ROZSUDEK TRIBUNÁLU (třetího senátu)
28. února 2024(*)
„Hospodářská a měnová politika – Obezřetnostní dohled nad úvěrovými institucemi – Článek 9 odst. 1 druhý pododstavec nařízení (EU) č. 1024/2013 – Uplatnění, ze strany ECB, úroků z čerpání hospodářské výhody podle rakouského práva v případě porušení článku 395 nařízení (EU) č. 575/2013 a v návaznosti na rozhodnutí, kterým byla uložena správní peněžitá sankce podle článku 18 nařízení č. 1024/2013 – Přiměřenost“
Ve věcech T‑647/21 a T‑99/22,
Sber Vermögensverwaltungs AG, dříve Sberbank Europe AG, se sídlem ve Vídni (Rakousko), zástupci: M. Fellner, advokát,
žalobkyně,
proti
Evropské centrální bance (ECB), zástupci: K. Lackhoff, J. Poscia a M. Ioannidis, jako zmocněnci,
žalované,
podporované:
Rakouskou republikou, zástupci: J. Schmoll, F. Koppensteiner a A. Posch, jako zmocněnci,
vedlejší účastnicí,
TRIBUNÁL (třetí senát),
ve složení: F. Schalin, předseda, I. Nõmm (zpravodaj) a G. Steinfatt, soudci,
za soudní kancelář: V. Di Bucci, vedoucí
– s přihlédnutím k písemné části řízení,
– s ohledem na to, že účastnice řízení ve lhůtě tří týdnů od okamžiku, kdy jim bylo doručeno sdělení o ukončení písemné části řízení, nepodaly žádost o konání jednání, a poté, co na základě čl. 106 odst. 3 jednacího řádu Tribunálu stanovil, že bude rozhodováno bez konání ústní části řízení,
vydává tento
Rozsudek
1 Žalobami podanými na základě článku 263 SFEU se žalobkyně, Sber Vermögensverwaltungs AG, domáhá zrušení rozhodnutí Evropské centrální banky (ECB) ECB-SSM-2021-ATSBE-7 ze dne 2. srpna 2021 a ECB-SSM-2021-ATSBE-12 ze dne 21. prosince 2021. Obě tato rozhodnutí byla přijata na základě čl. 4 odst. 1 písm. d) a odst. 3 a čl. 9 odst. 1 nařízení Rady (EU) č. 1024/2013 ze dne 15. října 2013, kterým se Evropské centrální bance svěřují zvláštní úkoly týkající se politik, které se vztahují k obezřetnostnímu dohledu nad úvěrovými institucemi (Úř. věst. 2013, L 287, s. 63), ve spojení s čl. 395 odst. 1 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 575/2013 ze dne 26. června 2013 o obezřetnostních požadavcích na úvěrové instituce a investiční podniky a o změně nařízení (EU) č. 648/2012 (Úř. věst. 2013, L 176, s. 1, ve znění oprav Úř. věst. 2013, L 208, s. 68 a Úř. věst. 2013, L 321, s. 6) a ustanovení § 97 odst. 1 bodu 2 Bundesgesetz über das Bankwesen (Bankwesengesetz) (zákon o bankovnictví) ze dne 30. července 1993 (BGBl. 532/1993), ve znění Bundesgesetz, mit dem das Bankwesengesetz, das Börsegesetz 2018, das Finalitätsgesetz, das Finanzmarkt-Geldwäsche-Gesetz, das Sanierungs- und Abwicklungsgesetz, das Wertpapieraufsichtsgesetz 2018 und das Zentrale Gegenparteien-Vollzugsgesetz geändert werden (spolkový zákon, kterým se mění zákon o bankovní činnosti, zákon o burzách z roku 2018, zákon o konečném zúčtování, zákon o boji proti praní peněz na finančních trzích, zákon o reorganizaci a likvidaci, zákon o dohledu nad cennými papíry z roku 2018 a zákon o uplatnění úpravy ústředních protistran) ze dne 28. května 2021 (BGBl. I, 98/2021 (dále jen „BWG“).
Skutečnosti předcházející sporu
2 Žalobkyně je rakouská úvěrová instituce podléhající přímému obezřetnostnímu dohledu ze strany ECB.
3 Dne 1. října 2015 žalobkyně informovala ECB a Finanzmarktaufsichtsbehörde (orgán pro dohled nad finančními trhy, Rakousko) (dále jen „FMA“), že její expozice vůči jedné úvěrové instituci překročily během roku 2015 limit pro velké expozice stanovený v čl. 395 odst. 1 nařízení č. 575/2013. Zdůraznila, že uvedená překročení limitu ukončila.
4 Dne 15. února 2019 rozhodla ECB, že žalobkyni uloží podle čl. 18 odst. 1 nařízení č. 1024/2013 správní peněžitou sankci ve výši 630 000 eur za porušení čl. 395 odst. 1 nařízení č. 575/2013 kvůli překročení limitů pro velké expozice stanovených posledně uvedeným ustanovením, k nimž došlo jak na individuálním, tak i konsolidovaném základě. Za účelem určení výše této sankce ECB rozlišovala mezi porušením spáchaným na úrovni konsolidovaného základu (které může vést podle provedeného výpočtu k sankci ve výši 520 000 eur) a porušením spáchaným na úrovni individuálního základu (které může vést podle provedeného výpočtu k sankci ve výši 330 000 eur). Vzhledem k tomu, že obě porušení vyplývala z týchž skutků, měla ECB za to, že kumulativní uložení těchto dvou částek není přiměřené, a tudíž stanovila výši uvedené sankce na 630 000 eur.
5 Dne 17. února 2021 informovala ECB žalobkyni o svém záměru uložit jí na základě § 97 odst. 1 bodu 2 BWG úroky z čerpání hospodářské výhody z částek dotčených uvedenými překročeními a vyrozuměla ji o návrhu rozhodnutí vypracovaném v tomto smyslu.
6 Dne 3. března 2021 předložila žalobkyně k uvedenému návrhu rozhodnutí své připomínky.
7 Dne 29. června 2021 umožnila ECB žalobkyni, aby předložila své připomínky ke znění uvedeného návrhu rozhodnutí, jež bylo upraveno v návaznosti na změnu § 97 odst. 1 BWG ze dne 28. května 2021.
8 Dne 6. července 2021 předložila žalobkyně své připomínky k upravenému znění návrhu rozhodnutí.
9 Dne 2. srpna 2021 přijala ECB rozhodnutí ECB-SSM-2021-ATSBE-7 (dále jen „rozhodnutí ze dne 2. srpna 2021“), kterým byly žalobkyni uloženy za překročení limitů, jež nastala mezi únorem a červnem 2015, úroky z čerpání hospodářské výhody ve výši 2 120 926,08 eura.
10 ECB zaprvé připomněla, že žalobkyně ji i FMA informovala, že jedna z jejích expozic přesáhla prahovou hodnotu 25 % jejího použitelného kapitálu stanovenou v čl. 395 odst. 1 nařízení č. 575/2013.
11 Zadruhé ECB zdůraznila, že žalobkyně uvedenou prahovou hodnotu přesáhla jak na individuálním základě po dobu 59 pracovních dnů v období od 5. února do 29. června 2015, tak i na konsolidovaném základě po dobu 53 pracovních dnů v období od 10. února do 29. června 2015. ECB uvedla, že k těmto překročením došlo během čtyř kalendářních měsíců.
12 Zatřetí ECB z toho vyvodila, že na základě čl. 4 odst. 1 písm. d) a odst. 3, jakož i čl. 9 odst. 1 druhého pododstavce nařízení č. 1024/2013 je třeba žalobkyni uložit úroky z čerpání hospodářské výhody podle ustanovení § 97 odst. 1 bodu 2 BWG za porušení čl. 395 odst. 1 nařízení č. 575/2013, a to jak na individuálním základě ve výši 1 105 359,95 eura, tak na konsolidovaném základě ve výši 2 120 926,08 eura.
13 Dne 30. srpna 2021 žalobkyně požádala o přezkum rozhodnutí ze dne 2. srpna 2021 podle čl. 24 odst. 1, 5 a 6 nařízení č. 1024/2013, vykládaného ve spojení s článkem 7 rozhodnutí ECB ze dne 14. dubna 2014 o zřízení správní revizní komise a o pravidlech jejího fungování (Úř. věst. 2014, L 175, s. 47).
14 Dne 12. října 2021 podala žalobkyně žalobu ve věci T‑647/21, kterou se domáhá zrušení rozhodnutí ze dne 2. srpna 2021.
15 Dne 25. října 2021 vydala správní revizní komise (dále jen „SRK“) stanovisko, v němž měla za to, že rozhodnutí ze dne 2. srpna 2021 je zaprvé stiženo nedostatečným odůvodněním, pokud jde o uplatnění zásady proporcionality, použití článku 70 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/36/EU ze dne 26. června 2013 o přístupu k činnosti úvěrových institucí a o obezřetnostním dohledu nad úvěrovými institucemi a investičními podniky, o změně směrnice 2002/87/ES a zrušení směrnic 2006/48/ES a 2006/49/ES (Úř. věst. 2013, L 176, s. 338), a použití ustanovení § 99e BWG, zadruhé je v rozporu se zásadou dodržení přiměřené lhůty, a zatřetí je nedostatečně odůvodněno, pokud jde o rozhodnutí ECB uložit úroky z čerpání hospodářské výhody za překročení velkých expozic, jež nastala jak na individuální, tak i na konsolidované úrovni.
16 Dne 21. prosince 2021 přijala ECB nové rozhodnutí, rozhodnutí ECB-SSM-2021-ATSBE-12 (dále jen „rozhodnutí ze dne 21. prosince 2021“), jímž se, jak je uvedeno v jeho bodě 3.1, „nahrazuje a mění rozhodnutí ze dne [2. srpna 2021]“, a které podle jeho bodu 3.3 „nabývá účinku dnem oznámení rozhodnutí [ze dne 2. srpna 2021]“.
17 ECB zachovala úroky z čerpání hospodářské výhody ve stejné výši, v níž je uložila v rozhodnutí ze dne 2. srpna 2021.
18 ECB ke stanovisku SRK zaprvé uvedla, že v případě porušení povinností instituce podle článku 395 nařízení č. 575/2013 spadá uložení úroků z čerpání hospodářské výhody podle § 97 odst. 1 bodu 2 BWG do výkonu vázané pravomoci příslušným orgánem, což ECB neponechává žádný prostor pro uvážení. Prvky uvedené v ustanovení § 99e BWG ohledně „represivních sankcí“ jsou tedy irelevantní. Zadruhé ECB zdůraznila skutečnost, že z judikatury rakouských soudů vyplývá, že v případě překročení limitů na individuálním i konsolidovaném základě musí být úroky z čerpání hospodářské výhody uloženy z obou těchto důvodů. Zatřetí ECB měla za to, že na rozdíl od toho, co uvedla SRK, povinnost dodržet přiměřenou lhůtu při vedení správních řízení nebyla s ohledem na okolnosti projednávaného případu porušena, a poznamenala, že SRK sama uvedla, že délka řízení neměla vliv na výkon práva žalobkyně na obhajobu.
Návrhová žádání účastnic řízení
19 Ve věci T‑647/21 žalobkyně navrhuje, aby Tribunál:
– zrušil rozhodnutí ze dne 2. srpna 2021;
– uložil ECB náhradu nákladů řízení.
20 ECB a Rakouská republika navrhují, aby Tribunál:
– žalobu zamítl,
– uložil žalobkyni náhradu nákladů řízení.
21 Mimoto ECB podala dne 28. ledna 2022 návrh na nevydání rozhodnutí ve věci, který byl dne 31. května 2022 spojen spolu s rozhodnutím ve věci samé.
22 Ve věci T‑99/22 žalobkyně navrhuje, aby Tribunál:
– zrušil rozhodnutí ze dne 21. prosince 2021;
– uložil ECB náhradu nákladů řízení.
23 ECB a Rakouská republika navrhují, aby Tribunál:
– žalobu zamítl,
– uložil žalobkyni náhradu nákladů řízení.
Právní otázky
24 Poté, co byly účastnice řízení v tomto ohledu vyslechnuty, rozhodl Tribunál o spojení projednávaných věcí pro účely rozsudku v souladu s článkem 68 svého jednacího řádu.
K žalobě ve věci T‑99/22
25 Argumentace předložená žalobkyní na podporu návrhu na zrušení rozhodnutí ze dne 21. prosince 2021 může být v podstatě rozdělena na sedm žalobních důvodů, jež vycházejí zaprvé z porušení zásady ne bis in idem obsažené v článku 50 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“) a článku 4 Protokolu č. 7 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, podepsané v Římě dne 4. listopadu 1950 (dále jen „EÚLP“), zadruhé ze zpochybnění konečné povahy rozhodnutí ECB ze dne 15. února 2019 v rozporu s rakouskou právní úpravou, zatřetí z porušení článku 49 Listiny a článku 7 EÚLP a čl. 18 odst. 1 nařízení č. 1024/2013, začtvrté z porušení čl. 97 odst. 1 bodu 2 BWG, zapáté z porušení zásady proporcionality a článku 70 směrnice 2013/36, zašesté z porušení povinnosti ECB rozhodnout v přiměřené lhůtě a zasedmé ze zneužití pravomoci.
K prvnímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení zásady ne bis in idem
26 Žalobkyně tvrdí, že uložení úroků z čerpání hospodářské výhody na základě ustanovení § 97 odst. 1 bodu 2 BWG představuje porušení zásady ne bis in idem zakotvené v článku 50 Listiny a v článku 4 Protokolu č. 7 k EÚLP, jelikož jí ECB již uložila správní peněžitou sankci ve výši 630 000 eur za stejné skutky. Tvrdí, že tato zásada platí i pro správní sankce, které mohou mít trestněprávní povahu, a má za to, že tato kvalifikace se vztahuje na úroky z čerpání hospodářské výhody v rozsahu, v němž jdou nad rámec odebrání hospodářské výhody plynoucí z porušení článku 395 nařízení č. 575/2013. Mimoto se Soudní dvůr v rozsudku ze dne 7. srpna 2018, VTB Bank (Austria) (C‑52/17, EU:C:2018:648) podle žalobkyně nevyjádřil k otázce, zda mají úroky z čerpání hospodářské výhody trestní povahu, či nikoli.
27 ECB, podporovaná Rakouskou republikou, má za to, že tento žalobní důvod musí být zamítnut.
28 Zásada ne bis in idem představuje základní zásadu unijního práva (rozsudek ze dne 15. října 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij a další v. Komise, C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P až C‑252/99 P a C‑254/99 P, EU:C:2002:582, bod 59), která je nyní zakotvena v článku 50 Listiny.
29 Článek 50 Listiny obsahuje právo odpovídající právu stanovenému v článku 4 Protokolu č. 7 k EÚLP. V tomto ohledu je třeba zdůraznit, že v rozsahu, v němž Listina obsahuje práva odpovídající právům zaručeným EÚLP, čl. 52 odst. 3 Listiny stanoví, že smysl a rozsah těchto práv je stejný jako smysl a rozsah práv, která jim uděluje EÚLP. Při výkladu článku 50 Listiny by proto měl být zohledněn článek 4 Protokolu č. 7 k EÚLP, aniž je dotčena autonomie unijního práva a Soudního dvora Evropské unie (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 20. března 2018, Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, body 23 a 60).
30 Článek 50 Listiny stanoví, že „[n]ikdo nesmí být stíhán nebo potrestán v trestním řízení za čin, za který již byl v Unii osvobozen nebo odsouzen konečným trestním rozsudkem podle zákona“. Zásada ne bis in idem tedy zakazuje kumulaci stíhání a sankcí, které mají ve smyslu tohoto článku trestněprávní charakter, za stejné skutky a proti téže osobě (viz rozsudek ze dne 20. března 2018, Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, bod 25 a citovaná judikatura).
31 Podle judikatury Soudního dvora jsou relevantní tři kritéria. Prvním je právní kvalifikace porušení ve vnitrostátním právu, druhým samotná povaha protiprávního jednání a třetím stupeň přísnosti sankce, která hrozí dotčené osobě (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 5. června 2012, Bonda, C‑489/10, EU:C:2012:319, bod 37, a ze dne 20. března 2018, Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, bod 26). V tomto ohledu je třeba uvést, že se uplatňování článku 50 Listiny neomezuje pouze na stíhání a sankce, které jsou podle vnitrostátních právních předpisů kvalifikovány jako „trestní“, ale vztahuje se rovněž – bez ohledu na takovou kvalifikaci ve vnitrostátním právu – na stíhání a sankce, o nichž je třeba se domnívat, že mají trestněprávní charakter na základě ostatních dvou kritérií (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 20. března 2018, Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, bod 30).
32 V projednávané věci je třeba připomenout, že podle čl. 395 odst. 1 nařízení č. 575/2013, ve znění platném ve sporném období, „[i]instituce nesmí být vystavena expozici vůči klientovi nebo ekonomicky spjaté skupině klientů, jejíž hodnota po zohlednění účinků snižování úvěrového rizika v souladu s články 399 až 403 [uvedeného nařízení] přesahuje 25 % jejího použitelného kapitálu“ a „[p]okud je uvedený klient institucí nebo pokud ekonomicky spjatá skupina klientů zahrnuje jednu nebo více institucí, nesmí tato hodnota přesáhnout 25 % použitelného kapitálu instituce nebo částku 150 000 000 [eur], podle toho, co je vyšší, za podmínky, že součet hodnot expozic po zohlednění účinku snižování úvěrového rizika v souladu s články 399 až 403 [uvedeného nařízení] vůči všem ekonomicky spjatým klientům, kteří nejsou institucemi, nepřesahuje 25 % použitelného kapitálu instituce“.
33 Mimoto podle ustanovení § 97 odst. 1 bodu 2 BWG „[FMA] stanoví úroky pro úvěrové instituce podle § 30 odst. 6 tohoto zákona, jakož i pro odpovědné podniky a ústřední subjekt v případě sdružení úvěrových institucí podle § 30a [tohoto zákona], a to z následujících částek: […] 2 % z překročení limitu pro velké expozice podle čl. 395 odst. 1 nařízení č. 575/2013 za 30 dnů, vypočítaných ročně, vyjma případů povoleného překročení limitu podle čl. 395 odst. 5 tohoto nařízení, opatření v oblasti dohledu podle § 70 odst. 2 tohoto zákona nebo při předlužení úvěrové instituce.“
34 Zaprvé je třeba připomenout, že žalobkyni byla dne 15. února 2019 konečným rozhodnutím uložena správní peněžitá sankce ve výši 630 000 eur na základě čl. 18 odst. 1 nařízení č. 1024/2013 jako postih za porušení spočívající v překročení limitů pro velké expozice stanovených v čl. 395 odst. 1 nařízení č. 575/2013. ECB nezpochybňuje, že úroky z čerpání hospodářské výhody, které uložila v rozhodnutí ze dne 21. prosince 2021, se týkaly týchž skutků.
35 Zadruhé je třeba zdůraznit, že správní peněžité sankce uložené na základě čl. 18 odst. 1 nařízení č. 1024/2013 spadají do oblasti působnosti článku 50 Listiny.
36 V tomto ohledu lze poznamenat, že vzorem pro správní peněžité sankce uložené na základě čl. 18 odst. 1 nařízení č. 1024/2013 jsou zjevně pokuty, které může uložit Evropská komise podle čl. 23 odst. 2 nařízení Rady (ES) č. 1/2003 ze dne 16. prosince 2002 o provádění pravidel hospodářské soutěže stanovených v článcích [101 a 102 SFEU] (Úř. věst. 2003, L 1, s. 1; Zvl. vyd. 08/02, s. 205), a uvedené sankce mají rovnocennou povahu a stupeň přísnosti. Tyto sankce mají totiž stejný odrazující účel, jak výslovně vyplývá z čl. 18 odst. 3 nařízení č. 1024/2013, který upřesňuje, že „ukládané sankce musí být účinné, přiměřené a odrazující“, a stejnou přísnost, pokud jde o jejich výši, která může dosáhnout 10 % celkového ročního obratu dotčené úvěrové instituce. Podle ustálené judikatury přitom musí být v řízeních podle práva hospodářské soutěže směřujících k uložení pokut respektována zásada ne bis in idem (viz rozsudek ze dne 14. února 2012, Toshiba Corporation a další, C‑17/10, EU:C:2012:72, bod 94 a citovaná judikatura). Tuto kvalifikaci je tudíž třeba použít obdobně i na uvedené sankce.
37 Zatřetí je proto třeba ověřit, zda úroky z čerpání hospodářské výhody uložené na základě ustanovení § 97 odst. 1 bodu 2 BWG spadají rovněž do působnosti článku 50 Listiny.
38 V tomto ohledu z judikatury Verfassungsgerichtshof (Ústavní soud, Rakousko) a Verwaltungsgerichtshof (Správní soudní dvůr, Rakousko), kterou uvedla Rakouská republika ve spise vedlejšího účastníka, vyplývá, že úroky z čerpání hospodářské výhody jsou kvalifikovány jako obezřetnostní opatření, která nemají punitivní povahu.
39 Konkrétně Verwaltungsgerichtshof (Správní soudní dvůr) v rozhodnutí ze dne 22. února 1999 uvedl, že pokud jde o první relevantní kritérium, a sice právní kvalifikaci porušení ve vnitrostátním právu, ze systematiky BWG vyplývá, že rakouský zákonodárce nezařadil ustanovení § 97 uvedeného zákona mezi trestněprávní ustanovení. Pokud jde o druhé a třetí kritérium, a sice samotnou povahu porušení a stupeň přísnosti sankce, Verwaltungsgerichtshof (Správní soudní dvůr) v uvedeném rozhodnutí konstatoval, že „z účelu ani povahy sankce, ani z povahy či míry závažnosti […] nevyplývá, že by projednávaná věc spadala do oblasti trestního práva“. V tomto ohledu Verwaltungsgerichtshof (Správní soudní dvůr) uvedl, že úroky z čerpání hospodářské výhody byly uloženy, „aniž by bylo posuzováno zavinění“, a dále, že sloužily „k zajištění řádného fungování bankovního systému, který má poskytovat dostatečnou ochranu věřitelům zajištěním likvidity úvěrových institucí a omezením rizik při poskytování úvěrů“ a to tím, že za překročení limitů, jež se použijí u velkých investic, stanoví příspěvek, „který je úměrný překročení limitů a který musí kompenzovat hospodářskou výhodu, jež byla tímto překročením neoprávněně získána“.
40 Z judikatury rakouských soudů je tedy třeba vyvodit, že uplatnění úroků z čerpání hospodářské výhody na základě § 97 odst. 1 bodu 2 BWG nespadá do oblasti působnosti článku 50 Listiny.
41 Tento závěr je potvrzen v rozsudku ze dne 7. srpna 2018, VTB Bank (Austria) (C‑52/17, EU:C:2018:648, body 40 až 42). Soudní dvůr, ač konstatoval, že se na úroky z čerpání hospodářské výhody, uložené na základě dřívějšího znění § 97 BWG, vztahuje článek 65 směrnice 2013/36, který se týká „správních sankcí a jiných správních opatření“, totiž upřednostnil kvalifikovat uvedené úroky jako „správní opatření“ spíše než jako „správní sankce“, přičemž odkázal na svou judikaturu vydanou v rámci posuzování opatření finančních oprav prováděných členskými státy za účelem ochrany finančních zájmů Unie, když za „správní opatření“ kvalifikoval povinnost vydat výhodu, která byla bezdůvodně získána nesrovnalostí.
42 S ohledem na výše uvedené je třeba dospět k závěru, že uložení, ze strany ECB, úroků z čerpání hospodářské výhody na základě § 97 odst. 1 bodu 2 BWG za jednání, za které již byla uložena správní peněžitá sankce podle článku 18 nařízení č. 1024/2013, není v rozporu se zásadou ne bis in idem.
43 První žalobní důvod tudíž musí být zamítnut.
K druhému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení zásady proporcionality a článku 70 směrnice 2013/36
44 Žalobkyně tvrdí, že skutečnost, že jí bylo uloženo zaplacení úroků z čerpání hospodářské výhody, je v rozporu se zásadou proporcionality, jakož i s článkem 70 směrnice 2013/36. Zaprvé žalobkyně připomíná, že ECB musí dodržovat zásadu proporcionality jak při přijímání sankce, tak při přijímání správního opatření. Zadruhé žalobkyně tvrdí, že ECB je povinna použít ustanovení § 99e BWG ve světle článku 70 uvedené směrnice, jejíž uplatnění uvedený zákon zajišťuje. Z toho vyplývá, že ustanovení § 99e BWG se použije nejen na správní sankce, ale i na jiná správní opatření. Zatřetí má žalobkyně za to, že s ohledem na kritéria posledně uvedeného ustanovení jí měla ECB v případě méně závažného porušení s minimální dobou trvání, které nevedlo ke vzniku výhody v její prospěch, a s ohledem na spolupráci z její strany uložit mnohem nižší úroky z čerpání hospodářské výhody, potažmo jí takové úroky neuložit vůbec.
45 Mimoto, žalobkyně vytýká ECB, že nepřezkoumala přiměřenost úroků z čerpání hospodářské výhody, jež byly uloženy jak na konsolidovaném, tak i na individuálním základě. V tomto ohledu poznamenává, že správní peněžitá sankce nebyla stanovena ve výši 840 000 eur, ale ve výši 630 000 eur, aby byla zohledněna skutečnost, že překročení na individuálním i konsolidovaném základě vycházelo ze stejného jednání. Žalobkyně vytýká ECB, že se v rozhodnutí ze dne 21. prosince 2021 neřídila stejným postupem a v této záležitosti neposkytla ani odpovídající odůvodnění.
46 ECB v první řadě tvrdí, že jí ustanovení § 97 odst. 1 bod 2 BWG neponechává žádný prostor pro uvážení, který by umožňoval posuzovat přiměřenost opatření na základě kritérií uvedených v ustanovení § 99e BWG.
47 Ve druhé řadě ECB tvrdí, že ustanovení § 97 odst. 1 BWG představuje zvláštní nástroj, který se uplatní nezávisle na subjektivních kritériích, jako je odpovědnost za porušení limitů, jež se použijí na velké expozice, za účelem dosažení cíle dodržování uvedených limitů s vysokou mírou efektivnosti, vůči jehož přiměřenosti nevznesly rakouské soudy žádnou ústavněprávní výhradu.
48 Ve třetí řadě ECB připomíná, že její výklad ustanovení § 97 odst. 1 bodu 2 BWG je v souladu s judikaturou rakouských soudů. Podle ECB z uvedeného ustanovení vyplývá zaprvé, že se použije automaticky, zadruhé, že vůči ní byla použita kvalifikace „všeobecné navrácení výhod, jež byly nebo mohly být bezdůvodně získány“, a zatřetí, že ECB tedy nebyla při uplatňování ustanovení § 97 odst. 1 bodu 2 BWG povinna ani oprávněna použít ustanovení § 99e BWG provádějící článek 70 směrnice 2016/36.
49 Ve čtvrté řadě ECB tvrdí, že i v případě, že by Tribunál konstatoval, že při uplatnění ustanovení § 97 odst. 1 bodu 2 BWG musí být zohledněny úvahy o přiměřenosti, nic to nemění na tom, že kritéria uvedená v ustanovení § 99e BWG a v článku 70 směrnice 2013/36 nejsou relevantní.
50 Zaprvé ustanovení § 99e BWG podle ECB upravuje pouze výši pokut a nemůže se týkat částky úroků z čerpání hospodářské výhody.
51 Zadruhé hlediska uvedená v ustanovení § 99e BWG a článku 70 směrnice 2013/36 se použijí na určení typu rozhodnutí pouze přiměřeně, a sice v rozsahu, v němž jsou vhodná k dosažení sledovaných legitimních cílů. Uvedená hlediska, jež se týkají závažnosti a doby trvání porušení, výše nabytého zisku nebo ztrát, jímž bylo zamezeno, ztrát třetích stran nebo úrovně spolupráce s příslušným orgánem, přitom nejsou vhodná k dosažení legitimních cílů ustanovení § 97 odst. 1 bodu 2 BWG. A dále není vhodné ani kritérium úmyslu spáchat protiprávní jednání, jež je uvedeno pouze v článku 70 uvedené směrnice.
52 Rakouská republika tvrdí, že kritéria stanovená v § 99e BWG, nejsou použitelná in concreto na přijetí obezřetnostního správního opatření, neboť se týkají spíše sankcí. Podle ní lze zohlednit pouze kritérium vycházející z finanční kapacity, neboť je uvedeno rovněž v čl. 97 odst. 1 bodě 2 BWG, který vylučuje, aby byly úroky z čerpání hospodářské výhody uloženy v případě předlužení úvěrové instituce. Rakouská republika dodává, že uložení úroků z čerpání hospodářské výhody za překročení limitů na individuální i konsolidované úrovni je v souladu s judikaturou a je přiměřené.
53 Podle čl. 65 odst. 1 poslední věty směrnice 2013/36 platí, že „[s]správní sankce a jiná správní opatření musí být účinné, přiměřené a odrazující“.
54 V článku 70 směrnice 2013/36, nadepsaném „Účinné ukládání sankcí a výkon pravomoci příslušných orgánů ukládat sankce“, je stanoveno:
„Při stanovení typu správních sankcí nebo jiných správních opatření a výše správních peněžitých sankcí členské státy zajistí, aby příslušné orgány zohlednily všechny příslušné okolnosti, případně včetně:
a) závažnosti a doby trvání porušení;
b) stupně odpovědnosti fyzické nebo právnické osoby odpovědné za porušení;
c) finanční situace fyzické nebo právnické osoby odpovědné za porušení, vyplývající například z celkového obratu právnické osoby nebo z ročního příjmu fyzické osoby;
d) významu nabytého zisku nebo ztráty, které se fyzická nebo právnická osoba odpovědná za porušení vyhnula, pokud je lze stanovit;
e) ztrát třetích stran způsobených porušením, pokud je lze stanovit;
f) úrovně spolupráce fyzické nebo právnické osoby odpovědné za porušení s příslušným orgánem;
g) předchozích porušení ze strany fyzické nebo právnické osoby odpovědné za porušení;
h) všech případných systémových důsledků porušení.“
55 V rozhodnutí ze dne 21. prosince 2021 ECB výslovně zdůraznila, že „ustanovení § 97 odst. 1 BWG nepřiznává příslušnému orgánu žádný prostor pro uvážení, pokud jde o možnost uložit úroky z čerpání hospodářské výhody či nikoli“ a „nedává mu ani prostor pro uvážení, pokud jde o zohlednění zvláštních okolností při určování výše úroků, které mají být uloženy“. Tento závěr opírá ECB o názor Verwaltungsgerichtshof (Správní soudní dvůr), podle něhož právní předpisy zohledňují pouze „nedostatky dodržování nebo překročení limitů“ [Verwaltungsgerichtshof (Správní soudní dvůr), rozsudek č. 95/17/0139 ze dne 15. května 2000], a dále „důvody, proč bylo jednáno jinak, než jak stanovil zákonodárce, jsou irelevantní“ [Verwaltungsgerichtshof (Správní soudní dvůr), rozsudek č. 97/17/0413 ze dne 26. dubna 1999], a konečně příslušný orgán „nemůže zohlednit míru protiprávnosti porušení“ [Verwaltungsgerichtshof (Správní soudní dvůr), rozsudek č. 95/17/0139 ze dne 15. května 2000].
56 ECB tudíž nezkoumala přiměřenost uložení úroků z čerpání hospodářské výhody s ohledem na okolnosti projednávané věci, neboť měla za to, že jí v tom brání ustanovení 97 odst. 1 bodu 2 BWG, jak je vykládají rakouské soudy.
57 Tento žalobní důvod tedy vyžaduje ověřit, zda se ECB řídila správným výkladem ustanovení § 97 odst. 1 bodu 2 BWG, když konstatovala, že jakmile jsou podmínky tohoto ustanovení splněny, nemá již žádný prostor pro uvážení.
58 V první řadě je třeba uvést, že v rozsahu, v němž se jedná o výklad ustanovení vnitrostátního práva, je třeba připomenout, že se působnost vnitrostátních právních a správních předpisů musí v zásadě posuzovat s přihlédnutím k jejich výkladu vnitrostátními soudy (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 16. září 2015, Komise v. Slovensko, C‑433/13, EU:C:2015:602, bod 81 a citovaná judikatura).
59 Má-li tedy Tribunál přezkoumat opodstatněnost použití vnitrostátního práva, kterým se provádí směrnice, ze strany ECB, stačí výklad vnitrostátních soudů k určení působnosti uvedeného vnitrostátního práva, pokud z něj vyplývá, že je konstatována slučitelnost se směrnicí, jejíž provedení zajišťuje. V takovém případě mají být výtky směřující ke zpochybnění opodstatněnosti výkladu uvedených soudů bez dalšího odmítnuty (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 24. dubna 2018, Caisse régionale de crédit agricole mutuel Alpes Provence a další v. ECB, T‑133/16 až T‑136/16, EU:T:2018:219, body 84 až 92).
60 Jinak je tomu ovšem v případě, kdy výklad vnitrostátních soudů neumožňuje zajistit slučitelnost vnitrostátního práva s určitou směrnicí.
61 V takovém případě totiž dodržení zásady přednosti unijního práva znamená, že Tribunál stejně jako vnitrostátní soud vykládá, je-li to nezbytné, vnitrostátní právo v co největším možném rozsahu ve světle znění a účelu provedené směrnice, aby tak dosáhly výsledku jí zamýšleného (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 24. ledna 2012, Dominguez, C‑282/10, EU:C:2012:33, bod 24).
62 I když je povinnost přihlížet při výkladu a použití relevantních pravidel vnitrostátního práva k unijnímu právu omezena obecnými právními zásadami a nemůže sloužit jako základ pro výklad vnitrostátního práva contra legem, k požadavku na konformní výklad nicméně patří i povinnost změnit případně ustálenou judikaturu, vychází-li z výkladu vnitrostátního práva, který je neslučitelný s cíli směrnice (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 19. dubna 2016, DI, C‑441/14, EU:C:2016:278, body 32 a 33 a citovaná judikatura).
63 V případě, že Tribunál nemůže vyložit vnitrostátní právní úpravu v souladu s požadavky unijního práva, má stejně jako vnitrostátní soud pověřený uplatňováním ustanovení unijního práva povinnost zajistit plný účinek těchto ustanovení tak, že na základě své vlastní pravomoci podle potřeby upustí od použití jakékoli vnitrostátní právní úpravy, i když je pozdějšího data, jež je v rozporu s ustanovením unijního práva, které má přímý účinek (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 24. června 2019, Popławski, C‑573/17, EU:C:2019:530, body 58 a 61).
64 Ve druhé řadě je třeba konstatovat, že článek 70 směrnice 2013/36 ve spojení s čl. 4 odst. 1, čl. 65 odst. 1 a bodem 37 odůvodnění uvedené směrnice musí být chápán tak, že znamená, že FMA, a proto i ECB přísluší určit typ správního opatření s přihlédnutím ke všem okolnostem, což nutně znamená, že mají v rámci své pravomoci určitý prostor pro uvážení, a vylučuje, že se ocitnou v situaci vázané pravomoci.
65 Zaprvé uvedená skutečnost vyplývá z doslovného a kontextuálního výkladu čl. 70 odst. 1 směrnice 2013/36.
66 Předně je třeba uvést, že i když název článku 70 směrnice 2013/36 hovoří pouze o „sankcích“, z jeho znění vyplývá, že toto ustanovení upravuje rovněž určení typu „jiných správních opatření“. Zdůraznění povinnosti členských států bdít nad tím, aby příslušné orgány zohlednily všechny okolnosti, jež jsou uvedeny v demonstrativním výčtu, tedy platí i ve vztahu k jiným správním opatřením.
67 Dále z čl. 4 odst. 1 směrnice 2013/36 vyplývá, že „příslušnými orgány“ uvedenými v článku 70 směrnice 2013/36 jsou orgány „příslušné k plnění funkcí a úkolů stanovených v této směrnici“, tj. v případě Rakouska FMA a, pokud jde o provedení čl. 9 odst. 1 druhého pododstavce nařízení č. 1024/2013, ECB.
68 Konečně je třeba uvést, že se čl. 65 odst. 1 a článek 70 nacházejí v témže oddíle směrnice 2013/36, který upravuje „pravomoci týkající se dohledu, pravomoc ukládat sankce a právo na odvolání“, takže pojem „správní opatření“ uvedený v obou těchto ustanoveních musí být považován za opatření se stejným významem. Vzhledem k tomu, že z rozsudku ze dne 7. srpna 2018, VTB Bank (Austria) (C‑52/17, EU:C:2018:648), vyplývá, že úroky z čerpání hospodářské výhody jsou správním opatřením ve smyslu čl. 65 odst. 1 směrnice 2013/36, řídí se jejich uplatnění článkem 70 téže směrnice.
69 Zadruhé je tento závěr potvrzen teleologickým výkladem článku 70 směrnice 2013/36, neboť z bodu 37 jejího odůvodnění vyplývá záměr normotvůrce zajistit, „aby příslušné orgány zohlednily všechny příslušné okolnosti“.
70 Zatřetí je nutno konstatovat, že povinnost ECB zohlednit všechny okolnosti znamená, že při přijímání správního opatření zkoumá okolnosti, jež jsou vlastní konkrétnímu projednávanému případu.
71 Začtvrté z uvedeného vyplývá, že výklad ustanovení § 97 odst. 1 bodu 2 BWG, podle kterého by se ECB nacházela v situaci vázané pravomoci, by ECB znemožňoval zohlednit všechny příslušné okolnosti a vedl by k tomu, že by toto ustanovení bylo neslučitelné s článkem 70 směrnice 2013/36.
72 Ze znění § 97 odst. 1 bodu 2 BWG je zajisté zřejmé, že automatické ukládání úroků z čerpání hospodářské výhody je kompenzováno tím, že podle tohoto ustanovení jsou zohledňovány dvě okolnosti, za nichž porušení čl. 395 odst. 1 nařízení č. 575/2013 nevede k uložení úroků z čerpání hospodářské výhody. Tak je tomu zaprvé v případě, kdy je úvěrové instituci určeno správní rozhodnutí příslušného orgánu, v němž jí byla uložena povinnost přijmout určitá opatření z důvodu rizika, že nebude moci dostát svým závazkům vůči svým věřitelům, nebo za účelem zajištění stability finančního systému podle § 70 odst. 2 BWG, a zadruhé, pokud se taková instituce nachází v situaci předlužení.
73 Je však třeba uvést, že situace, kdy rakouský zákonodárce stanoví dvě okolnosti, za nichž porušení čl. 395 odst. 1 nařízení č. 575/2013 nevede k uložení úroků z čerpání hospodářské výhody, nemůže být rovnocenná zohlednění „veškerých příslušných okolností“ příslušným orgánem podle článku 70 směrnice 2013/36.
74 Stejně tak skutečnost, že úroky z čerpání hospodářské výhody uložené na základě § 97 odst. 1 bodu 2 BWG jsou kvalifikovány jako „správní opatření“, a nikoli jako „správní sankce“ ve smyslu čl. 65 odst. 1 směrnice 2013/36, neumožňuje uvést automatické ukládání těchto úroků do souladu s článkem 70 uvedené směrnice.
75 I když je pravda, že z důvodu tohoto rozdílu v jejich povaze nemůže mít povinnost příslušného orgánu zohlednit všechny okolnosti nutně stejnou intenzitu u správních opatření, jako je uložení úroků z čerpání hospodářské výhody, a u správní sankce nebo a fortiori správní peněžité sankce, nic to nemění na tom, že se působnost článku 70 směrnice 2013/36 neomezuje toliko na správní sankce, ale zahrnuje i správní opatření.
76 Ve třetí řadě je třeba uvést, že ustanovení § 97 odst. 1 bod 2 BWG může být vykládáno ve světle článku 70 směrnice 2013/36 v tom smyslu, že ECB má v rámci své pravomoci prostor pro uvážení, který jí případně umožňuje, aby úroky z čerpání hospodářské výhody neuložila, má-li za to, že to vyžadují okolnosti.
77 Zaprvé znění § 97 odst. 1 bodu 2 BWG výslovně nevylučuje možnost, že FMA může mít případně prostor pro uvážení, pokud jde o možnost uvedené ustanovení použít.
78 Zadruhé oddíl XXII BWG rovněž obsahuje ustanovení § 99e, v němž je převzat obsah článku 70 směrnice 2013/36, z něhož vyplývá, že při stanovení typu sankcí nebo opatření, jež mají být přijata v reakci na porušení nařízení č. 575/2013, musí FMA v příslušném rozsahu zohlednit tytéž okolnosti, jako jsou okolnosti uvedené v článku 70 směrnice 2013/36, na jejichž výčet je rovněž odkazováno jako na demonstrativní. Odkaz na „opatření“ uvedený v tomto článku lze tedy plně chápat tak, že zahrnuje uložení úroků z čerpání hospodářské výhody podle § 97 odst. 1 bodu 2 BWG.
79 Zatřetí uznání prostoru ECB pro uvážení při uplatňování ustanovení § 97 odst. 1 bodu 2 BWG se žalobkyně negativně nedotýká, takže je nelze omezit dodržováním obecných právních zásad ve smyslu judikatury citované v bodě 62 výše.
80 Ve čtvrté řadě a v důsledku výše uvedeného platí, že ECB tím, že přijala rozhodnutí ze dne 21. prosince 2021 s konstatováním, že uložení úroků z čerpání hospodářské výhody je automatické, vycházela z právně nesprávného předpokladu, kvůli němuž je její přezkum přiměřenosti použití § 97 odst. 1 bodu 2 BWG stižen vadou, neboť ji uvedený předpoklad vedl k tomu, že nezkoumala okolnosti projednávané věci.
81 Tomuto žalobnímu důvodu je tudíž třeba vyhovět a rozhodnutí ze dne 21. prosince 2021 proto zrušit, aniž je nutné zkoumat ostatní žalobní důvody žalobkyně.
K žalobě ve věci T‑647/21
82 ECB tvrdí, že žaloba podaná proti rozhodnutí ze dne 2. srpna 2021 se stala bezpředmětnou, neboť uvedené rozhodnutí bylo nahrazeno rozhodnutím ze dne 21. prosince 2021, které nabylo účinku dnem oznámení rozhodnutí ze dne 2. srpna 2021. Z toho vyplývá, že předmět žaloby zanikl a rozhodnutí ve věci samé by žalobkyni nepřineslo žádný prospěch.
83 Podle ustálené judikatury zpětvzetím nebo za určitých okolností zrušením napadeného aktu žalovaným orgánem zaniká předmět žaloby na neplatnost, jestliže je dosaženo žalobcem kýženého výsledku a je mu v plném rozsahu vyhověno. Uvedený žalobce si ovšem může v řízení o žalobě na neplatnost zachovat právní zájem na prohlášení neplatnosti aktu zrušeného v průběhu řízení, jestliže samotné prohlášení neplatnosti tohoto aktu soudem může vyvolat právní následky (viz usnesení ze dne 6. července 2011, SIR v. Rada, T‑142/11, nezveřejněné, EU:T:2011:333, body 18 a 21 a citovaná judikatura).
84 Pokud jde o akt, jenž byl zrušen v průběhu řízení, případ zachování takového zájmu existuje tehdy, když akt, který jej zrušil, je sám předmětem žaloby na neplatnost, takže se první akt může stát použitelným po případném prohlášení neplatnosti druhého aktu (viz usnesení ze dne 20. října 2011, United Phosphorus v. Komise, T‑95/09, nezveřejněné, EU:T:2011:610, bod 21 a citovaná judikatura, a rozsudek ze dne 13. prosince 2017, Crédit mutuel Arkéa v. ECB, T‑712/15, EU:T:2017:900, bod 43 a citovaná judikatura). Je nutno konstatovat, že z obdobných důvodů je třeba mít za to, že žalobkyně má právní zájem na zrušení aktu, který byl derogován, je-li derogující akt předmětem žaloby na neplatnost.
85 Bylo nicméně judikováno, že podání návrhu na nevydání rozhodnutí ve věci samé žalovaným orgánem, který tvrdí, že napadený akt byl derogován, může znamenat implicitní, ale jednoznačné uznání, že tento akt byl odstraněn z právního řádu Unie, v důsledku čehož se ho uvedený orgán nemůže posléze dovolávat, a to ani v případě zrušení derogujícího aktu (v tomto smyslu viz usnesení ze dne 17. září 1997, Antillean Rice Mills v. Komise, T‑26/97, EU:T:1997:131, bod 14).
86 Mimoto je třeba uvést, že projednávaná věc se vyznačuje velmi velkou podobností jak obsahu rozhodnutí ze dne 2. srpna 2021 a ze dne 21. prosince 2021, tak i žalobních důvodů vznesených žalobkyní v obou jejích žalobách. Jak totiž vyplývá z bodů 17 a 18 výše, ECB se v rozhodnutí ze dne 21. prosince 2021 držela stejného odůvodnění jako ve svém rozhodnutí ze dne 2. srpna 2021, přičemž je doplnila s ohledem na stanovisko SRK. To se odráží v okolnosti, že žalobkyně předložila v obou žalobách obdobnou argumentaci. Takové zvláštní podmínky znamenají, že rozhodnutí ze dne 2. srpna 2021 je stiženo stejnou protiprávností, jaká byla konstatována v bodech 44 až 81 výše, což posiluje závěr o nemožnosti ECB se jej dovolávat v návaznosti na zrušení rozhodnutí ze dne 21. prosince 2021 (v tomto smyslu a obdobně viz rozsudek ze dne 7. září 2023, Versobank v. ECB, C‑803/21 P, nezveřejněný, EU:C:2023:630, body 167 až 169).
87 S ohledem na okolnosti projednávané věci je tudíž třeba konstatovat, že zrušení rozhodnutí ze dne 21. prosince 2021 nemůže vést k tomu, že rozhodnutí ze dne 2. srpna 2021 bude znovu použitelné, takže není důvodné rozhodnout o žalobě ve věci T‑647/21.
K nákladům řízení
88 Podle čl. 134 odst. 1 jednacího řádu Tribunálu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že ECB neměla ve věci T‑99/22 úspěch a žalobkyně požadovala náhradu nákladů řízení, je důvodné rozhodnout, že ECB ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené žalobkyní v uvedené věci.
89 Podle článku 137 jednacího řádu platí, že není-li vydáno rozhodnutí ve věci samé, rozhodne o nákladech řízení Tribunál dle volného uvážení. Pokud jde o věc T‑647/21, má Tribunál za to, že s ohledem na okolnosti projednávané věci je třeba rozhodnout, že ECB ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené žalobkyní v uvedené věci v souladu s návrhovými žádáními žalobkyně.
90 Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu nesou členské státy, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, vlastní náklady řízení. Rakouská republika tedy ponese vlastní náklady řízení ve věci T‑99/22 i ve věci T‑647/21.
Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (třetí senát)
rozhodl takto:
1) Věci T‑647/21 a T‑99/22 se pro účely tohoto rozsudku spojují.
2) Již není důvodné rozhodovat o žalobě podané ve věci T‑647/21.
3) Ve věci T‑99/22 se rozhodnutí Evropské centrální banky (ECB) ECB-SSM-2021-ATSBE-12 ze dne 21. prosince 2021 zrušuje.
4) ECB ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Sber Vermögensverwaltungs AG.
5) Rakouská republika ponese vlastní náklady řízení.
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 28. února 2024.
Podpisy