Language of document : ECLI:EU:C:2021:996

Voorlopige editie

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

M. SZPUNAR

van 9 december 2021 (1)

Zaak C278/20

Europese Commissie

tegen

Koninkrijk Spanje

„Niet-nakoming – Schending van het Unierecht door de Spaanse wetgever – Schade die particulieren lijden – Nationale wetgeving waarbij de regeling voor de aansprakelijkheid van de staat als wetgever voor schendingen van het Unierecht in overeenstemming is gebracht met de regeling voor schendingen van de Spaanse grondwet door handelingen van de wetgever – Schadeloosstelling onmogelijk of uiterst moeilijk gemaakt – Doeltreffendheidsbeginsel en gelijkwaardigheidsbeginsel”






I.      Inleiding

1.        Het Hof heeft herhaaldelijk verklaard dat het beginsel dat de staat aansprakelijk is voor schade die particulieren lijden ten gevolge van schendingen van het Unierecht die hem kunnen worden toegerekend, inherent is aan het stelsel van de Verdragen.(2) Benadeelde particulieren hebben recht op schadevergoeding wanneer voldaan is aan drie voorwaarden: de geschonden Unierechtelijke regel strekt ertoe hun rechten toe te kennen, het gaat om een voldoende gekwalificeerde schending van die regel en er bestaat een rechtstreeks causaal verband tussen deze schending en de door de particulieren geleden schade.(3)

2.        Tevens moet worden gepreciseerd dat het – onder voorbehoud van het recht op schadevergoeding dat rechtstreeks voortvloeit uit het Unierecht wanneer aan die voorwaarden is voldaan – aan de staat is om in het kader van het nationale aansprakelijkheidsrecht de gevolgen van de veroorzaakte schade ongedaan te maken, met dien verstande dat de in de nationale wettelijke regelingen inzake schadevergoeding vastgestelde voorwaarden niet ongunstiger mogen zijn dan die welke voor gelijksoortige nationale vorderingen gelden (gelijkwaardigheidsbeginsel) en niet van dien aard mogen zijn dat zij het verkrijgen van schadevergoeding in de praktijk onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel).(4)

3.        Deze twee beginselen staan centraal in het onderhavige beroep wegens niet-nakoming. Met haar verzoekschrift van 24 juni 2020 verzoekt de Europese Commissie het Hof namelijk om vast te stellen dat het Koninkrijk Spanje door het aannemen en handhaven van een aantal bepalingen inzake de aansprakelijkheid van de staat als wetgever is tekortgeschoten in de verplichtingen die op hem rusten krachtens het doeltreffendheidsbeginsel en het gelijkwaardigheidsbeginsel, die grenzen stellen aan de procedurele autonomie(5) waarover de lidstaten beschikken bij de vaststelling van de voorwaarden waaronder zij aansprakelijk zijn voor schade die particulieren lijden ten gevolge van schendingen van het Unierecht.

II.    Spaans recht

4.        Artikel 106, lid 2, van de Spaanse grondwet bepaalt dat „[p]articulieren […] onder de bij de wet vastgestelde voorwaarden, behalve in geval van overmacht, recht hebben op schadevergoeding voor alle aantastingen van hun goederen en rechten die het gevolg zijn van de werking van de openbare diensten”.

5.        Ley orgánica 6/1985 del Poder Judicial (organieke wet 6/1985 betreffende de rechterlijke macht) van 1 juli 1985(6), zoals gewijzigd bij organieke wet 7/2015 van 21 juli 2015(7), bepaalt in artikel 4 bis, lid 1, dat „[d]e rechters en rechterlijke instanties [...] het Unierecht [toepassen] overeenkomstig de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie”.

6.        Ley 29/1998 reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (wet 29/1998 betreffende de organisatie van de bestuursrechtspraak) van 13 juli 1998(8) bepaalt in artikel 31:

„1.      De verzoeker kan vorderen dat de handelingen en bepalingen die krachtens het voorgaande hoofdstuk kunnen worden aangevochten, onwettig en in voorkomend geval nietig worden verklaard.

2.      Hij kan tevens vorderen dat een geïndividualiseerde juridische situatie wordt erkend en dat passende maatregelen, waaronder in voorkomend geval de vergoeding van de schade, worden vastgesteld om die situatie volledig te herstellen.”

7.        Artikel 71, lid 1, onder d), van deze wet bepaalt:

„Wanneer bij het vonnis of het arrest het bestuursrechtelijk beroep wordt toegewezen:

[...]

d)      wordt het recht op schadevergoeding, indien een vordering tot schadevergoeding wordt toegewezen, in alle gevallen vastgesteld en wordt eveneens bepaald wie de schade moet vergoeden. In het vonnis wordt ook het bedrag van de schadevergoeding vastgesteld wanneer de verzoeker daar uitdrukkelijk om verzoekt en het dossier daartoe voldoende bewijzen bevat. Indien dit niet het geval is, wordt een grondslag voor de bepaling van dat bedrag vastgesteld en wordt de definitieve bepaling ervan uitgesteld tot de periode van tenuitvoerlegging van het vonnis.”

8.        Artikel 110, lid 1, van voornoemde wet bepaalt:

„Op het gebied van belastingen, overheidspersoneel en de eenheid van de markt kunnen de gevolgen van een definitief vonnis waarbij een geïndividualiseerde juridische situatie ten gunste van een of meer personen wordt erkend, ter uitvoering van dat vonnis worden toegepast op anderen wanneer de volgende omstandigheden zich voordoen:

a)      De belanghebbende partijen bevinden zich in dezelfde juridische situatie als degenen ten gunste van wie het vonnis is gewezen.

b)      De rechter of de rechterlijke instantie die de beslissing heeft gegeven, is op grond van het rechtsgebied tevens bevoegd om kennis te nemen van hun vorderingen tot erkenning van die geïndividualiseerde situatie.

c)      De belanghebbenden vorderen dat de gevolgen van het vonnis binnen een jaar na de laatste kennisgeving ervan worden uitgebreid tot de personen die partij waren in de procedure. Ingeval een hogere voorziening in het belang van de wet of een beroep in herziening wordt ingesteld, begint deze termijn te lopen vanaf de laatste kennisgeving van de beslissing waarbij de hogere voorziening of het beroep in herziening definitief wordt beslecht.”

9.        Artikel 221 van Ley 58/2003 General Tributaria (algemene belastingwet 58/2003) van 17 december 2003(9) bepaalt:

„1.      De procedure voor de erkenning van het recht op terugbetaling van het onverschuldigde bedrag wordt ambtshalve of op verzoek van de belanghebbende ingeleid in de volgende gevallen:

a)      Wanneer er sprake is van dubbele betaling van belastingschulden of boeten.

b)      Wanneer het betaalde bedrag hoger is dan het bedrag dat ten gevolge van een administratieve handeling of een eigen inschatting moet worden betaald.

[...]”

10.      Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (wet 39/2015 betreffende de gemeenschappelijke administratieve procedure van de overheden) van 1 oktober 2015(10) (hierna: „wet 39/2015”) bepaalt in artikel 67, met als opschrift „Verzoeken tot inleiding van de aansprakelijkheidsprocedures”, het volgende:

„1.      De belanghebbenden kunnen enkel verzoeken om inleiding van een aansprakelijkheidsprocedure wanneer hun recht om schadevergoeding te vorderen niet is verjaard. Het recht om schadevergoeding te vorderen verjaart één jaar nadat het feit of de handeling waarop de schadevergoeding is gebaseerd, heeft plaatsgevonden, of nadat de nadelige gevolgen ervan zich hebben voorgedaan. Ingeval lichamelijke of geestelijke schade is berokkend aan personen, begint de termijn te lopen vanaf het herstel of de vaststelling van de omvang van de gevolgen.

[...]

In de gevallen van aansprakelijkheid waarnaar wordt verwezen in artikel 32, leden 4 en 5, van wet [40/2015(11)], verjaart het recht om schadevergoeding te vorderen één jaar na bekendmaking in, naargelang van het geval, het Boletín Oficial del Estado of het Publicatieblad van de Europese Unie, van de beslissing waarbij de bepaling ongrondwettig of strijdig met het Unierecht wordt verklaard.”

11.      Artikel 106, lid 4, van wet 39/2015 luidt:

„Overheden kunnen, wanneer zij een bepaling of handeling nietig verklaren, bij dezelfde beslissing de schadevergoeding vaststellen die aan de belanghebbenden moet worden toegekend, indien voldaan is aan de voorwaarden van artikel 32, lid 2, en artikel 34, lid 1, van wet [40/2015].”

12.      De inleidende titel van wet 40/2015 bevat hoofdstuk IV („Aansprakelijkheid van overheden”), waarvan de artikelen 32 tot en met 37 deel uitmaken.

13.      Artikel 32 van deze wet, dat betrekking heeft op de beginselen inzake de aansprakelijkheid van overheden, bepaalt:

„1.      Particulieren hebben het recht om door de betrokken overheidsinstanties schadeloos te worden gesteld voor alle aantastingen van hun goederen of rechten die het gevolg zijn van de normale of abnormale werking van de openbare diensten, behalve in geval van overmacht of van schade die de betrokkene wettelijk verplicht is te dragen.

De nietigverklaring, langs administratieve weg of via de bestuursrechter, van administratieve handelingen of bepalingen geeft op zichzelf geen recht op schadevergoeding.

2.      De gestelde schade moet hoe dan ook reëel, economisch waardeerbaar en geïndividualiseerd zijn ten aanzien van een persoon of groep van personen.

3.      Evenzo hebben particulieren het recht om door de overheden schadeloos te worden gesteld voor alle aantastingen van hun goederen en rechten die zij niet wettelijk verplicht zijn te dragen en die voortvloeien uit de toepassing van wetgevingshandelingen die geen handelingen zijn waarbij rechten worden ontnomen bij wege van onteigening, voor zover deze wetgevingshandelingen daarin voorzien en onder de daarin vastgestelde voorwaarden.

De staat als wetgever kan ook in de volgende gevallen aansprakelijk worden gesteld, mits voldaan is aan de in de voorgaande leden gestelde voorwaarden:

a)      wanneer de schade voortvloeit uit de toepassing van een norm die de status van wet heeft en die ongrondwettig is verklaard, mits voldaan is aan de in lid 4 genoemde vereisten;

b)      wanneer de schade voortvloeit uit de toepassing van een norm die in strijd is met het Unierecht, overeenkomstig lid 5.

4.      Indien de schade voortvloeit uit de toepassing van een norm die de status van wet heeft en die ongrondwettig is verklaard, kan de betrokkene schadeloos worden gesteld indien hij voor om het even welke instantie een definitieve beslissing heeft verkregen tot verwerping van een beroep tegen de administratieve handeling die de schade heeft veroorzaakt, op voorwaarde dat hij zich heeft beroepen op de ongrondwettigheid die vervolgens wordt erkend.

5.      Indien de schade voortvloeit uit de toepassing van een norm die strijdig met het Unierecht is verklaard, kan de betrokkene schadeloos worden gesteld indien hij voor om het even welke instantie een definitieve beslissing heeft verkregen tot verwerping van een beroep tegen de administratieve handeling die de schade heeft veroorzaakt, op voorwaarde dat hij de schending van het Unierecht heeft aangevoerd die vervolgens wordt erkend. Bovendien moet voldaan zijn aan alle hiernavolgende voorwaarden:

a)      De rechtsregel strekt ertoe rechten toe te kennen aan particulieren.

b)      De schending is voldoende gekwalificeerd.

c)      Er moet een rechtstreeks causaal verband bestaan tussen de niet-nakoming van de door het Unierecht aan de verantwoordelijke instantie opgelegde verplichting en de door particulieren geleden schade.

6.      De beslissing waarbij de norm die de status van wet heeft ongrondwettig of strijdig met het Unierecht wordt verklaard, heeft gevolgen vanaf de bekendmaking ervan in, naargelang van het geval, het Boletín Oficial del Estado of het Publicatieblad van de Europese Unie, tenzij in die beslissing anders is bepaald.

[...]”

14.      Artikel 34, lid 1, van diezelfde wet, met als opschrift „Schadeloosstelling” bepaalt:

„[...]

In de gevallen van aansprakelijkheid waarnaar wordt verwezen in artikel 32, leden 4 en 5, kan de schade worden vergoed die is opgetreden binnen een periode van vijf jaar vóór de datum van bekendmaking van de beslissing waarbij de norm die de status van wet heeft ongrondwettig of strijdig met het Unierecht is verklaard, tenzij in die beslissing anders is bepaald.”

III. Precontentieuze procedure

15.      Naar aanleiding van klachten van particulieren heeft de Commissie op 25 juli 2016 tegen het Koninkrijk Spanje een EU-pilotprocedure ingeleid met betrekking tot de artikelen 32 en 34 van wet 40/2015 en aangevoerd dat het gelijkwaardigheidsbeginsel en het doeltreffendheidsbeginsel mogelijkerwijs worden geschonden. Aangezien deze procedure geen resultaat heeft opgeleverd, is zij op 18 januari 2017 beëindigd. Daarop heeft de Commissie een niet-nakomingsprocedure ingeleid.

16.      Bij brief van 15 juni 2017 heeft de Commissie het Koninkrijk Spanje aangemaand om zijn opmerkingen in te dienen over haar punten van zorg met betrekking tot de artikelen 32 en 34 van wet 40/2015 uit het oogpunt van het gelijkwaardigheidsbeginsel en het doeltreffendheidsbeginsel. Op 4 augustus 2017 heeft die lidstaat de Commissie meegedeeld waarom hij van mening was dat de betreffende bepalingen in overeenstemming zijn met deze beginselen.

17.      Op 26 januari 2018 heeft de Commissie een met redenen omkleed advies uitgebracht waarin zij heeft uiteengezet waarom artikel 32, leden 3 tot en met 6, en artikel 34, lid 1, tweede alinea, van wet 40/2015 alsook artikel 67, lid 1, derde alinea, van wet 39/2015 volgens haar in strijd zijn met zowel het doeltreffendheidsbeginsel als het gelijkwaardigheidsbeginsel, en waarin zij de argumenten heeft weerlegd die het Koninkrijk Spanje had aangevoerd in zijn brief van 4 augustus 2017.

18.      Na een bijeenkomst met de diensten van de Commissie op 14 maart 2018 heeft het Koninkrijk Spanje bij brief van 26 maart 2018 geantwoord op het met redenen omkleed advies en daarbij zijn standpunt herhaald dat de Spaanse regeling inzake de aansprakelijkheid van de staat het gelijkwaardigheidsbeginsel en het doeltreffendheidsbeginsel eerbiedigt. Bij brief van 20 november 2018 heeft deze lidstaat de Commissie echter meegedeeld dat hij zijn standpunt heeft heroverwogen en dat hij haar spoedig een wetsontwerp zou doen toekomen dat tot doel had het Spaanse recht in overeenstemming te brengen met de vereisten van het Unierecht. Dit wetsontwerp is op 21 december 2018 overgelegd aan de Commissie.

19.      Na een nieuwe bijeenkomst op 18 maart 2019 heeft de Commissie het Koninkrijk Spanje op 15 mei 2019 een document toegezonden waarin zij uiteenzette dat bovengenoemd wetsontwerp weliswaar eventueel een einde kon maken aan de schending van het gelijkwaardigheidsbeginsel, maar niet aan de schending van het doeltreffendheidsbeginsel.

20.      Bij brief van 31 juli 2019 heeft het Koninkrijk Spanje meegedeeld dat het toentertijd niet mogelijk was om nieuwe wetsvoorstellen op te stellen, omdat de regering demissionair was (Gobierno en funciones).

IV.    Procedure bij het Hof en conclusies van partijen

21.      Bij verzoekschrift van 24 juni 2020 verzoekt de Commissie het Hof te verklaren dat het Koninkrijk Spanje, door het vaststellen en handhaven van artikel 32, leden 3 tot en met 6, en artikel 34, lid 1, tweede alinea, van wet 40/2015 alsook artikel 67, lid 1, derde alinea, van wet 39/2015, is tekortgeschoten in de verplichtingen die op hem rusten krachtens het doeltreffendheidsbeginsel en het gelijkwaardigheidsbeginsel.

22.      Het Koninkrijk Spanje verzoekt het Hof om het beroep niet-ontvankelijk te verklaren – voor zover de Commissie van mening is dat die lidstaat zijn aansprakelijkheidsregeling zou moeten wijzigen indien het beroep zou worden toegewezen – en om het beroep te verwerpen.

23.      Ter terechtzitting van 11 maart 2020 hebben het Koninkrijk Spanje en de Commissie pleidooi gehouden.

V.      Analyse

A.      Ontvankelijkheid

24.      Het Koninkrijk Spanje betoogt in zijn verweerschrift dat het onderhavige beroep niet-ontvankelijk moet worden verklaard voor zover de Commissie concludeert tot algehele herziening van de Spaanse regeling inzake de financiële aansprakelijkheid van de staat en aldus het – in het met redenen omkleed advies afgebakende – voorwerp van het beroep verruimt.

25.      Uit vaste rechtspraak van het Hof blijkt immers dat het voorwerp van een op grond van artikel 258 VWEU ingesteld beroep wegens niet-nakoming wordt afgebakend door het met redenen omkleed advies van de Commissie, zodat het beroep op dezelfde overwegingen en middelen dient te berusten als dat advies.(12)

26.      Zoals het Koninkrijk Spanje betoogt, stelt de Commissie in haar verzoekschrift dat de Spaanse regeling in haar geheel moet worden herzien indien het Hof het onderhavige beroep gegrond acht.

27.      Ik merk echter op dat de Commissie uitdrukkelijk aanwijst op welke bepalingen het onderhavige beroep betrekking heeft, te weten artikel 32, leden 3 tot en met 6, en artikel 34, lid 1, tweede alinea, van wet 40/2015 alsook artikel 67, lid 1, derde alinea, van wet 39/2015. Al deze bepalingen zien op de aansprakelijkheid van de staat als wetgever wegens schending van het Unierecht. Bovendien komt uit het verzoekschrift van de Commissie duidelijk naar voren dat daarin uitsluitend de juridische regeling van de aansprakelijkheid van de staat als wetgever ter discussie wordt gesteld en dat dit verzoekschrift enkel betrekking heeft op de aansprakelijkheid van de staat die voortvloeit uit wetgevingshandelingen die in strijd zijn met het Unierecht.

28.      In dit verband moet ik erop wijzen dat de Commissie ter terechtzitting nog heeft gepreciseerd op welke situaties het onderhavige beroep betrekking heeft. Het gaat namelijk om de aansprakelijkheid van de staat als wetgever wegens schending van het Unierecht, zowel wanneer de geleden schade rechtstreeks voortvloeit uit een handelen of nalaten van de wetgever – zonder nadere administratieve handeling – als wanneer zij voortvloeit uit de vaststelling door de overheid van een administratieve handeling ter uitvoering van een wet, in de gevallen waarin de overheid in werkelijkheid over geen enkele beoordelingsruimte beschikte om die handeling vast te stellen.

29.      Ik merk tevens op dat het met redenen omkleed advies betrekking had op dezelfde bepalingen als de bepalingen die in het onderhavige beroep aan de orde zijn, en dat de Commissie daarin soortgelijke grieven formuleerde als in haar verzoekschrift, zodat niet kan worden geconcludeerd dat het voorwerp van het beroep verruimd is.

30.      Derhalve ben ik van mening dat de ontvankelijkheid van het onderhavige beroep buiten kijf staat.

B.      Ten gronde

1.      Doeltreffendheidsbeginsel

31.      De Commissie betoogt dat de in artikel 32, lid 5, van wet 40/2015 neergelegde Spaanse regeling inzake de aansprakelijkheid van de staat als wetgever wegens schending van het Unierecht in strijd is met het doeltreffendheidsbeginsel voor zover die regeling inhoudt dat voor de vergoeding van de veroorzaakte schade moet zijn voldaan aan drie voorwaarden. Deze voorwaarden voor de aansprakelijkheid van de staat als wetgever zijn ten eerste dat het Hof heeft vastgesteld dat een wetgevingshandeling onverenigbaar is met het Unierecht, ten tweede dat de benadeelde particulier vóór de instelling van het beroep wegens aansprakelijkheid een onherroepelijke beslissing van een rechterlijke instantie heeft verkregen waarbij een beroep tegen de schadeveroorzakende administratieve handeling is verworpen, en ten derde dat de betrokken particulier de schending van het Unierecht heeft aangevoerd in het kader van dit voorafgaande beroep.

32.      De Commissie voegt daaraan toe dat de in artikel 67, lid 1, van wet 39/2015 vastgelegde verjaringstermijn voor de schadevordering tegen de staat als wetgever wegens schending van het Unierecht alsook de in artikel 34, lid 1, van wet 40/2015 bedoelde beperking van de vergoedbare schade tot de schade die vijf jaar vóór de vaststelling van onverenigbaarheid is geleden, eveneens twee vereisten zijn die niet stroken met het doeltreffendheidsbeginsel.

33.      Het Koninkrijk Spanje betoogt evenwel om te beginnen dat het beroep moet worden verworpen omdat de Commissie de bepalingen in kwestie slechts gedeeltelijk en onvolledig heeft geanalyseerd. Volgens die lidstaat had de Commissie rekening moeten houden met de gehele Spaanse regeling inzake de aansprakelijkheid van de overheid wegens schending van het Unierecht en met de ruime beoordelingsmarge waarover de lidstaten beschikken om hun regeling inzake de aansprakelijkheid van de staat vorm te geven, teneinde vast te stellen dat deze regeling in haar geheel in strijd was met het doeltreffendheidsbeginsel.(13)

34.      Ik zal mijn analyse beginnen met het onderzoek van dit argument. Mocht het gegrond blijken te zijn, dan behoort het onderzoek van de grieven van de Commissie die impliceren dat het doeltreffendheidsbeginsel enkel wordt geschonden door de bepalingen in kwestie, namelijk achterwege te blijven.

a)      Aantal bepalingen waarop de Commissie zich richt

35.      Het Koninkrijk Spanje betoogt dat de Commissie verplicht is om alle nationale bepalingen te analyseren die relevant kunnen blijken om vast te stellen of de Spaanse regeling inzake de financiële aansprakelijkheid van de staat als wetgever werkelijk in strijd is met het doeltreffendheidsbeginsel en het gelijkwaardigheidsbeginsel.

36.      Volgens die lidstaat waarborgen zowel de „gewone”(14) rechtsmiddelen als het „algemene” middel van artikel 32, lid 1, van wet 40/2015, op grond waarvan overheidsinstanties aansprakelijk kunnen worden gesteld, dat particulieren over daadwerkelijke rechtsmiddelen beschikken wanneer zij schade lijden ten gevolge van een schending van het Unierecht door de overheid. Dit brengt volgens het Koninkrijk Spanje met zich mee dat artikel 32, lid 5, van die wet een aanvullende bepaling is die voorziet in een specifiek beroep voor particulieren die reeds een beroep hebben ingesteld dat heeft geleid tot een afwijzende beslissing waarbij geen rekening is gehouden met het feit dat de toegepaste wettelijke bepaling onverenigbaar is met het Unierecht.

37.      Die lidstaat betoogt dat de Commissie bovendien de bewijslast ten aanzien van de verweten niet-nakoming heeft omgekeerd door een gedeeltelijke analyse te verrichten.

38.      In vaste rechtspraak van het Hof is duidelijk vastgesteld dat bij het onderzoek of een nationale procedurele bepaling het onmogelijk of uiterst moeilijk maakt om het Unierecht toe te passen, steeds rekening moet worden gehouden met de plaats van die bepaling in de gehele procedure bij de verschillende nationale instanties alsook met het verloop en de bijzondere kenmerken van deze procedure(15), en dat in het Unierecht niet behoort te worden bepaald welke procedure moet worden toegepast wanneer er meerdere in aanmerking komen.(16)

39.      Dit vereiste impliceert mijns inziens echter niet dat systematisch alle rechtsmiddelen op grond waarvan de staat in het algemeen aansprakelijk kan worden gesteld, moeten worden onderzocht terwijl het voorwerp van het beroep wegens niet-nakoming enkel betrekking heeft op de regeling inzake de aansprakelijkheid van de staat als wetgever.

40.      Ik vat die voorwaarde veeleer in die zin op dat zij noopt tot een op de context betrokken analyse van de bestreden bepalingen, die incidenteel met zich mee kan brengen dat andere bepalingen worden onderzocht wanneer deze een rol spelen in de procedure in kwestie of daadwerkelijk hetzelfde doel hebben, te weten dat de staat aansprakelijk kan worden gesteld wegens wetten die onverenigbaar zijn met het Unierecht.

41.      Evenzo kan de Commissie slechts worden verweten dat zij een procedure poogt te bevorderen waarbij de staat als wetgever aansprakelijk wordt gesteld, en niet een andere procedure, indien met de door het Koninkrijk Spanje beschreven procedures dezelfde doelstelling wordt nagestreefd, namelijk de staat als wetgever aansprakelijk stellen.

42.      Mijns inziens is dat echter niet het geval. Uit de lezing van de door het Koninkrijk Spanje aangevoerde bepalingen blijkt dat geen van deze bepalingen de vergoeding van de door de staat ten gevolge van de schending van het Unierecht veroorzaakte schade tot doel heeft of mogelijk maakt.

43.      In de eerste plaats betoogt het Koninkrijk Spanje dat de „gewone” rechtsmiddelen de mogelijkheid bieden om schadevergoeding te vorderen wegens schending van het Unierecht door de overheid.

44.      Het is juist dat elk van deze rechtsmiddelen waarborgt dat particulieren in zekere zin kunnen verkrijgen dat zij worden vergoed voor schade die is veroorzaakt door de overheid in het algemeen, althans dat de vroegere situatie wordt hersteld en hun schade wordt beperkt, alsmede dat een schadevordering kan worden ingesteld wegens schending van het Unierecht. Uit het onderzoek van die verschillende rechtsmiddelen blijkt evenwel dat geen van deze middelen de mogelijkheid biedt om de staat als wetgever aansprakelijk te stellen.

45.      Ten eerste waarborgt de procedure voor de terugvordering van onverschuldigde betalingen in belastingzaken enkel het herstel van een situatie wanneer de belastingdienst een te groot bedrag heeft geïnd, en biedt zij geen enkele mogelijkheid om de staat als wetgever aansprakelijk te stellen en vergoeding van de veroorzaakte schade te verkrijgen. Tevens merk ik op dat de werkingssfeer van de in het Spaanse recht geregelde procedure voor de terugvordering van onverschuldigde betalingen materieel beperkt is tot belastingzaken, zodat deze procedure hoe dan ook niet kan worden ingeroepen als een „gewoon” rechtsmiddel op grond waarvan de door de staat als wetgever ten gevolge van een schending van het Unierecht veroorzaakte schade kan worden vergoed.

46.      Ten tweede geldt hetzelfde voor de procedure tot uitbreiding van de gevolgen van een arrest of vonnis, waarvan de werkingssfeer eveneens materieel beperkt is. Deze procedure bepaalt dat op een aantal gebieden de gevolgen van een onherroepelijk vonnis waarbij een geïndividualiseerde juridische situatie wordt erkend ten gunste van een bepaalde persoon, kunnen worden uitgebreid tot andere personen die zich in dezelfde situatie bevinden. Het gebruik van deze procedure als rechtsmiddel om de staat als wetgever aansprakelijk te stellen onderstelt dus dat de aansprakelijkheid van de staat als wetgever in een identieke situatie reeds is erkend bij een eerste vonnis of arrest dat onherroepelijk is geworden. Dit rechtsmiddel kan dus evenmin worden beschouwd als een „gewoon” rechtsmiddel dat de doeltreffendheid van de regeling inzake de aansprakelijkheid van de staat als wetgever waarborgt, aangezien het in deze hypothese enkel bedoeld is voor gevallen waarin de aansprakelijkheid van de staat als wetgever reeds is erkend.

47.      Wat ten derde de procedure voor het ambtshalve herzien van administratieve handelingen betreft, merk ik op dat op grond van deze procedure niet de schade kan worden vergoed die rechtstreeks is veroorzaakt door de wet, maar enkel de schade die is veroorzaakt door administratieve handelingen, en voorts dat die procedure volledig afhangt van de wil van de overheid. Het lijkt mij dan ook uitgesloten te zijn dat deze procedure enige invloed kan hebben op de beoordeling van de in Spanje geldende regeling inzake de aansprakelijkheid van de staat als wetgever.

48.      Ten vierde heeft ook het bestuursrechtelijke beroep tegen een administratieve handeling die schade heeft veroorzaakt, juist betrekking op de incidentele en niet-systematische mogelijkheid om schade vergoed te krijgen die is veroorzaakt door een administratieve handeling. De staat als wetgever kan dus niet aansprakelijk worden gesteld wanneer de schade niet wordt veroorzaakt door een administratieve handeling, maar rechtstreeks door de wet(17), zodat ook in dat geval dit procedurele middel niet kan worden beschouwd als een „gewoon” rechtsmiddel dat de mogelijkheid biedt om de staat als wetgever aansprakelijk te stellen.(18)

49.      In dit verband is het juist dat de Commissie ook het oog heeft op het geval waarin de schade formeel gesproken wordt veroorzaakt door een administratieve handeling die de overheid heeft vastgesteld op grond van een met het Unierecht onverenigbare wet, zonder dat zij voor de vaststelling van deze handeling over enige beoordelingsruimte beschikt. Een dergelijk rechtsmiddel maakt het zonder twijfel mogelijk dat particulieren die ten gevolge van die handeling schade hebben geleden, schadevergoeding verkrijgen. Ook in dat geval wordt formeel gesproken echter niet de staat als wetgever aansprakelijk gesteld, maar wel de administratieve autoriteit die de betreffende handeling heeft vastgesteld.

50.      De „gewone” rechtsmiddelen waarop het Koninkrijk Spanje zich baseert, hebben dus niet tot doel de schade te vergoeden die de staat als wetgever heeft veroorzaakt ten gevolge van een schending van het Unierecht, maar enkel de mogelijkheid te bieden om de schade te vergoeden die is veroorzaakt ten gevolge van handelingen die de overheid heeft vastgesteld op basis van een onverenigbare wet. De Commissie kan dan ook niet worden verweten dat zij de Spaanse regeling inzake de aansprakelijkheid van de staat als wetgever slechts gedeeltelijk heeft geanalyseerd door zich uitsluitend te richten op artikel 32, leden 3 tot en met 6, van wet 40/2015, die de enige in dit verband relevante bepalingen zijn.

51.      Ik merk hoe dan ook op dat het onderhavige beroep wegens niet-nakoming weliswaar geen betrekking heeft op de andere door het Koninkrijk Spanje vermelde rechtsmiddelen, maar dat de Commissie deze rechtsmiddelen niettemin heeft betrokken in haar redenering, aangezien het gebruik ervan een voorafgaande voorwaarde is om de staat als wetgever aansprakelijk te stellen op grond van artikel 32, lid 5, van wet 40/2015. De Commissie kan dus evenmin worden verweten dat zij geen rekening heeft gehouden met de context bij de analyse van de Spaanse regeling inzake de aansprakelijkheid van de staat als wetgever wegens schending van het Unierecht.(19)

52.      In de tweede plaats betoogt het Koninkrijk Spanje dat de staat als wetgever aansprakelijk kan worden gesteld op grond van artikel 32 van wet 40/2015 in zijn geheel, zodat de Commissie zich niet enkel op artikel 32, leden 3 tot en met 6, van wet 40/2015 mag richten en haar betoog inzake de vermeende schending van het doeltreffendheidsbeginsel niet mag toespitsen op artikel 32, lid 5, van die wet 40/2015.

53.      Volgens die lidstaat is artikel 32, lid 1, van wet 40/2015 het „algemene middel” om ervoor te zorgen dat particulieren de schade vergoed krijgen die zij hebben geleden doordat de staat als wetgever het Unierecht heeft geschonden.

54.      Ik benadruk in dit verband dat het standpunt van het Koninkrijk Spanje enigszins is geëvolueerd in de loop van de procedure. Terwijl deze lidstaat zijn betoog in zijn stukken toespitst op artikel 32, lid 1, van wet 40/2015, heeft hij ter terechtzitting getracht aan te tonen dat de aansprakelijkheid van de wetgever wordt geregeld door artikel 32, lid 3, van die wet.

55.      Geen van deze argumenten kan echter worden aanvaard.

56.      Ten eerste komt uit de bewoordingen van artikel 32, lid 1, van wet 40/2015 duidelijk naar voren dat op basis van deze bepaling alle door particulieren geleden schade kan worden vergoed „door de betrokken overheidsinstanties” wanneer zij „het gevolg [is] van de normale of abnormale werking van de openbare diensten”. Los van het feit dat ik betwijfel of de wetgevende activiteit eenvoudigweg kan worden aangemerkt als een „activiteit in het kader van de openbare dienst”, en of de staat als wetgever kan worden beschouwd als een van de overheidsinstanties, merk ik op dat de in die bepaling gebezigde algemene formulering – die betrekking heeft op de aansprakelijkheid van alle overheidsinstanties – contrasteert met de formulering die wordt gehanteerd in artikel 32, leden 3 tot en met 6, van deze wet, dat specifiek en uitsluitend betrekking heeft op de aansprakelijkheid van de staat als wetgever.

57.      Hoewel artikel 32, lid 1, van wet 40/2015 dus wel degelijk het „algemene middel” is om de overheid aansprakelijk te stellen, gelden voor de aansprakelijkheid van de staat als wetgever bijzondere bepalingen, die in feite overbodig zouden zijn indien eerstgenoemde bepaling werd beschouwd als een toereikende grondslag om de staat als wetgever aansprakelijk te stellen wegens schending van het Unierecht. Die bepaling kan dus niet worden geacht tot doel te hebben de mogelijkheid te bieden om de schade te vergoeden die door de staat als wetgever is veroorzaakt, hetgeen nu juist wordt geregeld in artikel 32, leden 3 tot en met 6, van wet 40/2015.

58.      Ten tweede gaat het argument dat artikel 32, lid 3, van wet 40/2015 de relevante bepaling is voor de vergoeding van schade die de staat als wetgever heeft veroorzaakt ten gevolge van een met het Unierecht onverenigbare wet, verder dan de bewoordingen van deze bepaling. Volgens die bepaling kunnen particulieren namelijk schadeloos worden gesteld voor alle aantastingen van hun goederen of rechten „die voortvloeien uit de toepassing van wetgevingshandelingen [...] voor zover deze wetgevingshandelingen daarin voorzien en onder de daarin vastgestelde voorwaarden”.(20) Artikel 32, lid 3, van wet 40/2015 heeft dus geen betrekking op de aansprakelijkheid van de staat als wetgever wegens schending van het Unierecht, maar enkel op de vergoeding door de staat als wetgever van de schade die is veroorzaakt door een wet die geen schending van het Unierecht impliceert, en op voorwaarde dat deze wet daarin voorziet.

59.      Het Koninkrijk Spanje betoogt echter dat de Tribunal Supremo (hoogste rechterlijke instantie, Spanje) die bepaling onlangs aldus heeft uitgelegd dat zij het mogelijk maakt om de staat als wetgever aansprakelijk te stellen wanneer deze het Unierecht heeft geschonden.

60.      In dit verband is in de rechtspraak van het Hof vastgesteld dat de betekenis van nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen moet worden beoordeeld met inachtneming van de uitlegging die de nationale rechterlijke instanties daaraan geven.(21) Hoewel het Hof dus soms verder kan gaan dan de letterlijke betekenis van een bepaling teneinde de door de nationale rechterlijke instanties gegeven uitlegging te achterhalen, is het echter duidelijk dat er geen rekening kan worden gehouden met geïsoleerde rechterlijke beslissingen in een jurisprudentiële context die een andere lijn volgt(22), en dat wanneer in de rechtspraak aan een nationale wettelijke regeling uiteenlopende uitleggingen worden gegeven die in aanmerking kunnen worden genomen, moet worden vastgesteld dat deze wettelijke regeling op zijn minst onvoldoende duidelijk is om een met het Unierecht verenigbare toepassing te waarborgen(23).

61.      In lijn met deze rechtspraak ben ik van mening dat een geïsoleerde jurisprudentiële uitlegging die afwijkt van de tekst van de uitgelegde bepaling, niet in aanmerking kan worden genomen en dat een dergelijke uitlegging de nationale wettelijke regeling hoe dan ook zodanig onduidelijk zou dreigen te maken dat een met het Unierecht verenigbare toepassing ervan niet kan worden gewaarborgd.

62.      Het Koninkrijk Spanje voert ter ondersteuning van zijn argument slechts één arrest van de Tribunal Supremo aan, terwijl uit dat arrest een afwijkende uitlegging van de wettelijke regeling zou blijken die verder gaat dan wat is toegestaan op grond van de bewoordingen van artikel 32, lid 3, van wet 40/2015.(24) Voorts beklemtoont deze lidstaat zelf dat het beroep weliswaar ontvankelijk is verklaard, maar vervolgens is verworpen op grond dat niet was voldaan aan de voorwaarden van die bepaling.

63.      Een dergelijk geïsoleerd voorbeeld is mijns inziens dan ook niet voldoende als bewijs dat de staat als wetgever op grond van artikel 32, lid 3, van wet 40/2015 wegens schending van het Unierecht aansprakelijk kan worden gesteld, ofschoon niet voldaan is aan de in die bepaling gestelde voorwaarden.

64.      Gesteld al dat het door het Koninkrijk Spanje aangehaalde arrest aldus kan worden uitgelegd dat de wetgever op grond van artikel 32, lid 3, van wet 40/2015 aansprakelijk kan worden gesteld, ofschoon niet voldaan is aan de in deze bepaling gestelde voorwaarden, moet hoe dan ook worden vastgesteld dat de nationale wettelijke regeling in dat geval niet voldoende duidelijk is om een met het Unierecht verenigbare toepassing ervan mogelijk te maken.

65.      Aangezien de „gewone” rechtsmiddelen noch artikel 32, leden 1 en 3, van wet 40/2015 tot doel hebben de staat als wetgever aansprakelijk te stellen voor schade die particulieren lijden in geval van schending van het Unierecht, kan de Commissie in die omstandigheden niet worden verweten dat zij zich enkel heeft gericht op artikel 32, lid 5, van wet 40/2015 – in dit verband de enige relevante bepaling – om na te gaan of de Spaanse regeling inzake de aansprakelijkheid van de staat als wetgever wegens schending van het Unierecht strookt met het doeltreffendheidsbeginsel.

66.      Derhalve ben ik van mening dat het primair aangevoerde argument van het Koninkrijk Spanje moet worden afgewezen. Thans zal ik ingaan op de grieven van de Commissie die betrekking hebben op de schending van het doeltreffendheidsbeginsel door de Spaanse regeling inzake de aansprakelijkheid van de staat als wetgever wegens schending van het Unierecht.

b)      Voorwaarden van artikel 32, lid 5, van wet 40/2015

67.      De Commissie betoogt dat de in artikel 32, lid 5, van wet 40/2015 vastgestelde voorwaarden voor de aansprakelijkheid van de staat als wetgever wegens schending van het Unierecht onverenigbaar zijn met het doeltreffendheidsbeginsel. Derhalve zal ik deze drie voorwaarden achtereenvolgens onderzoeken teneinde vast te stellen of zij het in de praktijk onmogelijk of uiterst moeilijk maken om de schade vergoed te krijgen die de staat als wetgever heeft veroorzaakt wegens schending van het Unierecht.

1)      Voorwaarde dat er eerst een arrest van het Hof moet zijn gewezen waarbij de wetgevingshandeling onverenigbaar is verklaard met het Unierecht

68.      De Commissie benadrukt dat artikel 32, lid 5, van wet 40/2015 bepaalt dat de schade moet voortvloeien „uit de toepassing van een norm die strijdig met het Unierecht is verklaard”, waarbij in artikel 67, lid 1, van wet 39/2015 wordt gepreciseerd dat de beslissing waarbij de norm strijdig met het Unierecht wordt verklaard, moet worden bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie.

69.      Aangezien enkel de beslissingen van het Hof in het Publicatieblad van de Europese Unie worden bekendgemaakt en bovendien enkel de naar aanleiding van een beroep wegens niet-nakoming gewezen arresten kunnen leiden tot een verklaring dat het nationale recht onverenigbaar is met het Unierecht, vereist artikel 32, lid 5, van wet 40/2015 – gelezen in samenhang met artikel 67, lid 1, van wet 39/2015 – volgens de Commissie dat het Hof eerst een arrest heeft gewezen waarin een geval van niet-nakoming is vastgesteld, voordat een beroep wegens aansprakelijkheid van de staat als wetgever kan worden ingesteld.

70.      Het Koninkrijk Spanje erkent dat er volgens artikel 32, lid 5, van wet 40/2015 en artikel 67, lid 1, van wet 39/2015 een beslissing van het Hof over de onverenigbaarheid met het Unierecht moet zijn gewezen voordat de staat als wetgever aansprakelijk kan worden gesteld, met dien verstande dat het niet noodzakelijk hoeft te gaan om een arrest dat is gewezen naar aanleiding van een beroep wegens niet-nakoming.

71.      Uit de rechtspraak van het Hof komt duidelijk naar voren dat de vergoeding van de schade die een schending van het Unierecht door een lidstaat heeft veroorzaakt, niet vereist dat voorafgaandelijk een aan de staat toe te rekenen schending van het Unierecht is vastgesteld(25), noch dat een dergelijke schending blijkt uit een door het Hof gewezen prejudicieel arrest(26).

72.      Het komt mij dan ook voor dat de eerste, niet door het Koninkrijk Spanje betwiste voorwaarde van artikel 32, lid 5, van wet 40/2015, gelezen in samenhang met artikel 67, lid 1, van wet 39/2015 – welke voorwaarde inhoudt dat de staat als wetgever pas aansprakelijk kan worden gesteld nadat in het Publicatieblad een verklaring is bekendgemaakt die behelst dat een wetgevingshandeling onverenigbaar is met het Unierecht – kennelijk in strijd is met de rechtspraak van het Hof en deze voorwaarde het in de praktijk onmogelijk of uiterst moeilijk kan maken om de schade vergoed te krijgen die de staat als wetgever heeft veroorzaakt.

73.      Het Koninkrijk Spanje betwist evenwel dat dit vereiste in strijd is met het doeltreffendheidsbeginsel. Het herhaalt in dit verband zijn argument dat er andere rechtsmiddelen bestaan op grond waarvan de Spaanse overheid aansprakelijk kan worden gesteld wegens schending van het Unierecht. Het Koninkrijk Spanje zet uiteen dat artikel 32, lid 5, van wet 40/2015 een aanvullend rechtsmiddel is(27), dat het mogelijk maakt om de staat als wetgever niettegenstaande het gezag van gewijsde aansprakelijk te stellen wanneer de eerder tegen de litigieuze handeling ingestelde beroepen zijn verworpen. Volgens die lidstaat kan alleen een arrest van het Hof met werking erga omnes het gezag van gewijsde doorbreken.

74.      In de eerste plaats heeft geen van de door het Koninkrijk Spanje vermelde rechtsmiddelen betrekking op de aansprakelijkheid van de staat als wetgever wegens wetgevingshandelingen die in strijd zijn met het Unierecht, zoals ik heb opgemerkt. Artikel 32, lid 5, van wet 40/2015 is dus allesbehalve een aanvullende mogelijkheid om de staat aansprakelijk te stellen, maar de enige mogelijkheid om de schade vergoed te krijgen die de staat als wetgever heeft veroorzaakt wegens schending van het Unierecht.

75.      Bovendien komt het mij voor dat het – zoals de Commissie opmerkt – aan het beginsel zelf dat de staat aansprakelijk is wegens schending van het Unierecht, inherent is dat artikel 32, lid 5, van wet 40/2015 enkel in laatste instantie kan worden toegepast, wanneer particulieren niet in staat waren om met behulp van de overige te hunner beschikking staande rechtsmiddelen op doeltreffende wijze de rechten te beschermen die zij aan het Unierecht ontlenen. Dit kenmerk van het mechanisme van aansprakelijkheid van de staat wegens schending van het Unierecht maakt van dit mechanisme echter geen „aanvullend” rechtsmiddel, dat voor de toepassing ervan het vereiste van een voorafgaand arrest van het Hof zou rechtvaardigen.

76.      In de tweede plaats komt mijns inziens geen relevantie toe aan het argument van het Koninkrijk Spanje dat het noodzakelijk is om het gezag van gewijsde te beschermen. Niets in de tekst van artikel 32, lid 5, van wet 40/2015 wijst er namelijk op dat de werkingssfeer ervan betrekking heeft op het geval waarin de staat als wetgever aansprakelijk wordt gesteld niettegenstaande het gezag van gewijsde. Daarnaast wordt mijns inziens geenszins afbreuk gedaan aan het gezag van gewijsde van het vonnis of arrest dat is gewezen na afloop van een tegen de bezwarende handeling ingesteld beroep, doordat na de verwerping van dat beroep een beroep wegens aansprakelijkheid van de staat als wetgever wordt ingesteld.

77.      Uit de rechtspraak van het Hof volgt dat een procedure die tot doel heeft de staat aansprakelijk te stellen, niet hetzelfde voorwerp en niet noodzakelijk dezelfde partijen heeft als de met betrekking tot de bezwarende handeling gevoerde procedure die heeft geleid tot de beslissing met gezag van gewijsde.(28) Het aansprakelijk stellen van de staat als wetgever heeft niet tot doel de mogelijkheid te bieden om een onherroepelijke rechterlijke beslissing te herzien en de daarbij vastgestelde rechtsbetrekkingen ter discussie te stellen, maar strekt tot het verhelpen van de tekortkomingen die ertoe hebben geleid dat de bescherming van de rechten die particulieren ontlenen aan het Unierecht, niet wordt gewaarborgd. Hoewel deze problematiek niets vandoen heeft met het onderhavige beroep, merk ik op dat het Hof met betrekking tot beroepen wegens aansprakelijkheid van de staat op grond van schending van het Unierecht door een nationale rechterlijke instantie uitdrukkelijk verklaart dat het beginsel van het gezag van gewijsde zich in principe niet verzet tegen de erkenning van het beginsel van aansprakelijkheid van de staat.(29)

78.      De door het Koninkrijk Spanje aangevoerde argumenten kunnen dan ook niet afdoen aan de vaststelling dat het vereiste dat de staat als wetgever pas aansprakelijk kan worden gesteld nadat het Hof een arrest heeft gewezen, in strijd is met het doeltreffendheidsbeginsel.

2)      Voorwaarde dat een beroep van de benadeelde particulier tegen de administratieve handeling die de schade heeft veroorzaakt, is verworpen bij een onherroepelijke beslissing

79.      De Commissie betoogt dat artikel 32, lid 5, van wet 40/2015, waarin is bepaald dat de betrokken particulier pas beroep kan instellen op grond van deze bepaling nadat hij bij om het even welke instantie een onherroepelijke beslissing heeft verkregen waarbij een beroep is verworpen dat was ingesteld tegen de administratieve handeling die de schade heeft veroorzaakt, in absolute bewoordingen is vervat en bijgevolg in strijd is met het doeltreffendheidsbeginsel doordat het niet voorziet in een uitzondering voor gevallen waarin de voorafgaande instelling van een rechtsmiddel buitensporige moeilijkheden kan opleveren, met name wanneer de schade rechtstreeks door de wet wordt veroorzaakt.

80.      Volgens het Koninkrijk Spanje vloeit de betreffende voorwaarde voort uit de noodzaak om het rechtszekerheidsbeginsel te verzoenen met het beginsel dat de door de staat als wetgever veroorzaakte schade wordt vergoed. Het is volgens die lidstaat eveneens moeilijk voorstelbaar dat schade rechtstreeks kan worden veroorzaakt door een wetgevingshandeling zonder nadere administratieve handeling. Voorts betoogt het Koninkrijk Spanje dat die voorwaarde niet aldus kan worden uitgelegd dat de rechtsmiddelen moeten worden uitgeput voordat beroep kan worden ingesteld op grond van artikel 32, lid 5, van wet 40/2015, aangezien de tekst van deze bepaling enkel verwijst naar een „definitieve beslissing”.

81.      In dit verband herinner ik eraan dat de nationale rechter, wat de aansprakelijkheid van een lidstaat wegens schending van het Unierecht betreft, kan onderzoeken of de benadeelde persoon zich redelijke inspanningen heeft getroost om de schade te voorkomen of de omvang ervan te beperken, en meer bepaald of die persoon tijdig alle hem ter beschikking bestaande rechtsmiddelen heeft aangewend.(30) Volgens een algemeen beginsel dat de rechtsstelsels van de lidstaten gemeen hebben, dient de benadeelde persoon zich immers redelijke inspanningen te getroosten om de omvang van de geleden schade te beperken, omdat hij anders zelf de schade moet dragen.(31)

82.      Dat is echter precies wat er is bepaald in artikel 32, lid 5, van wet 40/2015, waarin de aansprakelijkheid van de staat als wetgever afhankelijk is gesteld van de voorwaarde dat de benadeelde persoon voorafgaandelijk beroep moet hebben ingesteld tegen de administratieve handeling die ter uitvoering van de onverenigbare wet is verricht. Door tijdig de geldigheid van de bezwarende administratieve handeling te betwisten – door middel van een bestuursrechtelijk beroep, een procedure voor de terugvordering van onverschuldigde betalingen of een procedure tot uitbreiding van de gevolgen van een arrest of vonnis – had de benadeelde particulier de door hem gestelde schade onmiskenbaar kunnen voorkomen of op zijn minst de omvang ervan kunnen beperken.(32)

83.      Zoals het Koninkrijk Spanje opmerkt, schrijft artikel 32, lid 5, van wet 40/2015 bovendien niet voor dat de rechtsmiddelen moeten zijn uitgeput voordat de schadevordering tegen de staat als wetgever kan worden ingesteld, maar enkel dat een beroep door welke instantie ook moet zijn verworpen. Het vereiste dat de geldigheid van de bezwarende handeling is betwist, impliceert dus niet dat de benadeelde persoon systematisch moet gebruikmaken van alle beschikbare rechtsmiddelen, noch gaat dit vereiste verder dan de zorgvuldigheid die redelijkerwijs van hem kan worden verwacht om de omvang van de schade te beperken.

84.      Die tweede voorwaarde, die ziet op de uitvoering van het in artikel 32, lid 5, van wet 40/2015 neergelegde mechanisme voor de aansprakelijkheid van de staat als wetgever wegens schending van het Unierecht, druist mijns inziens dan ook niet in tegen het doeltreffendheidsbeginsel wanneer de schade formeel gesproken is veroorzaakt door een administratieve handeling die is vastgesteld ter uitvoering van een met het Unierecht onverenigbare wet.

85.      Ik merk overigens op dat bovengenoemde voorwaarde ook geldt voor beroepen wegens aansprakelijkheid van de Unie. Het Koninkrijk Spanje verzoekt het Hof om hiermee rekening te houden bij de analyse van het doeltreffendheidsbeginsel, aangezien het Hof heeft geoordeeld dat een tegen de Unie ingestelde schadevordering niet-ontvankelijk is wanneer zij berust op dezelfde onrechtmatigheid en hetzelfde geldelijke oogmerk heeft als het beroep tot nietigverklaring van de schadeveroorzakende handeling van de instelling dat niet tijdig is ingesteld door de benadeelde persoon.(33)

86.      De situatie is echter anders wanneer de schade rechtstreeks door de wet wordt veroorzaakt, zonder nadere administratieve handeling. Zoals ik reeds heb gepreciseerd, is een dergelijke situatie – anders dan het Koninkrijk Spanje stelt – gemakkelijk denkbaar: een wet sorteert niet alleen rechtsgevolgen via administratieve handelingen.

87.      Uit de rechtspraak van het Hof komt duidelijk naar voren dat het weliswaar strookt met het doeltreffendheidsbeginsel om te bepalen dat een particulier geen schadevergoeding kan verkrijgen wanneer hij opzettelijk of uit onachtzaamheid heeft nagelaten de schade te voorkomen door het instellen van een rechtsmiddel, maar dat dit enkel het geval is indien redelijkerwijs van de benadeelde persoon kan worden verlangd dat hij dit rechtsmiddel aanwendt.(34)

88.      Zoals de Commissie opmerkt, voorzien de bewoordingen van artikel 32, lid 5, van wet 40/2015 niet in enige uitzondering op de voorwaarde dat de benadeelde particulier reeds beroep heeft ingesteld tegen de administratieve handeling die de schade heeft veroorzaakt, zelfs indien een dergelijke handeling niet bestaat aangezien de wet zelf rechtstreeks de schade heeft veroorzaakt. Het is evenwel duidelijk dat van een particulier redelijkerwijs niet kan worden verlangd dat hij beroep instelt tegen een onbestaande handeling om de staat als wetgever aansprakelijk te kunnen stellen op grond van die bepaling.

89.      Deze voorwaarde heeft, wanneer schade rechtstreeks wordt veroorzaakt door de wet, in werkelijkheid tot gevolg dat nooit beroep wegens aansprakelijkheid van de staat als wetgever kan worden ingesteld ingeval de schade rechtstreeks voortvloeit uit de wet.

90.      Het Koninkrijk Spanje heeft zich ter terechtzitting gebaseerd op een arrest van de Tribunal Supremo waarin is erkend dat de staat als wetgever wegens schending van de Spaanse grondwet zelfs aansprakelijk kan worden gesteld wanneer er geen administratieve uitvoeringshandeling is, ook al voorziet artikel 32, lid 4, van wet 40/2015 in hetzelfde vereiste van een voorafgaand beroep als artikel 32, lid 5, van deze wet. Zoals ik reeds heb uiteengezet, kan een geïsoleerde jurisprudentiële uitlegging die in strijd is met de bewoordingen van de uitgelegde bepaling, mijns inziens evenwel niet in aanmerking worden genomen en dreigt een dergelijke uitlegging de nationale wettelijke regeling hoe dan ook zodanig onduidelijk te maken dat een met het Unierecht verenigbare toepassing ervan niet kan worden gewaarborgd. Dit geldt a fortiori wanneer het – zoals het Koninkrijk Spanje betoogt – gaat om een redenering naar analogie van de uitlegging van een andere bepaling dan die welke in het geding is.

91.      Derhalve ben ik van mening dat artikel 32, lid 5, van wet 40/2015 in strijd is met het doeltreffendheidsbeginsel, omdat de staat als wetgever op grond van deze bepaling in alle gevallen enkel wegens schending van het Unierecht aansprakelijk kan worden gesteld indien de benadeelde persoon voorafgaandelijk een vordering heeft ingesteld tegen een administratieve handeling, zelfs wanneer de schade rechtstreeks uit de wet voortvloeit.

3)      Voorwaarde dat de benadeelde particulier zich heeft beroepen op een schending van het Unierecht die vervolgens wordt erkend in het kader van het beroep dat is ingesteld tegen de administratieve handeling die de schade heeft veroorzaakt

92.      Artikel 32, lid 5, van wet 40/2015 bepaalt dat de staat als wetgever slechts aansprakelijk kan worden gesteld indien in het kader van het beroep tegen de bezwarende administratieve handeling is aangevoerd dat het Unierecht is geschonden en vervolgens wordt erkend dat er van dergelijke schending sprake is. De Commissie betoogt dat dit vereiste de mogelijkheid om de door de staat als wetgever veroorzaakte schade vergoed te krijgen beperkt tot gevallen waarin de geschonden Unierechtelijke bepaling rechtstreekse werking heeft, hetgeen volgens haar indruist tegen het doeltreffendheidsbeginsel.

93.      Het feit dat enkel Unierechtelijke bepalingen met rechtstreekse werking tot gevolg hebben dat een nationale rechter een met die bepalingen strijdige bepaling van nationaal recht buiten toepassing moet laten, brengt volgens de Commissie met zich mee dat van benadeelde particulieren redelijkerwijs niet kan worden verlangd dat zij zich beroepen op bepalingen die geen rechtstreekse werking hebben, terwijl dit geen enkele invloed zou hebben gehad op de uitkomst van het beroep.

94.      Het Koninkrijk Spanje brengt daartegen in dat de beperking van de aansprakelijkheid van de staat wegens schending van het Unierecht tot rechtstreeks werkende bepalingen geen grondslag vindt in enige bepaling van de Spaanse rechtsorde. Het feit dat alleen rechtstreeks werkende bepalingen voor een nationale rechter de verplichting kunnen scheppen om met die bepalingen strijdige nationale bepalingen buiten toepassing te laten, heeft geen invloed op de mogelijkheid en de opportuniteit om zich in het kader van het beroep tegen de bezwarende administratieve handeling ook te beroepen op schendingen door het nationale recht van Unierechtelijke bepalingen die geen rechtstreekse werking hebben.

95.      Ik wijs erop dat deze grief slechts relevant is voor de door de wet veroorzaakte schade waarbij er sprake is van een nadere administratieve handeling, aangezien het alleen in die situatie strookt met het doeltreffendheidsbeginsel om de schadevordering tegen de staat afhankelijk te maken van het instellen van beroep tegen de administratieve handeling die de schade heeft veroorzaakt, zoals ik in de punten 83 en volgende van de onderhavige conclusie heb aangetoond. Wanneer de schade rechtstreeks door de wet wordt veroorzaakt, is het niet van belang of het met het doeltreffendheidsbeginsel strookt dat in het stadium van het beroep tegen de bezwarende administratieve handeling schending van het Unierecht moet worden aangevoerd, aangezien een dergelijk beroep kennelijk niet kan worden opgelegd.

96.      Zoals de Commissie opmerkt, heeft het Hof duidelijk vastgesteld dat een nationale rechter een bepaling van nationaal recht die in strijd is met een Unierechtelijke bepaling niet buiten toepassing hoeft te laten wanneer laatstgenoemde bepaling geen rechtstreekse werking heeft.(35) Anders dan de Commissie stelt, betekent dit volgens mij echter niet dat het in het kader van een beroep tegen een administratieve handeling overbodig zou zijn om aan te voeren dat de nationale bepalingen Unierechtelijke bepalingen zonder rechtstreekse werking schenden.

97.      Het is juist dat het feit dat de benadeelde partij aanvoert dat het nationale recht een bepaling zonder rechtstreekse werking schendt, er niet toe kan leiden dat de betreffende nationale bepalingen buiten toepassing worden gelaten in het beroep tegen de bezwarende administratieve handeling.

98.      Normen van het Unierecht kunnen voor de nationale rechter evenwel niet alleen op dienstige wijze worden ingeroepen om de toepasselijkheid van een nationale bepaling uit te sluiten, zoals de Commissie lijkt te opperen. Unierechtelijke bepalingen die geen rechtstreekse werking hebben, kunnen voor de nationale rechter onder meer worden ingeroepen in het kader van de op deze rechter rustende verplichting om het nationale recht uit te leggen in overeenstemming met het Unierecht en kunnen van invloed zijn op de uitkomst van het geding, ook al hebben zij geen rechtstreekse werking.

99.      Derhalve kan de Commissie niet op goede gronden stellen dat de derde voorwaarde voor het instellen van een schadevordering tegen de staat als wetgever wegens schending van het Unierecht – te weten dat in het beroep tegen de bezwarende handeling is aangevoerd dat het Unierecht wordt geschonden – tot gevolg heeft dat de aansprakelijkheid van de staat als wetgever wordt beperkt tot de schending van rechtstreeks werkende bepalingen.

100. Deze vaststelling betekent echter niet dat de voorwaarde die inhoudt dat de staat als wetgever pas met succes aansprakelijk kan worden gesteld nadat in het beroep tegen de bezwarende administratieve handeling is aangevoerd dat het Unierecht wordt geschonden, strookt met het doeltreffendheidsbeginsel.

101. Artikel 32, lid 5, van wet 40/2015 bepaalt immers dat de betrokken particulier in het voorafgaande beroep moet hebben aangevoerd dat er sprake is van schending van het Unierecht, hetgeen „vervolgens wordt erkend” in de beslissing waarbij de betreffende norm strijdig met het Unierecht wordt verklaard. Derhalve moet de particulier niet alleen de geldigheid van de hem bezwarende administratieve handeling hebben betwist, maar moet hij bovendien naar behoren hebben vastgesteld welke Unierechtelijke bepaling precies is geschonden en volgens de logica van artikel 32, lid 5, van wet 40/2015 hebben geanticipeerd op een beslissing van het Hof ter zake.

102. Uit het feit dat beroep is ingesteld tegen de bezwarende handeling, blijkt weliswaar – ten eerste – dat de benadeelde persoon zich redelijke inspanningen heeft getroost om de schade te voorkomen of de omvang ervan te beperken, zodat – ten tweede – het instellen van dergelijk beroep in dit verband een voorwaarde kan zijn voor een later beroep wegens aansprakelijkheid, maar aan de vergoeding van de schade kan mijns inziens niet in de weg staan dat niet naar behoren is vastgesteld welke Unierechtelijke bepaling precies is geschonden. Een particulier kan namelijk niet worden verweten dat hij niet zelf heeft aangewezen welke Unierechtelijke bepaling de staat heeft geschonden – en daaraan kan niet het gevolg worden verbonden dat hij zijn recht op vergoeding van geleden schade verliest – terwijl het in de eerste plaats aan de staat is om ervoor te zorgen dat zijn recht in overeenstemming is met het Unierecht en aan de nationale rechter om de bepalingen van het Unierecht toe te passen.

103. Een dergelijk vereiste zou er dus op neerkomen dat aan benadeelde particulieren een last wordt opgelegd die verder gaat dan de redelijke inspanningen die van hen worden verwacht om de omvang van de schade te beperken, hetgeen in strijd is met het doeltreffendheidsbeginsel.

104. Uit het voorgaande volgt dat artikel 32, lid 5, van wet 40/2015 indruist tegen het doeltreffendheidsbeginsel omdat deze bepaling inhoudt dat de staat als wetgever pas aansprakelijk kan worden gesteld nadat het Hof heeft verklaard dat het nationale recht onverenigbaar is met het Unierecht en nadat tegen de bezwarende administratieve handeling een beroep is ingesteld in het kader waarvan de schending van het Unierecht is aangevoerd die vervolgens wordt erkend in het arrest van het Hof, zonder dat die bepaling voorziet in een regeling voor het geval waarin de schade wordt veroorzaakt door een wetgevingshandeling zonder nadere administratieve handeling.

4)      Berekening van de verjaringstermijn en beperking van de schade die op grond van artikel 32, lid 5, van wet 40/2015 kan worden vergoed

105. De Commissie betoogt dat artikel 67 van wet 39/2015, waarin is bepaald dat het recht om schadevergoeding te vorderen verjaart één jaar na de bekendmaking in het Publicatieblad van de Europese Unie van de beslissing waarbij de wetgevingshandeling strijdig met het Unierecht is verklaard, en artikel 34, lid 1, van wet 40/2015, waarin is bepaald dat alleen schade kan worden vergoed die binnen een termijn van vijf jaar vóór de datum van die bekendmaking is opgetreden, in strijd zijn met het doeltreffendheidsbeginsel.

106. Volgens de Commissie zijn ook de bepalingen waarin de verjaringstermijn en de vergoedbare schade afhankelijk worden gesteld van een beslissing van het Hof in strijd met het Unierecht, omdat er geen beslissing van het Hof hoeft te zijn om de staat als wetgever aansprakelijk te stellen.

107. Het Koninkrijk Spanje betoogt opnieuw dat het vereiste dat inhoudt dat de staat als wetgever pas aansprakelijk kan worden gesteld nadat het Hof een arrest heeft gewezen, niet in strijd is met het doeltreffendheidsbeginsel, zodat ook de verjaringstermijn en de beperking van de vergoedbare schade niet indruisen tegen het doeltreffendheidsbeginsel, temeer daar de Commissie de duur van de betreffende termijnen niet betwist.

108. In dit verband volstaat de opmerking dat – zoals ik in de punten 68 en volgende van deze conclusie heb aangetoond – de voorwaarde van artikel 32, lid 5, van wet 40/2015, die behelst dat de staat als wetgever pas aansprakelijk kan worden gesteld nadat het Hof een beslissing heeft gewezen waarbij de bepalingen van nationaal recht strijdig met het Unierecht zijn verklaard, indruist tegen het doeltreffendheidsbeginsel.

109. Derhalve zijn de verjaringstermijn voor de vordering wegens de aansprakelijkheid van de staat als wetgever en de beperking van de schade die op grond daarvan kan worden vergoed – die allebei afhangen van het bestaan van een dergelijke beslissing van het Hof, aangezien deze beslissing het vertrekpunt van de twee termijnen in kwestie vormt – evenzeer in strijd met het doeltreffendheidsbeginsel.

110. Gelet op een en ander druist de Spaanse regeling inzake de aansprakelijkheid van de staat als wetgever wegens schending van het Unierecht mijns inziens in tegen het doeltreffendheidsbeginsel.

2.      Gelijkwaardigheidsbeginsel

111. De Commissie betoogt dat de Spaanse regeling inzake de aansprakelijkheid van de staat als wetgever in strijd is met het gelijkwaardigheidsbeginsel, doordat in artikel 32, lid 5, van wet 40/2015 is bepaald dat de staat als wetgever slechts aansprakelijk kan worden gesteld wegens schending van het Unierecht indien de geschonden Unierechtelijke regel ertoe strekt rechten toe te kennen aan een particulier en de schending voldoende gekwalificeerd is, terwijl deze twee voorwaarden niet gelden voor het beroep wegens aansprakelijkheid van de staat als wetgever wegens schending van de Spaanse grondwet. De schadevordering tegen de staat als wetgever wegens schending van het Unierecht is dus onderworpen aan minder gunstige voorwaarden dan de in artikel 32, lid 4, van wet 40/2015 geregelde schadevordering tegen de staat als wetgever wegens schending van de Spaanse grondwet, terwijl beide vorderingen gelijkwaardig zijn.

112. Het Koninkrijk Spanje brengt daartegen in dat het gelijkwaardigheidsbeginsel een lidstaat niet verplicht om zijn gunstigste nationale regeling uit te breiden tot alle vorderingen die op een bepaald gebied van het recht worden ingesteld, en dat de toepassing van het gelijkwaardigheidsbeginsel onderstelt dat de vorderingen in kwestie in die zin vergelijkbaar zijn dat zij een soortgelijk voorwerp en een soortgelijke oorzaak hebben. Dat is volgens het Koninkrijk Spanje niet het geval. Ten slotte voert deze lidstaat aan dat, zelfs indien de vorderingen vergelijkbaar zouden worden geacht, artikel 32, lid 5, van wet 40/2015 enkel de in de rechtspraak van het Hof geformuleerde vereisten codificeert en dat deze vereisten hoe dan ook inherent zijn aan de regeling inzake de aansprakelijkheid van de staat als wetgever in geval van ongrondwettigheid.

113. Het is juist dat het gelijkwaardigheidsbeginsel vereist dat alle op de betreffende vorderingen toepasselijke regels gelijkelijk gelden voor vorderingen die gebaseerd zijn op schending van het Unierecht en soortgelijke vorderingen die gebaseerd zijn op schending van het nationale recht.(36)

114. Om na te gaan of het gelijkwaardigheidsbeginsel wordt geëerbiedigd, moet dus allereerst worden onderzocht of de schadevordering tegen de staat als wetgever die gebaseerd is op schending van het Unierecht en de schadevordering die gebaseerd is op de ongrondwettigheid van een wetgevingshandeling – gelet op het voorwerp, de oorzaak en de voornaamste kenmerken ervan – kunnen worden geacht vergelijkbaar te zijn.(37)

115. Wat specifiek de twee aan de orde zijnde schadevorderingen tegen de staat als wetgever betreft, heeft het Hof op die vraag reeds bevestigend geantwoord. De schadevordering tegen de staat als wetgever wegens schending van de Spaanse grondwet en de schadevordering wegens schending van het Unierecht hebben hetzelfde voorwerp, te weten de vergoeding van schade, en dezelfde oorzaak, te weten de schending van een hogere rechtsregel.(38) Voorts heeft het Hof gepreciseerd dat het enige verschil tussen de twee vorderingen – te weten dat de aan deze vorderingen ten grondslag liggende schending van het recht in het ene geval wordt vastgesteld door het Hof en in het andere geval bij een arrest van de Tribunal Constitucional (grondwettelijk hof, Spanje) – niet volstaat om voor de toepassing van het gelijkwaardigheidsbeginsel een onderscheid te maken tussen die vorderingen.(39)

116. Aangezien het Koninkrijk Spanje in dit verband geen nieuwe argumenten aanvoert die verandering kunnen brengen in deze beoordeling, moet worden vastgesteld dat in casu dezelfde oplossing moet worden gekozen. Beide vorderingen kunnen mijns inziens dan ook worden geacht vergelijkbaar te zijn.

117. Feit blijft dat het Koninkrijk Spanje met name betoogt dat artikel 32, lid 5, van wet 40/2015 slechts een codificatie is van de rechtspraak van het Hof over de voorwaarden waaraan moet zijn voldaan om de staat aansprakelijk te stellen voor schade die particulieren lijden wegens schending van het Unierecht.

118. Dit element is mijns inziens bepalend.

119. Artikel 32, lid 5, van wet 40/2015 bevat een getrouwe weergave van de drie in de rechtspraak van het Hof geformuleerde vereisten waaraan moet zijn voldaan opdat er voor particulieren een recht op schadevergoeding ontstaat in geval van schending van het Unierecht door de staat. Wanneer deze drie voorwaarden zijn vervuld – dat wil zeggen wanneer de geschonden rechtsregel ertoe strekt rechten toe te kennen aan particulieren, er sprake is van een voldoende gekwalificeerde schending en er een causaal verband bestaat tussen de schending en de geleden schade – wordt de staat aansprakelijk gesteld en is hij verplicht om de veroorzaakte schade te vergoeden. Is aan een van die voorwaarden niet voldaan, dan bestaat er op grond van het Unierecht geen recht op schadevergoeding.

120. Pas wanneer is vastgesteld dat er een recht op schadevergoeding bestaat – doordat aan de drie hierboven genoemde voorwaarden is voldaan – is de staat verplicht om, in het kader van het nationale recht en onder voorwaarden die in overeenstemming zijn met het doeltreffendheidsbeginsel en het gelijkwaardigheidsbeginsel, de gevolgen van de veroorzaakte schade ongedaan te maken.

121. Deze drie voorwaarden, die noodzakelijk en voldoende zijn om voor particulieren een recht op schadevergoeding in het leven te roepen(40), spelen mijns inziens dus een rol voordat de problematiek aan de orde is die verband houdt met de doeltreffendheid en gelijkwaardigheid van de in het nationale recht gestelde voorwaarden, die slechts tot doel hebben de uitoefening van dat recht nader te regelen. Het nationale recht regelt wel degelijk de procedurele en materiële voorwaarden voor de uitoefening van het recht op schadevergoeding, alsmede de inhoud daarvan, die eveneens kan variëren naargelang van de door het nationale recht gestelde voorwaarden (bijvoorbeeld het soort schade dat moet worden vergoed), mits het doeltreffendheidsbeginsel en het gelijkwaardigheidsbeginsel in acht worden genomen. Het bestaan zelf van dit nationale recht wordt daarentegen uitsluitend geregeld door het Unierecht, omdat anders afbreuk zou worden gedaan aan de eenvormige toepassing van het Unierecht in de rechtsorden van de lidstaten.

122. Met andere woorden, het gelijkwaardigheidsbeginsel is pas relevant zodra het recht op schadevergoeding is ontstaan omdat voldaan is aan de voorwaarden die zijn geformuleerd in de rechtspraak van het Hof en die zijn overgenomen in artikel 32, lid 5, van wet 40/2015. Dit beginsel kan daarentegen niet de grondslag vormen voor een verplichting van de lidstaten om het ontstaan van een recht op schadevergoeding mogelijk te maken onder gunstiger voorwaarden dan de voorwaarden die zijn vastgesteld in de rechtspraak van het Hof.

123. De Commissie merkt dienaangaande op dat het Hof heeft geoordeeld dat het Unierecht zich er geenszins tegen verzet dat de staat onder minder beperkende voorwaarden aansprakelijk kan worden gesteld wegens schending van dat recht. Ik benadruk evenwel dat het Hof heeft gepreciseerd dat de staat „naar nationaal recht”(41) onder minder beperkende voorwaarden aansprakelijk kan worden gesteld wegens schending van het Unierecht. In een dergelijk geval is het ontstaan van een recht op schadevergoeding in een situatie waarin er geen sprake is van een voldoende gekwalificeerde schending van een regel waarbij aan particulieren rechten worden toegekend, dus niet gebaseerd op het Unierecht, zodat de uitoefening van dat recht niet kan worden onderworpen aan het doeltreffendheidsbeginsel en het gelijkwaardigheidsbeginsel.

124. Derhalve kan het feit dat voor het beroep dat ertoe strekt de staat als wetgever aansprakelijk te stellen wegens schending van de Spaanse grondwet, anders dan voor het beroep wegens aansprakelijkheid van de staat als wetgever wegens schending van het Unierecht, niet als voorwaarde geldt dat er sprake is van een voldoende gekwalificeerde schending van een rechtsregel waarbij rechten worden toegekend aan particulieren, geen schending van het gelijkwaardigheidsbeginsel opleveren, aangezien dit beginsel in een dergelijk geval niet van toepassing is.

125. Om alle genoemde redenen ben ik dan ook van mening dat de regeling inzake de aansprakelijkheid van de staat als wetgever wegens schending van het Unierecht het gelijkwaardigheidsbeginsel niet schendt.

C.      Kosten

126. Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten voor zover dat is gevorderd. Ingevolge artikel 138, lid 3, van dat Reglement draagt elke partij haar eigen kosten indien partijen onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld.

127. In casu zijn de Commissie en het Koninkrijk Spanje elk op bepaalde punten in het ongelijk gesteld, zodat zij hun eigen kosten zullen dragen.

VI.    Conclusie

128. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging te verklaren dat:

het Koninkrijk Spanje is tekortgeschoten in de verplichtingen die op deze lidstaat rusten krachtens het doeltreffendheidbeginsel, dat grenzen stelt aan de procedurele autonomie waarover de lidstaten beschikken wanneer zij de voorwaarden vaststellen waaronder zij aansprakelijk zijn voor schade die particulieren lijden wegens schending van het Unierecht, door het vaststellen en handhaven van artikel 32, leden 3 tot en met 6, en artikel 34, lid 1, van Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público (wet 40/2015 betreffende de wettelijke regeling van de openbare sector) van 1 oktober 2015 alsook artikel 67, lid 1, van Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (wet 39/2015 betreffende de gemeenschappelijke administratieve procedure van de overheden) van 1 oktober 2015;

het beroep wordt verworpen voor het overige;

de Europese Commissie en het Koninkrijk Spanje hun eigen kosten dragen.


1      Oorspronkelijke taal: Frans.


2      Arresten van 19 november 1991, Francovich e.a. (C‑6/90 en C‑9/90, EU:C:1991:428, punt 35); 5 maart 1996, Brasserie du pêcheur en Factortame (C‑46/93 en C‑48/93, EU:C:1996:79, punt 31); 23 mei 1996, Hedley Lomas (C‑5/94, EU:C:1996:205, punt 24), en 26 januari 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales (C‑118/08, EU:C:2010:39, punt 29).


3      Arresten van 5 maart 1996, Brasserie du pêcheur en Factortame (C‑46/93 en C‑48/93, EU:C:1996:79, punt 51); 23 mei 1996, Hedley Lomas (C‑5/94, EU:C:1996:205, punt 25), en 26 januari 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales (C‑118/08, EU:C:2010:39, punt 30).


4      Arresten van 30 september 2003, Köbler (C‑224/01, EU:C:2003:513, punt 58), en 26 januari 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales (C‑118/08, EU:C:2010:39, punt 31).


5      Met dien verstande dat de uitdrukking „procedurele autonomie” zowel verwijst naar de procedurele voorwaarden in eigenlijke zin als naar de materiële voorwaarden.


6      BOE nr. 157 van 2 juli 1985, blz. 20632.


7      BOE nr. 174 van 22 juli 2015, blz. 61593.


8      BOE nr. 167 van 14 juli 1998, blz. 23516.


9      BOE nr. 302 van 18 december 2003, blz. 23186.


10      BOE nr. 236 van 2 oktober 2015, blz. 89343.


11      Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público (wet 40/2015 betreffende de wettelijke regeling van de openbare sector) van 1 oktober 2015 (BOE nr. 236 van 2 oktober 2015, blz. 89411; hierna: „wet 40/2015”).


12      Arresten van 17 april 2018, Commissie/Polen (Oerbos van Białowieża) (C‑441/17, EU:C:2018:255, punt 65); 3 juni 2021, Commissie/Duitsland (Grenswaarden – NO2) (C‑635/18, niet gepubliceerd, EU:C:2021:437, punt 47), en 24 juni 2021, Commissie/Spanje (Achteruitgang van het natuurgebied Doñana) (C‑559/19, EU:C:2021:512, punt 160).


13      Het Koninkrijk Spanje betoogt in zijn stukken meermaals dat een algehele analyse van die regeling ook noodzakelijk is om vast te stellen dat het gelijkwaardigheidsbeginsel wordt geschonden. Uit de inhoud van de door deze lidstaat aangevoerde argumenten komt evenwel duidelijk naar voren dat op basis van deze algemene analyse enkel de doeltreffendheid van de betreffende regeling zou kunnen worden aangetoond. Daarnaast merk ik op dat de grief van de Commissie inzake schending van het gelijkwaardigheidsbeginsel uitsluitend berust op een vergelijking tussen enerzijds de in artikel 32, lid 4, van wet 40/2015 bedoelde beroepen wegens aansprakelijkheid van de staat die zijn ingesteld wegens een wet die in strijd is met de grondwet, en anderzijds de in artikel 32, lid 5, van die wet bedoelde beroepen wegens aansprakelijkheid van de staat die zijn ingesteld wegens een met het Unierecht onverenigbare wet. In dit verband is het dus van weinig belang om alle bepalingen van de Spaanse rechtsorde te analyseren die betrekking hebben op de vergoeding van door de overheid veroorzaakte schade. Derhalve breng ik dit argument van het Koninkrijk Spanje uitsluitend in verband met de beantwoording van de vraag of het doeltreffendheidsbeginsel wordt geschonden.


14      Te weten het bestuursrechtelijk beroep tegen de handeling die de schade heeft veroorzaakt, de procedure voor het ambtshalve herzien van administratieve handelingen, de procedure voor de terugvordering van onverschuldigde betalingen in belastingzaken en de procedure tot uitbreiding van de gevolgen van een arrest of vonnis in belastingzaken.


15      Arresten van 16 juli 2020, Caixabank en Banco Bilbao Vizcaya Argentaria (C‑224/19 en C‑259/19, EU:C:2020:578, punt 85); 20 mei 2021, X (Lpg-tankwagens) (C‑120/19, EU:C:2021:398, punt 72), en 10 juni 2021, BNP Paribas Personal Finance (C‑776/19–C‑782/19, EU:C:2021:470, punt 28).


16      Arrest van 4 oktober 2018, Kantarev (C‑571/16, EU:C:2018:807, punt 130).


17      Het Koninkrijk Spanje betoogt meermaals dat een handeling van de wetgever bezwaarlijk schade kan veroorzaken zonder dat er sprake is van enige administratieve handeling ter uitvoering daarvan, zodat het beroep tegen de administratieve handeling kan volstaan om particulieren in staat te stellen de schade vergoed te krijgen die zij hebben geleden ten gevolge van de met het Unierecht onverenigbare wet. Uit de rechtspraak van het Hof blijkt evenwel het tegendeel en de mijlpaalarresten over de aansprakelijkheid van de staat wegens schending van het Unierecht hebben juist betrekking op het feit dat de wetgever richtlijnen niet of onjuist heeft omgezet, waardoor particulieren schade hebben geleden.


18      Dienaangaande merk ik op dat de aansprakelijkheid van de staat als wetgever zich volgens de Commissie ook uitstrekt tot situaties waarin de schade wordt veroorzaakt door een administratieve handeling die is vastgesteld op grond van een wet, wanneer de overheid voor de vaststelling van die handeling niet beschikte over enige beoordelingsruimte.


19      Ik zal op deze kwestie nader ingaan in het kader van het onderzoek van de grieven van de Commissie die betrekking hebben op het doeltreffendheidsbeginsel. Zie punten 67 e.v. van de onderhavige conclusie.


20      Cursivering van mij.


21      Arresten van 18 juli 2007, Commissie/Duitsland (C‑490/04, EU:C:2007:430, punt 49), en 16 september 2015, Commissie/Slowakije (C‑433/13, EU:C:2015:602, punt 81).


22      Arrest van 9 december 2003, Commissie/Italië (C‑129/00, EU:C:2003:656, punt 32).


23      Arrest van 9 december 2003, Commissie/Italië (C‑129/00, EU:C:2003:656, punt 33).


24      Dienaangaande merk ik op dat deze lidstaat niet heeft gepreciseerd of het arrest in kwestie een arrest is dat in cassatie is gewezen in het belang van de eenheid in de rechtspraak, hetgeen niet blijkt uit het enkele feit dat het is gewezen door de Tribunal Supremo. De Tribunal Supremo is immers – zoals die lidstaat betoogt – bij uitsluiting bevoegd om kennis te nemen van vorderingen inzake de aansprakelijkheid van de staat als wetgever.


25      Arrest van 24 maart 2009, Danske Slagterier (C‑445/06, EU:C:2009:178, punt 37).


26      Arrest van 26 januari 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales (C‑118/08, EU:C:2010:39, punt 38).


27      Het Koninkrijk Spanje kwalificeert dit rechtsmiddel zelfs als een „residuair” rechtsmiddel, maar heeft het gebruik van deze term ter terechtzitting laten varen.


28      Zie in die zin arrest van 30 september 2003, Köbler (C‑224/01, EU:C:2003:513, punt 39).


29      Arresten van 30 september 2003, Köbler (C‑224/01, EU:C:2003:513, punt 40); 24 oktober 2018, XC e.a. (C‑234/17, EU:C:2018:853, punt 58), en 29 juli 2019, Hochtief Solutions Magyarországi Fióktelepe (C‑620/17, EU:C:2019:630, punt 64).


30      Arresten van 5 maart 1996, Brasserie du pêcheur en Factortame (C‑46/93 en C‑48/93, EU:C:1996:79, punt 84), en 24 maart 2009, Danske Slagterier (C‑445/06, EU:C:2009:178, punt 60).


31      Arresten van 5 maart 1996, Brasserie du pêcheur en Factortame (C‑46/93 en C‑48/93, EU:C:1996:79, punt 84), en 24 maart 2009, Danske Slagterier (C‑445/06, EU:C:2009:178, punt 61).


32      Zie dienaangaande de conclusie van advocaat-generaal Poiares Maduro in de zaak Transportes Urbanos y Servicios Generales (C‑118/08, EU:C:2009:437, punten 19 e.v.).


33      Arrest van 14 september 1999, Commissie/AssiDomän Kraft Products e.a. (C‑310/97 P, EU:C:1999:407, punt 59).


34      Arrest van 24 maart 2009, Danske Slagterier (C‑445/06, EU:C:2009:178, punt 69).


35      Arrest van 24 juni 2019, Popławski (C‑573/17, EU:C:2019:530, punt 68).


36      Arresten van 15 september 1998, Edis (C‑231/96, EU:C:1998:401, punt 36); 1 december 1998, Levez (C‑326/96, EU:C:1998:577, punt 41), en 26 januari 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales (C‑118/08, EU:C:2010:39, punt 33).


37      Arrest van 26 januari 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales (C‑118/08, EU:C:2010:39, punt 35).


38      Arrest van 26 januari 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales (C‑118/08, EU:C:2010:39, punt 36). Zie dienaangaande ook de conclusie van advocaat-generaal Poiares Maduro in de zaak Transportes Urbanos y Servicios Generales (C‑118/08, EU:C:2009:437, punt 30).


39      Arrest van 26 januari 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales (C‑118/08, EU:C:2010:39, punten 43 en 44).


40      Arrest van 29 juli 2019, Hochtief Solutions Magyarországi Fióktelepe (C‑620/17, EU:C:2019:630, punt 37).


41      Arrest van 25 november 2010, Fuß (C‑429/09, EU:C:2010:717, punt 66).