FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
MELCHIOR WATHELET
föredraget den 22 mars 2018(1)
Förenade målen C‑47/17 och C‑48/17
X (C‑47/17),
X (C‑48/17)
mot
Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie
(begäran om förhandsavgörande från Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem (Domstolen i Haag, sammanträdande i Haarlem, Nederländerna))
”Begäran om förhandsavgörande – Förordning (EU) nr 604/2013 – Avgörande av vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare har lämnat in i någon medlemsstat – Förordning (EG) nr 1560/2003 – Artikel 5.2 – Framställan om övertagande eller återtagande av en asylsökande – Avslag från den anmodade medlemsstatens sida – Begäran om att framställan ska prövas på nytt – Svarsfrist – Åsidosättande – Följder”
I. Inledning
1. De aktuella tolkningsfrågorna, som ingavs till domstolens kansli den 1 respektive 3 februari 2017 av Rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (Domstolen i Haag, sammanträdande i Haarlem, Nederländerna), rör tolkningen av artikel 5.2 i kommissionens förordning (EG) nr 1560/2003 av den 2 september 2003 om tillämpningsföreskrifter till rådets förordning (EG) nr 343/2003 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredje land har gett in i någon medlemsstat.(2)
2. I båda fallen har begäran om förhandsavgörande framställts inom ramen för en tvist mellan en asylsökande och Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (statssekreterare med ministerlika befogenheter vid säkerhets- och justitieministeriet, Nederländerna) (nedan kallad statssekreteraren).
II. Tillämpliga bestämmelser
A. Unionsrätt
1. Dublin III‑förordningen
3. I förordning (EU) nr 604/2013(3) fastställs kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat.(4) De relevanta artiklarna i den förordningen är följande:
4. Artikel 3.2:
”Om ansvarig medlemsstat inte kan fastställas på grundval av kriterierna i denna förordning …, ska den medlemsstat där ansökan om internationellt skydd först lämnades in ansvara för prövningen.
…
Om överföringen [av sökanden] i enlighet med denna punkt inte kan göras till någon medlemsstat som utsetts på grundval av kriterierna i kapitel III eller till den medlemsstat där ansökan först lämnades in, ska den medlemsstat som genomför förfarandet för att fastställa vilken medlemsstat som är ansvarig bli ansvarig medlemsstat.”
5. Artikel 17.1:
”Genom undantag från artikel 3.1 får varje medlemsstat besluta att pröva en ansökan om internationellt skydd som den har mottagit från en tredjelandsmedborgare eller en statslös person, även om det inte föreligger någon sådan skyldighet enligt de kriterier som anges i denna förordning.
…”
6. Artikel 20.1 och 20.5:
”1. Förfarandet för att fastställa ansvarig medlemsstat ska inledas när en ansökan om internationellt skydd första gången lämnas in i en medlemsstat.
…
5. En sökande som befinner sig i en annan medlemsstat utan uppehållstillstånd eller som där har lämnat in en ansökan om internationellt skydd efter att ha återkallat sin första ansökan som lämnats in i en annan medlemsstat under förfarandet för fastställande av ansvarig medlemsstat, ska återtas av den medlemsstat där den ansökan om internationellt skydd först lämnades in, enligt villkoren i artiklarna 23, 24, 25 och 29, i syfte att avsluta förfarandet för fastställande av ansvarig medlemsstat.
…”
7. Artikel 21:
”1. Om en medlemsstat som har mottagit en ansökan om internationellt skydd bedömer att en annan medlemsstat ska ansvara för prövningen av denna ansökan, får den förstnämnda medlemsstaten så snart som möjligt och i vart fall inom tre månader från det att asylansökan lämnades in enligt artikel 20.2 anmoda den senare medlemsstaten att överta sökanden.
Utan hinder av första stycket ska framställan, vid en träff i Eurodac på grundval av uppgifter som registrerats i enlighet med artikel 14 i [Europaparlamentets och rådets] förordning (EU) nr 603/2013 [av den 26 juni 2013 om inrättande av Eurodac för jämförelse av fingeravtryck för en effektiv tillämpning av [Dublin III-förordningen] och för när medlemsstaternas brottsbekämpande myndigheter och Europol begär jämförelser med Eurodacuppgifter för brottsbekämpande ändamål, samt om ändring av förordning (EU) nr 1077/2011 om inrättande av en Europeisk byrå för den operativa förvaltningen av stora it-system inom området frihet, säkerhet och rättvisa(5)], göras inom två månader från det att den träffen registrerades, i enlighet med artikel 15.2 i den förordningen.
Om framställan om övertagande av en sökande inte görs inom de tidsfrister som anges i första och andra styckena, ska den medlemsstat där ansökan om internationellt skydd lämnades in ansvara för prövningen.
2. Den anmodande medlemsstaten får begära ett brådskande svar, om ansökan om internationellt skydd har lämnats in efter vägrad inresa eller vistelse, efter anhållande på grund av vistelse utan tillstånd eller efter delgivning eller verkställighet av avlägsnandebeslut.
I en sådan framställan ska grunderna till varför ett brådskande svar är nödvändigt samt en svarsfrist anges. Svarsfristen ska vara minst en vecka.
3. I de fall som avses i punkterna 1 och 2 ska framställan om en annan medlemsstats övertagande göras på ett standardformulär och ska omfatta bevis eller indicier i enlighet med de två förteckningar som nämns i artikel 22.3 och/eller relevanta uppgifter ur sökandens redogörelse, som krävs för att myndigheterna i den anmodade medlemsstaten ska kunna kontrollera om den är ansvarig enligt kriterierna i denna förordning.
[Europeiska kommissionen] ska genom genomförandeakter fastställa enhetliga villkor för förberedelse och inlämning av framställningar om övertagande. …”
8. Artikel 22:
”1. Den anmodade medlemsstaten ska utföra de kontroller som behövs och fatta beslut om en framställan om övertagande av en sökande inom två månader från det att framställan mottogs.
…
3. Kommissionen ska genom genomförandeakter utarbeta och regelbundet göra en översyn av två förteckningar, med relevanta uppgifter om bevis och indicier …
…
6. Om den anmodande medlemsstaten har begärt ett brådskande svar … ska den anmodade medlemsstaten göra allt den kan för att svara inom den angivna fristen. I undantagsfall, där det kan visas att prövningen av en framställan om övertagande är särskilt komplicerad, får den anmodade medlemsstaten lämna svar efter det att den begärda tidsgränsen har överskridits, men ska under alla förhållanden svara inom en månad. …
7. Om inget svar har lämnats inom två månader enligt punkt 1 respektive en månad enligt punkt 6, ska framställan anses godtagen och medföra skyldighet att överta personen, vilket innefattar en skyldighet att tillhandahålla lämpliga ankomstarrangemang.”
9. Artikel 23:
”1. Om en medlemsstat som mottagit en ny ansökan om internationellt skydd från en person som avses i artikel 18.1 b, c eller d anser att en annan medlemsstat ska vara ansvarig enligt artikel 20.5 och artikel 18.1 b, c eller d kan den anmoda den andra medlemsstaten att återta den personen.
2. Framställan om återtagande ska göras så fort som möjligt och senast inom två månader från det att en träff registrerades i Eurodac, i enlighet med artikel 9.5 i [Eurodacförordningen].
Om framställan om återtagande grundar sig på andra bevis än uppgifter som erhållits från Eurodacsystemet, ska den översändas till den anmodade medlemsstaten inom tre månader från den dag då ansökan om internationellt skydd lämnades in i enlighet med artikel 20.2.
3. Om framställan om återtagande inte görs inom de tidsperioder som anges i punkt 2 ska ansvaret för prövningen av ansökan om internationellt skydd åligga den medlemsstat där den nya ansökan lämnades in.
4. Framställan om återtagande ska göras på ett standardformulär och ska omfatta bevis eller indicier enligt beskrivningen i de två förteckningar som framgår av artikel 22.3 och/eller relevanta uppgifter ur den berörda personens redogörelse så att myndigheterna i den anmodade medlemsstaten ska kunna kontrollera om den är ansvarig enligt kriterierna i denna förordning.
Kommissionen ska genom genomförandeakter anta enhetliga villkor för förberedelse och inlämning av framställningar om återtagande. …”
10. Artikel 25:
”1. Den anmodade medlemsstaten ska utföra nödvändiga kontroller och meddela beslut om framställan att återta den berörda personen så fort som möjligt och under inga omständigheter senare än en månad från den dag då framställan mottogs. Om framställan grundar sig på uppgifter som erhållits från Eurodacsystemet, ska den tidsfristen minskas till två veckor.
2. Underlåtenhet att agera inom den frist på en månad respektive två veckor som anges i punkt 1 ska anses som ett godtagande av framställan och medföra skyldighet att återta den berörda personen, vilket innefattar en skyldighet att ombesörja lämpliga ankomstarrangemang.”
11. Artikel 29:
”1. Överföringen av sökanden … från den anmodande medlemsstaten till den ansvariga medlemsstaten ska verkställas i enlighet med den anmodande medlemsstatens nationella rätt, efter samråd mellan de berörda medlemsstaterna, så snart det är praktiskt möjligt och senast inom sex månader efter det att framställan från en annan medlemsstat om övertagande eller återtagande av den berörda personen godtogs eller det slutliga beslutet i fråga om överklagande eller omprövning med suspensiv verkan fattades …
…
2. Om överföringen inte görs inom tidsfristen på sex månader ska den ansvariga medlemsstaten befrias från sin skyldighet att överta eller återta den berörda personen, varpå ansvaret övergår på den anmodande medlemsstaten. Denna tidsfrist får förlängas till högst ett år om överföringen inte kunnat utföras på grund av att den berörda personen varit frihetsberövad, eller till högst 18 månader om den berörda personen håller sig undan.
…”
12. Artikel 37:
”1. Om de berörda medlemsstaterna inte lyckas lösa en tvist rörande tillämpningen av denna förordning kan de tillgripa det förlikningsförfarande som anges i punkt 2.
2. Förlikningsförfarandet inleds genom att en av de oeniga medlemsstaterna vänder sig till ordföranden för den kommitté som inrättats genom artikel 44. Genom att godta användandet av förlikningsförfarande, förbinder sig de berörda medlemsstaterna att ta största hänsyn till den lösning som föreslås.
Kommitténs ordförande ska utse tre ledamöter i kommittén som företräder tre medlemsstater som inte är inblandade i saken. De tre ledamöterna ska ta del av parternas argument skriftligt eller muntligt och ska efter överläggningar föreslå en lösning inom en månad, i förekommande fall efter omröstning.
…
Oavsett om parterna godtar eller förkastar den föreslagna lösningen ska denna stå fast och inte kunna ändras.”
2. Förordning nr 1560/2003
13. I artikel 5 i förordning nr 1560/2003 stadgas följande:
”1. Om den anmodade medlemsstaten efter kontroll anser att åberopade bevis och indicier inte kan ligga till grund för att fastslå dess ansvar, skall det svar som sänds till den anmodande medlemsstaten innehålla en utförlig motivering och skälen för avslaget skall anges i detalj.
2. Om den anmodande medlemsstaten anser att avslaget vilar på en felaktig bedömning, eller om den har tillgång till ytterligare bevisning som kan göras gällande, kan den begära att framställan prövas på nytt. Denna möjlighet måste utövas inom tre veckor från mottagandet av avslaget. Den anmodade medlemsstaten skall sträva efter att svara inom två veckor. Under alla omständigheter innebär detta ytterligare förfarande inte att de frister som anges i artikel 18.1, artikel 18.6 och … artikel 20.1 b i [Dublin II‑förordningen] … börjar löpa på nytt.”
3. Direktiv 2013/32
14. I artikel 31.3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd(6) föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna ska säkerställa att prövningsförfarandet avslutas inom sex månader från det att ansökan lämnats in.
Om en ansökan är föremål för det förfarande som föreskrivs i [Dublin III‑förordningen] … ska tidsfristen på sex månader inledas vid den tidpunkt då det i enlighet med den förordningen fastställs vilken medlemsstat som är ansvarig för prövningen samt sökanden befinner sig på den medlemsstatens territorium och har tagits om hand av den behöriga myndigheten.
Medlemsstaterna får förlänga den tidsfrist på sex månader som anges i denna punkt med en period på högst ytterligare nio månader om
a) ärendet involverar komplicerade faktiska och/eller rättsliga omständigheter,
b) ett stort antal tredjelandsmedborgare eller statslösa personer samtidigt ansöker om internationellt skydd, med följden att det i praktiken blir mycket svårt att avsluta förfarandet inom sexmånadersfristen,
…
I vederbörligen motiverade undantagsfall får medlemsstaterna överskrida de tidsfrister som föreskrivs i denna punkt med högst tre månader om det krävs för att säkerställa tillräcklig och fullständig prövning av ansökan om internationellt skydd.”
B. Nederländsk rätt
15. De relevanta artiklarna i Algemene wet bestuursrecht (allmänna förvaltningsprocesslagen) (nedan kallad Awb) är följande:
16. Artikel 4:17.1:
”En förvaltningsmyndighet som underlåter att i tid meddela beslut om en ansökan ska betala vite till sökanden för varje dags försening, dock högst 42 dagar.”
17. Artikel 6:2 b:
”Vid tillämpning av rättsliga bestämmelser om omprövning och överklagande ska underlåtenhet att i tid meddela beslut likställas med ett beslut.”
18. Artikel 6:12.2:
”Talan kan väckas när förvaltningsmyndigheten har underlåtit att i tid meddela beslut och två veckor har förflutit sedan dagen efter det att den berörde skriftligen påtalade detta för förvaltningsmyndigheten.”
19. Artikel 8:55b.1:
”I mål rörande underlåtenhet att meddela beslut i tid ska förvaltningsdomstolen i enlighet med artikel 8:54 Awb meddela dom inom åtta veckor från det att ansökan inkom och kriterierna enligt artikel 6:5 Awb var uppfyllda, såvida inte förvaltningsdomstolen bedömer att muntlig förhandling behöver hållas i målet.”
20. Artikel 8:55c:
”Förvaltningsdomstolen ska också, om detta har yrkats och talan bifalls, fastställa vitesbeloppet.”
21. Enligt artikel 8:55d.1 Awb ska förvaltningsdomstolen, om talan bifalls och inget beslut ännu har delgetts, förelägga förvaltningsmyndigheten att delge ett beslut inom två veckor räknat från dagen efter den dag då domen delges. Enligt artikel 8:55d.2 Awb ska förvaltningsdomstolen i domen fastställa ett tilläggsvite för varje dag som förvaltningsmyndigheten underlåter att rätta sig efter domen.
III. Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
A. Mål C‑47/17
22. Den 24 januari 2016 ansökte klaganden i det nationella målet, som är syrisk medborgare, hos statssekreteraren i Nederländerna om tidsbegränsat uppehållstillstånd för asylsökande. Samma dag fick statssekreteraren en träff i Eurodac på klaganden som visade att denne den 22 januari 2016 hade ansökt om internationellt skydd i Förbundsrepubliken Tyskland.(7)
23. Den 24 mars 2016 gjorde statssekreteraren med stöd av artikel 18.1 b i Dublin III‑förordningen en framställan till de tyska myndigheterna om återtagande av klaganden i det nationella målet.
24. Den 7 april 2016 avslog de tyska myndigheterna framställan om återtagande.(8)
25. Den 14 april 2016 begärde statssekreteraren med stöd av artikel 5.2 i förordning nr 1560/2003 att de tyska myndigheterna skulle pröva framställan på nytt. Denna begäran har inte besvarats.
26. Klaganden i det nationella målet begärde genom skrivelse av den 29 augusti 2016 att statssekreteraren skulle pröva hans ansökan och betrakta de tyska myndigheternas avslag av den 7 april 2016 som slutgiltigt. Statssekreteraren har inte besvarat denna begäran i sak.
27. Den 14 november 2016 inledde klaganden i det nationella målet en total hungerstrejk som innebar att han varken åt eller drack.
28. Den 17 november 2016 väckte han talan vid den hänskjutande domstolen. Han hänvisade till underlåtenheten att i tid meddela beslut om hans ansökan om tidsbegränsat uppehållstillstånd för asylsökande och yrkade att statssekreteraren dels skulle föreläggas att betala vite från och med första dagen av sin underlåtenhet att göra detta, dels skulle föreläggas att meddela beslut inom en frist som den hänskjutande domstolen skulle fastställa, varvid nämnda domstol skulle förena det sistnämnda föreläggandet med ett tilläggsvite på 100 euro per dags försening.(9)
29. Omkring den 23 november 2016 började klaganden i det nationella målet på nytt att äta och dricka.
30. Den 22 december 2016 erhöll den hänskjutande domstolen information från statssekreteraren om att denne den 14 december 2016 hade dragit tillbaka sin framställan till de tyska myndigheterna om återtagande och att den asylansökan som klaganden i det nationella målet hade ingett framdeles skulle komma att handläggas i enlighet med Nederlandse Algemene Asielprocedure (det allmänna nederländska asylförfarandet).
31. Genom beslut av den 26 januari 2017 erhöll klaganden i det nationella målet ställning som flykting.
32. Det är stridigt mellan parterna i det nationella målet huruvida detta beslut fattades före eller efter utlöpandet av den frist inom vilken statssekreteraren var skyldig att meddela beslut om den ansökan om tidsbegränsat uppehållstillstånd för asylsökande som klaganden i det nationella målet hade ingett den 24 januari 2016.
33. I detta sammanhang har klaganden i det nationella målet bland annat gjort gällande att när fristerna enligt artiklarna 23 och 25 i Dublin III‑förfarandet avseende förfarandet för återtagande har löpt ut, ska ansvarig medlemsstat ha fastställts. Om den anmodade medlemsstaten inom föreskriven tid avslår en framställan om återtagande, vilar ansvaret från och med den tidpunkten på den anmodande medlemsstaten. Det är därför då som sexmånadersfristen för att meddela beslut om en asylansökan börjar löpa. Eftersom de tyska myndigheterna avslog framställan om återtagande den 7 april 2016, erhöll Konungariket Nederländerna den dagen ansvaret för att pröva klagandens asylansökan, vilket betyder att fristen för att meddela beslut om denna ansökan löpte ut den 7 oktober 2016.
34. Enligt statssekreteraren började däremot fristen för att meddela beslut om nämnda ansökan inte löpa förrän den 14 december 2016, det vill säga den dag då Konungariket Nederländerna förklarade sig bära ansvaret för att pröva den.
35. Under dessa omständigheter har den hänskjutande domstolen beslutat att vilandeförklara det nationella målet och ställa följande tolkningsfrågor till EU-domstolen:
”1) Ska den anmodade medlemsstaten, mot bakgrund av syftet med, innehållet i och räckvidden för [Dublin III‑förordningen] och [direktiv 2013/32], besvara en begäran om omprövning enligt artikel 5.2 i [förordning nr 1560/2003] inom två veckor?
2) Om den första frågan ska besvaras nekande, ska i så fall, mot bakgrund av artikel 5.2 sista meningen i [förordning nr 1560/2003], den frist på högst en månad som anges i artikel 20.1 b i [Dublin II‑förordningen] (nu artikel 25.1 i [Dublin III‑förordningen]) tillämpas?
3) Om den första och den andra frågan ska besvaras nekande, ska den anmodade medlemsstaten, mot bakgrund av uttrycket ’skall sträva efter’ i artikel 5.2 i [förordning nr 1560/2003], besvara en begäran om omprövning inom skälig tid?
4) Om den anmodade medlemsstaten faktiskt är skyldig att svara inom skälig tid på en begäran om omprövning enligt artikel 5.2 i [förordning nr 1560/2003], ska det fortfarande anses röra sig om skälig tid efter mer än sex månader, som i det nationella målet? Om så inte är fallet, vad ska då anses som ’skälig tid’?
5) Vad blir följden om den anmodade medlemsstaten inte besvarar en begäran om omprövning vare sig inom två veckor, inom en månad eller inom skälig tid? Är det i så fall den anmodande medlemsstaten eller den anmodade medlemsstaten som är ansvarig för den materiella prövningen av utlänningens asylansökan?
6) Om det är den anmodade medlemsstaten som blir ansvarig för den materiella prövningen av asylansökan när en begäran om omprövning enligt artikel 5.2 i [förordning nr 1560/2003] inte besvaras i tid, inom vilken frist ska då den anmodande medlemsstaten – det vill säga motparten i det nationella målet – underrätta utlänningen om detta?”
B. Mål C‑48/17
36. Den 22 september 2015 ansökte klaganden i det nationella målet, som är eritreansk medborgare, om tidsbegränsat uppehållstillstånd för asylsökande i Nederländerna. Enligt Eurodacdatabasen hade han redan tidigare, den 9 juni 2015, ansökt om internationellt skydd i Schweiz.
37. Att döma av handlingarna i det nationella målet – begäran om förhandsavgörande innehåller inga upplysningar i ämnet – förefaller klaganden i det nationella målet i slutet av maj 2015 ha kommit över Medelhavet till Italien, där hans fingeravtryck emellertid inte togs. Därefter begav han sig till Schweiz, dit han anlände den 8 juni 2015. Den 17 september 2015 lämnade han Schweiz och reste via Frankrike till Nederländerna.
38. Den 20 november 2015 gjorde statssekreteraren med stöd av artikel 18.1 b i Dublin III‑förordningen en framställan till de schweiziska myndigheterna om återtagande av klaganden i det nationella målet.
39. Den 25 november 2015 avslog de schweiziska myndigheterna denna framställan med hänvisning till att Schweiziska edsförbundet redan hade gjort en framställan till Republiken Italien om övertagande eller återtagande som inte hade besvarats, varför Republiken Italien sedan den 1 september 2015 hade haft ansvaret för att pröva asylansökan.
40. Den 27 november 2015 gjorde statssekreteraren med stöd av artikel 18.1 b i Dublin III‑förordningen en framställan till de italienska myndigheterna om övertagande eller återtagande av klaganden i det nationella målet.
41. Den 30 november 2015 avslog de italienska myndigheterna denna framställan.
42. Den 1 december 2015 begärde statssekreteraren med stöd av artikel 5.2 i förordning nr 1560/2003 att de italienska myndigheterna skulle pröva framställan på nytt. Den 18 januari 2016 sände statssekreteraren en påminnelse till nämnda myndigheter.
43. Den 26 januari 2016 godtog de italienska myndigheterna framställan om återtagande av klaganden i det nationella målet.(10)
44. Genom beslut av den 19 april 2016 beslutade statssekreteraren att inte pröva den ansökan om tidsbegränsat uppehållstillstånd för asylsökande som klaganden i det nationella målet hade ingett, med motiveringen att ansvaret för att pröva denna ansökan åvilade Republiken Italien.
45. Klaganden i det nationella målet väckte talan mot det beslutet vid den hänskjutande domstolen. Han yrkade också att en domare med befogenhet att besluta om interimistiska åtgärder skulle förbjuda statssekreteraren att utvisa honom inom fyra veckor från den dag då den hänskjutande domstolen meddelade sitt avgörande. Nämnda yrkande om interimistiska åtgärder bifölls genom beslut av den 30 juni 2016.
46. Parterna är oense bland annat om huruvida den omständigheten att de italienska myndigheterna – efter att först ha avslagit statssekreterarens framställan om övertagande eller återtagande – inte besvarade statssekreterarens begäran om omprövning inom föreskriven tid medförde att statssekreteraren fick ansvaret för att pröva den ansökan om tidsbegränsat uppehållstillstånd för asylsökande som klaganden i det nationella målet ingav den 22 september 2015.
47. Under dessa omständigheter har den hänskjutande domstolen beslutat att vilandeförklara det nationella målet och ställa följande tolkningsfrågor till EU-domstolen:
”1) Ska den anmodade medlemsstaten, mot bakgrund av syftet med, innehållet i och räckvidden för [Dublin III‑förordningen] och [direktiv 2013/32], besvara en begäran om omprövning enligt artikel 5.2 i [förordning nr 1560/2003] inom två veckor?
2) Om den första frågan ska besvaras nekande, ska i så fall, mot bakgrund av artikel 5.2 sista meningen i [förordning nr 1560/2003], den frist på högst en månad som anges i artikel 20.1 b i [Dublin II‑förordningen] (nu artikel 25.1 i [Dublin III‑förordningen]) tillämpas?
3) Om den första och den andra frågan ska besvaras nekande, ska den anmodade medlemsstaten, mot bakgrund av uttrycket ’skall sträva efter’ i artikel 5.2 i [förordning nr 1560/2003], besvara en begäran om omprövning inom skälig tid?
4) Om den anmodade medlemsstaten faktiskt är skyldig att svara inom skälig tid på en begäran om omprövning enligt artikel 5.2 i [förordning nr 1560/2003], ska det fortfarande anses röra sig om skälig tid efter sju och en halv vecka, som i det nationella målet? Om så inte är fallet, vad ska då anses som ’skälig tid’?
5) Vad blir följden om den anmodade medlemsstaten inte besvarar en begäran om omprövning vare sig inom två veckor eller inom skälig tid? Är det i så fall den anmodande medlemsstaten eller den anmodade medlemsstaten som är ansvarig för den materiella prövningen av utlänningens asylansökan?
6) Om det är den anmodade medlemsstaten som blir ansvarig för den materiella prövningen av asylansökan när en begäran om omprövning enligt artikel 5.2 i [förordning nr 1560/2003] inte besvaras i tid, inom vilken frist ska då den anmodande medlemsstaten – det vill säga motparten i det nationella målet – underrätta utlänningen om detta?”
IV. Förfarandet vid domstolen
48. Domstolens ordförande förenade genom beslut av den 13 februari 2016 mål C‑47/17 och mål C‑48/17 såvitt avsåg förfarandets skriftliga och muntliga delar samt domen, med hänvisning till att de tolkningsfrågor som en och samma domstol hade ställt i dessa båda mål i allt väsentligt var identiska.(11)
49. Skriftliga yttranden har inkommit från klaganden i mål C‑47/17, från den nederländska och den ungerska regeringen, från Förenade kungarikets regering, från Schweiziska edsförbundets regering och från kommissionen.
50. Genom skrivelse av den 16 oktober 2017 uppmanade EU-domstolen de berörda parter som nämns i artikel 23 i dess stadga att kortfattat besvara vissa skriftliga frågor.
51. Skriftliga svar inkom från klagandena i de förenade målen C‑47/17 och C‑48/17, från den nederländska och den tyska regeringen och från kommissionen.
52. Klagandena i de förenade målen C‑47/17 och C‑48/17, den nederländska och den tyska regeringen, Förenade kungarikets regering och kommissionen yttrade sig vid den muntliga förhandlingen den 16 januari 2018.
V. Bedömning
A. Inledande synpunkter
53. Den princip om ömsesidigt förtroende som ligger till grund för det gemensamma europeiska asylsystemet har bland annat föranlett unionslagstiftaren att anta Dublin III‑förordningen. Den konkreta avsikten med detta var dels att rationalisera behandlingen av ansökningar om internationellt skydd och förhindra att flaskhalsar uppstår i systemet på grund av att medlemsstaterna måste pröva flera ansökningar från samma sökande, dels att öka rättssäkerheten vid fastställandet av vilken medlemsstat som är ansvarig för prövningen av asylansökan och därigenom undvika ”forum shopping”, och det övergripande målet var att påskynda behandlingen av ansökningarna, vilket ligger såväl i de asylsökandes som i de deltagande staternas intresse.(12)
54. I artikel 1 i Dublin III‑förordningen anges också att syftet med förordningen är att fastställa kriterier och mekanismer för att fastställa vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som har lämnats in i en av medlemsstaterna av en tredjelandsmedborgare eller en statslös person.(13)
1. Förfarandet vid övertagande och återtagande
55. ”Enligt artikel 3.1 i Dublin III‑förordningen ska en asylansökan som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person lämnar in i någon av medlemsstaterna i princip prövas av enbart den medlemsstat som enligt kriterierna i kapitel III i denna förordning fastställs som ansvarig.”(14) I artikel 7.1 i Dublin III‑förordningen anges vidare att kriterierna för att fastställa ansvarig medlemsstat ska tillämpas i den ordning som de nämns i kapitel III i den förordningen. Ett komplement till kriterierna i kapitel III i Dublin III‑förordningen för fastställande av en enda medlemsstat som ansvarig för prövningen av en ansökan om internationellt skydd utgörs emellertid av de i kapitel VI i samma förordning angivna förfarandena för en annan medlemsstats övertagande eller återtagande, och dessa förfaranden bidrar på samma sätt som kriterierna i kapitel III i nämnda förordning till fastställandet av den ansvariga medlemsstaten.(15)
56. I de bestämmelser som reglerar förfarandena för övertagande och återtagande enligt Dublin III‑förordningen föreskrivs ett antal bindande tidsfrister, och det anges också vilka följderna blir av att dessa tidsfrister löper ut. Bakom dessa bindande tidsfrister i kapitel VI i Dublin III‑förordningen ligger enligt min mening målet att påskynda behandlingen av ansökningar om internationellt skydd – något som ligger såväl i de asylsökandes som i de deltagande staternas intresse.
57. Närmare bestämt föreskrivs det i artikel 21.1 i Dublin III‑förordningen att en medlemsstat ska göra framställan om övertagande till en annan medlemsstat så snart som möjligt och i vart fall inom tre månader från det att ansökan om internationellt skydd lämnades in.(16) Unionslagstiftaren har slagit fast verkan av att denna tidsfrist löper ut genom att i artikel 21.1 tredje stycket i Dublin III‑förordningen ange att om framställan inte görs inom nämnda frist, ska den medlemsstat där ansökan om internationellt skydd lämnades in ansvara för prövningen.(17)
58. I punkt 62 i domen av den 26 juli 2017, Mengesteab (C‑670/16, EU:C:2017:587), fann domstolen att artikel 27.1 i Dublin III‑förordningen innebär att en person som har sökt internationellt skydd kan göra gällande, inom ramen för ett överklagande av ett beslut om att han eller hon ska överföras, att en tidsfrist som föreskrivs i artikel 21.1 i nämnda förordning har löpt ut.
59. Vidare har den anmodade medlemsstaten enligt artikel 22.1 i Dublin III‑förordningen två månader på sig för att uttryckligen godta en framställan om övertagande.(18) Om den anmodade medlemsstaten inte besvarar framställan inom den tvåmånadersfristen,(19) anses den enligt artikel 22.7 i samma förordning ha godtagit framställan och blir skyldig att överta den berörda personen.
60. En framställan om återtagande ska enligt artikel 23.2 första stycket i Dublin III‑förordningen göras så fort som möjligt och senast inom två månader från det att en träff registrerades i Eurodac. Om framställan om återtagande grundar sig på andra bevis än uppgifter som har erhållits från Eurodacsystemet, ska den emellertid enligt artikel 23.2 andra stycket översändas till den anmodade medlemsstaten inom tre månader från den dag då ansökan om internationellt skydd lämnades in. Görs framställan om återtagande inte inom de frister som anges i artikel 23.2, ska ansvaret för prövningen av ansökan om internationellt skydd enligt artikel 23.3 åligga den medlemsstat där den nya ansökan lämnades in.
61. I artikel 25.2 i Dublin III‑förordningen föreskrivs att om den anmodade medlemsstaten inte agerar med avseende på en framställan om återtagande inom en månad – eller inom två veckor om framställan grundar sig på uppgifter från Eurodacsystemet – ska den anses ha godtagit framställan och blir skyldig att återta den berörda personen.
62. Däremot anges det inte i Dublin III‑förordningen vilka följderna blir om den anmodade medlemsstaten avslår en framställan om övertagande eller återtagande och gör detta inom de frister som föreskrivs i artiklarna 22.1, 22.6 och 25.1 i nämnda förordning.(20)
63. Närmare bestämt föreskrivs det inte i Dublin III‑förordningen att ett sådant avslag nödvändigtvis medför att den anmodande medlemsstaten blir ansvarig för att pröva ansökan om internationellt skydd,(21) och inte heller anges det inom vilken frist det under sådana omständigheter ska fastställas vilken medlemsstat som är ansvarig för ansökan om internationellt skydd.(22)
64. Trots denna avsaknad av klargörande anser jag emellertid att när en medlemsstat genomför Dublin III‑förordningen, ska de behöriga nationella myndigheterna vid sin handläggning av ärenden iaktta den allmänna unionsrättsliga principen om rätten till god förvaltning – i synnerhet vars och ens rätt att få sina angelägenheter behandlade inom skälig tid.(23) Även där bindande frist saknas ska fastställandet av ansvarig medlemsstat således ske inom skälig tid.
2. Överföringar
65. I de båda besluten om att begära förhandsavgörande har den hänskjutande domstolen på flera ställen hänvisat till det system för överföring som föreskrivs i artikel 29 i Dublin III‑förordningen och till den rätt till rättsmedel som föreskrivs i artikel 27 i samma förordning.
66. Enligt artikel 29.1 första stycket i Dublin III‑förordningen ska överföringen av den berörda personen verkställas så snart det är praktiskt möjligt och senast inom sex månader efter det att en annan medlemsstat godtog framställan om övertagande eller återtagande av personen eller efter det att det slutliga beslutet i fråga om överklagande eller omprövning med suspensiv verkan fattades.
67. I artikel 29.2 i samma förordning anges att om överföringen inte sker inom denna sexmånadersfrist,(24) ska den ansvariga medlemsstaten befrias från sin skyldighet att överta eller återta den berörda personen, varvid ansvaret ska övergå på den anmodande medlemsstaten. Enligt domstolen sker denna övergång av ansvaret på den anmodande medlemsstaten automatiskt, utan att den ansvariga medlemsstaten behöver förklara sig ovillig att överta eller återta den berörda personen.(25)
68. Enligt artikel 27.1 i Dublin III‑förordningen ska den som har ansökt om internationellt skydd ha rätt till ett effektivt rättsmedel mot ett beslut om överföring, i form av överklagande eller omprövning i domstol av de faktiska och rättsliga omständigheterna. Dessutom gäller enligt artikel 27.3 c i Dublin III‑förordningen att om det föreskrivs i nationell lagstiftning att den berörda personen får begära att domstolen avbryter verkställigheten av överföringsbeslutet i väntan på resultatet av överklagandet eller omprövningen, ska domstolen meddela sitt beslut om huruvida verkställigheten av överföringsbeslutet ska avbrytas inom skälig tid, och i den mån som beslutet innebär avslag på begäran ska det vara motiverat.
69. När det gäller sexmånadersfristen enligt artikel 29.1 och 29.2 i Dublin III‑förordningen, framgår det av punkt 44 i domen av den 25 oktober 2017, Shiri (C‑201/16, EU:C:2017:805), att den som har ansökt om internationellt skydd ska ha tillgång till ett effektivt och snabbt rättsmedel som gör det möjligt för honom eller henne att göra gällande att nämnda tidsfrist har löpt ut.
70. I mål C‑47/17 avslog de tyska myndigheterna statssekreterarens framställan om övertagande eller återtagande av den berörda personen,(26) och de besvarade inte ens statssekreterarens begäran om omprövning.(27) Med tanke på att ansvarig medlemsstat således inte hade fastställts, torde frågan om ansvarsövergång i kraft av artikel 29 i Dublin III‑förordningen vara för tidigt ställd och till och med irrelevant.
71. Vidare ska det påpekas att kommissionen i sitt skriftliga yttrande i mål C‑48/17 noterade att ”[d]e nederländska myndigheterna … den 31 mars 2016 [underrättade] den berördes ombud om sin avsikt att inte pröva dennes asylansökan och att överföra honom till Italien … Den berördes ombud påtalade den 8 april 2016 att Republiken Italien inte blev ansvarigt den 26 januari 2016 utan den 1 september 2015, vilket betyder att sexmånadersfristen för överföring enligt artikel 29 i Dublin III‑förordningen redan hade löpt ut. … Den 27 september 2016 framhöll den berördes ombud, i samband med en komplettering av grunderna för talan, att det kunde vara lämpligt med en begäran om förhandsavgörande avseende tolkningen av såväl artikel 5 i förordning nr 1560/2003 som artikel 29 i Dublin III‑förordningen – frågan är nämligen huruvida Republiken Italien är ansvarig för den berördes asylansökan med tanke på att det inte är styrkt att Schweiziska edsförbundet förlängde sexmånadersfristen enligt artikel 29 genom att underrätta Republiken Italien om att Schweiziska edsförbundet inte kunde överföra honom, eftersom han hade lämnat landet med okänd bestämmelseort.”
72. Den hänskjutande domstolen har emellertid inte ställt någon fråga om artikel 29 i Dublin III‑förordningen, utan dess frågor rör uteslutande artikel 5.2 i förordning nr 1560/2003. Frågan huruvida fristerna för överföring enligt artikel 29 i Dublin III‑förordningen iakttogs i de förenade målen C‑47/17 och C‑48/17 ingår således inte i vad EU-domstolen har att pröva.
3. Artikel 31.3 i direktiv 2013/32
73. I artikel 31.1 i direktiv 2013/32 föreskrivs att ”[m]edlemsstaterna ska handlägga ansökningar om internationellt skydd genom ett prövningsförfarande …”. Enligt artikel 31.3 i detta direktiv ska ”[m]edlemsstaterna … säkerställa att prövningsförfarandet avslutas inom sex månader från det att ansökan lämnats in”. Denna sexmånadersfrist börjar enligt samma bestämmelse löpa vid den tidpunkt då det i enlighet med Dublin III‑förordningen fastställs vilken medlemsstat som är ansvarig för prövningen och då sökanden befinner sig på den medlemsstatens territorium och har tagits om hand av den behöriga myndigheten.
74. Det står således klart att prövningen av en ansökan om internationellt skydd sker efter det att ansvarig medlemsstat har fastställts i enlighet med Dublin III‑förordningen och den berörda personen i förekommande fall har överförts.(28) Att det i Dublin III‑förordningen anges vissa bindande tidsfrister, och att snabb handläggning är ett uttryckligt mål, hindrar emellertid inte att fastställandet och överföringen kan dra ut på tiden i fall där förfaranden för övertagande eller återtagande och för överföring inleds och den berörda personen utnyttjar de rättsmedel med suspensiv verkan som står honom eller henne till buds.(29) Det är därför omöjligt att – som den hänskjutande domstolen har försökt göra – generellt slå fast vad som är den längsta tillåtna tiden, eller ens en skälig tid, för detta fastställande,(30) utan varje mål måste bedömas utifrån omständigheterna i det enskilda fallet.
75. Noteras ska också att EU-domstolen i domen av den 26 juli 2017, Mengesteab (C‑670/16, EU:C:2017:587, punkt 102), framhöll att bestämmelserna i Dublin III‑förordningen och i direktiv 2013/32 avser två olika förfaranden som ställer olika krav och som – bland annat vad gäller tidsfrister – regleras av olika regelverk.
76. Det är mot bakgrund av det ovan anförda som den hänskjutande domstolens frågor om förfarandet för omprövning enligt artikel 5.2 i förordning nr 1560/2003 ska prövas.
B. Den första tolkningsfrågan
77. Den hänskjutande domstolen har ställt sin första fråga för att få klarhet i huruvida den anmodade medlemsstaten, mot bakgrund av syftet med, innehållet i och räckvidden för Dublin III‑förordningen och direktiv 2013/32, ska besvara en begäran om omprövning enligt artikel 5.2 i förordning nr 1560/2003 inom två veckor. Denna fråga avser bland annat huruvida den frist för att besvara en begäran om omprövning som anges i artikel 5.2 i förordning nr 1560/2003 är bindande för den anmodade medlemsstaten i så måtto att den medlemsstaten vid åsidosättande av denna frist blir ansvarig för prövningen av ansökan om internationellt skydd.
78. För att den frågan ska kunna prövas är det emellertid nödvändigt att först se närmare på arten av det förfarande som införs genom artikel 5.2 i förordning nr 1560/2003 och den eventuella rättsliga grunden för det förfarandet.(31)
79. Av skäl 1 i förordning nr 1560/2003 framgår att syftet med den förordningen är att fastställa vissa tillämpningsföreskrifter för ett effektivt genomförande av Dublin III‑förordningen i syfte att ”underlätta samarbetet mellan de myndigheter i medlemsstaterna som är behöriga att tillämpa förordningen, både när det gäller översändande [och handläggning] av framställningar om övertagande eller återtagande av asylsökande och i fråga om framställningar om uppgifter och verkställande av överföringar”.
80. Som den ungerska regeringen har påpekat, är ”syftet med förordning nr 1560/2003 … inte att fastställa ansvarsregler som inte har fastställts genom [Dublin III‑förordningen]”.(32)
81. Det omprövningsförfarande som införs genom förordning nr 1560/2003 föreskrivs inte uttryckligen i Dublin III‑förordningen, vilken – som den tyska regeringen också har framhållit i sitt svar på domstolens skriftliga frågor – inte heller innehåller något uttryckligt bemyndigande att införa ett sådant förfarande.(33) I artikel 5.2 i förordning nr 1560/2003 anges också att det förfarande som införs genom den artikeln är ett ”ytterligare förfarande” vars syfte enligt min mening är att möjliggöra en bättre tillämpning av Dublin III‑förordningen.(34) Detta betyder att en begäran om omprövning inte utgör en ny framställan om övertagande eller återtagande.(35) Dessutom är det uteslutande i Dublin III‑förordningen som det anges regler för fastställande av ansvarig medlemsstat för prövningen av en ansökan om internationellt skydd.(36)
82. I artikel 5.1 i förordning nr 1560/2003 stadgas att det beslut varigenom en anmodad medlemsstat avslår en framställan om övertagande eller återtagande ska vara motiverat. I artikel 5.2 i samma förordning anges att en anmodande medlemsstat som anser att ett sådant avslag vilar på en felaktig bedömning, eller som har tillgång till ytterligare bevisning som kan göras gällande, kan begära att framställan ska prövas på nytt. En sådan begäran om omprövning ska göras inom en bindande(37) frist av tre veckor från mottagandet av avslaget.(38) I artikel 5.2 föreskrivs dessutom att den anmodade medlemsstaten ”skallsträva efter(39) att svara inom två veckor”.(40)
83. Härvidlag har jag ytterligare två synpunkter att tillägga. För det första framgår det av själva lydelsen av artikel 5.2 i förordning nr 1560/2003 att tvåveckorsfristen inte är bindande,(41) och till yttermera visso anges det i nämnda artikel inte någon rättslig följd vare sig av åsidosättande av den fristen eller av underlåtenhet att besvara en begäran om omprövning.(42) Till skillnad från i artiklarna 22.7 och 25.2 i Dublin III‑förordningen, föreskrivs det nämligen inte i artikel 5.2 i förordning nr 1560/2003 att den anmodade medlemsstaten skulle vara skyldig att överta eller återta den berörda personen.
84. För det andra anges det inte i Dublin III‑förordningen vilken följden blir av ett avslag på en framställan om övertagande eller återtagande när detta avslag meddelas inom de frister som föreskrivs i artiklarna 22.1, 22.6 och 25.1 i den förordningen. Enligt min uppfattning innebär förfarandet för omprövning enligt artikel 5.2 i förordning nr 1560/2003 endast att det anordnas ett samråd eller en strukturerad dialog mellan den anmodande medlemsstaten och den anmodade medlemsstaten efter det att ett sådant avslag har meddelats, med syftet att i överensstämmelse med Dublin III‑förordningen underlätta fastställandet av ansvarig medlemsstat och därmed förverkligandet av den förordningens mål. Om detta ytterligare förfarande slutförs inom skälig tid och således inte undergräver målet att ansökningar om internationellt skydd ska behandlas snabbt (vilket ligger såväl i de asylsökandes som i de deltagande staternas intresse), utgör detta förfarande ett instrument som är ägnat att främja en effektiv tillämpning av Dublin III‑förordningen. Att artikel 5.2 i förordning nr 1560/2003 helt saknar bindande karaktär(43) och att målet med den artikeln är att underlätta tillämpningen av Dublin III‑förordningen innebär sammantaget enligt min bedömning att det inte är möjligt att med framgång bestrida nämnda artikels giltighet.
85. Således anser jag att den första tolkningsfrågan ska besvaras nekande; den anmodade medlemsstaten ska förvisso sträva efter att besvara en begäran om omprövning enligt artikel 5.2 i förordning nr 1560/2003 inom två veckor, men den saknar rättslig skyldighet att svara inom den fristen. Dessutom anges det i artikel 5.2 i förordning nr 1560/2003 inte någon rättslig följd av underlåtenhet att besvara en begäran om omprövning inom nämnda frist.
C. Den andra tolkningsfrågan
86. Den hänskjutande domstolen har – för den händelse att dess första fråga ska besvaras nekande – ställt sin andra fråga för att få klarhet i huruvida artikel 5.2 sista meningen i förordning nr 1560/2003 innebär att den frist på högst en månad som anges i artikel 25.1 i Dublin III‑förordningen ska tillämpas.
87. I artikel 5.2 i förordning nr 1560/2003 föreskrivs en bindande frist på tre veckor för att begära omprövning och en icke bindande frist på två veckor för att besvara en begäran om omprövning. I artikel 5.2 sista meningen anges också att det ”ytterligare” förfarande som införs genom nämnda artikel under inga omständigheter innebär att fristerna enligt artiklarna 22.1, 22.6 och 25.1 i Dublin III‑förordningen(44) börjar löpa på nytt eller ändras.
88. Förfarandet för omprövning är således tydligt skilt från de förfaranden för övertagande och återtagande som avses i Dublin III‑förordningen och påverkar inte de frister som fastställs i den förordningens bestämmelser.
89. Med tanke på denna klara och tydliga rågång anser jag att fristerna enligt artikel 5.2 i förordning nr 1560/2003 bland annat inte ändras genom det förfarande för återtagande som avses i artikel 25 i Dublin III‑förordningen.(45) De frister som föreskrivs i artikel 25 i Dublin III‑förordningen kan följaktligen inte tillämpas på det förfarande för omprövning som fastställs i artikel 5.2 i förordning nr 1560/2003.
90. Jag anser därför att den andra tolkningsfrågan ska besvaras nekande; den frist på högst en månad som anges i artikel 25.1 i Dublin III‑förordningen ska inte tillämpas vid det förfarande för omprövning som föreskrivs i artikel 5.2 i förordning nr 1560/2003.
D. Den tredje och den fjärde tolkningsfrågan
91. Den hänskjutande domstolen har – för den händelse att dess andra fråga ska besvaras nekande – ställt sin tredje fråga för att få klarhet i huruvida den anmodade medlemsstaten ska besvara begäran om omprövning inom skälig tid. Den fjärde frågan – som den hänskjutande domstolen har ställt för den händelse att den tredje frågan ska besvaras jakande – avser huruvida sju och en halv vecka(46) respektive sex månader(47) kan anses utgöra skälig tid. För den händelse att den fjärde frågan ska besvaras nekande, önskar den hänskjutande domstolen också få klarhet i vad som är att betrakta som skälig tid.
92. Med tanke på att den tredje och den fjärde frågan hänger nära samman, anser jag det lämpligt att pröva dem tillsammans.
93. I artikel 5.2 i förordning nr 1560/2003 föreskrivs att den anmodade medlemsstaten ska sträva efter att besvara en begäran om omprövning inom två veckor. Därigenom uppmanas den anmodade medlemsstaten att i en anda av samarbete agera på ett sätt som gör det möjligt att snabbt fastställa ansvarig medlemsstat.(48) Det är uppenbart att en anmodad medlemsstat som inte iakttar denna vägledande frist ändå måste besvara en begäran om omprövning inom skälig tid. Annars undergrävs nämligen möjligheterna att uppnå målet att det ska gå snabbt att fastställa den medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd, och dessutom åsidosätts både principen om god förvaltning och effektivitetsprincipen.
94. Vad som är skälig tid inom ramen för tillämpningen av artikel 5.2 i förordning nr 1560/2003 kan emellertid inte fastställas i förväg utan måste bedömas från fall till fall utifrån de särskilda omständigheterna(49) i varje enskilt fall, dock under iakttagande av det krav på snabb handläggning som utgör ledstjärnan för Dublin III‑förordningen.(50) Vid denna bedömning krävs en saklig värdering av omständigheterna i det enskilda fallet, och jag anser därför att det ankommer på den hänskjutande domstolen att med beaktande av samtliga relevanta omständigheter(51) pröva i varje enskilt fall huruvida den anmodade medlemsstaten besvarade begäran om omprövning inom skälig tid. Härvidlag ska det emellertid framhållas att underlåtenhet att inom skälig tid besvara en begäran om omprövning – såsom kommer att framgå av mitt svar på den femte och den sjätte tolkningsfrågan – medför att ansvaret för att pröva ansökan om internationellt skydd åvilar den anmodande medlemsstaten.(52)
95. Det är också lämpligt att erinra om att det i artikel 5.2 i förordning nr 1560/2003 inte anges någon rättslig följd som drabbar den anmodade medlemsstaten om denna åsidosätter tvåveckorsfristen eller för den delen underlåter att svara inom skälig tid.
96. Av det ovan anförda följer att den tredje och den fjärde tolkningsfrågan ska besvaras så, att den anmodade medlemsstaten ska sträva efter att besvara en begäran om omprövning inom två veckor och under alla omständigheter inom skälig tid. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att i varje enskilt fall avgöra, efter att ha bedömt samtliga relevanta omständigheter, huruvida den anmodade medlemsstaten svarade inom skälig tid.
E. Den femte och den sjätte tolkningsfrågan
1. Anförda argument
97. Den hänskjutande domstolen har ställt sin femte och sin sjätte fråga för att få klarhet i vilken följden blir om den anmodade medlemsstaten underlåter att besvara en begäran om omprövning – i synnerhet huruvida det under sådana omständigheter är den anmodande medlemsstaten eller den anmodade medlemsstaten som blir ansvarig för att pröva ansökan om internationellt skydd.
98. Klaganden i mål C‑47/17 anser att om den anmodade medlemsstaten inte svarar inom två veckor(53) eller inte svarar alls, blir den anmodande medlemsstaten slutgiltigt ansvarig för att pröva asylansökan. Den omständigheten att ”följderna av att beslut om en inledande framställan om återtagande fattas för sent uttryckligen anges i artikel 25.2 i [Dublin III‑förordningen]” innebär enligt hans uppfattning att ”den bestämmelsen [inte] … kan tillämpas på omprövningsförfarandet i kraft av en underförstådd hänvisning”, utan ”en övergång av ansvaret på den [anmodade] medlemsstaten är en så ytterst radikal konsekvens att den endast kan föreskrivas genom en uttrycklig bestämmelse. Eftersom det saknas en specifik bestämmelse med innebörden att underlåtenhet att besvara en begäran om omprövning medför att den anmodade medlemsstaten blir ansvarig, förblir den anmodande medlemsstaten ansvarig.” Dessutom vill han ”påpeka att det finns en grundläggande skillnad mellan dessa båda förfaranden. När det gäller omprövningsförfarandet har det nämligen redan meddelats ett uttryckligt avslag på en framställan om återtagande, vilket har medfört att den anmodande medlemsstaten är ansvarig. Endast ett godtagande (inom skälig tid) till följd av en begäran om omprövning kan medföra att det ändå blir den anmodade medlemsstaten som får ansvaret.”
99. Klaganden i mål C‑48/17(54) har i sina svar på domstolens skriftliga frågor hävdat att ett avslag från den anmodade medlemsstatens sida på en framställan om övertagande eller återtagande medför att det är den anmodande medlemsstaten som är ansvarig för att pröva ansökan om internationellt skydd. Han anser att den omständigheten att den anmodade medlemsstaten senare ändrar uppfattning och är beredd att överta eller återta den berörda personen inte kan påverka skyldigheten att pröva ansökan om internationellt skydd.(55) Enligt klaganden i mål C‑48/17 fastställs vilken medlemsstat som ansvarar för prövningen av ansökan om internationellt skydd, beroende på omständigheterna i det enskilda fallet, senast två och en halv månader, tre och en halv månader, fyra månader eller fem månader efter ingivandet av ansökan om skydd. Han anser att enligt artikel 31.3 i direktiv 2013/32 måste prövningsförfarandet avslutas inom sex månader. Dessutom anser han att omprövningsförfarandet inte kan tillämpas efter utgången av de frister som föreskrivs i artiklarna 22.1, 22.6 och 25.1 i Dublin III‑förordningen.
100. Klaganden i mål C‑48/17 anser att det ytterligare omprövningsförfarandet, som införts genom artikel 5.2 i förordning nr 1560/2003, inte antagits på grundval av artikel 21.3, artikel 23.3, artikel 23.4 eller artikel 24.5 i Dublin III‑förordningen, vilka angetts som rättslig grund i skälen i förordning nr 1560/2003. ”Eftersom Dublin III‑förordningen inte ger kommissionen behörighet att införa ett omprövningsförfarande är artikel 5.2 i förordning [nr 1560/2003] ogiltig med anledning av att den strider mot artiklarna 290 och 291 FEUF”. Han anser vidare att denna bestämmelse inte är giltig även av det skälet att det omprövningsförfarande som däri föreskrivs strider mot det syfte som anges i skäl 5 i Dublin III‑förordningen(56) och mot behovet av ett effektivt skydd av rätten till asyl och rätten för var och en att få sina angelägenheter behandlade opartiskt, rättvist och inom skälig tid. Slutligen anser klaganden att det förlikningsförfarande som föreskrivs i artikel 37 i Dublin III‑förfarandet inte kan tillämpas för att lösa tvister i ett enskilt fall rörande en person som söker internationellt skydd.
101. Den nederländska regeringen anser att ”[e]n anmodad medlemsstat som underlåter att i tid besvara en begäran om omprövning [inte] utses … till ansvarig medlemsstat”. ”Att någon sådan tydlig följd inte nämns i artikel 5.2 i [förordning nr 1560/2003] medför att den anmodade medlemsstaten inte blir ansvarig för att pröva ansökan om internationellt skydd vid åsidosättande av svarsfristen”. ”På motsvarande sätt blir den anmodande medlemsstaten inte direkt ansvarig medlemsstat när den anmodade medlemsstaten underlåter att svara inom den frist som avses i artikel 5.2 i [förordning nr 1560/2003]. Det anges inte vare sig i [förordning nr 1560/2003] eller i [Dublin III‑förordningen] att den anmodande medlemsstaten blir ansvarig vid åsidosättande av fristen för att besvara en begäran om omprövning.”
102. Enligt den nederländska regeringen följer det av det system som införs genom Dublin III‑förordningen ”att den anmodande medlemsstaten inte nödvändigtvis blir ansvarig när fristen enligt artikel 5.2 i [förordning nr 1560/2003] har löpt ut. Den anmodande medlemsstaten har nämligen andra alternativ för den händelse att begäran om omprövning inte resulterar i ett godtagande från den anmodade medlemsstatens sida. … Den anmodande medlemsstaten kan – exempelvis på grundval av nyligen erhållna upplysningar – dra slutsatsen att det är åter en annan medlemsstat som är ansvarig … Så var fallet i mål C‑48/17, där de nederländska myndigheterna gjorde en framställan om återtagande till Italien på grundval av upplysningar som de hade erhållit från de schweiziska myndigheterna som svar på en framställan om återtagande. Det är också tänkbart att nya upplysningar som tyder på att en annan medlemsstat är ansvarig framkommer under omprövningsförfarandet. … Den anmodande medlemsstaten ska inledningsvis fastställa att det utifrån de kriterier som nämns i [Dublin III‑förordningen] inte är möjligt att utse någon ansvarig medlemsstat eller att det är omöjligt att överföra sökanden till den medlemsstat där ansökan först lämnades in. Inte förrän då blir den medlemsstat som genomför förfarandet för att fastställa vilken medlemsstat som är ansvarig själv ansvarig medlemsstat (artikel 3.2 tredje stycket i [Dublin III‑förordningen]).”
103. Förenade kungarikets regering anser att ”när en begäran om omprövning besvaras, har frågan om ansvaret för att pröva ansökan om internationellt skydd redan avgjorts. Den anmodade medlemsstaten har ju då definitionsmässigt redan avslagit framställan om övertagande eller återtagande, något som medför att den anmodande medlemsstaten blir ansvarig. ’Dublin III’-systemet har således uppnått sitt mål, nämligen att fastställa vilken medlemsstat som är ansvarig. Det förfarande för omprövning som anges i artikel 5.2 i [förordning nr 1560/2003] ger den anmodande medlemsstaten en möjlighet att bestrida den anmodade medlemsstatens beslut, men – vilket är centralt – i ett sammanhang där ansvaret redan har fastställts.”
104. Enligt den ungerska regeringen medför ”en medlemsstats underlåtenhet att besvara en begäran om omprövning av en framställan om återtagande … att fastställandet av vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva ansökan om internationellt skydd ska grundas på det svar som uttryckligen eller underförstått har lämnats på den ursprungliga framställan om återtagande. Om en anmodad medlemsstat inte besvarar en framställan om återtagande inom en frist av en månad eller två veckor, ska dess underlåtenhet att svara enligt artikel 25 i [Dublin III‑förordningen] anses som ett godtagande av framställan och i sig medföra en skyldighet för den anmodade medlemsstaten att återta den berörda personen. Däremot resulterar ett avslag självfallet inte i att den anmodade medlemsstaten blir ansvarig.”
105. Kommissionen anser, i linje med sitt föreslagna svar på den andra tolkningsfrågan, att ”den omständigheten att den anmodade medlemsstaten har dröjt oskäligt länge med att besvara en begäran om omprövning [inte] kan … föranleda en ansvarsövergång”. Enligt kommissionen är ”den anmodade medlemsstatens underlåtenhet att besvara begäran om omprövning inom två veckor eller inom skälig tid … inte, under sådana omständigheter som är för handen i mål C‑47/17, knuten till någon rättslig följd för nämnda medlemsstat, eftersom denna redan hade lämnat avslag på framställan om återtagande inom den frist som föreskrivs i artikel 25.1 i [Dublin III‑förordningen] och eftersom ingen automatisk övergång av ansvaret på den anmodade medlemsstaten därefter kan ske av skäl som rör tidsåtgång. Vidare sker det under sådana omständigheter som är för handen i de nationella målen inte heller någon övergång av ansvaret på den anmodande medlemsstaten i kraft av [Dublin III‑förordningen] eller förordning nr 1560/2003. I mål C‑48/17 hade ju ansvaret redan fastställts genom ett underförstått godtagande av en framställan om övertagande, och under sådana omständigheter som förelåg i mål C‑47/17 hade den anmodande medlemsstaten rätt att betrakta träffen i Eurodac som tillförlitlig bevisning vilken föranledde slutsatsen att den anmodade medlemsstaten var ansvarig i sin egenskap av den medlemsstat där asylansökan först hade lämnats in.”
106. Enligt kommissionen var ”[d]e nederländska myndigheterna … inte – i motsats till vad den hänskjutande domstolen förefaller anse – skyldiga att omedelbart förklara sig ansvariga när den vägledande tvåveckorsfristen för den anmodade medlemsstatens besvarande av en begäran om omprövning löpte ut. Nederländerna agerade inte på något sätt orimligt genom att vänta i flera månader på att de tyska myndigheterna skulle lösa det problem … som olika önskemål om omprövning vållade dem. I slutändan förklarade sig Nederländerna sedan för behörig medlemsstat den 14 december 2016, vilket kan motiveras med hänvisning till artikel 3.1 eller artikel 17 i Dublin III‑förordningen.”
107. Den tyska regeringen har, i sina svar på EU-domstolens skriftliga frågor, uttryckt ståndpunkten att ”om den anmodade medlemsstaten inom de frister som anges i artikel 22.1, 22.6 respektive 25.1 i Dublin III‑förordningen avslår en framställan om övertagande eller återtagande, medför detta i princip att den anmodande medlemsstaten blir ansvarig för att pröva ansökan om internationellt skydd. Detta ansvar inträder när den anmodande medlemsstaten mottar avslaget på framställan.” I detta sammanhang har den tyska regeringen tillagt att ”om den anmodade medlemsstaten underlåter att svara inom den tvåveckorsfrist som anges i artikel 5.2 i [förordning nr 1560/2003] … innebär detta inte … att ansvaret övergår på den anmodade medlemsstaten. Den anmodande medlemsstaten förblir ansvarig. Om det inte längre är möjligt att göra en ny framställan om övertagande eller återtagande till den anmodade medlemsstaten i fall där nya omständigheter har framkommit …, avslutas förfarandet för omprövning den dag då besked lämnas om att omprövningen inte har föranlett något godtagande av ansvaret eller den dag då fristen enligt artikel 5.2 i [förordning nr 1560/2003] utlöper utan att något svar har inkommit. Därmed börjar också den i artikel 31.3 i [direktiv 2013/32] angivna fristen för prövning löpa.”
2. Bedömning
108. Med tanke på att det inte anges i artiklarna 22.1, 22.6 och 25.1 i Dublin III‑förordningen vilka de rättsliga följderna blir av att den anmodade medlemsstaten avslår en framställan om övertagande eller återtagande, anser jag att den anmodande medlemsstaten inte automatiskt blir ansvarig för att pröva ansökan om internationellt skydd vid tidpunkten för ett sådant avslag.(57)
109. Förutsatt att de bindande fristerna enligt artiklarna 21 och 23 i Dublin III‑förordningen iakttas, kan den anmodande medlemsstaten nämligen då fortfarande göra en ny framställan om övertagande eller återtagande till en annan medlemsstat än den första anmodade medlemsstaten, och den framställan kan komma att resultera i att den medlemsstat som den riktar sig till blir ansvarig för att pröva ansökan om internationellt skydd.
110. Om den anmodande medlemsstaten anser att avslaget vilar på en felaktig bedömning eller om den har tillgång till ytterligare bevisning som kan göras gällande,(58) kan den dessutom enligt artikel 5.2 i förordning nr 1560/2003 begära, inom tre veckor från mottagandet av avslaget, att dess framställan om övertagande eller återtagande ska prövas på nytt.
3. Fall där den anmodade medlemsstaten uttryckligen godtar ansvaret för att pröva en ansökan om internationellt skydd
111. Med förbehållet att kriterierna i Dublin III‑förordningen, särskilt i kapitel III i detta, för fastställande av ansvarig medlemsstat måste iakttas, anser jag också att en anmodad medlemsstat som tar emot en begäran om omprövning med stöd av artikel 5.2 i förordning nr 1560/2003 blir ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd, om denna medlemsstat uttryckligen godtar detta ansvar inom en tid som är att betrakta som skälig(59) mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i det aktuella fallet.(60)
112. Således uppkommer frågan vad som ska anses vara en skälig tid för att besvara en begäran om omprövning. Som jag redan har framhållit i punkterna 94–96 i detta förslag till avgörande, är det enligt min uppfattning omöjligt att i förväg och generellt slå fast vad som är en skälig tid. Av rättssäkerhetsskäl är det emellertid lämpligt att ge den nationella domstolen vissa vägledande upplysningar(61) i detta sammanhang.
113. Med tanke på att den anmodade medlemsstaten redan har lämnat avslag på en framställan om övertagande eller återtagande och på att den vägledande fristen för att besvara en begäran om omprövning är två veckor, anser jag att om en begäran om omprövning avseende samma person förblir obesvarad i mer än en månad – eller under extraordinära omständigheter i mer än två månader – ska den anmodande medlemsstaten ta på sig ansvaret för att pröva ansökan om internationellt skydd. Om den anmodade medlemsstaten däremot uttryckligen godtar detta ansvar inom skälig tid, blir den ansvarig för att pröva ansökan om internationellt skydd.
114. I mål C‑48/17 godtog de italienska myndigheterna den 26 januari 2016 ansvaret för att pröva den berörda personens ansökan om internationellt skydd efter det att statssekreteraren den 1 december 2015 hade framställt en begäran om omprövning och den 18 januari 2016 hade sänt en påminnelse. Godtagandet av ansvaret skedde således mindre än två månader efter framställandet av begäran.
115. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att bedöma huruvida statssekreteraren mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i det aktuella fallet handlade med påkallad skyndsamhet. I alla händelser anser jag att i fall där den anmodade medlemsstaten – som här – uttryckligen godtar ansvaret för att pröva en ansökan om internationellt skydd, ska den anmodande medlemsstaten underrätta den berörda personen om detta utan dröjsmål.
116. Enligt uppgift underrättade de nederländska myndigheterna den 31 mars 2016 ombudet för klaganden i mål C‑48/17 om sin avsikt att inte pröva dennes ansökan om internationellt skydd och att överföra honom till Italien. Denna underrättelse lämnades i så fall mer än två månader efter det att de italienska myndigheterna den 26 januari 2016 hade godtagit ansvaret för att pröva ansökan om internationellt skydd.
117. Med förbehåll för att den hänskjutande domstolen måste göra vederbörliga kontroller, förefaller det mig som om de nederländska myndigheterna i detta hänseende inte handlade med påkallad skyndsamhet. Det ankommer i förekommande fall på den hänskjutande domstolen att tillämpa de sanktioner som föreskrivs i nationell lagstiftning.
4. Fall där den anmodade medlemsstaten underlåter att besvara en begäran om omprövning
118. Eftersom det i artikel 5.2 i förordning nr 1560/2003 inte anges någon rättslig följd av den anmodade medlemsstatens underlåtenhet att besvara en begäran om omprövning inom skälig tid, kan en sådan underlåtenhet inte anses medföra att nämnda medlemsstat har godtagit ansvaret för att pröva ansökan om internationellt skydd.
119. Om den anmodade medlemsstaten inte besvarar(62) begäran om omprövning inom skälig tid eller inte godtar ansvaret för att pröva ansökan om internationellt skydd,(63) är det enligt min uppfattning den anmodande medlemsstaten som är ansvarig(64) för prövningen av ansökan, och denna medlemsstat ska då utan dröjsmål underrätta den berörda personen om detta. Annars uppstår det nämligen ett slags rättsligt tomrum(65) där varken den anmodande medlemsstaten eller den anmodade medlemsstaten är ansvarig för att pröva hans eller hennes ansökan om internationellt skydd. En sådan situation vore fullständigt oacceptabel inom ramen för ”Dublin III‑systemet”, som kännetecknas av nödvändigheten av att garantera rättssäkerheten vid fastställandet av vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd och som i samband med detta ställer krav på skyndsam handläggning.
120. I mål C‑47/17 förflöt det åtta månader mellan den 14 april 2016, då statssekreteraren framställde begäran om omprövning till de tyska myndigheterna, och den 14 december 2016, då Konungariket Nederländerna slutligen förklarade sig ha ansvaret för att pröva ansökan om internationellt skydd(66) med hänvisning till att de tyska myndigheterna inte hade besvarat begäran om omprövning.(67)
121. Med förbehåll för att den hänskjutande domstolen måste göra vederbörliga kontroller, anser jag att en sådan tidsåtgång är oproportionerlig och inte kan vara motiverad ens i fall där medlemsstater ställs inför ett betydande inflöde av personer som ansöker om internationellt skydd, varför en sådan ekonomisk sanktion som den som föreskrivs i den nationella lagstiftningen kan vara påkallad.
122. Av det ovan anförda följer att den femte och den sjätte tolkningsfrågan ska besvaras enligt följande:
– Eftersom det inte anges i artiklarna 22.1, 22.6 och 25.1 i Dublin III‑förordningen vilka de rättsliga följderna blir av att den anmodade medlemsstaten avslår en framställan om övertagande eller återtagande, blir den anmodande medlemsstaten inte automatiskt ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd vid tidpunkten för ett sådant avslag.
– Förutsatt att de bindande fristerna enligt artiklarna 21 och 23 i Dublin III‑förordningen iakttas, kan den anmodande medlemsstaten fortfarande göra en ny framställan om övertagande eller återtagande till en annan medlemsstat än den första anmodade medlemsstaten, och den framställan kan komma att resultera i att den medlemsstat som den riktar sig till blir ansvarig för att pröva ansökan om internationellt skydd.
– Om en medlemsstat som först har avslagit en framställan om övertagande eller återtagande inom de frister som anges i artikel 22.1, 22.6 och 25.1 i Dublin III‑förordningen, och därefter har tagit emot en begäran om omprövning med stöd av artikel 5.2 i förordning nr 1560/2003, uttryckligen och inom skälig tid godtar ansvaret för att pröva ansökan om internationellt skydd, blir denna medlemsstat ansvarig för prövningen av ansökan och är då skyldig att utan dröjsmål underrätta den berörda personen om detta.
– Om den anmodade medlemsstaten däremot inte besvarar begäran om omprövning inom skälig tid eller inte godtar ansvaret för att pröva ansökan om internationellt skydd, blir den anmodande medlemsstaten ansvarig för prövningen av ansökan och ska utan dröjsmål underrätta den berörda personen om att så är fallet.
VI. Förslag till avgörande
123. Mot bakgrund av de ovan anförda övervägandena sammantagna föreslår jag att EU-domstolen ska besvara tolkningsfrågorna från Rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (Distriktsdomstolen i Haag, sammanträdande i Haarlem, Nederländerna) enligt följande:
– Den anmodade medlemsstaten ska förvisso sträva efter att inom två veckor besvara en begäran om omprövning enligt artikel 5.2 i kommissionens förordning (EG) nr 1560/2003 av den 2 september 2003 om tillämpningsföreskrifter till rådets förordning (EG) nr 343/2003 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredje land har gett in i någon medlemsstat, men den saknar rättslig skyldighet att svara inom den fristen. Dessutom anges det i artikel 5.2 i förordning nr 1560/2003 inte någon rättslig följd av underlåtenhet att besvara en begäran om omprövning inom nämnda frist.
– Den frist på högst en månad som anges i artikel 25.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 604/2013 av den 26 juni 2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat ska inte tillämpas vid det förfarande för omprövning som föreskrivs i artikel 5.2 i förordning nr 1560/2003.
– Den anmodade medlemsstaten ska sträva efter att besvara en begäran om omprövning som har framställts med stöd av artikel 5.2 i förordning nr 1560/2003 inom två veckor och under alla omständigheter inom skälig tid. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att i varje enskilt fall avgöra, efter att ha bedömt samtliga relevanta omständigheter, huruvida den anmodade medlemsstaten svarade inom skälig tid.
– Eftersom det inte anges i artiklarna 22.1, 22.6 och 25.1 i förordning nr 604/2013 vilka de rättsliga följderna blir av att den anmodade medlemsstaten avslår en framställan om övertagande eller återtagande, blir den anmodande medlemsstaten inte automatiskt ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd vid tidpunkten för ett sådant avslag. Förutsatt att de bindande fristerna enligt artiklarna 21 och 23 i förordning nr 604/2013 iakttas, kan den anmodande medlemsstaten fortfarande göra en ny framställan om övertagande eller återtagande till en annan medlemsstat än den första anmodade medlemsstaten, och den framställan kan komma att resultera i att den medlemsstat som den riktar sig till blir ansvarig för att pröva ansökan om internationellt skydd. Om en medlemsstat som först har avslagit en framställan om övertagande eller återtagande inom de frister som anges i artikel 22.1, 22.6 och 25.1 i förordning nr 604/2013, och därefter har tagit emot en begäran om omprövning med stöd av artikel 5.2 i förordning nr 1560/2003, uttryckligen och inom skälig tid godtar ansvaret för att pröva ansökan om internationellt skydd, blir denna medlemsstat ansvarig för prövningen av ansökan och är då skyldig att utan dröjsmål underrätta den berörda personen om detta. Om den anmodade medlemsstaten däremot inte besvarar begäran om omprövning inom skälig tid eller inte godtar ansvaret för att pröva ansökan om internationellt skydd, blir den anmodande medlemsstaten ansvarig för prövningen av ansökan och ska utan dröjsmål underrätta den berörda personen om att så är fallet.