ARREST VAN HET HOF (Achtste kamer)
25 november 2021 (*)
„Prejudiciële verwijzing – Artikelen 45 en 48 VWEU – Vrij verkeer van werknemers – Gelijke behandeling – Gezinsuitkeringen voor ontwikkelingswerkers die hun gezinsleden meenemen naar het derde land waar zij naar worden uitgezonden – Afschaffing – Artikel 288, tweede alinea, VWEU – Rechtshandelingen van de Unie – Strekking van verordeningen – Nationale regeling waarvan de personele werkingssfeer ruimer is dan die van een verordening – Voorwaarden – Verordening (EG) nr. 883/2004 – Artikel 11, lid 3, onder a) en e) – Werkingssfeer – Werkneemster die onderdaan is van een lidstaat en die als ontwikkelingswerkster werkzaam is bij een in een andere lidstaat gevestigde werkgever en op uitzending gaat naar een derde land – Artikel 68, lid 3 – Recht van de aanvrager van gezinsuitkeringen om één enkele aanvraag in te dienen bij het orgaan van de bij voorrang bevoegde lidstaat of bij het orgaan van de subsidiair bevoegde lidstaat”
In zaak C‑372/20,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door het Bundesfinanzgericht (federale belastingrechter in eerste aanleg, Oostenrijk) bij beslissing van 30 juli 2020, ingekomen bij het Hof op 6 augustus 2020, in de procedure
QY
tegen
Finanzamt Österreich, voorheen Finanzamt für den 8., 16. und 17. Bezirk in Wien,
wijst
HET HOF (Achtste kamer),
samengesteld als volgt: J. Passer, president van de Zevende kamer, waarnemend voor de president van de Achtste kamer, F. Biltgen (rapporteur) en N. Wahl, rechters,
advocaat-generaal: J. Richard de la Tour,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gelet op de opmerkingen van:
– de Oostenrijkse regering, vertegenwoordigd door J. Schmoll, E. Samoilova en A. Posch als gemachtigden,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door B.‑R. Killmann en D. Martin als gemachtigden,
gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
het navolgende
Arrest
1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 4, leden 2 en 3, VEU, artikel 4, lid 4, en de artikelen 45, 208 en 288 VWEU, artikel 7, artikel 11, lid 3, onder a) en e), en de artikelen 67 en 68 van verordening (EG) nr. 883/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels (PB 2004, L 166, blz. 1, met rectificatie in PB 2004, L 200, blz. 1), artikel 11 en artikel 60, leden 2 en 3, van verordening (EG) nr. 987/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 16 september 2009 tot vaststelling van de wijze van toepassing van verordening nr. 883/2004 (PB 2009, L 284, blz. 1), alsmede artikel 7, leden 1 en 2, van verordening (EU) nr. 492/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2011 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Unie (PB 2011, L 141, blz. 1).
2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen verzoekster in het hoofdgeding, QY, en het Finanzamt Österreich (Oostenrijkse belastingdienst), voorheen Finanzamt für den 8., 16. und 17. Bezirk in Wien (belastingkantoor Wenen voor het 8e, 16e en 17e district, Oostenrijk) (hierna: „belastingdienst”), over de weigering van de belastingdienst om haar gezinsbijslagen toe te kennen.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Verordening nr. 883/2004
3 De overwegingen 12 en 16 van verordening nr. 883/2004 luiden als volgt:
„(12) Ten behoeve van de evenredigheid moet ervoor worden gezorgd dat het beginsel van gelijkstelling van feiten of gebeurtenissen niet tot objectief ongerechtvaardigde resultaten leidt, noch tot samenloop van prestaties van dezelfde aard tijdens hetzelfde tijdvak.
[...]
(16) Het is binnen de Gemeenschap in principe niet gerechtvaardigd dat socialezekerheidsrechten afhankelijk gesteld worden van de woonplaats van de betrokkene; in specifieke gevallen, met name voor bijzondere prestaties die verband houden met de economische en sociale omstandigheden van de betrokkene, zou echter diens woonplaats in aanmerking genomen kunnen worden.”
4 Artikel 1, onder z), van die verordening luidt:
„[O]nder ‚gezinsbijslagen’ [worden] verstaan alle verstrekkingen en uitkeringen ter tegemoetkoming van de gezinslasten, met uitzondering van voorschotten op onderhoudsbijdragen, en de in bijlage I vermelde bijzondere uitkeringen bij geboorte of adoptie.”
5 Artikel 2 van die verordening, met als opschrift „Personele werkingssfeer”, bepaalt in lid 1:
„Deze verordening is van toepassing op onderdanen van een lidstaat, staatlozen en vluchtelingen, die in een van de lidstaten wonen, en op wie de wetgeving van een of meer lidstaten van toepassing is of geweest is, alsmede op hun gezinsleden en hun nabestaanden.”
6 Artikel 3, lid 1, van deze verordening luidt als volgt:
„Deze verordening is van toepassing op alle wetgeving betreffende de volgende takken van sociale zekerheid:
[...]
j) gezinsbijslagen.”
7 Artikel 4 van verordening nr. 883/2004, met het opschrift „Gelijke behandeling”, bepaalt:
„Tenzij in deze verordening anders bepaald, hebben personen op wie de bepalingen van deze verordening van toepassing zijn, de rechten en verplichtingen voortvloeiende uit de wetgeving van elke lidstaat onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat.”
8 Artikel 5 van verordening nr. 883/2004 heeft als opschrift „Gelijkstelling van prestaties, inkomsten, feiten en gebeurtenissen” en luidt:
„Tenzij in deze verordening anders bepaald en rekening houdend met de bijzondere uitvoeringsbepalingen, geldt het volgende:
a) indien de wetgeving van de bevoegde lidstaat bepaalde rechtsgevolgen toekent aan socialezekerheidsprestaties of andere inkomsten, zijn de betreffende bepalingen van die wetgeving ook van toepassing op gelijkgestelde prestaties die krachtens de wetgeving van een andere lidstaat toegekend zijn alsmede op de inkomsten die in een andere lidstaat verworven zijn;
b) indien de wetgeving van de bevoegde lidstaat rechtsgevolgen toekent aan bepaalde feiten of gebeurtenissen, houdt die lidstaat rekening met soortgelijke feiten of gebeurtenissen die zich in een andere lidstaat voordoen alsof zij zich op het eigen grondgebied hebben voorgedaan.”
9 Artikel 7 van die verordening bepaalt:
„Tenzij in deze verordening anders bepaald, kunnen de uitkeringen verschuldigd op grond van de wetgeving van een of meer lidstaten of op grond van deze verordening, niet worden verminderd, gewijzigd, geschorst, ingetrokken of verbeurd verklaard op grond van het feit dat de rechthebbende of de leden van zijn gezin in een andere lidstaat wonen dan die waar zich het orgaan bevindt dat deze uitkering verschuldigd is.”
10 Artikel 11 van deze verordening, met als opschrift „Algemene regels”, luidt:
„1. Degenen op wie deze verordening van toepassing is, zijn slechts aan de wetgeving van één lidstaat onderworpen. Welke die wetgeving is, wordt overeenkomstig deze titel vastgesteld.
[...]
3. Behoudens de artikelen 12 tot en met 16:
a) geldt voor degene die werkzaamheden al dan niet in loondienst verricht in een lidstaat, de wetgeving van die lidstaat;
b) geldt voor ambtenaren de wetgeving van de lidstaat waaronder de dienst waarbij zij werkzaam zijn, ressorteert;
c) geldt voor degene die een werkloosheidsuitkering ontvangt overeenkomstig artikel 65 volgens de wetgeving van de lidstaat van zijn woonplaats, de wetgeving van die lidstaat;
d) geldt voor degene die wordt opgeroepen of opnieuw wordt opgeroepen voor militaire dienst of vervangende burgerdienst in een lidstaat, de wetgeving van die lidstaat;
e) geldt voor eenieder op wie de bepalingen van de onderdelen a) tot en met d) niet van toepassing zijn, de wetgeving van de lidstaat van zijn woonplaats, onverminderd andere bepalingen van deze verordening die hem prestaties garanderen krachtens de wetgeving van een of meer andere lidstaten.
[...]”
11 De artikelen 12 tot en met 16 van verordening nr. 883/2004 voorzien in bijzondere regels voor gedetacheerden (artikel 12), voor personen die werkzaamheden verrichten in twee of meer lidstaten (artikel 13), voor personen die hebben gekozen voor een vrijwillige of vrijwillig voortgezette verzekering (artikel 14), en voor arbeidscontractanten van de Europese instellingen (artikel 15), alsmede in uitzonderingen op de artikelen 11 tot en met 15 van die verordening (artikel 16).
12 De artikelen 67 en 68 van verordening nr. 883/2004 zijn opgenomen in hoofdstuk 8, met als opschrift „Gezinsuitkeringen”, van titel III van die verordening. Artikel 67, met als opschrift „Gezinsleden die in een andere lidstaat wonen”, bepaalt:
„Een persoon heeft recht op gezinsbijslag overeenkomstig de wetgeving van de bevoegde lidstaat, ook voor de gezinsleden die in een andere lidstaat wonen, alsof deze in eerstbedoelde lidstaat woonden. Een pensioengerechtigde heeft echter recht op gezinsbijslag overeenkomstig de wetgeving van de lidstaten die bevoegd zijn voor zijn pensioen.”
13 In artikel 68 van verordening nr. 883/2004, met als opschrift „Prioriteitsregels bij samenloop”, is het volgende bepaald:
„1. Indien gedurende hetzelfde tijdvak en voor dezelfde gezinsleden in uitkeringen is voorzien op grond van de wetgeving van meer dan een lidstaat, zijn de volgende prioriteitsregels van toepassing:
a) indien door meer dan een lidstaat uitkeringen verschuldigd zijn op verschillende gronden, is de volgorde van prioriteit de volgende: eerst de rechten verkregen op grond van werkzaamheden, al dan niet in loondienst, vervolgens de rechten verkregen op grond van een pensioen, en ten slotte de rechten op grond van de woonplaats;
b) indien door meer dan een lidstaat uitkeringen verschuldigd zijn op dezelfde grond, wordt de volgorde van prioriteit vastgesteld op basis van de volgende subsidiaire criteria:
i) indien het gaat om rechten die verkregen zijn op grond van werkzaamheden, al dan niet in loondienst: de woonplaats van de kinderen, mits er dergelijke werkzaamheden worden verricht, en subsidiair, in voorkomend geval, het hoogste bedrag aan uitkeringen waarin de betrokken wetgevingen voorzien. In dat laatste geval worden de kosten van de uitkeringen verdeeld volgens in de toepassingsverordening bepaalde criteria;
ii) indien het gaat om rechten die verkregen zijn op grond van een pensioen: de woonplaats van de kinderen, mits op grond van deze wetgeving een pensioen moet worden uitgekeerd, en subsidiair, in voorkomend geval, het langste onder de betrokken wetgevingen vervulde tijdvak van verzekering of verblijf;
iii) indien het gaat om rechten die verkregen zijn op grond van de woonplaats: de woonplaats van de kinderen.
2. Bij samenloop van rechten worden de gezinsuitkeringen toegekend overeenkomstig de wetgeving die volgens lid 1 als prioritair is aangemerkt. De rechten op gezinsuitkeringen die verschuldigd zijn op grond van de andere betrokken wetgeving of wetgevingen, worden geschorst ter hoogte van het bedrag dat bij de wetgeving van de eerste lidstaat is vastgesteld en, zo nodig, wordt het deel dat dit bedrag overschrijdt uitbetaald in de vorm van een aanvullende toeslag. Als het recht op de uitkering in kwestie alleen gebaseerd is op de woonplaats, hoeft deze aanvullende toeslag echter niet te worden uitgekeerd voor kinderen die in een andere lidstaat wonen.
3. Indien er uit hoofde van artikel 67 een aanvraag om gezinsuitkeringen wordt ingediend bij het bevoegde orgaan van de lidstaat waarvan de wetgeving toepasselijk is, maar niet op grond van het prioritair recht overeenkomstig de leden 1 en 2:
a) zendt dat orgaan de aanvraag onverwijld door naar het bevoegde orgaan van de lidstaat waarvan de wetgeving prioritair van toepassing is; het stelt de betrokkene daarvan in kennis en betaalt, onverminderd de bepalingen van de toepassingsverordening betreffende de voorlopige toekenning van uitkeringen, zo nodig, de in lid 2 genoemde aanvullende toeslag uit;
b) neemt het bevoegde orgaan van de lidstaat waarvan de wetgeving prioritair van toepassing is, de aanvraag in behandeling alsof [deze] rechtstreeks bij dat orgaan was ingediend; de datum waarop de aanvraag bij het eerste orgaan is ingediend, wordt beschouwd als de datum waarop de aanvraag bij het prioritaire orgaan is ingediend.”
Verordening nr. 987/2009
14 Artikel 11 van verordening nr. 987/2009 luidt:
„1. Indien tussen de organen van twee of meer lidstaten een verschil van mening bestaat over de vaststelling van de woonplaats van een persoon op wie [verordening nr. 883/2004] van toepassing is, stellen deze organen in onderlinge overeenstemming het centrum van de belangen van de betrokkene vast op basis van een algemene beoordeling van alle beschikbare informatie met betrekking tot relevante feiten. Hiertoe behoren onder meer, in voorkomend geval:
a) de duur en de continuïteit van de aanwezigheid op het grondgebied van de betrokken lidstaten;
b) de persoonlijke situatie van de betrokkene, waaronder:
i) de aard en de specifieke kenmerken van de uitgeoefende werkzaamheden, met name de plaats waar deze gewoonlijk worden uitgeoefend, het stabiele karakter van de werkzaamheden of de duur van een arbeidsovereenkomst;
ii) de gezinssituatie en de familiebanden;
iii) de uitoefening van onbezoldigde werkzaamheden;
iv) in het geval van studenten, de bron van hun inkomsten;
v) de huisvestingssituatie, met name hoe permanent deze is;
vi) de lidstaat waar de betrokkene geacht wordt te wonen voor belastingdoeleinden.
2. Indien de organen het na afweging van de in lid 1 genoemde, op relevante feiten gebaseerde criteria niet eens kunnen worden, wordt de intentie van de betrokkene, zoals deze blijkt uit de feiten en omstandigheden, met name de redenen om te verhuizen, voor de vaststelling van zijn woonplaats als doorslaggevend beschouwd.”
15 Artikel 60, leden 2 en 3, van verordening nr. 987/2009 bepaalt:
„2. Het orgaan waarbij een aanvraag overeenkomstig lid 1 is ingediend, onderzoekt deze op grond van de gedetailleerde informatie die door de aanvrager is verstrekt, rekening houdend met de algehele feitelijke en wettelijke situatie van het gezin van de aanvrager.
Indien dat orgaan concludeert dat zijn wetgeving overeenkomstig artikel 68, leden 1 en 2, van [verordening nr. 883/2004] prioritair van toepassing is, verstrekt het de gezinsuitkeringen overeenkomstig de wetgeving die het toepast.
Indien het bevoegde orgaan oordeelt dat de betrokkene op grond van de wetgeving van een andere lidstaat overeenkomstig artikel 68, lid 2, van [verordening nr. 883/2004] mogelijk recht heeft op aanvullende toeslag, zendt het de aanvraag onverwijld door aan het bevoegde orgaan van die lidstaat en informeert het de betrokkene. Het stelt tevens het orgaan van de andere lidstaat in kennis van zijn besluit betreffende de aanvraag en het bedrag van de uitbetaalde gezinsuitkeringen.
3. Indien het orgaan waarbij de aanvraag is ingediend, oordeelt dat zijn wetgeving toepasselijk is, maar niet prioritair van toepassing is overeenkomstig artikel 68, leden 1 en 2, van [verordening nr. 883/2004], neemt het onverwijld een voorlopig besluit betreffende de van toepassing zijnde prioriteitsregels, en zendt het de aanvraag overeenkomstig artikel 68, lid 3, van [verordening nr. 883/2004] door naar het orgaan van de andere lidstaat en stelt het de aanvrager daarvan tevens in kennis. Laatstgenoemd orgaan bepaalt binnen twee maanden zijn standpunt ten aanzien van het genomen voorlopige besluit.
Indien het orgaan waaraan de aanvraag is doorgezonden, binnen twee maanden na ontvangst van de aanvraag geen standpunt inneemt, is het bovengenoemde voorlopige besluit van toepassing en betaalt het orgaan de uitkeringen waarin zijn wetgeving voorziet en stelt het het orgaan waarbij de aanvraag is ingediend in kennis van het bedrag van de uitbetaalde uitkeringen.”
Verordening nr. 492/2011
16 Artikel 7, leden 1 en 2, van verordening nr. 492/2011 luidt:
„1. Een werknemer die onderdaan is van een lidstaat mag op het grondgebied van andere lidstaten niet op grond van zijn nationaliteit anders worden behandeld dan de nationale werknemers, wat betreft alle voorwaarden voor tewerkstelling en arbeid, met name op het gebied van beloning, ontslag, en, indien hij werkloos is geworden, wederinschakeling in het beroep of wedertewerkstelling.
2. Hij geniet er dezelfde sociale en fiscale voordelen als de nationale werknemers.”
Oostenrijks recht
17 § 4, lid 1, van het Allgemeine Sozialversicherungsgesetz (algemene wet op de sociale verzekeringen) van 9 september 1955 (BGBl. 189/1955), in de versie die van toepassing is op het hoofdgeding, bepaalt:
„Indien de betrokken dienstbetrekking niet overeenkomstig de §§ 5 en 6 van volledige verzekering is uitgesloten of overeenkomstig § 7 slechts gedeeltelijk is verzekerd, zijn op grond van deze federale wet verzekerd (volledig verzekerd) voor ziekte, ongevallen en pensioen:
[...]
(9) personeel voor ontwikkelingssamenwerking als bedoeld in § 2 van het [Bundesgesetz über den Personaleinsatz im Rahmen der Zusammenarbeit mit Entwicklungsländern (Entwicklungshelfergesetz) (federale wet betreffende het inzetten van personeel in de ontwikkelingssamenwerking – wet inzake ontwikkelingswerkers) van 10 november 1983 (BGBl. 574/1983)].”
18 § 13, lid 1, van de wet inzake ontwikkelingswerkers, die van kracht was tot en met 31 december 2018 en vervolgens is ingetrokken, bepaalde:
„Ontwikkelingswerkers en de met hen samenwonende gezinsleden worden, mits het gaat om Oostenrijkse onderdanen of daarmee naar het recht van de Europese Unie gelijkgestelde personen, tijdens de voorbereidings- en uitzendperiode met betrekking tot het recht op uitkeringen uit het compensatiefonds voor gezinsbijslagen en op kinderaftrek overeenkomstig § 33, lid 3, van het [Einkommensteuergesetz 1988 (wet van 1988 op de inkomstenbelasting)], in de betreffende toepasselijke versie ervan, behandeld alsof zij niet permanent in het land van uitzending verblijven.”
19 § 26, leden 1 en 2, van de Bundesabgabenordnung (federale belastingwet), in de op het hoofdgeding toepasselijke versie (hierna: „BAO”), luidt:
„1. Voor de toepassing van de fiscale bepalingen is de woonplaats van een persoon daar gelegen waar hij een woning bezit onder omstandigheden die erop wijzen dat hij de woning zal behouden en gebruiken.
2. Voor de toepassing van de fiscale bepalingen is de gebruikelijke verblijfplaats van een persoon daar gelegen waar hij onder omstandigheden verblijft die erop wijzen dat hij op die plek of in dat land slechts tijdelijk verblijft.
3. Oostenrijkse onderdanen die in dienst zijn van een publiekrechtelijk lichaam en die hun standplaats in het buitenland hebben (ambtenaren in het buitenland), worden behandeld alsof zij hun gebruikelijke verblijfplaats hebben op de plaats waar het salaris wordt uitbetaald. Hetzelfde geldt voor hun echtgenoot, mits het paar duurzaam samenwoont, en voor hun minderjarige kinderen die tot hun gezin behoren.”
20 Overeenkomstig § 1 van het Bundesgesetz betreffend den Familienlastenausgleich durch Beihilfen (wet betreffende de compensatie van gezinslasten middels bijslagen) van 24 oktober 1967 (BGBl. 376/1967), in de op het hoofdgeding toepasselijke versie (hierna: „FLAG”), worden uitkeringen toegekend „ter compensatie van de lasten in het belang van het gezin”.
21 Krachtens § 2, lid 1, FLAG hebben personen die in Oostenrijk een woonplaats of hun gebruikelijke verblijfplaats hebben, recht op een gezinsuitkering voor minderjarige kinderen.
22 § 2, lid 8, FLAG bepaalt dat personen enkel dan recht hebben op een gezinsuitkering indien het centrum van hun belangen in Oostenrijk ligt. Het centrum van de belangen van een persoon bevindt zich in de staat waarmee hij de nauwste persoonlijke en economische betrekkingen heeft.
23 Krachtens § 5, lid 3, FLAG bestaat er geen recht op een gezinsuitkering voor kinderen die permanent in het buitenland verblijven.
24 § 8 FLAG regelt het bedrag van de gezinsuitkering en voorziet in de leden 1 tot en met 3 in een schaal naargelang van het aantal kinderen en een schaal naargelang van hun leeftijd. De gezinsuitkeringen worden bij beslissing van het Verfassungsgerichtshof (grondwettelijk hof, Oostenrijk) regelmatig verhoogd.
25 § 53 FLAG luidt als volgt:
„(1) Voor de toepassing van deze federale wet worden de onderdanen van de partijen bij de [Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte van 2 mei 1992 (PB 1994, L 1, blz. 3)], voor zover dit uit die overeenkomst voortvloeit, op dezelfde wijze behandeld als Oostenrijkse onderdanen. Hierbij moet de permanente verblijfplaats van een kind in een tot de Europese Economische Ruimte behorende staat overeenkomstig de bepalingen van gemeenschapsrecht gelijk worden gesteld aan de permanente verblijfplaats van een kind in Oostenrijk.
[...]
(4) Lid 1, tweede volzin, is niet van toepassing op § 8a, leden 1 tot en met 3.
(5) § 26, lid 3, [BAO] is met betrekking tot uitkeringen uit hoofde van deze federale wet van toepassing tot en met 31 december 2018. Met ingang van 1 januari 2019 is § 26, lid 3, BAO waar het gaat om uitkeringen uit hoofde van deze federale wet slechts van toepassing op personen met een standplaats in het buitenland die werkzaam zijn voor een overheidsinstantie [...].”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
26 Verzoekster in het hoofdgeding en haar drie kinderen, alle vier Duitse onderdanen, hebben hun geregistreerde woonplaats in Duitsland. De echtgenoot van verzoekster in het hoofdgeding, de vader van de drie kinderen, is een Braziliaans onderdaan en heeft nooit een geregistreerde woonplaats in Duitsland gehad.
27 Sinds 2002 werkt verzoekster in het hoofdgeding als ontwikkelingswerkster. Van 2013 tot en met 2016 verbleef het gezin afwisselend in Duitsland en Brazilië, waar de echtgenoot van verzoekster in het hoofdgeding onroerende zaken bezit en waar hij als landbouwer werkte.
28 Op 6 september 2016 heeft verzoekster in het hoofdgeding een arbeidsovereenkomst gesloten met een Oostenrijkse niet-gouvernementele organisatie. Volgens deze overeenkomst bevond de standplaats van verzoekster in het hoofdgeding zich in Wenen (Oostenrijk) en vielen haar gezinsleden en zijzelf krachtens de socialezekerheidswetgeving onder de Wiener Gebietskrankenkasse (lokaal ziekenfonds Wenen, Oostenrijk). Na een voorbereidende training die van 6 september tot en met 21 oktober 2016 plaatsvond in Wenen, is verzoekster in het hoofdgeding op 31 oktober 2016 op uitzending gegaan naar Uganda. Verzoekster in het hoofdgeding werd vergezeld door haar gezin en was daar werkzaam tot 15 augustus 2019, afgezien van de periode van 17 oktober 2017 tot en met 7 februari 2018. In die periode werd haar derde kind geboren en logeerde zij bij haar ouders in Duitsland, in kamers die haar ter beschikking stonden. Zij ontving toen een door het lokale ziekenfonds Wenen betaalde zwangerschapsuitkering. In de laatste maand voor de beëindiging van haar arbeidsovereenkomst, namelijk van 15 augustus tot en met 15 september 2019, heeft verzoekster in het hoofdgeding een re-integratieperiode in Wenen gehad. Gedurende deze periode kon verzoekster in het hoofdgeding, net als tijdens haar voorbereidende training, beschikken over een woning in Wenen, die haar onder bepaalde voorwaarden door de werkgever ter beschikking was gesteld. Verzoekster in het hoofdgeding en haar gezin konden er slechts gedurende de trainings- en de re-integratieperiode gebruik van maken. Tijdens de buitenlandse uitzendingen van verzoekster in het hoofdgeding werd de betrokken woning ter beschikking gesteld van andere ontwikkelingswerkers. Gedurende die gehele tijd hadden verzoekster in het hoofdgeding alsmede haar kinderen en haar echtgenoot hun hoofdverblijf in Oostenrijk.
29 Toen verzoekster in het hoofdgeding als ontwikkelingswerker werkzaam was, hield haar echtgenoot, die haar vergezelde op haar buitenlandse uitzendingen, zich bezig met de huishoudelijke taken. Verzoekster in het hoofdgeding bracht tijdens haar uitzendingen haar vakanties door in Duitsland, waar zij bankrekeningen heeft.
30 Tot en met september 2016 ontving verzoekster in het hoofdgeding voor haar oudste twee kinderen gezinsbijslagen van de bevoegde Duitse autoriteit. Bij besluit van deze autoriteit van 26 september 2016 zijn deze uitkeringen stopgezet op grond dat de Republiek Oostenrijk bevoegd was voor de gezinsuitkeringen, aangezien verzoekster in het hoofdgeding inmiddels in Oostenrijk werkte en haar echtgenoot geen werkzaamheden verrichtte in Duitsland.
31 Op 5 oktober 2016 heeft verzoekster in het hoofdgeding bij de belastingdienst een aanvraag om gezinsbijslag ingediend voor haar eerste twee kinderen en op 8 januari 2018 voor haar derde kind. Zij betoogde dat haar gezin niet over een gemeenschappelijke woonplaats in Duitsland of Brazilië beschikte, aangezien alle leden van haar gezin haar gewoonlijk vergezelden op haar buitenlandse uitzendingen. Toen verzoekster in het hoofdgeding de aanvragen voor haar kinderen indiende, was zij werkzaam in Uganda.
32 De belastingdienst heeft de aanvragen van verzoekster in het hoofdgeding afgewezen op grond dat zij geen recht had op Oostenrijkse gezinsuitkeringen, daar haar activiteiten als ontwikkelingswerkster in een derde land werden uitgeoefend. Bijgevolg is er in Oostenrijk geen sprake van werkzaamheden in loondienst in de zin van artikel 11, lid 3, onder a), van verordening nr. 883/2004, zodat zij niet binnen de werkingssfeer van deze verordening valt. Bovendien vormt het Weense appartement van verzoekster in het hoofdgeding geen „woonplaats” en ook geen „verblijfplaats” in de zin van artikel 1, onder j) en k), van die verordening, hetgeen tot gevolg heeft dat de Republiek Oostenrijk niet de lidstaat van haar woonplaats is in de zin van artikel 11, lid 3, onder e), van deze verordening. Bovendien heeft verzoekster in het hoofdgeding ook krachtens de nationale bepalingen geen recht op gezinsuitkeringen.
33 Verzoekster in het hoofdgeding heeft tegen dit besluit beroep ingesteld op grond dat de Republiek Oostenrijk de lidstaat is waar zij werkzaamheden in loondienst verrichtte in de zin van artikel 11, lid 3, onder a), van verordening nr. 883/2004, aangezien volgens haar arbeidsovereenkomst haar standplaats Wenen was. Bovendien heeft zij haar instructies ontvangen vanuit Wenen en hebben de voorbereidende training en de maand van re-integratie ook in die stad plaatsgevonden. Voorts heeft zij zich in Wenen geregistreerd en was het centrum van haar belangen daar gelegen.
34 Daarop heeft het Bundesfinanzgericht (federale belastingrechter in eerste aanleg, Oostenrijk) de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) Moet artikel 11, lid 3, onder e), van verordening nr. 883/2004 aldus worden uitgelegd dat die bepaling ziet op een situatie waarin een werkneemster die onderdaan is van een lidstaat waar zij en haar kinderen ook woonachtig zijn, met een in een andere lidstaat gevestigde werkgever een arbeidsverhouding als ontwikkelingswerker aangaat die volgens de wetgeving van de staat van vestiging onderworpen is aan het verplichte verzekeringsstelsel, en die werkneemster door de werkgever weliswaar niet onmiddellijk na de indiensttreding, maar na afloop van een voorbereidende trainingsperiode in de lidstaat van vestiging naar een derde land wordt uitgezonden en na de uitzending voor een periode van re-integratie weer in de lidstaat van vestiging verblijft?
2) Is een nationale bepaling als § 53, lid 1, [FLAG], die onder meer voorziet in een zelfstandige regeling betreffende de gelijkstelling met Oostenrijkse onderdanen, in strijd met het omzettingsverbod van verordeningen in de zin van artikel 288, tweede alinea, VWEU?
De derde en de vierde vraag hebben betrekking op het geval dat de situatie van verzoekster onder artikel 11, lid 3, onder e), van verordening nr. 883/2004 valt en volgens het Unierecht uitsluitend de woonlidstaat verplicht is om gezinsuitkeringen te verstrekken.
3) Moet het met betrekking tot werknemers in artikel 45, lid 2, VWEU, subsidiair in artikel 18 VWEU, neergelegde verbod van discriminatie op grond van nationaliteit aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale bepaling als § 13, lid 1, van [de wet inzake ontwikkelingswerkers] in de tot 31 december 2018 geldende versie [...], die het recht op gezinsuitkeringen in de naar Unierecht niet-bevoegde lidstaat afhankelijk stelt van de voorwaarde dat de ontwikkelingswerker reeds voorafgaand aan de indiensttreding het centrum van zijn belangen respectievelijk zijn gebruikelijke verblijfplaats op het grondgebied van de lidstaat van vestiging had, met dien verstande dat ook ingezetenen aan dat vereiste moeten voldoen?
4) Moeten artikel 68, lid 3, van verordening nr. 883/2004 en artikel 60, leden 2 en 3, van [verordening nr. 987/2009] aldus worden uitgelegd dat het orgaan van de lidstaat waarvan verzoekster vermoedt dat deze als prioritair bevoegde lidstaat van tewerkstelling moet worden beschouwd en waar de aanvraag om gezinsuitkeringen is ingediend – met dien verstande dat de wettelijke bepalingen van die lidstaat prioritair noch subsidiair van toepassing zijn, maar er een recht op gezinsuitkeringen bestaat uit hoofde van een alternatieve bepaling van die lidstaat – de bepalingen betreffende de verplichting tot doorzending van de aanvraag, tot informatie van de betrokkene, tot vaststelling van een voorlopig besluit over de toepasselijke prioriteitsregels en tot voorlopige verstrekking van een geldbedrag naar analogie moet toepassen?
5) Rust de verplichting tot vaststelling van een voorlopig besluit over de toepasselijke prioriteitsregels uitsluitend op de [belastingdienst] als het ‚bevoegde orgaan’ of ook op de bestuursrechter bij wie beroep is ingesteld?
6) Op welk tijdstip is de bestuursrechter verplicht een voorlopig besluit over de toepasselijke prioriteitsregels te nemen?
De zevende vraag heeft betrekking op het geval dat de situatie van verzoekster [in het hoofdgeding] onder artikel 11, lid 3, onder a), van verordening nr. 883/2004 valt en de lidstaat van tewerkstelling en de woonlidstaat volgens het Unierecht gezamenlijk verplicht zijn gezinsuitkeringen te betalen.
7) Moeten de zinsnede „zendt dat orgaan de aanvraag [...] door” in artikel 68, lid 3, onder a), van verordening nr. 883/2004 en de zinsnede „zendt het [orgaan] de aanvraag [...] door” in artikel 60 van [verordening nr. 987/2009] aldus worden uitgelegd dat die bepalingen een zodanige verbinding tot stand brengen tussen het orgaan van de prioritair bevoegde lidstaat en het orgaan van de subsidiair bevoegde lidstaat dat de twee lidstaten gezamenlijk één (enkele) aanvraag om gezinsuitkeringen in behandeling moeten nemen of moet de eventueel vereiste, door het orgaan van de subsidiair bevoegde lidstaat te verstrekken aanvullende toeslag door de aanvrager apart worden aangevraagd in die zin dat deze bij twee organen van twee lidstaten twee fysieke aanvragen (formulieren) moet indienen, hetgeen uiteraard uiteenlopende termijnen tot gevolg heeft?
De achtste en de negende vraag hebben betrekking op de periode vanaf 1 januari 2019, het tijdstip waarop de Republiek Oostenrijk tegelijkertijd met de invoering van de indexering van de gezinsuitkeringen de gezinsuitkeringen voor ontwikkelingswerkers heeft afgeschaft door de intrekking van § 13, lid 1, [wet inzake ontwikkelingswerkers] [...].
8) Moeten artikel 4, lid 4, VWEU, de artikelen 45 en 208 VWEU, artikel 4, lid 3, VEU en de artikelen 2, 3 en 7 en titel II van verordening nr. 883/2004 aldus worden uitgelegd dat zij er algemeen aan in de weg staan dat een lidstaat de gezinsuitkeringen afschaft voor ontwikkelingswerkers die op de plaats van uitzending in het derde land worden vergezeld door hun gezin?
Subsidiair, negende prejudiciële vraag:
9) Moeten artikel 4, lid 4, VWEU, de artikelen 45 en 208 VWEU, artikel 4, lid 3, VEU en de artikelen 2, 3 en 7 en titel II van verordening nr. 883/2004 aldus worden uitgelegd dat zij een ontwikkelingswerker die reeds voor eerdere tijdvakken een recht op gezinsuitkeringen heeft verworven, in een situatie als die in het hoofdgeding de waarborg bieden dat dat recht individueel en concreet blijft voortbestaan alhoewel de lidstaat de gezinsuitkeringen voor ontwikkelingswerkers heeft afgeschaft?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste vraag
35 Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 11, lid 3, onder a), van verordening nr. 883/2004 aldus moet worden uitgelegd dat een werkneemster die onderdaan is van een lidstaat waarvan zij en haar kinderen ingezetenen zijn, die op grond van een arbeidsovereenkomst als ontwikkelingswerkster gaat werken voor een werkgever met zetel in een andere lidstaat, die krachtens het recht van die andere lidstaat valt onder het aldaar verplichte socialezekerheidsstelsel, die niet onmiddellijk na haar indiensttreding, maar na afloop van een in die andere lidstaat doorlopen voorbereidende trainingsperiode wordt uitgezonden naar een derde land en die vervolgens naar deze andere lidstaat terugkeert voor een periode van re-integratie, aldaar werkzaamheden in loondienst verricht in de zin van die bepaling dan wel of, als dit niet het geval is, de situatie van die werkneemster binnen de werkingssfeer van artikel 11, lid 3, onder e), van die verordening valt.
36 Voor de beantwoording van deze vraag zij er allereerst aan herinnerd dat volgens de rechtspraak van het Hof de enkele omstandigheid dat een werknemer zijn werkzaamheden buiten het grondgebied van de Unie verricht, niet volstaat om de toepassing van de regels van de Unie inzake het vrije verkeer van werknemers – en met name van verordening nr. 883/2004 – uit te sluiten wanneer de arbeidsverhouding een voldoende nauwe aanknoping met dat grondgebied behoudt (arrest van 8 mei 2019, Inspecteur van de Belastingdienst, C‑631/17, EU:C:2019:381, punt 22 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
37 Een voldoende nauwe aanknoping tussen de betrokken arbeidsverhouding en het grondgebied van de Unie vloeit met name voort uit het feit dat een burger van de Unie die in een lidstaat woont, is aangeworven door een in een andere lidstaat gevestigde onderneming en voor rekening van die onderneming activiteiten verricht (arrest van 8 mei 2019, Inspecteur van de Belastingdienst, C‑631/17, EU:C:2019:381, punt 23 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
38 In casu moet, gelet op de gegevens in het verzoek om een prejudiciële beslissing, worden vastgesteld dat er een voldoende nauwe aanknoping bestaat tussen de in het hoofdgeding aan de orde zijnde arbeidsverhouding en het grondgebied van de Unie, meer in het bijzonder het Oostenrijkse grondgebied. De werkgever van verzoekster in het hoofdgeding is immers in Oostenrijk gevestigd, en in die lidstaat heeft zij vóór haar uitzending naar Uganda een voorbereidende trainingsperiode doorlopen en erna ook een periode van re-integratie. Bovendien is de arbeidsovereenkomst gesloten naar Oostenrijks recht, valt verzoekster in het hoofdgeding onder het Oostenrijkse socialezekerheidsstelsel en gaat zij op uitzending in het kader van de ontwikkelingshulp van de Republiek Oostenrijk. Deze factoren zijn ook relevant waar het gaat om de toepassing van het in artikel 11 van verordening nr. 883/2004 neergelegde beginsel dat slechts één wetgeving van toepassing is.
39 Wat vervolgens meer in het bijzonder de vraag betreft of een persoon als verzoekster in het hoofdgeding moet worden geacht zijn werkzaamheden in loondienst „in een lidstaat” te hebben verricht, in casu in de Republiek Oostenrijk, in de zin van artikel 11, lid 3, onder a), van verordening nr. 883/2004, dan wel of hij onder artikel 11, lid 3, onder e), van die verordening valt, moet eraan worden herinnerd dat deze laatste bepaling als een vangnet dient dat van toepassing is op eenieder die zich in een situatie bevindt die niet is geregeld door de andere bepalingen van de verordening, om te voorzien in een omvattend systeem voor de bepaling van de toepasselijke wetgeving (zie in die zin arrest van 8 mei 2019, Inspecteur van de Belastingdienst, C‑631/17, EU:C:2019:381, punt 31).
40 Gelet op deze subsidiariteit moet worden onderzocht of het in artikel 11, lid 3, onder a), van verordening nr. 883/2004 bedoelde geval met name overeenkomt met een situatie als die in het hoofdgeding, waarbij meteen al moet worden vastgesteld dat de in de punten b) tot en met d) van dat lid 3 bedoelde gevallen geen betrekking hebben op die situatie.
41 Hoewel in casu op het eerste gezicht blijkt dat verzoekster in het hoofdgeding haar werkzaamheden niet „in een lidstaat” heeft uitgeoefend, aangezien zij op uitzending was in Uganda, komt uit het dossier waarover het Hof beschikt naar voren dat verzoekster in het hoofdgeding vóór haar vertrek en bij haar terugkeer werkzaam was in Oostenrijk, waar haar werkgever is gevestigd, en dat zij daar zelfs een dienstwoning had. Bovendien hadden verzoekster in het hoofdgeding, haar kinderen en haar echtgenoot gedurende de looptijd van de arbeidsovereenkomst hun hoofdverblijf in Oostenrijk en waren zij aldaar sociaal verzekerd bij het lokale ziekenfonds Wenen.
42 Zelfs al zou verzoekster in het hoofdgeding, zoals de belastingdienst voor de verwijzende rechter heeft betoogd, haar woonplaats op het grondgebied van een andere lidstaat hebben gehad, dan nog vertoont een zodanige situatie gelijkenissen met die welke aan de orde was in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 29 juni 1994, Aldewereld (C‑60/93, EU:C:1994:271), betreffende de uitlegging van verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen (PB 1971, L 149, blz. 2), die bij verordening nr. 883/2004 is ingetrokken en vervangen. Die zaak betrof de werknemer van een onderneming die was gevestigd in een andere lidstaat dan de woonlidstaat van die werknemer en die zijn werkzaamheden buiten het grondgebied van de Unie verrichtte. In punt 24 van dat arrest heeft het Hof geoordeeld dat in een dergelijke situatie „de wetgeving van de woonstaat van de werknemer niet [kan] worden toegepast, aangezien die wetgeving geen enkele aanknoping heeft met de arbeidsverhouding, zulks in tegenstelling tot de wetgeving van de staat waar de werkgever is gevestigd, die derhalve moet worden toegepast”.
43 Hieruit volgt dat, niettegenstaande de omstandigheid dat de arbeid waarvoor verzoekster in het hoofdgeding door haar Oostenrijkse werkgever in dienst is genomen, in feite buiten het grondgebied van de Unie plaatsvond en dat zij banden heeft behouden in haar land van herkomst, te weten de Bondsrepubliek Duitsland, waar zij kan blijven logeren bij haar ouders, moet worden aangenomen dat artikel 11, lid 3, onder a), van verordening nr. 883/2004 aldus moet worden uitgelegd dat het de wetgeving van de lidstaat van haar werkgever aanwijst, dus de Oostenrijkse wetgeving, als de enige wetgeving waar verzoekster onder valt, zonder dat een beroep behoeft te worden gedaan op de subsidiaire regel in lid 3, onder e).
44 In die omstandigheden moet op de eerste vraag worden geantwoord dat artikel 11, lid 3, onder a), van verordening nr. 883/2004 aldus moet worden uitgelegd dat een werkneemster die onderdaan is van een lidstaat waarvan zij en haar kinderen ingezetenen zijn, die op grond van een arbeidsovereenkomst als ontwikkelingswerkster gaat werken voor een werkgever met zetel in een andere lidstaat, die krachtens het recht van die andere lidstaat valt onder het aldaar verplichte socialezekerheidsstelsel, die niet onmiddellijk na haar indiensttreding, maar na afloop van een in die andere lidstaat doorlopen voorbereidende trainingsperiode wordt uitgezonden naar een derde land en die vervolgens naar deze andere lidstaat terugkeert voor een periode van re-integratie, aldaar werkzaamheden in loondienst verricht in de zin van die bepaling.
Tweede vraag
45 Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 288, tweede alinea, VWEU aldus moet worden uitgelegd dat het zich ertegen verzet dat een lidstaat een nationale regeling vaststelt waarvan de personele werkingssfeer ruimer is dan die van verordening nr. 883/2004 doordat deze regeling voorziet in gelijkstelling van onderdanen van de staten die partij zijn bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte met de eigen onderdanen.
46 Uit het verzoek om een prejudiciële beslissing blijkt dat de verwijzende rechter van oordeel is dat artikel 288, tweede alinea, VWEU zich verzet tegen een nationale bepaling als § 53, lid 1, FLAG, aangezien, zoals blijkt uit punt 11 van het arrest van 10 oktober 1973, Variola (34/73, EU:C:1973:101), een dergelijke nationale bepaling het rechtstreeks toepasselijke Unierecht aan de justitiabelen kan verhelen en aldus het aan het Hof verleende monopolie voor de uitlegging van het Unierecht daadwerkelijk in gevaar kan brengen.
47 In dit verband lijkt het nuttig eraan te herinneren dat de bepalingen van verordeningen volgens de rechtspraak van het Hof wegens de aard van de verordening en haar functie in het systeem van de bronnen van het Unierecht in het algemeen rechtstreekse werking hebben in de nationale rechtsorden zonder dat de nationale instanties uitvoeringsmaatregelen hoeven vast te stellen, maar dat voor sommige bepalingen ervan uitvoeringsmaatregelen van de lidstaten noodzakelijk kunnen zijn (zie in die zin arrest van 21 december 2011, Danske Svineproducenter, C‑316/10, EU:C:2011:863, punten 39 en 40 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
48 De lidstaten mogen maatregelen ter uitvoering van een verordening vaststellen indien deze de rechtstreekse werking ervan niet verhinderen, het communautaire karakter ervan niet verbergen en, binnen de grenzen van de bepalingen ervan, het gebruik van de bij die verordening toegekende beoordelingsmarge nader aangeven (zie in die zin arrest van 21 december 2011, Danske Svineproducenter, C‑316/10, EU:C:2011:863, punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
49 Zonder dat het Hof zich hoeft uit te spreken over de vraag of een bepaling als § 53, lid 1, FLAG al dan niet als een maatregel ter uitvoering van verordening nr. 883/2004 moet worden aangemerkt, kan in casu worden volstaan met de vaststelling dat de rechtstreekse toepasselijkheid van deze verordening in elk geval tot gevolg heeft dat de nationale rechterlijke instanties toezicht kunnen houden op de verenigbaarheid van de nationale maatregel met de inhoud van die verordening (zie in die zin arrest van 27 september 1979, Eridania-Zuccherifici nazionali en Società italiana per l’industria degli zuccherit, 230/78, EU:C:1979:216, punt 34), en dat, in voorkomend geval, die maatregel buiten toepassing moet worden gelaten ter waarborging van de voorrang van het Unierecht, en dus in het hoofdgeding van verordening nr. 883/2004.
50 Het Unierecht verzet zich dus niet tegen de vaststelling van een bepaling als § 53, lid 1, FLAG, op voorwaarde evenwel dat deze nationale bepaling wordt uitgelegd in overeenstemming met artikel 4 van verordening nr. 883/2004 en dat niet aan de voorrang van deze verordening wordt getornd.
51 Gelet op een en ander moet op de tweede vraag worden geantwoord dat artikel 288, tweede alinea, VWEU aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet ertegen verzet dat een lidstaat een nationale regeling vaststelt waarvan de personele werkingssfeer ruimer is dan die van verordening nr. 883/2004 doordat deze regeling voorziet in gelijkstelling van onderdanen van de staten die partij zijn bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte met de eigen onderdanen, mits deze regeling wordt uitgelegd in overeenstemming met die verordening en de voorrang van de verordening niet ter discussie wordt gesteld.
Derde en vierde vraag
52 Gelet op het antwoord op de eerste vraag behoeven de derde en de vierde vraag niet te worden beantwoord.
Vijfde en zesde vraag
53 Met zijn vijfde en zesde vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of de in artikel 60, lid 3, van verordening nr. 987/2009 bedoelde verplichting om een voorlopig besluit te nemen betreffende de nationale wetgeving die prioritair van toepassing is, uitsluitend rust op het bevoegde nationale orgaan waarbij de aanvraag om gezinsuitkeringen is ingediend, dan wel ook op de nationale rechterlijke instantie waarbij dienaangaande beroep is ingesteld en, zo ja, op welk moment die instantie een dergelijk besluit moet nemen.
54 Om te beginnen moet eraan worden herinnerd dat volgens vaste rechtspraak van het Hof er een vermoeden van relevantie rust op de vragen betreffende de uitlegging van het Unierecht die de nationale rechter heeft gesteld binnen het onder zijn eigen verantwoordelijkheid geschetste wettelijke en feitelijke kader, ten aanzien waarvan het niet aan het Hof is de juistheid te onderzoeken. Het Hof kan slechts weigeren uitspraak te doen op een verzoek van een nationale rechter om een prejudiciële beslissing, wanneer duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging van het Unierecht geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of wanneer het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te geven op de gestelde vragen (arrest van 16 juni 2015, Gauweiler e.a., C‑62/14, EU:C:2015:400, punt 25 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
55 In casu moet worden vastgesteld dat uit het verzoek om een prejudiciële beslissing blijkt dat de verwijzende rechter in het hoofdgeding reeds een voorlopig besluit heeft genomen waarbij het bevoegde Oostenrijkse orgaan werd gelast de aanvraag om de in het hoofdgeding aan de orde zijnde gezinsuitkeringen door te zenden aan zijn Duitse tegenhanger en een dialoog met deze laatste te starten.
56 Dit besluit berust kennelijk op een toepassing naar analogie van artikel 60, lid 3, van verordening nr. 987/2009, terwijl uit het verzoek om een prejudiciële beslissing paradoxaal genoeg blijkt dat de verwijzende rechter van oordeel is dat hij niet bevoegd is om een dergelijk voorlopig besluit vast te stellen en dat er geen bepaling bestaat die van toepassing is in geval van een beroep als dat in het hoofdgeding.
57 Aangezien de verwijzende rechter dit besluit reeds heeft genomen en dit ten volle effect kan sorteren, al was het maar voorlopig, is de vijfde vraag irrelevant geworden voor de beslechting van het hoofdgeding en is zij derhalve hypothetisch.
58 Deze vaststelling vindt steun in het feit dat, zoals blijkt uit het antwoord op de eerste vraag, de Republiek Oostenrijk in casu moet worden beschouwd als de lidstaat die krachtens artikel 68, lid 1, onder a), van verordening nr. 883/2004 prioritair bevoegd is om de in het hoofdgeding aan de orde zijnde gezinsuitkeringen te verlenen, zodat de Oostenrijkse autoriteiten niet verplicht zijn om op grond van artikel 60, lid 3, van verordening nr. 987/2009 een voorlopig besluit te nemen over de prioritair toepasselijke nationale wetgeving. In die omstandigheden is de vraag of de verwijzende rechter een dergelijk „voorlopig” besluit in plaats van de Oostenrijkse autoriteiten moet nemen, hypothetisch en moet deze vraag dus niet-ontvankelijk worden verklaard.
59 De niet-ontvankelijkheid van de vijfde vraag leidt tot de niet-ontvankelijkheid van de zesde vraag, aangezien deze berust op de premisse dat de vijfde vraag bevestigend wordt beantwoord.
60 Gelet op het voorgaande moeten de vijfde en de zesde vraag niet-ontvankelijk worden verklaard.
Zevende vraag
61 Met zijn zevende vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 68, lid 3, onder a), van verordening nr. 883/2004 en artikel 60 van verordening nr. 987/2009 aldus moeten worden uitgelegd dat zij tussen het orgaan van de bij voorrang bevoegde lidstaat en het orgaan van de subsidiair bevoegde lidstaat een zodanige verbinding tot stand brengen dat de aanvrager van gezinsuitkeringen slechts bij één van deze organen een aanvraag hoeft in te dienen en het vervolgens aan deze twee organen staat om die aanvraag gezamenlijk te behandelen, dan wel of de aanvrager bij elk van deze twee organen een aparte aanvraag moet indienen.
62 In dit verband dient erop te worden gewezen dat artikel 68, lid 3, van verordening nr. 883/2004 bepaalt dat indien er een aanvraag om gezinsuitkeringen wordt ingediend bij het bevoegde orgaan van de lidstaat waarvan de wetgeving toepasselijk is, maar niet op grond van het prioritair recht overeenkomstig de leden 1 en 2, „dat orgaan de aanvraag onverwijld [doorzendt] naar het bevoegde orgaan van de lidstaat waarvan de wetgeving prioritair van toepassing is; het [...] de betrokkene daarvan in kennis [stelt] en [...], onverminderd de bepalingen van de toepassingsverordening betreffende de voorlopige toekenning van uitkeringen, zo nodig, de in lid 2 genoemde aanvullende toeslag [uitbetaalt]”. Tevens is het volgende bepaald: „het bevoegde orgaan van de lidstaat waarvan de wetgeving prioritair van toepassing is, de aanvraag in behandeling [neemt] alsof [deze] rechtstreeks bij dat orgaan was ingediend; de datum waarop de aanvraag bij het eerste orgaan is ingediend, wordt beschouwd als de datum waarop de aanvraag bij het prioritaire orgaan is ingediend.”
63 De bewoordingen van artikel 68, lid 3, van verordening nr. 883/2004 bepalen aldus duidelijk dat wanneer een aanvraag om gezinsuitkeringen wordt ingediend bij het bevoegde orgaan van een lidstaat waarvan de wetgeving niet prioritair van toepassing is, dit orgaan de aanvraag onverwijld moet doorzenden aan het bevoegde orgaan van de lidstaat waarvan de wetgeving prioritair van toepassing is, en de aanvrager daarvan in kennis moet stellen. In een dergelijk geval dient dit tweede orgaan de betrokken aanvraag in behandeling te nemen alsof deze rechtstreeks bij dat orgaan was ingediend op de datum waarop zij bij het eerste orgaan werd ingediend.
64 Even duidelijk blijkt uit de bewoordingen van artikel 60, leden 2 en 3, van verordening nr. 987/2009 dat indien het orgaan waarbij een aanvraag overeenkomstig lid 1 van dat artikel is ingediend, concludeert „dat zijn wetgeving overeenkomstig artikel 68, leden 1 en 2, van [verordening nr. 883/2004] prioritair van toepassing is, [...] het de gezinsuitkeringen [verstrekt] overeenkomstig de wetgeving die het toepast”, en dat het, indien het oordeelt dat zijn wetgeving toepasselijk is, maar niet prioritair van toepassing is, „onverwijld een voorlopig besluit betreffende de van toepassing zijnde prioriteitsregels [neemt], [...] de aanvraag overeenkomstig artikel 68, lid 3, van [verordening nr. 883/2004] [doorzendt] naar het orgaan van de andere lidstaat” en „de aanvrager daarvan tevens in kennis [stelt]”.
65 Zowel uit artikel 68, lid 3, onder a), van verordening nr. 883/2004 als uit artikel 60, leden 2 en 3, van verordening nr. 987/2009 volgt dus dat de aanvrager slechts één aanvraag bij één enkel bevoegd orgaan hoeft in te dienen. Dit orgaan is, afhankelijk van de vraag of het zich prioritair of subsidiair bevoegd acht, verplicht om zelf de gevraagde gezinsuitkeringen te verstrekken dan wel om de aanvraag in kwestie door te zenden naar het bevoegde orgaan van de lidstaat die het prioritair bevoegd acht, zodat ervoor wordt gezorgd dat een dergelijke aanvraag om gezinsuitkeringen onmiddellijk wordt behandeld.
66 Gelet op het voorgaande moet op de zevende vraag worden geantwoord dat artikel 68, lid 3, onder a), van verordening nr. 883/2004 en artikel 60, leden 2 en 3, van verordening nr. 987/2009 aldus moeten worden uitgelegd dat zij tussen het orgaan van de bij voorrang bevoegde lidstaat en het orgaan van de subsidiair bevoegde lidstaat een zodanige verbinding tot stand brengen dat de aanvrager van gezinsuitkeringen slechts bij één van deze organen een aanvraag hoeft in te dienen en het vervolgens aan deze twee organen staat om die aanvraag gezamenlijk te behandelen.
Achtste en negende vraag
67 Met zijn achtste en negende vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 4, lid 4, VWEU, de artikelen 45 en 208 VWEU, artikel 4, lid 3, VEU en de artikelen 2, 3 en 7 en titel II van verordening nr. 883/2004 aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich ertegen verzetten dat een lidstaat als algemene regel de gezinsuitkeringen afschaft die hij tot dan toe heeft verstrekt aan ontwikkelingswerkers die hun gezinsleden meenemen naar het derde land waar zij naar worden uitgezonden.
68 Voor de beantwoording van deze vraag zij eraan herinnerd dat, wat artikel 45 VWEU betreft, iedere Unieburger die gebruik heeft gemaakt van het recht van vrij verkeer van werknemers en die een beroepswerkzaamheid in een andere lidstaat heeft uitgeoefend, ongeacht zijn woonplaats en zijn nationaliteit, binnen de werkingssfeer van dat artikel valt (zie in die zin arrest van 12 december 2002, De Groot, C‑385/00, EU:C:2002:750, punt 76 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
69 Artikel 45 VWEU staat weliswaar in de weg aan elk maatregel die, zelfs wanneer deze van toepassing is zonder discriminatie op grond van nationaliteit, het gebruik van de in dat artikel neergelegde fundamentele vrijheid van verkeer door Unieburgers kan belemmeren of minder aantrekkelijk kan maken, maar deze bepaling geeft een werknemer die zich naar een andere lidstaat dan zijn lidstaat van herkomst verplaatst, niet het recht om zich in de gastlidstaat te beroepen op dezelfde sociale verzekeringen als die waarvoor hij in zijn lidstaat van herkomst in aanmerking kwam in overeenstemming met de wetgeving van die laatste staat (arrest van 19 september 2019, Van den Berg e.a., C‑95/18 en C‑96/18, EU:C:2019:767, punt 57 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
70 Voorts raakt artikel 48 VWEU, dat in een regeling voor de coördinatie en niet in een harmonisatie van de wettelijke regelingen van de lidstaten voorziet, niet aan de materiële en formele verschillen tussen de stelsels van sociale zekerheid van de onderscheiden lidstaten en dus ook niet aan de verschillen in de rechten van de daarbij verzekerde personen. Iedere lidstaat blijft bevoegd om in zijn wetgeving met inachtneming van het Unierecht de voorwaarden voor toekenning van uitkeringen krachtens een stelsel van sociale zekerheid te bepalen (arrest van 19 september 2019, Van den Berg e.a., C‑95/18 en C‑96/18, EU:C:2019:767, punt 59 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
71 Hieraan moet worden toegevoegd dat ook met verordening nr. 883/2004 geen gemeenschappelijk stelsel van sociale zekerheid wordt ingevoerd, maar dat die verordening de afzonderlijke nationale stelsels laat voortbestaan en slechts de coördinatie ervan beoogt teneinde de doeltreffende uitoefening van het vrije verkeer van personen te waarborgen. Volgens vaste rechtspraak van het Hof blijven de lidstaten derhalve bevoegd om hun stelsels van sociale zekerheid in te richten (zie in die zin arrest van 23 januari 2020, Bundesagentur für Arbeit, C‑29/19, EU:C:2020:36, punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
72 De lidstaten dienen echter bij de uitoefening van die bevoegdheid het Unierecht te eerbiedigen, en in het bijzonder de bepalingen van het VWEU betreffende de vrijheid van iedere burger van de Unie om op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven (zie in die zin arrest van 23 januari 2020, Bundesagentur für Arbeit, C‑29/19, EU:C:2020:36, punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
73 In casu moet dus worden onderzocht of de Republiek Oostenrijk deze bepalingen niet heeft geschonden toen zij besloot het recht op de gezinsuitkeringen af te schaffen dat zij tot dan toe toekende aan ontwikkelingswerkers die hun gezinsleden meenamen naar het derde land waar zij naar werden uitgezonden.
74 In dit verband blijkt uit het verzoek om een prejudiciële beslissing dat de afschaffing waartoe de Oostenrijkse wetgever heeft besloten, een algemeen karakter heeft en zonder onderscheid van toepassing is zowel op de begunstigden die onderdaan zijn van deze lidstaat als op onderdanen van andere lidstaten, hetgeen de verwijzende rechter evenwel dient na te gaan.
75 Bijgevolg blijkt deze afschaffing, die per 1 januari 2019 is ingevoerd, dus geen directe discriminatie op grond van nationaliteit op te leveren.
76 Met betrekking tot een mogelijke indirecte discriminatie op grond van de nationaliteit van de betrokken werknemers, afhankelijk van de lidstaat waar zij of hun gezinsleden wonen, moet worden vastgesteld dat noch de bepalingen van verordening nr. 883/2004, en meer in het bijzonder de artikelen 7 en 67 ervan, die ertoe strekken te verhinderen dat een lidstaat de toekenning of het bedrag van de gezinsuitkeringen kan laten afhangen van de voorwaarde dat de gezinsleden van de werknemer in de uitkerende lidstaat wonen (zie in die zin arrest van 5 oktober 1995, Imbernon Martínez, C‑321/93, EU:C:1995:306, punt 21), noch artikel 45 VWEU bepalen dat het recht op vrij verkeer van werknemers buiten het grondgebied van de Unie van toepassing is. Integendeel, uit de duidelijke bewoordingen van artikel 45 VWEU blijkt dat het verkeer van werknemers „binnen de Unie” vrij is.
77 De afschaffing van gezinsuitkeringen voor de ontwikkelingswerkers die met hun gezin in een derde land wonen, kan dus geen indirecte discriminatie op het grondgebied van de Unie opleveren indien, hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan, de behandeling die deze ontwikkelingswerkers vanaf 1 januari 2019 op het gebied van gezinsuitkeringen genieten, niet verschilt naargelang zij al dan niet hun recht op vrij verkeer hebben uitgeoefend door hun lidstaat van herkomst te verlaten om zich in Oostenrijk te vestigen, maar uitsluitend afhangt van de vraag of de kinderen van de betrokken ontwikkelingswerkers in een derde land dan wel in een andere lidstaat, waaronder Oostenrijk, wonen.
78 Aan deze vaststelling wordt niet afgedaan door het feit dat ontwikkelingswerkers die reeds een recht op gezinsuitkeringen over eerdere tijdvakken hebben verworven, dit recht hebben verloren als gevolg van de inwerkingtreding, op 1 januari 2019, van de nieuwe wettelijke regeling, aangezien niet blijkt dat het verlies van dit recht te wijten is aan de uitoefening van hun recht van vrij verkeer, hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan.
79 Hieraan moet ten eerste worden toegevoegd dat uit de arresten van 12 juni 1980, Laterza (733/79, EU:C:1980:156), en 26 november 2009, Slanina (C‑363/08, EU:C:2009:732), geen relevante informatie kan worden afgeleid voor de beantwoording van de aan de orde zijnde vragen, aangezien de zaken die aanleiding hebben gegeven tot die arresten rechtens noch feitelijk vergelijkbaar zijn met de situatie in het hoofdgeding, zoals die is beschreven in het verzoek om een prejudiciële beslissing. In die zaken ging het immers om wijzigingen van rechten die waren verkregen door de uitoefening, op het grondgebied van de Unie, van het recht van vrij verkeer door een burger van de Unie. In casu heeft de wetswijziging betrekking op ontwikkelingswerkers die worden uitgezonden naar een bestemming buiten de Unie en aldaar met hun kinderen wonen.
80 Ten tweede kan de door de verwijzende rechter genoemde omstandigheid dat de afschaffing van de gezinsuitkeringen voor de ontwikkelingswerkers het vrije verkeer van werknemers kan belemmeren en in voorkomend geval minder aantrekkelijk kan maken of zelfs kan leiden tot een afname van de vraag naar het beroep van „ontwikkelingswerker”, ook al moet dit feitelijk worden geverifieerd, in geen geval een met de artikelen 45 en 48 VWEU strijdige situatie doen ontstaan. Zoals blijkt uit de punten 71 en 72 van het onderhavige arrest, voorzien deze bepalingen immers niet in een harmonisatie van de stelsels van sociale zekerheid van de lidstaten, aangezien de lidstaten bevoegd blijven om hun stelsels van sociale zekerheid in te richten, mits zij daarbij het Unierecht in acht nemen. Verder waarborgt het VWEU een werknemer niet dat de uitbreiding van zijn werkzaamheden naar meer dan één lidstaat of de verlegging daarvan naar een andere lidstaat, voor de sociale zekerheid neutraal is. Gelet op de verschillen tussen de socialezekerheidswetgevingen van de lidstaten, kan een dergelijke uitbreiding of verlegging naargelang het geval voor de betrokkene meer of minder voordelig of nadelig uitvallen voor zijn sociale bescherming. Hieruit volgt dat een dergelijke wetgeving, ook wanneer de toepassing ervan minder gunstig uitvalt, in overeenstemming is met de artikelen 45 en 48 VWEU indien zij de betrokken werknemer niet benadeelt ten opzichte van degenen die al hun werkzaamheden uitoefenen in de lidstaat waar zij van toepassing is, of ten opzichte van degenen die er voordien reeds aan onderworpen waren, en indien zij niet zonder meer ertoe leidt dat sociale bijdragen worden betaald die geen recht geven op een tegenprestatie (arrest van 14 maart 2019, Vester, C‑134/18, EU:C:2019:212, punt 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
81 Gelet op deze overwegingen moet op de achtste en de negende vraag worden geantwoord dat de artikelen 45 en 48 VWEU aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich er niet tegen verzetten dat een lidstaat als algemene regel de gezinsuitkeringen afschaft die hij tot dan toe heeft verstrekt aan ontwikkelingswerkers die hun gezinsleden meenemen naar het derde land waar zij naar worden uitgezonden, op voorwaarde dat die afschaffing zonder onderscheid geldt voor de begunstigden die onderdaan zijn van deze lidstaat en voor de begunstigden die onderdaan zijn van andere lidstaten, en dat de afschaffing leidt tot een verschil in behandeling van de betrokken ontwikkelingswerkers, niet op grond van de vraag of zij hun recht op vrij verkeer vóór of ná de afschaffing hebben uitgeoefend, maar op grond van de vraag of hun kinderen bij hen in een lidstaat dan wel in een derde land verblijven.
Kosten
82 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Achtste kamer) verklaart voor recht:
1) Artikel 11, lid 3, onder a), van verordening (EG) nr. 883/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels moet aldus worden uitgelegd dat een werkneemster die onderdaan is van een lidstaat waarvan zij en haar kinderen ingezetenen zijn, die op grond van een arbeidsovereenkomst als ontwikkelingswerkster gaat werken voor een werkgever met zetel in een andere lidstaat, die krachtens het recht van die andere lidstaat valt onder het aldaar verplichte socialezekerheidsstelsel, die niet onmiddellijk na haar indiensttreding, maar na afloop van een in die andere lidstaat doorlopen voorbereidende trainingsperiode wordt uitgezonden naar een derde land en die vervolgens naar deze andere lidstaat terugkeert voor een periode van re-integratie, aldaar werkzaamheden in loondienst verricht in de zin van die bepaling.
2) Artikel 288, tweede alinea, VWEU moet aldus worden uitgelegd dat het zich niet ertegen verzet dat een lidstaat een nationale regeling vaststelt waarvan de personele werkingssfeer ruimer is dan die van verordening nr. 883/2004 doordat deze regeling voorziet in gelijkstelling van onderdanen van de staten die partij zijn bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte van 2 mei 1992 met de eigen onderdanen, mits deze regeling wordt uitgelegd in overeenstemming met die verordening en de voorrang van de verordening niet ter discussie wordt gesteld.
3) Artikel 68, lid 3, onder a), van verordening nr. 883/2004 en artikel 60, leden 2 en 3, van verordening (EG) nr. 987/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 16 september 2009 tot vaststelling van de wijze van toepassing van verordening nr. 883/2004 moeten aldus worden uitgelegd dat zij tussen het orgaan van de bij voorrang bevoegde lidstaat en het orgaan van de subsidiair bevoegde lidstaat een zodanige verbinding tot stand brengen dat de aanvrager van gezinsuitkeringen slechts bij één van deze organen een aanvraag hoeft in te dienen en het vervolgens aan deze twee organen staat om die aanvraag gezamenlijk te behandelen.
4) De artikelen 45 en 48 VWEU moeten aldus worden uitgelegd dat zij zich er niet tegen verzetten dat een lidstaat als algemene regel de gezinsuitkeringen afschaft die hij tot dan toe heeft verstrekt aan ontwikkelingswerkers die hun gezinsleden meenemen naar het derde land waar zij naar worden uitgezonden, op voorwaarde dat die afschaffing zonder onderscheid geldt voor de begunstigden die onderdaan zijn van deze lidstaat en voor de begunstigden die onderdaan zijn van andere lidstaten, en dat de afschaffing leidt tot een verschil in behandeling van de betrokken ontwikkelingswerkers, niet op grond van de vraag of zij hun recht op vrij verkeer vóór of ná de afschaffing hebben uitgeoefend, maar op grond van de vraag of hun kinderen bij hen in een lidstaat dan wel in een derde land verblijven.
ondertekeningen