ajutist elamisõigust, ei ole täielikult täidetud ainuüksi seeläbi, et liidu kodanik on sellelt territooriumilt füüsiliselt lahkunud väljasaatmisotsuses vabatahtlikuks lahkumiseks määratud tähtaja jooksul. Selleks et ta saaks direktiivi artikli 6 lõike 1 alusel uuesti tugineda sellel territooriumil elamise õigusele, ei pea liidu kodanik, kelle suhtes on tehtud selline väljasaatmisotsus, mitte ainult olema füüsiliselt lahkunud vastuvõtva liikmesriigi territooriumilt, vaid olema ka lõpetanud sellel territooriumil elamise tegelikult ja tulemuslikult, mistõttu ei saa tema naasmise korral sellele territooriumile asuda seisukohale, et ta elab sellel territooriumil tegelikult varasemat elamisperioodi jätkates. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne on kontrollida, kas see on nii, võttes arvesse kõiki konkreetseid asjaolusid, mis iseloomustavad asjaomase liidu kodaniku olukorda. Kui kontrolli tulemusel selgub, et liidu kodanik ei lõpetanud oma ajutist elamist vastuvõtva liikmesriigi territooriumil tegelikult ja tulemuslikult, ei ole liikmesriik kohustatud tegema uut väljasaatmisotsust samade asjaolude põhjal, mille alusel on liidu kodaniku suhtes juba tehtud väljasaatmisotsus, vaid ta võib tugineda viimati nimetatud otsusele, et kohustada teda oma territooriumilt lahkuma.

 Kohtukulud

105    Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse liikmesriigi kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (suurkoda) otsustab:

Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiivi 2004/38/EÜ, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil ning millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 1612/68 ja tunnistatakse kehtetuks direktiivid 64/221/EMÜ, 68/360/EMÜ, 72/194/EMÜ, 73/148/EMÜ, 75/34/EMÜ, 75/35/EMÜ, 90/364/EMÜ, 90/365/EMÜ ja 93/96/EMÜ, artikli 15 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et liidu kodaniku vastuvõtva liikmesriigi territooriumilt väljasaatmise otsus, mis on vastu võetud selle sätte alusel põhjusel, et liidu kodanikul ei ole selle direktiivi alusel nimetatud liikmesriigis enam ajutist elamisõigust, ei ole täielikult täidetud ainuüksi seeläbi, et liidu kodanik on sellelt territooriumilt füüsiliselt lahkunud väljasaatmisotsuses vabatahtlikuks lahkumiseks määratud tähtaja jooksul. Selleks et ta saaks direktiivi artikli 6 lõike 1 alusel uuesti tugineda sellel territooriumil elamise õigusele, ei pea liidu kodanik, kelle suhtes on tehtud selline väljasaatmisotsus, mitte ainult olema füüsiliselt lahkunud vastuvõtva liikmesriigi territooriumilt, vaid olema ka lõpetanud sellel territooriumil elamise tegelikult ja tulemuslikult, mistõttu ei saa tema naasmise korral sellele territooriumile asuda seisukohale, et ta elab sellel territooriumil tegelikult varasemat elamisperioodi jätkates. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne on kontrollida, kas see on nii, võttes arvesse kõiki konkreetseid asjaolusid, mis iseloomustavad asjaomase liidu kodaniku olukorda. Kui kontrolli tulemusel selgub, et liidu kodanik ei lõpetanud oma ajutist elamist vastuvõtva liikmesriigi territooriumil tegelikult ja tulemuslikult, ei ole liikmesriik kohustatud tegema uut väljasaatmisotsust samade asjaolude põhjal, mille alusel on liidu kodaniku suhtes juba tehtud väljasaatmisotsus, vaid ta võib tugineda viimati nimetatud otsusele, et kohustada teda oma territooriumilt lahkuma.

Allkirjad


*      Kohtumenetluse keel: hollandi.