YHTEISÖJEN ENSIMMÄISEN OIKEUSASTEEN TUOMIOISTUIMEN
TUOMIO (neljäs jaosto)
6 päivänä huhtikuuta 2000 (1)
Avoimuus - Yleisön oikeudesta tutustua neuvoston asiakirjoihin tehty neuvoston
päätös 93/731/EY - Tutustumispyynnön hylkääminen - Yleisen edun
turvaaminen - Kansainväliset suhteet - Perusteluvelvollisuus - Oikeus tutustua
asiakirjan osiin
Asiassa T-188/98,
Aldo Kuijer, Utrecht (Alankomaat), edustajinaan asianajajat O. W. Brouwer ja
F. P. Louis, Bryssel, joita avustaa Utrechtin yliopiston professori D. Curtin,
prosessiosoite Luxemburgissa asianajotoimisto M. Loesch, 11, rue Goethe,
vastaan
Euroopan unionin neuvosto, asiamiehinään oikeudelliset neuvonantajat M. Bauer
ja M. Bishop, prosessiosoite Luxemburgissa c/o Euroopan investointipankin
lakiasiainosaston pääjohtaja A. Morbilli, 100 boulevard Konrad Adenauer,
jossa kantaja vaatii kumoamaan 28.9.1998 tehdyn neuvoston päätöksen, sellaisena
kuin se on muutettuna 18.5.1999 tehdyllä päätöksellä, jolla neuvosto kieltäytyi
luovuttamasta kantajalle tiettyjä asiakirjoja,
YHTEISÖJEN ENSIMMÄISEN OIKEUSASTEEN TUOMIOISTUIN (neljäs
jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja R. M. Moura Ramos sekä tuomarit
V. Tiili ja P. Mengozzi,
kirjaaja: hallintovirkamies J. Palacio González,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 14.10.1999 pidetyssä suullisessa
käsittelyssä esitetyn,
on antanut seuraavan
tuomion
Sovellettavat oikeussäännökset
- 1.
- Neuvosto ja komissio hyväksyivät 6.12.1993 tiedonsaantioikeutta neuvoston ja
komission asiakirjoista koskevat käytännesäännöt (EYVL L 340, s. 41; jäljempänä
käytännesäännöt), joilla vahvistetaan ne periaatteet, jotka koskevat oikeutta saada
tietoja niiden hallussa olevista asiakirjoista. Käytännesäännöissä määrätään muun
muassa seuraavasta periaatteesta: Yleisöllä on oltava mahdollisuus saada
mahdollisimman laajalti tietoja komission ja neuvoston hallusssa olevista
asiakirjoista.
- 2.
- Käytännesäännöissä määrätään lisäksi seuraavasti: Komissio ja neuvosto
toteuttavat kumpikin osaltaan näiden periaatteiden soveltamiseksi tarvittavat
toimenpiteet 1 päivään huhtikuuta 1994 mennessä.
- 3.
- Täyttääkseen tämän velvollisuuden neuvosto teki 20 päivänä joulukuuta 1993
päätöksen 93/731/EY yleisön oikeudesta tutustua neuvoston asiakirjoihin (EYVL
L 340, s. 43).
- 4.
- Päätöksen 93/731/EY 1 artiklassa määrätään seuraavasti:
1. Yleisöllä on oikeus tutustua neuvoston asiakirjoihin tässä päätöksessä määrätyin
edellytyksin.
2. Neuvoston asiakirjalla tarkoitetaan käytetystä tietovälineestä riippumatta
kirjallisessa muodossa olevaa tekstiä, joka sisältää olemassa olevaa tietoa ja joka
on neuvoston hallussa, jollei 2 artiklan 2 kohdasta muuta johdu.
- 5.
- Päätöksen 93/731/EY 4 artiklan 1 kohdassa määrätään seuraavasti:
1. Neuvoston asiakirjaa ei luovuteta, jos siinä olevien tietojen ilmaisemisesta voi
aiheutua haittaa:
- julkisen edun turvaamiselle (yleinen turvallisuus, kansainväliset suhteet,
vakaa rahan arvo, asian käsittely tuomioistuimessa, tarkastus tai tutkinta),
- -.
- 6.
- Päätöksen 93/731/EY 5 artiklassa määrätään seuraavasti:
Pääsihteeri vastaa neuvoston nimissä neuvoston asiakirjoja koskeviin pyyntöihin,
lukuun ottamatta 7 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuja tapauksia, joissa neuvosto
vastaa itse.
- 7.
- Päätöksen 93/731/EY 7 artiklan 1 ja 3 kohdassa määrätään seuraavasti:
1. Pääsihteeristön asianomaiset yksiköt ilmoittavat pyynnön esittäjälle kirjallisesti
kuukauden kuluessa sen esittämisestä joko siitä, että pyyntöön on suostuttu, tai
siitä, että toimielimelle ehdotetaan pyynnöstä kieltäytymistä. Jälkimmäisessä
tapauksessa ilmoitetaan myös päätöksen syistä ja siitä, että pyynnön esittäjällä on
kuukausi aikaa pyytää asian käsittelemistä uudelleen kannan muuttamiseksi; jos
uutta pyyntöä ei esitetä, pyynnön esittäjän katsotaan peruuttaneen alkuperäisen
pyyntönsä.
- -
3. Päätös kieltäytyä asiakirjan luovuttamisesta, joka on tehtävä kuukauden kuluessa
siitä, kun pyyntö asian uudelleen käsittelemisestä esitettiin, on perusteltava. - -.
Asian taustalla olevat tosiseikat
- 8.
- Kantaja on turvapaikkoihin ja siirtolaisuuteen liittyviä oikeudellisia kysymyksiä
tutkiva yliopiston tutkija-opettaja.
- 9.
- Kantaja pyysi 3.7.1998 päivätyssä neuvoston pääsihteerille osoitetussa kirjeessä
saada tutustua turvapaikka-asioiden tiedotus-, tarkastelu- ja tietojenvaihtokeskuksen
(jäljempänä CIREA) toimintaan liittyviin tiettyihin asiakirjoihin. Pyyntö käsitti
seuraavat asiakirjat:
- CIREA:n laatimat tai sen kanssa yhteistyössä laaditut yhteiseen ulko- ja
turvallisuuspolitikkaan (YUTP) liittyvät yleiset kertomukset, selvitykset tai
arviot vuosilta 1994-1997 ja vuodelta 1998, mikäli nämä ovat jo saatavissa,
jotka koskevat sellaisten kolmansien maiden tai alueiden tilannetta, joista
useat turvapaikanhakijat ovat peräisin tai joissa he asuvat, etenkin
pyynnössä lueteltujen 28 maan osalta (jäljempänä CIREA:n kertomukset);
- CIREA:lle luovutetut kertomukset, jotka on laadittu kolmansiin maihin
yhteisesti tehtyjen tai jäsenvaltioiden tekemien tarkastusmatkojen perusteella
(jäljempänä CIREA:n lukuun laaditut asiakirjat);
- CIREA:n laatima tai sen kanssa yhteistyössä laadittu luettelo niistä
jäsenvaltioiden yhteyshenkilöistä, jotka käsittelevät turvapaikkahakemuksia
(jäljempänä yhteyshenkilöluettelo), kaikkine myöhempine muutoksineen.
- 10.
- Pääsihteeri vastasi kantajalle 28.7.1998 päivätyllä kirjeellä, että CIREA:n
kertomukset oli laadittu vuosien 1994 ja 1998 välisenä aikana alkuperämaahansa
palanneiden turvapaikanhakijoiden olosuhteiden perusteella seuraavien maiden
osalta: Albania, Angola, Sri Lanka, Bulgaria, Turkki, Kiina, Zaïre, Nigeria ja
Vietnam. Hän hylkäsi kuitenkin päätöksen 93/731/EY 4 artiklan 1 kohdan
perusteella pyynnön saada tutustua näihin asiakirjoihin ja yhteyshenkilöluetteloon.
CIREA:n lukuun laadittujen kertomusten osalta pääsihteeri ilmoitti kantajalle, ettei
tällaisia asiakirjoja ollut olemassa.
- 11.
- Kantaja esitti 25.8.1998 päivätyllä kirjeellä päätöksen 93/731/EY 7 artiklan 1
kohdan nojalla uudistetun pyynnön. CIREA:n kertomusten osalta hän ilmoitti
ihmettelevänsä, että neuvosto aikoo pitää luottamuksellisina myös Nigerian, Iranin
ja Irakin kaltaisia maita koskevat kertomukset, vaikka unionin suhteet näihin
maihin eivät ole hyvät. CIREA:n lukuun laadittujen kertomusten osalta kantaja
täsmensi muun muassa ne syyt, joiden perusteella hän katsoi, että pääsihteerin väite
siitä, ettei näitä asiakirjoja ollut olemassa, ei pitänyt paikkaansa. Hän riitautti
päätöksen myös yhteyshenkilöluetteloa koskevalta osaltaan.
- 12.
- Pääsihteeri lähetti 28.9.1998 päivätyllä kirjeellä kantajalle neuvoston päätöksen,
jolla uudistettu pyyntö oli hylätty (jäljempänä riidanalainen päätös). Kirje on
seuraavan sisältöinen:
Neuvosto on asian huolellisesti tutkittuaan päättänyt vahvistaa [pääsihteerin
tekemän] 28.7.1998 päivätyllä kirjeellä tehdyn päätöksen, joka koskee [CIREA:n
kertomuksiin ja yhteyshenkilöluetteloon] liittyviä hakemuksia. Neuvosto on
asiakirjat tutkittuaan päättänyt olla julkistamatta niitä seuraavista syistä:
a)[asiakirjan numero]: Neuvoston pääsiheeristön CIREA:lle osoittama lähete:
yhteisön tarkastusmatkojen päälliköiden kertomus [tietyssä maassa] turvapaikkaa
hakevien ja tähän [samaan maahan] palaavien olosuhteista. Tähän kertomukseen
sisältyy Euroopan unionin jäsenvaltioiden näissä maissa suorittamientarkastusmatkojen päälliköiden antamia [kyseisen maan] polittiseen, taloudelliseen
ja sosiaaliseen tilanteeseen liittyviä hyvin arkaluonteisia tietoja. Neuvosto katsoo,
että näiden tietojen julkistamisella voidaan aiheuttaa haittaa Euroopan unionin ja
[näiden maiden] välisille suhteille. Tästä syystä neuvosto on päätöksen [93/731/EY]
4 artiklan 1 kohdan (kansainväliset suhteet) nojalla päättänyt, ettei se voi luovuttaa
kantajalle tätä asiakirjaa.
- -
b) CIREA:n [yhteyshenkilö]luettelo niistä henkilöistä, jotka käsittelevät
turvapaikka-asioita: pääsihteeri ei ole löytänyt sellaista neuvoston erityistä
asiakirjaa, jossa olisi [tällainen] luettelo - -
Neuvosto jatkaa asian selvittämistä löytääkseen ne asiakirjat (vuodesta 1994
lähtien), joihin sisältyy CIREA:n lukuun laadittuja kertomuksia - - Hakijalle
ilmoitetaan aikanaan tämän selvitystyön tuloksista.
- 13.
- Kantajalle ilmoitettiin 14.10.1998, että pääsihteeristön toimivaltaisten yksikköjen
suorittaman selvitystyön perusteella oli päätetty, että kantajalle luovutettaisiin
kymmenen sellaista kertomusta, jotka Tanskan viranomaiset olivat laatineet
kolmansissa maissa suoritettujen tarkastusmatkojen perusteella. Hänelle ilmoitettiin
myös, ettei hänelle annettaisi tietoja toisten (kirjeessä mainittujen) jäsenvaltioiden
CIREA:lle laatimista neljästä muusta asiakirjasta, ja tätä perusteltiin kunkin
asiakirjan osalta seuraavasti:
Pääsihteeristö katsoo, että tähän kertomukseen sisältyvien hyvin yksityiskohtaisten
ja arkaluotoisten tietojen julkistamisella voidaan aiheuttaa haittaa Euroopan
unionin suhteille [asianomaiseen maahan] ja [tarkastuksen suorittaneen
jäsenvaltion] ja tämän maan välisille kahdenvälisille suhteille. Tästä syystä tätä
asiakirjaa koskeva tutustumispyyntö hylätään päätöksen [93/731/EY] 4 artiklan 1
kohdan nojalla (kansainväliset suhteet).
- 14.
- Pääsihteeristö ilmoitti kantajalle 18.5.1999 päivätyllä kirjeellä neuvoston uudesta
vastauksesta 25.8.1998 tehtyyn uudistettuun pyyntöön. Neuvosto ilmoitti tässä
vastauksessa, että yhteyshenkilöluettelo oli olemassa ja sisältyi asiakirjaan 5971/2/98
CIREA 18. Se myönsi näin ollen, että riidanalainen päätös oli tältä osin
virheellinen.
- 15.
- Neuvosto kuitenkin kieltäytyi päätöksen 93/731/EY 4 artiklan 1 kohdan nojalla
luovuttamasta kantajalle kyseistä asiakirjaa. Se täsmensi vastaustaan seuraavasti:
[Kyseinen] asiakirja sisältää luettelon kunkin jäsenvaltion tähän tehtävään
asettamista yhteyshenkilöistä, jotka voivat antaa tietoja turvapaikanhakijoista [ja]
yhteyshenkilöiden vastuualueeseen kuuluvasta alkuperämaasta [sekä] ilmoittaa
toimipaikkansa osoitteen ja suorat puhelin- ja telefaxnumeronsa. Neuvosto jatkoi
todeten, että jäsenvaltioiden tehtäviin kuului päättää, julkistetaanko tämän kaltaisiatietoja ja jos julkistetaan, miltä osin. Se totesi, että jotkin jäsenvaltiot vastustivat
julkistamista säilyttääkseen hallintoviranomaistensa toiminnallisen tehokkuuden. Jos
neuvosto julkistaisi nämä tiedot, jotka oli annettu sille erityisesti sen vuoksi, että oli
haluttu luoda sisäinen yhteyshenkilöverkosto turvapaikka-asioiden yhteistyön ja
yhteensovittamisen helpottamiseksi, jäsenvaltiot saattaisivat vast'edes olla antamatta
sille tällaisia tietoja. Näin ollen tämän asiakirjan julkistamisella saatetaan aiheuttaa
haittaa tiedonvälityksen toimintaan ja turvapaikkaoikeutta sekä siirtolaisuutta
koskevaan jäsenvaltioiden väliseen yhteistyöhön liittyvälle yleisen edun
turvaamiselle.
Oikeudenkäynti ja asianosaisten vaatimukset
- 16.
- Kantaja nosti 4.12.1998 ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimeen jättämällään
kannekirjelmällä nyt esillä olevan kanteen.
- 17.
- Kirjallinen käsittely päättyi 28.4.1999 kantajan kieltäydyttyä jättämästä vastinetta.
- 18.
- Neuvosto ilmoitti 26.5.1999 päivätyllä kirjeellä ensimmäisen oikeusasteen
tuomioistuimelle, että tutkittuaan uudelleen kantajan tekemän
yhteyshenkilöluetteloa koskevan hakemuksen se oli päättänyt kieltäytyä
luovuttamasta tätä asiakirjaa, ja liitti oheen kantajalle osoitetun 18.5.1999 päivätyn
uuden vastauksen.
- 19.
- Kantaja esitti 8.7.1999 ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen kehotuksesta tätä
päätöstä koskevat huomautuksensa. Kantaja riitauttaa näissä huomautuksissa tämän
uuden päätöksen ja vaatii, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin
prosessiekonomisista syistä ja siitä syystä, että tässä päätöksessä esitetään
ainoastaan uudet perustelut kieltäytymiselle, hyväksyy sen, että kantaja muuttaa
niitä kanneperusteita, joihin hän on vedonnut perustellessaan riidanalaisen
päätöksen kumoamisvaatimusta yhteyshenkilöluettelon osalta.
- 20.
- Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin (neljäs jaosto) on esittelevän tuomarin
kertomuksen perusteella päättänyt aloittaa suullisen käsittelyn ja kehottanut
asianosaisia vastaamaan kirjallisesti tiettyihin kysymyksiin. Neuvosto on
ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen pyynnöstä esittänyt jäljennökset
kantajalle luovutetuista Tanskan viranomaisten CIREA:n lukuun laatimista
kertomuksista.
- 21.
- Asianosaisten lausumat ja vastaukset ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen
esittämiin suullisiin kysymyksiin kuultiin 14.10.1999 pidetyssä istunnossa.
- 22.
- Kantaja vaatii, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin
- kumoaa riidanalaisen päätöksen;
- velvoittaa neuvoston korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
- 23.
- Neuvosto vaatii, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin
- hylkää kanteen;
- velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Pääasia
- 24.
- Kantaja vaatii riidanalaisen päätöksen kumoamista, koska sillä on hylätty kantajan
pyyntö saada tutustua CIREA:n kertomuksiin, CIREA:n lukuun laadittuihin
kertomuksiin ja yhteyshenkilöluetteloon. Hän esittää kanteensa tueksi kolme
kanneperustetta. Ensimmäisen kanneperusteen mukaan päätöstä 93/731/EY on
rikottu, koska asiakirjojen luovuttamisella ei aiheuteta haittaa Euroopan unionin
kansainvälisille suhteille, hylkääminen ei perustu näiden asiakirjojen sisällön
tosiasialliseen arviointiin ja koska neuvosto on kieltäytynyt antamasta oikeutta
tutustua kyseisten asiakirjojen osiin. Toisen kanneperusteen mukaan
perusteluvelvollisuutta on rikottu. Kolmannen kanneperusteen mukaan yhteisön
toimielinten asiakirjoja koskevaa yhteisön oikeuden perustavanlaatuista
asiakirjajulkisuuden periaatetta on loukattu.
- 25.
- Lisäksi kantaja vaatii, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin yhteisön
toimielinten vilpittömän yhteistoimintavelvoitteen huomioon ottaen määrää
neuvoston antamaan tietoja kaikista kyseisistä asiakirjoista siltä varalta, ettei se
menettelisi näin vapaaehtoisesti.
- 26.
- Kuten edellä on jo mainittu, neuvosto teki 18.5.1999 uuden päätöksen vastauksena
yhteyshenkilöluetteloa koskevaan uudistettuun pyyntöön. Toimielin on myöntänyt,
että riidanalaisessa päätöksessä oli tosiseikkoja koskeva virhe, ja esittänyt
hylkäämiselle uudet perustelut. Näin ollen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin
arvioi 18.5.1999 tehdyllä päätöksellä muutetun riidanalaisen päätöksen laillisuutta
ottaen huomioon kannekirjelmässä esitetyt kanneperusteet sellaisina, kuin kantaja
on ne esittänyt 8.7.1999 jättämissään huomautuksissa, kantajan vaatimuksen
mukaisesti.
- 27.
- Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin tutkii ensin perusteluvelvollisuuden
rikkomista koskevan kanneperusteen.
Perusteluvelvollisuuden rikkomista koskeva kanneperuste
Asianosaisten väitteet
- 28.
- Kantaja katsoo, että riidanalaisen päätöksen perustelut eivät ole EY:n
perustamissopimuksen 190 artiklassa (josta on tullut EY 253 artikla) eivätkä
päätöksen 93/731/EY 7 artiklan 3 kohdassa asetettujen edellytysten mukaisia.
- 29.
- CIREA:n kertomusten osalta neuvosto on kantajan mukaan ainoastaan todennut,
että niihin sisältyy kyseisten maiden poliittista tilannetta koskevia yksityiskohtaisia
tietoja, selittämättä, millä tavoin niiden julkistamisella voidaan aiheuttaa haittaa
Euroopan unionin suhteille näihin maihin. Kantajalle ei ole ilmoitettu kunkin maan
osalta niitä syitä, joiden nojalla asiakirjoja ei voida luovuttaa eikä hän näin ollen ole
kyennyt suojelemaan etujaan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä
tarkoitetuin tavoin.
- 30.
- Huolimatta siitä, että kunkin asianomaisen maan tilanne oli erilainen, toimielin on
kunkin kertomuksen osalta antanut ainoastaan lyhyen, samansisältöisen ja
samanlaisena toistuvan vastauksen, joka sisältää saman ilmoituksen, yksilöimättä,
mitä tietoja kuhunkin asiakirjaan sisältyy ja tarkistamatta, voidaanko näiden tietojen
julkistamisella aiheuttaa haittaa yleisen edun turvaamiselle. Asiakirjan
luovuttamisesta ei kantajan mukaan koskaan voida kieltäytyä vetoamalla pelkästään
siihen ryhmään, johon tämä asiakirja kuuluu.
- 31.
- CIREA:n lukuun laadittujen kertomusten osalta kantaja väittää, että neuvosto -
senkin jälkeen, kun näiden asiakirjojen olemassaolo oli todistettu - vastasi
tutustumispyyntöön vain epämääräisesti eikä myöskään yksilöinyt, minkälaisia
tietoja niihin sisältyi. Tämä osoittaa, että neuvosto on vain mekaanisesti ja yleisesti
arvioinut kansainvälisiin suhteisiin liittyvän yleisen edun turvaamista koskevan
poikkeuksen soveltamisalaa, toisin kuin oikeuskäytännössä edellytetään. Kantajan
on ollut tällaisen vastauksen perusteella mahdotonta arvioida, onko neuvosto
soveltanut mainittua poikkeusta oikein.
- 32.
- Lisäksi kantaja väittää, että jos tutustumispyynnön hylkäämistä perustellaan
alkuperäisen hylkäävän päätöksen perusteluista eroavilla ja niihin nähden
ristiriitaisilla perusteluilla, tämä muutos on selkeästi ja yksiselitteisesti perusteltava
uudistettua pyyntöä koskevassa päätöksessä.
- 33.
- Neuvosto väittää ensinnäkin, että samojen ilmaisujen käyttäminen kuvattaessa
samanlaisia tilanteita ei välttämättä tarkoita sitä, että vastaus olisi laadittu ennalta
vakiomuotoisena, vaan tämä käytäntö on perusteltavissa ja jopa välttämätön silloin,
kun kyseisillä kertomuksillä on yhteisiä piirteitä.
- 34.
- Toiseksi neuvosto toteaa, että kantaja on turvapaikka- ja siirtolaisoikeuden alalla
toimiva tutkija. Kun otetaan huomioon myös kannekirjelmästä ilmenevät seikat,
voidaan perustellusti ajatella, että kantaja tuntee kolmansia maita koskevien
yhteisten kertomusten vakiintuneen sisällön. Hänelle ei siis ollut tarpeen
yksityiskohtaisesti kuvata sitä, millaisia tietoja näihin kertomuksiin sisältyy.
- 35.
- Kolmanneksi neuvosto väittää, että ne perustelut, jotka pääsihteerin antamassa
alkuperäisessä vastauksessa ja riidanalaisessa päätöksessä esitettiin hylättäessä
CIREA:n kertomuksia ja CIREA:n lukuun laadittuja kertomuksia koskeva
tutustumispyyntö, eivät ole ristiriitaisia, vaan täysin johdonmukaisia, sillä niissä
viitataan näissä kertomuksissa oleviin arkaluonteisiin tietoihin, joiden julkistamisella
voidaan aiheuttaa haittaa Euroopan unionin suhteille kolmansiin maihin. Neuvosto
vetoaa asiassa C-466/93, Atlanta Fruchthandelsgesellschaft ym. (II), 9.11.1995
annettuun tuomioon (Kok. 1995, s. I-3799, 16 kohta) ja väittää, että riidanalaisen
päätöksen perusteluista ilmenee sillä tavoitellun päämäärän keskeinen sisältö, joten
ne ovat riittävät.
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen arviointi asiasta
- 36.
- On muistutettava, että yksittäispäätöksiä koskevalla perusteluvelvollisuudella on
kaksi tavoitetta: antaa asianomaisille tieto toteutettujen toimenpiteiden
perusteluista, jotta he voisivat puolustaa oikeuksiaan, ja antaa yhteisöjen
tuomioistuimille mahdollisuus valvoa päätöksen laillisuutta (ks. muun muassa asia
C-350/88, Delacre ym. v. komissio, tuomio 14.2.1990, Kok. 1990, s. I-395, 15 kohta
ja asia T-105/95, WWF UK v. komissio, tuomio 5.3.1997, Kok. 1997, s. II-313,
66 kohta). Tutkittaessa sitä, täyttävätkö päätöksen perustelut nämä vaatimukset, on
päätöksen sanamuodon lisäksi otettava huomioon myös asiayhteys ja kaikki kyseistä
alaa koskevat oikeussäännöt (asia C-122/94, komissio v. neuvosto, tuomio 29.2.1996,
Kok. 1996, s. I-881, 29 kohta).
- 37.
- Lisäksi ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että
neuvostolla on velvollisuus tutkia jokaisen tutustumispyynnön kohteena olevan
asiakirjan osalta, voiko sen julkistamisesta neuvoston käytettävissä olevat tiedot
huomioon ottaen todella aiheutua haittaa ensimmäisessä poikkeusryhmässä
turvatun yleisen edun jollekin aspektille (asia T-174/95, Svenska Journalistförbundet
v. neuvosto, tuomio 17.6.1998, Kok. 1998, s. II-2289, 112 kohta).
- 38.
- Tästä seuraa, että neuvoston on päätöksensä perusteluissa osoitettava, että se on
todellisuudessa tutkinut kyseiset asiakirjat.
- 39.
- Neuvosto väittää tältä osin, että CIREA:n kertomukset ja CIREA:n lukuun laaditut
kertomukset kuuluvat kaikki samaan ryhmään, koska niillä on yhteisiä piirteitä.
Tätä väitettä ei voida hyväksyä. Nämä kertomukset sisältävät nimittäin vuosien 1994
ja 1998 välisiin ajanjaksoihin liittyviä tietoja, jotka koskevat hyvinkin erilaisia maita,
kuten Zaïrea ja Kiinaa, joihin Euroopan unionilla on hyvin vaihtelevat
diplomaattisuhteet.
- 40.
- Lisäksi tutkittaessa kantajalle luovutettuja Tanskan viranomaisten CIREA:n lukuun
laatimia kertomuksia, havaitaan, että näissä asiakirjoissa olevat tiedot eroavat
toisistaan huomattavasti paitsi luonteensa (poliittista ja taloudellista järjestelmää,oikeusturva- ja maanpuolustusjärjestelmää, ihmisoikeustilannetta, klaanien tai
vähemmistöjen välisiä suhteita ja yleistä turvallisuutta koskevat kuvaukset), myös
arkaluonteisuutensa puolesta.
- 41.
-
Riidanalaisen päätöksen perusteluista, joissa neuvosto on ainoastaan todennut, että
kertomuksiin sisältyy sellaisia arkaluonteisia tietoja, joiden julkistamisella voidaan
aiheuttaa haittaa Euroopan unioinin suhteille kolmansiin maihin (ks. edellä 15
kohta), ei ilmene, että se olisi edes pintapuolisesti tai samansisältöiset asiakirjat
ryhmitellen tutkinut jokaisen asiakirjan.
- 42.
- Asiakirjoista käy lisäksi ilmi, että tutustumispyyntö on hylätty CIREA:n lukuun
laaditun neljän muun kertomuksen osalta, vaikka ne neuvoston mukaan olivat
samansisältöisiä kuin edellä mainitut Tanskan viranomaisten laatimat kymmenen
kertomusta. Neuvosto ei tätä päätöstä tehdessään ole esittänyt sellaisia perusteluja,
joiden nojalla kantaja olisi voinut ymmärtää ne syyt, joiden vuoksi näiden neljän
kertomuksen julkistaminen voisi vaikuttaa eri tavalla Euroopan unionin
diplomaattisuhteisiin.
- 43.
- Näin ollen ja vaikka neuvosto toteaa, että se oli todellisuudessa tutkinut jokaisen
pyydetyn asiakirjan, tämä tutkiminen ei ilmene riidanalaisen päätöksen
perusteluista.
- 44.
- Jos pyynnön hylkääminen vahvistetaan vastauksessa samoilla perusteilla,
perustelujen riittävyyttä on tutkittava ottaen huomioon toimielimen ja hakijan
välinen yhteydenpito kokonaisuudessaan sekä ne asiakirjojen luonteeseen ja
sisältöön liittyvät tiedot, jotka olivat hakijan käytettävissä.
- 45.
- Vaikka ne olosuhteet, joissa päätös tehdään, voivat vähentää toimielimelle kuuluvaa
perusteluvelvollisuutta, ne voivat erityistilanteessa myös lisätä sitä.
- 46.
- Näin on silloin, kun kantaja asiakirjajulkisuuteen liittyvässä menettelyssä esittää
seikkoja, joiden nojalla ensimmäinen kieltäytyminen voidaan asettaa kyseenalaiseksi.
Perusteluvelvollisuudesta seuraa, että toimielimellä on tällöin velvollisuus vastata
uudistettuun pyyntöön esittämällä ne syyt, joiden vuoksi nämä seikat eivät ole
sellaisia, että se voisi muuttaa kantaansa. Jollei näin menetellä, hakija ei kykene
ymmärtämään, miksi uudistettuun pyyntöön vastannut toimielin on perustanut
hylkäämisen samoihin syihin.
- 47.
- Nyt esillä olevassa asiassa kantaja on uudistetussa pyynnössään esittänyt CIREA:n
kertomusten osalta ne perustelut, joiden nojalla hän oli alkanut epäillä, että
neuvoston pääsihteerin ilmaisema näiden asiakirjojen julkistamista koskeva huoli
oli perusteeton. Neuvosto ei kuitenkaan riidanalaisessa päätöksessä ole millään
tavoin pyrkinyt osoittamaan, että nämä perustelut ovat virheellisiä tai vakuuttamaan
kantajaa siitä, että hylkäävän päätöksen vahvistaminen oli perusteltua.
- 48.
- Tästä seuraa, että riidanalainen päätös ei täytä EY:n perustamissopimuksen 190
artiklassa perusteluvelvollisuudelle asetettuja edellytyksiä, minkä vuoksi se on
kumottava.
Kanneperuste, jonka mukaan päätöstä 93/731/EY on rikottu, koska neuvosto ei ole
antanut oikeutta tutustua asiakirjojen osiin
Asianosaisten väitteet
- 49.
- Kantaja väittää, että neuvosto on loukannut suhteellisuusperiaatetta, koska se ei ole
antanut kantajalle oikeutta tutustua asiakirjojen osiin. Jos tiettyjen kertomusten
julkistamisella voitiin vaarantaa yleisen edun turvaamista, neuvoston olisi ollut
annettava tutustumisoikeus ainakin niihin kertomusten osiin, jotka eivät kuulu
poikkeuksen soveltamisalaan. Tällainen ratkaisu on välttämätön turvattaessa yleisön
mahdollisimman laaja tutustumisoikeus neuvoston asiakirjoihin.
- 50.
- Neuvosto olisi voinut yhteyshenkilöluettelon osalta turvata kantajan
tutustumisoikeuden vaarantamatta jäsenvaltioiden viranomaisten välisen
turvapaikkaoikeudellisten tietojen välitysverkoston asianmukaista toimintaa
menettelemällä yksinkertaisesti siten, että se olisi poistanut suorat puhelinnumerot
ja sähköpostiosoitteet.
- 51.
- Neuvosto toteaa, ettei osittaista tutustumisoikeutta voida antaa. Ensinnäkin se
katsoo, että sen päätös on päätöksen 93/731/EY sanamuodon ja tavoitteiden
mukainen. Tässä päätöksessä mainitaan oikeus saada tietoja neuvoston
asiakirjoista eikä neuvoston hallussa olevista tiedoista. Toisaalta tällä päätöksellä
pyritään neuvoston mukaan turvaamaan yleisön oikeus tutustua neuvoston
asiakirjoihin eikä niiden sisältämiin yksittäisiin tietoihin.
- 52.
- Toiseksi neuvosto vetoaa kantajan pyytämien asiakirjojen erityispiirteisiin. Neuvosto
ei voi osittain luovuttaa näitä asiakirjoja, koska on vaikeaa määrittää ne osat, jotka
eivät ole omiaan vaarantamaan suhteita tiettyihin kolmansiin maihin. Tämä vaara
voidaan varmasti välttää ainoastaan siten, että asianomaista maata pyydetään
ilmoittamaan käsityksensä asiasta, millä selvästi vaarannetaan niitä etuja, joita
neuvoston on suojeltava.
- 53.
- Yhteyshenkilöluettelon osalta neuvosto täsmentää, että jos asiakirjassa on useista
jäsenvaltioista peräisin olevia tietoja, menettelyllä, jossa tutustumisoikeus
annettaisiin ainoastaan tiettyjen jäsenvaltioiden toimittamiin tietoihin, asetettaisiin
muut jäsenvaltiot yleisen mielipiteen vastaiseen tilanteeseen.
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen arviointi asiasta
- 54.
- Aluksi on syytä muistuttaa, että kuten ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on
jo todennut, päätöksen 93/731/EY 4 artiklan 1 kohtaa on tulkittava
tiedonsaantioikeutta koskevan periaatteen ja suhteellisuusperiaatteen valossa. Tästä
seuraa, että neuvostolla on velvollisuus tutkia, onko pyynnön esittäjälle mahdollista
antaa tilaisuutta tutustua niihin asiakirjojen osiin, joita edellä mainitut poikkeukset
eivät kata (ks. asia T-14/98, Hautala v. neuvosto, tuomio 19.7.1999, 87 kohta, ei
vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
- 55.
-
Lisäksi sellaisissa erityistapauksissa, joissa neuvostolle aiheutuisi pyydetyn asiakirjan
tai siitä poistettavien osien laajuuden vuoksi epätarkoituksenmukaisen laajoja
hallinnollisia tehtäviä, neuvosto voi suhteellisuusperiaatteen nojalla punnita yhtäältä
yleisön intressiä siihen, että se saa tutustua yksittäisiin asiakirjan osiin, ja toisaalta
tästä neuvostolle aiheutuvaa työtaakkaa. Neuvosto voisi tällä tavalla täyttää näissä
erityistapauksissa hyvän hallinnon vaatimukset (em. asia Hautala v. neuvosto,
tuomion 86 kohta).
- 56.
- Neuvostolla on joka tapauksessa, kuten edellä 37 kohdassa on jo todettu,
velvollisuus konkreettisesti arvioida sitä haitan vaaraa, joka pyynnön kohteena
olevien asiakirjojen julkistamisella voi olla yleiselle edulle. Näin ollen näissä
asiakirjoissa olevien arkaluonteisten osien poistaminen ei välttämättä aiheuta tälle
toimielimelle sietämätöntä työtaakkaa.
- 57.
- Neuvoston väitettä, joka liittyy kantajan pyytämien kertomusten tunnusomaisiin
piirteisiin ja siihen vaikeuteen, joka nyt esillä olevassa asiassa on määritettäessä,
mitä asiakirjojen osia edellä mainitut poikkeukset eivät kata, ei voida hyväksyä.
Kantajalle luovutetuista Tanskan viranomaisten CIREA:n lukuun laatimista
kertomuksista näet ilmenee, että suuri osa niiden sisältämistä tiedoista on kuvauksia
ja tosiseikkoihin liittyviä toteamuksia, jotka eivät selvästikään kuulu mainitun
poikkeuksen soveltamisalaan.
- 58.
- Yhteyshenkilöluettelon osalta on syytä todeta kantajan nimenomaisesti todenneen
neuvoston 18.5.1999 päivättyä vastausta koskevissa huomautuksissaan, ettei hän
halua tutustua kyseiseen luetteloon merkittyjen henkilöiden puhelinnumeroihin eikä
sähköpostiosoitteisiin.
- 59.
- Sen perustelun osalta, jonka mukaan menettelyllä, jossa tutustumisoikeus
annettaisiin vain tiettyjen jäsenvaltioiden toimittamiin tietoihin, asetettaisiin muut
jäsenvaltiot yleisen mielipiteen vastaiseen tilanteeseen, riittää kun todetaan, ettei
neuvosto ole osoittanut, miltä osin tällainen menettely kuuluu päätöksen 93/731/EY
4 artiklassä määrättyjen poikkeusten soveltamisalaan.
- 60.
- Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että neuvosto on kieltäytyessään antamasta
hakijalle oikeutta tutustua tämän pyytämien asiakirjojen sellaisiin osiin, joita yleisen
edun turvaamiseksi määrätyt poikkeukset eivät kata, soveltanut mainittua
poikkeusta suhteettomalla tavalla.
- 61.
- Näin ollen riidanalainen päätös on syytä kumota ilman, että asiakirjajulkisuutta
koskevan perustavanlaatuisen periaatteen loukkaamista koskevan kanneperusteen
perusteltavuudesta on tarpeen lausua.
- 62.
- Koska ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoo, että kantajan vaatimusten
hyväksymiselle ja koko riidanalaisen päätöksen kumoamiselle on olemassa riittävät
perusteet, se ei pidä tarpeellisena pyytää neuvostoa toimittamaan sille kyseisiä
asiakirjoja.
Oikeudenkäyntikulut
- 63.
- Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen työjärjestyksen 87 artiklan 2 kohdan
mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan
oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska neuvosto on hävinnyt
asian ja koska kantaja on vaatinut oikeudenkäyntikulujen korvaamista, vastaaja on
velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Näillä perusteilla
YHTEISÖJEN ENSIMMÄISEN OIKEUSASTEEN TUOMIOISTUIN
(neljäs jaosto)
on antanut seuraavan tuomiolauselman:
1) Kumotaan 28.9.1998 tehty neuvoston päätös, sellaisena kuin se on
muutettuna 18.5.1999 tehdyllä päätöksellä, jolla neuvosto kieltäytyi
luovuttamasta kantajalle tiettyjä turvapaikka-asioiden tiedotus-, tarkastelu-
ja tietojenvaihtokeskuksen laatimia kertomuksia ja tiettyjä yhteisillä
tarkastusmatkoilla laadittuja tai jäsenvaltioiden laatimia ja viimeksi
mainitulle toimitettuja kertomuksia sekä jäsenvaltioissa
turvapaikkahakemuksia käsitteleviä henkilöitä koskevaa
yhteyshenkilöluetteloa.
2) Neuvosto vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, minkä lisäksi se
velvoitetaan korvaamaan kantajan oikeudenkäyntikulut.
Moura RamosTiili
Mengozzi
|
Julistettiin Luxemburgissa 6 päivänä huhtikuuta 2000.
H. Jung
V. Tiili
kirjaaja
jaoston puheenjohtaja