FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
JEAN RICHARD DE LA TOUR
föredraget den 3 juni 2021(1)
Mål C‑162/20 P
WV
mot
Europeiska utrikestjänsten
”Överklagande – Personalmål – Tjänsteman – Tjänsteföreskrifterna för tjänstemän i Europeiska unionen – Artikel 60 första stycket – Otillåten frånvaro – Räckvidd – Tjänsteman som har åsidosatt sina skyldigheter enligt artiklarna 21 och 55 i tjänsteföreskrifterna – Löneavdrag”
I. Inledning
1. Genom sitt experiment med en katt i en låda visade fysikern Erwin Schrödinger(2) att det utanför kvantfysiken är omöjligt för en varelse eller ett föremål att befinna sig i fler än ett tillstånd åt gången. Katten kunde endast vara antingen död eller levande. För en människa gäller på motsvarande sätt – utom för dem som har gåvan att vara allestädes närvarande, vilken emellertid är förbehållen gudarna – att hon endast kan vara antingen närvarande på en viss plats eller frånvarande från den platsen. Hon kan alltså inte samtidigt vara både frånvarande och närvarande. Ändå är detta den slutsats som Europeiska unionens tribunal kom fram till i sitt beslut av den 29 januari 2020, WV/Europeiska utrikestjänsten,(3) när den fann dels att en tjänsteman trots att hon var närvarande på sin arbetsplats kunde anses befinna sig i en situation av ”ogiltig frånvaro” av det skälet att hon inte i överensstämmelse med sina skyldigheter enligt gällande regler utförde de arbetsuppgifter som hon hade tilldelats, dels att hon på grund av denna ”otillåtna frånvaro” inte var berättigad att uppbära lön.
2. Det beslutet har nu överklagats av WV, en tjänsteman i Europeiska unionen med placering vid Europeiska utrikestjänsten (nedan kallad utrikestjänsten) som genom ett beslut grundat på de ovan angivna skälen har fått löneavdrag motsvarande 72 kalenderdagar genom tillämpning av artikel 60 första stycket i tjänsteföreskrifterna för tjänstemän i Europeiska unionen i deras lydelse vid tiden för den tvist som ligger till grund för förevarande överklagande (nedan kallade tjänsteföreskrifterna).(4)
3. Unionsdomstolen har redan tidigare tolkat begreppet ”otillåten frånvaro” i den mening som avses i den artikeln, men då på tal om situationer där en tjänsteman har varit frånvarande från sin arbetsplats av påstådda eller styrkta medicinska skäl, på grund av att vederbörande har utövat sin strejkrätt eller i syfte att fullgöra uppdrag som facklig representant.(5) Den fråga som aktualiseras genom förevarande överklagande är ny i så måtto att domstolen uppmanas att närmare slå fast vilken innebörden i och räckvidden för begreppet ”frånvaro” är på tal om en tjänsteman som på sin arbetsplats(6) har ådagalagt både en avsikt att inte arbeta inom sin tjänsteavdelning och en vilja att varken utföra de uppgifter som ankom på henne eller att bistå sina överordnade eller stå till dessas förfogande i enlighet med kraven i artiklarna 21 och 55 i tjänsteföreskrifterna.
4. På EU-domstolens begäran kommer jag i detta förslag till avgörande att inskränka mig till att bedöma den frågan, som har uppkommit inom ramen för den femte delen av den enda grunden för överklagandet.
5. Min bedömning kommer att utmynna i att jag föreslår att domstolen ska slå fast att klaganden har fog för sina invändningar såvitt avser tribunalens tolkning av artikel 60 första stycket i tjänsteföreskrifterna. Jag anser nämligen att en tjänsteman som under arbetstid åsidosätter sina skyldigheter i tjänsten inte kan betraktas som frånvarande från sin arbetsplats i den mening som avses i den bestämmelsen.
II. Tillämpliga bestämmelser
6. Artikel 21 i tjänsteföreskrifterna återfinns i avdelning II, vars rubrik lyder ”Tjänstemännens rättigheter och skyldigheter”. Första stycket i den artikeln har följande lydelse:
”En tjänsteman skall oberoende av ställning bistå och råda sina överordnade och ansvara för att de uppgifter som tilldelats honom utförs.”
7. Artikel 55 i tjänsteföreskrifterna återfinns i avdelning IV, vars rubrik lyder ”Tjänstemännens arbetsvillkor”. I den artikeln föreskrivs följande:
”1. Tjänstemän i aktiv tjänst skall alltid stå till sin institutions förfogande.
2. Den normala arbetstiden i veckan ska vara 40 till 42 timmar som fördelas enligt en arbetstidsplan som ska fastställas av tillsättningsmyndigheten. …
3. Av tjänsteskäl eller på grund av kraven om säkerhet på arbetsplatsen kan [en tjänsteman] dessutom vara skyldig att utanför den normala arbetstiden stå till institutionens förfogande på arbetsplatsen eller i bostaden. …
…”
8. I artikel 60 första stycket i tjänsteföreskrifterna stadgas följande:
”Utom vid sjukdom eller olycksfall får en tjänsteman inte vara frånvarande utan att tillstånd medgetts i förväg av hans närmaste överordnade. Utan att det påverkar en eventuell tillämpning av gällande disciplinåtgärder skall konstaterad otillåten frånvaro dras av från tjänstemannens årliga ledighet. Om han har utnyttjat sin årliga ledighet skall avdrag på lönen göras för motsvarande period.”
9. Artikel 86 i tjänsteföreskrifterna återfinns i avdelning VI, vars rubrik lyder ”Disciplinåtgärder”. I den artikeln föreskrivs följande:
”1. Om en tjänsteman eller tidigare tjänsteman underlåter att uppfylla någon av sina skyldigheter enligt dessa tjänsteföreskrifter, antingen det sker uppsåtligt eller på grund av vårdslöshet från hans sida, kan disciplinära åtgärder vidtas mot honom.
…
3 Disciplinära regler, förfaranden och åtgärder samt regler och förfaranden för administrativa utredningar fastställs i bilaga IX.”
10. I artikel 9.1 i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna, som rör disciplinära förfaranden, stadgas att tillsättningsmyndigheten får tillämpa någon av följande disciplinåtgärder: skriftlig varning, reprimand, uppskjuten uppflyttning till en högre löneklass med mellan 1 och 23 månader, nedflyttning i löneklass, tillfällig nedflyttning till en lägre lönegrad med mellan 15 dagar och ett år, placering i en lägre lönegrad i samma tjänstegrupp och placering i en lägre tjänstegrupp med bibehållen eller lägre lönegrad samt avsättning från tjänsten och, i förekommande fall, tillfällig minskning av pensionen eller innehållande av en del av invaliditetsersättningen under en viss tid, varvid konsekvenserna av denna åtgärd inte får drabba dem som är underhållsberättigade i förhållande till tjänstemannen.
III. Bakgrund till tvisten
11. Bakgrunden till tvisten såsom den redovisas i punkterna 1–48 i det angripna beslutet kan i de delar som är relevanta för det aktuella överklagandet sammanfattas enligt följande.
12. Klaganden placerades vid utrikestjänsten den 1 januari 2011. Hon förflyttades flera gånger innan hon den 16 november 2016 av tjänsteskäl placerades vid PRISM-divisionen. Efter att den 16 januari 2017 ha underrättats om att hennes frånvaro betraktades som ”otillåten” och att hon ännu inte hade synts till på sitt kontor, tog hon den 10 februari 2017 kontakt med sina överordnade på tal om sin frånvaro. Genom e‑postmeddelande av den 3 april 2017 översände hon ett läkarintyg i syfte att motivera sin frånvaro den 30 och 31 mars 2017 och den 3 april 2017. I e‑postmeddelande av den 10 april 2017 uppgav hon för sina överordnade att frånvaroperioder hade lagts in på ett felaktigt sätt i det datorbaserade personaladministrationssystemet Sysper, varav vissa med avseende på framtida datum.
13. Den 25 och 26 april 2017 utväxlade klaganden e‑postmeddelanden med sin enhetschef om att divisionschefen ansåg att förvaltningen betraktade hennes närvaro på sitt kontor som otillåten frånvaro. Enhetschefen förklarade bland annat för klaganden vilka villkor man måste uppfylla för att anses vara ”närvarande” på arbetet.
14. Den 12 september 2017 sände klagandens enhetschef ett meddelande till henne där det angavs att hon under perioden från den 1 januari till den 14 juli 2017 hade haft ogiltig frånvaro motsvarande 85 kalenderdagar som i enlighet med artikel 60 i tjänsteföreskrifterna skulle komma att föranleda avdrag från hennes lön.
15. Den 27 november 2017 underrättade utrikestjänsten genom det omtvistade beslutet klaganden om att bedömningen av hennes ogiltiga frånvaro hade justerats i så måtto att 9 dagar hade omvandlats till årlig ledighet och att motsvarande 72 dagar skulle komma att dras av från hennes lön. Den 7 december 2017 underrättades klaganden om det belopp som från och med februari 2018 skulle komma att dras från hennes lön.
16. Den 3 januari 2018 ingav klaganden ett klagomål i enlighet med artikel 90.2 i tjänsteföreskrifterna mot det omtvistade beslutet. Detta skedde innan Byrån för löneadministration och individuella ersättningar (PMO) vid kommissionen den 6 februari 2018 gjorde avdrag från klagandens lön på grundval av det beslutet.
17. Den 2 maj 2018 avslog tillsättningsmyndigheten klagandens klagomål.(7)
IV. Talan vid tribunalen och det angripna beslutet
18. Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 2 augusti 2018 väckte klaganden talan dels om ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet och beslutet att avslå klagomålet, dels om återbetalning jämte dröjsmålsränta av de belopp som felaktigt hade dragits av från hennes lön.
19. Klaganden anförde en enda grund till stöd för talan. Inom ramen för denna grund hänvisade hon till ett stort antal fall av felaktig rättstillämpning som avsåg åsidosättande av såväl tjänsteföreskrifterna som allmänna unionsrättsliga principer.(8) Bland annat gjorde hon gällande att de båda besluten stred mot artiklarna 21, 55 och 60 i tjänsteföreskrifterna av det skälet att hon hade styrkt att hon hade varit närvarande i lokalerna och vid sin tjänsteavdelning under de dagar då otillåten frånvaro hade ansetts föreligga.
20. Genom det angripna beslutet ogillade tribunalen talan i dess helhet med hänvisning till att det var uppenbart att talan delvis inte kunde tas upp till prövning och delvis helt saknade rättslig grund.
21. Såvitt avsåg klagandens argument om ett påstått åsidosättande av artiklarna 21, 55 och 60 i tjänsteföreskrifterna fann tribunalen i punkt 67 i det angripna beslutet att det var uppenbart att det helt saknades rättslig grund för dessa argument.
22. I samband med sin prövning av huruvida det omtvistade beslutet och beslutet att avslå klagomålet var förenliga med unionsrätten granskade tribunalen till att börja med – i punkt 71 i det angripna beslutet och mot bakgrund av lydelsen av artiklarna 21, 55 och 60 i tjänsteföreskrifterna – de skyldigheter som i kraft av artiklarna 21 och 55 i tjänsteföreskrifterna åligger en tjänsteman och arten av den sanktion som i artikel 60 första stycket i tjänsteföreskrifterna föreskrivs vid otillåten frånvaro från en tjänstemans sida. Därvid fann tribunalen följande:
”Av dessa bestämmelsers lydelse framgår för det första att en tjänsteman är skyldig att bistå och råda sina överordnade och ska ansvara för att de uppgifter som har tilldelats honom utförs (artikel 21 i tjänsteföreskrifterna) och för det andra att han alltid ska stå till sin institutions förfogande (artikel 55 i tjänsteföreskrifterna). Slutligen anges för det tredje i artikel 60 i tjänsteföreskrifterna att otillåten frånvaro från en tjänstemans sida ska bestraffas genom avdrag från hans årliga ledighet. Om tjänstemannen har utnyttjat sin årliga ledighet ska enligt samma artikel avdrag på lönen göras för motsvarande period.”
23. I punkterna 73–78 i det angripna beslutet redogjorde tribunalen sedan för de omständigheter som visade att klaganden hade åsidosatt sina skyldigheter enligt artiklarna 21 och 55 i tjänsteföreskrifterna. Efter att ha framhållit att hon hade ådagalagt både en avsikt att inte arbeta inom den division där hon hade placerats och en vilja att inte bistå sina överordnade, inte utföra de uppgifter som hade tilldelats henne och inte alltid ställa sig till utrikestjänstens förfogande, fann tribunalen att hon uppenbart inte hade uppfyllt villkoren enligt artiklarna 21 och 55 i tjänsteföreskrifterna.
24. Med ledning av detta drog tribunalen – i punkt 79 i det angripna beslutet – följande slutsats:
”Även om man antar att det är styrkt att [klaganden] faktiskt, som hon har gjort gällande, var närvarande i utrikestjänstens lokaler, följer det av detta att hon, genom att tydligt ådagalägga en avsikt att inte arbeta inom PRISM-divisionen med hänvisning till att hon önskade koncentrera sig enbart på administrativa frågor med anknytning till sin förflyttning, uppenbart inte uppfyllde villkoren enligt artiklarna 21 och 55 i tjänsteföreskrifterna. Således torde det inte vara möjligt att klandra utrikestjänsten för att den gjorde bedömningen att [klaganden] befann sig i en situation av ogiltig frånvaro. Eftersom [klagandens] överordnade inte i förväg hade medgett tillstånd för den frånvaro för vilken utrikestjänsten har gjort avdrag, är vidare löneavdraget motsvarande 72 kalenderdagar uteslutande en följd av hennes åsidosättande av kraven enligt artikel 60 i tjänsteföreskrifterna (se, analogt, dom av den 16 december 2010, Lebedef/kommissionen, T‑364/09 P, EU:T:2010:539, punkterna 24–26).”
25. I punkt 80 i det angripna beslutet angav tribunalen slutligen att dess bedömning inte påverkades av att klaganden hade ingett bevisning som styrkte att hon hade varit närvarande på kontoret. Enligt tribunalen gjorde denna bevisning inte det möjligt att styrka vare sig att klaganden hade bistått sina överordnade genom att utföra de uppgifter som hade tilldelats henne eller att hon alltid hade ställt sig till institutionens förfogande, i överensstämmelse med de skyldigheter som följer av artiklarna 21 och 55 i tjänsteföreskrifterna.
26. Mot bakgrund av detta fann tribunalen att klaganden hade befunnit sig i en situation av otillåten frånvaro som berättigade att avdrag gjordes från hennes lön i enlighet med artikel 60 första stycket i tjänsteföreskrifterna.
V. Förfarandet vid domstolen och parternas yrkanden
27. Genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 7 maj 2020 överklagade klaganden det angripna beslutet i enlighet med artikel 56 i stadgan för Europeiska unionens domstol.
28. Klaganden har yrkat att domstolen ska ogiltigförklara det angripna beslutet, förplikta utrikestjänsten att ersätta rättegångskostnaderna såväl vid domstolen som vid tribunalen och återförvisa målet till tribunalen för förnyad prövning.
29. Utrikestjänsten har yrkat att domstolen ska avvisa alternativt ogilla överklagandet och förplikta klaganden att ersätta rättegångskostnaderna.
VI. Specifik bedömning av den femte delen av den enda grunden för överklagandet
30. Jag vill erinra om att detta förslag till avgörande i enlighet med domstolens begäran kommer att inskränkas till en bedömning av den femte delen av den enda grunden för överklagandet, i synnerhet den första invändningen inom ramen för nämnda del.
31. I syfte att förtydliga ramen för min bedömning vill jag påpeka att den femte delen av den enda grund som klaganden har anfört består av två invändningar. Den första invändningen, som kommer att utgöra fokus för detta förslag till avgörande, innebär att klaganden anser att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig tillämpning av bestämmelserna i artikel 60 första stycket i tjänsteföreskrifterna när den gjorde bedömningen att en tjänsteman ska anses befinna sig i en situation av ”ogiltig frånvaro” i den mening som avses i den artikeln om han eller hon är närvarande i institutionens lokaler men inte fullgör de skyldigheter i fråga om flit och tillgänglighet som slås fast i artiklarna 21 och 55 i tjänsteföreskrifterna. Klaganden anser att det i ett sådant fall endast är möjligt att inleda ett disciplinärt förfarande, som enligt henne inte kan föranleda löneavdrag vid bestraffning.
32. Den andra invändningen innebär att klaganden anser att tribunalen missuppfattade de faktiska omständigheterna när den gjorde bedömningen att hon hade befunnit sig i en situation av ogiltig frånvaro trots att hon enligt egen utsago hade varit fysiskt närvarande på sin arbetsplats.
33. Utrikestjänsten anser att det saknas fog för dessa argument. I synnerhet har utrikestjänsten gjort gällande att tribunalen gjorde en riktig bedömning när den slog fast att artikel 60 första stycket i tjänsteföreskrifterna gäller all otillåten frånvaro och innebär ett krav på faktisk närvaro på arbetsplatsen, det vill säga att tjänstemannen måste uppfylla de båda kumulativa villkoren enligt artiklarna 21 och 55 i tjänsteföreskrifterna, nämligen bistå sina överordnade i utförandet av de uppgifter som han eller hon har tilldelats och alltid stå till institutionens förfogande för det ändamålet.
A. Inledande synpunkter
34. Jag vill inledningsvis påpeka att jag kommer att inskränka min bedömning till en tolkning av begreppet ”otillåten frånvaro” från en tjänstemans sida i den mening som avses i artikel 60 första stycket i tjänsteföreskrifterna, trots att tribunalen även hänvisade till ”ogiltig frånvaro” från en tjänstemans sida.
35. I punkt 79 i det angripna beslutet fann tribunalen nämligen till att börja med att de överordnade till en tjänsteman som inte fullgör sina skyldigheter i tjänsten enligt artiklarna 21 och 55 i tjänsteföreskrifterna kan anse att tjänstemannen befinner sig i en situation av ”ogiltig frånvaro” även om han eller hon är närvarande på sin arbetsplats. Därefter gjorde tribunalen bedömningen att sådan frånvaro, i den mån som tillstånd för den inte har medgetts i förväg av tjänstemannens närmaste överordnade, i allt väsentligt utgör ”otillåten frånvaro” i den mening som avses i artikel 60 första stycket i tjänsteföreskrifterna, varför det är möjligt att göra avdrag från tjänstemannens lön motsvarande antalet frånvarodagar.
36. Klaganden skulle alltså först ha befunnit sig i en situation av ”ogiltig frånvaro” på grund av att hon hade åsidosatt sina skyldigheter i tjänsten och därefter i en situation av ”otillåten frånvaro” i den mening som avses i artikel 60 första stycket i tjänsteföreskrifterna på grund av att hennes närmaste överordnade inte i förväg hade medgett tillstånd för frånvaron.
37. Dessa båda begrepp är emellertid knutna till var sin specifik rättslig ordning som föreskrivs i tjänsteföreskrifterna. Begreppet ”otillåten frånvaro” hör till artikel 60 första stycket i tjänsteföreskrifterna, som enligt vad klaganden har gjort gällande inom ramen för sitt överklagande ska ha åsidosatts. Begreppet ”ogiltig frånvaro” används däremot i artikel 59 i tjänsteföreskrifterna, som rör tjänstemäns ledighet på grund av sjukdom eller olycksfall. Enligt den bestämmelsen är en tjänstemans frånvaro ogiltig om han eller hon inte uppvisar läkarintyg inom den föreskrivna fristen, om institutionen av skäl som beror på tjänstemannen inte kan anordna en läkarundersökning eller om en läkarundersökning anordnad av institutionen eller utförd av en oberoende läkare visar att tjänstemannen kan utföra sina arbetsuppgifter. Vid sådan ogiltig frånvaro ska det – utan att detta påverkar möjligheterna att vidta disciplinåtgärder – göras avdrag från tjänstemannens årliga ledighet eller, om han eller hon inte har någon innestående årlig ledighet, från lönen.
38. Det är inte möjligt att med ledning av det angripna beslutet slå fast varför tribunalen hänvisar till begreppet ”ogiltig frånvaro”. Det skulle kunna röra sig om en tillämpning av artikel 59 i tjänsteföreskrifterna. I så fall framstår tribunalens bedömning i mina ögon som felaktig och som oförenlig med kravet på motivering. Alternativt skulle bakgrunden till denna hänvisning kunna stå att finna i de språkliga skillnaderna mellan den engelska och den franska versionen av artikel 59 i tjänsteföreskrifterna. I den engelska versionen av den artikeln används nämligen begreppet ”otillåten frånvaro” emellanåt i stället för det i den franska versionen använda begreppet ”ogiltig frånvaro”.(9)
39. Oavsett hur det förhåller sig med den saken, kommer jag med tanke på att klagandens invändningar uteslutande rör ett påstått åsidosättande av artikel 60 i tjänsteföreskrifterna att inskränka min bedömning till att avse tolkningen av begreppet ”otillåten frånvaro” från en tjänstemans sida i den mening som avses i den artikeln.
B. Bedömning
40. Av de skäl som jag kommer att redogöra för i det följande anser jag att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att göra en felaktig tolkning av begreppet ”frånvaro” såsom unionslagstiftaren har använt detta begrepp i artikel 60 första stycket i tjänsteföreskrifterna. Tribunalens tolkning får i själva verket tämligen underliga konsekvenser för den artikelns tillämpningsområde. Av tribunalens bedömning följer nämligen att en tjänsteman som visserligen är närvarande på sin arbetsplats men inte i förväg har medgetts tillstånd av sin närmaste överordnade att låta bli att utföra sitt arbete eller att utföra sitt arbete illa – alltså tillstånd att åsidosätta de skyldigheter i tjänsten som åvilar honom eller henne under arbetstid – befinner sig i en situation av ”otillåten frånvaro” i den mening som avses i artikel 60 första stycket i tjänsteföreskrifterna. För att undvika att befinna sig i en situation av ”otillåten frånvaro” måste en sådan tjänsteman med andra ord bege sig till arbetet och begära tillstånd av sin överordnade att arbeta illa eller låta bli att arbeta.
41. Eftersom begreppet ”frånvaro” inte definieras i tjänsteföreskrifterna, ska dess betydelse fastställas i enlighet med dess normala betydelse i vanligt språkbruk samt systematiken i och de mål som eftersträvas med den lagstiftning där det används.(10)
1. Lydelsen av artikel 60 första stycket i tjänsteföreskrifterna
42. I artikel 60 första stycket i tjänsteföreskrifterna stadgas att en tjänsteman, utom vid sjukdom eller olycksfall, inte får vara frånvarande utan att tillstånd har medgetts i förväg av tjänstemannens närmaste överordnade. Om så inte är fallet ska frånvaron anses vara otillåten, varvid den – utan att detta påverkar möjligheterna att vidta disciplinåtgärder – ska dras av från tjänstemannens årliga ledighet eller, om han eller hon har utnyttjat sin årliga ledighet, från lönen.
43. Till att börja med vill jag framhålla att begreppet ”frånvaro” i artikel 60 första stycket i tjänsteföreskrifterna har översatts på ett enhetligt sätt i samtliga språkversioner av tjänsteföreskrifterna.(11) Endast den tyska versionen avviker i så måtto att ”frånvaro” där har översatts med ordet ”fernbleiben”, som har innebörden ”vara långt borta” och således förmedlar en tydligare bild av den berördes fysiska avstånd.
44. I vanligt språkbruk betecknar begreppet ”frånvaro” att någon eller något inte befinner sig där man förväntar sig.(12) Det kan exempelvis röra sig om en person som har flytt hemmet, om en lärare som inte utför sin undervisning, om en elev som inte befinner sig i klassrummet eller inte deltar i en aktivitet som han eller hon är skyldig att delta i, eller om en person som inte inställer sig inför domstol. I rättslig mening avses med ”frånvaro” det tillstånd som en person befinner sig i när man inte vet vad som har hänt med honom eller henne, eftersom han eller hon utan att ha hört av sig till sina närstående inte längre syns till på platsen för sin bosättning eller hemvist.(13) Att en person är frånvarande föranleder tillämpning av en särskild rättslig ordning avsedd att slå vakt om den frånvarandes rättigheter. Denna ordning har samband med den omständigheten att ”i lagens ögon är den frånvarande varken död eller levande”.(14) I ett första skede presumeras den frånvarande vara levande, och i ett andra skede presumeras han eller hon vara död.(15) En persons frånvaro kan således ta sig konkret uttryck endast i att han eller hon är fysiskt frånvarande. Formuleringen ”[u]tom vid sjukdom eller olycksfall” i artikel 60 första stycket i tjänsteföreskrifterna illustrerar för övrigt väl att unionslagstiftarens avsikt har varit att hänvisa till situationer där en tjänsteman inte är fysiskt närvarande på sin arbetsplats till följd av en arbetsoförmåga som ibland kan ha inträtt plötsligt.(16)
45. Vidare vill jag påpeka att det i artikel 60 första stycket i tjänsteföreskrifterna hänvisas enbart till tjänstemannens ”frånvaro”, utan specificering eller omnämnande av det uppträdande, den skicklighet eller de arbetsprestationer som tjänstemannen ådagalägger under den period då han eller hon arbetar.
46. Dessutom anses tjänstemannen befinna sig i en situation av ”otillåten frånvaro” enbart av det skälet att han eller hon inte har fått tillstånd i förväg av sin närmaste överordnade. Det nämns inget om något åsidosättande från tjänstemannens sida av de skyldigheter i tjänsten som under arbetstid åvilar honom eller henne i enlighet med artiklarna 21 och 55 i tjänsteföreskrifterna.
47. Härvidlag vill jag påpeka att arten av de åtgärder som föreskrivs i artikel 60 första stycket i tjänsteföreskrifterna inte motsvarar målet för och syftet med de disciplinåtgärder som avses i artikel 9 i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna. Unionslagstiftaren har uttömmande räknat upp de möjliga åtgärderna mot en tjänsteman som har uppvisat otillåten frånvaro. Avdrag av ledighetsdagar och – för den händelse att ingen outnyttjad ledighet föreligger – löneavdrag för en motsvarande period är åtgärder som till sin art och verkan är sådana att syftet med dem är att kompensera tjänstemannens fysiska frånvaro, inte att ge tjänstemannen en reprimand eller tillrättavisning med anledning av att denne under den tid då han eller hon har arbetat har uppvisat ett felaktigt beteende, ådagalagt bristande skicklighet eller underlåtit att ställa sig till förfogande. Som tribunalen framhöll i domen av den 8 juli 1998, Aquilino/rådet,(17) handlar det om att ur tjänstemannens lön inkräva den ”ekonomiska motsvarigheten” till hans eller hennes frånvaro.(18)
48. Uttrycket ”[u]tan att det påverkar en eventuell tillämpning av gällande disciplinåtgärder” i artikel 60 första stycket i tjänsteföreskrifterna visar för övrigt synnerligen tydligt att unionslagstiftaren har velat undvika att tillämpningen av reglerna i artikel 60 första stycket i tjänsteföreskrifterna blandas samman med genomförandet av ett sådant disciplinförfarande som avses i artikel 86 i tjänsteföreskrifterna. Att det vidtas sådana åtgärder som föreskrivs i artikel 60 första stycket i tjänsteföreskrifterna med syftet att kompensera tjänstemannens otillåtna frånvaro genom att låta den avspeglas i varaktigheten av hans eller hennes årliga ledighet eller – om ingen outnyttjad sådan ledighet föreligger – i hans eller hennes lön utesluter således inte att det inleds ett disciplinförfarande och vidtas disciplinåtgärder i den mening som avses i artikel 86 i tjänsteföreskrifterna och bilaga IX till dessa, om tjänstemannens uppträdande utöver själva frånvaron motiverar detta.
49. Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att den tolkning som tribunalen i punkt 79 i det angripna beslutet gjorde såvitt avser tillämpningsområdet för artikel 60 första stycket i tjänsteföreskrifterna, och i synnerhet såvitt avser räckvidden för begreppet ”frånvaro” från en tjänstemans sida, helt saknar stöd i den bestämmelsens lydelse.
50. Systematiken i och de mål som eftersträvas med den lagstiftning där artikel 60 första stycket i tjänsteföreskrifterna ingår ger enligt min uppfattning också – i likhet med den bestämmelsens lydelse – vid handen att bedömningen av huruvida en tjänsteman är frånvarande ska göras uteslutande med ledning av huruvida han eller hon är fysiskt närvarande på sin arbetsplats, inte med beaktande av den skicklighet, de arbetsprestationer eller det uppträdande som han eller hon har ådagalagt under den period då han eller hon har arbetat.
2. Tjänsteföreskrifternas systematik och mål
51. Artikel 60 återfinns i avdelning IV i tjänsteföreskrifterna, vars rubrik lyder ”Tjänstemännens arbetsvillkor”.
52. Avdelning IV i tjänsteföreskrifterna består av tre kapitel. Kapitel 1 rör ”[a]rbetstid”, kapitel 2 rör ”[l]edighet” och kapitel 3 rör ”[a]llmänna helgdagar”. I tjänsteföreskrifterna görs således tydlig åtskillnad mellan å ena sidan tjänstemannens i kapitel 1 åsyftade arbetstid, då denne befinner sig på sin arbetsplats under sin arbetstid, och å andra sidan den tid då tjänstemannen är frånvarande från sin arbetsplats på grund av ledighet i enlighet med kapitel 2 eller på grund av allmänna helgdagar i enlighet med kapitel 3.
53. Artikel 60 i tjänsteföreskrifterna ingår i kapitel 2, som rör ”[l]edighet”.(19)
54. I de föregående artiklarna, det vill säga artiklarna 57–59 i tjänsteföreskrifterna, anges de olika typer av ledighet som en tjänsteman är berättigad till inom ramen för genomförandet av hans eller hennes anställningsavtal. Alla dessa ledighetstyper rör situationer där tjänstemannen inte är i tjänst och inte är fysiskt närvarande på arbetsplatsen. Den årliga ledighet som avses i artikel 57 i tjänsteföreskrifterna är exempelvis avsedd att ge tjänstemännen möjlighet att vila upp sig och ägna sig åt avkoppling och fritidsaktiviteter.(20) Syftet med den mammaledighet som åsyftas i artikel 58 i tjänsteföreskrifterna är vidare att skydda kvinnliga tjänstemän under graviditeten och efter förlossningen genom att förhindra den ökade belastning som ett samtidigt utövande av en yrkesverksamhet skulle innebära.(21) På liknande sätt säkerställer den ledighet vid sjukdom eller olycksfall som avses i artikel 59 i tjänsteföreskrifterna att tjänstemännen under en viss tid inte behöver inställa sig fysiskt på sin arbetsplats, så att de hinner tillfriskna från eller återhämta sig efter en sjukdom eller ett olycksfall som har vållat arbetsoförmåga.(22)
55. Artikel 60 i tjänsteföreskrifterna återfinns efter dessa bestämmelser.
56. Syftet med den artikeln, som innebär att en tjänsteman utom vid sjukdom eller olycksfall måste ha sin närmaste överordnades tillstånd för att få vara frånvarande från arbetsplatsen, är att jämka samman tjänstemannens frånvaro från arbetsplatsen med de krav som följer av tjänsten och i förekommande fall med kravet på efterlevnad av reglerna för det gemensamma sjukförsäkringssystemet.
57. Den artikelns syfte och dess placering – sist – i kapitel 2 innebär, som jag ser saken, att den regel och de åtgärder som föreskrivs där ska tillämpas när en tjänsteman är frånvarande från sin arbetsplats eller blir tvungen att lämna denna. De åtgärder som stadgas i nämnda artikel är således helt enkelt konsekvensen av en tjänstemans otillåtna frånvaro från sin arbetsplats. Frånvaron uttrycks i antal hel- eller halvdagar, och den åtgärd som avses i artikel 60 första stycket i tjänsteföreskrifterna innebär att ett motsvarande antal hel- eller halvdagar dras från tjänstemannens innestående årliga ledighet eller i förekommande fall från hans eller hennes lön.
58. En sådan ordning kan följaktligen inte användas för att hantera och beivra ett uppträdande som en tjänsteman har ådagalagt eller arbetsprestationer som en tjänsteman rent faktiskt har åstadkommit under sin ”arbetstid”.
59. Av domstolens praxis inom ramen för Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/88/EG av den 4 november 2003 om arbetstidens förläggning i vissa avseenden,(23) som är tillämpligt på institutionerna,(24) framgår att begreppen arbetstid och viloperiod utesluter varandra.(25) Som domstolen har påpekat, definieras arbetstid som all tid i enlighet med nationell lagstiftning eller praxis då arbetstagaren står till arbetsgivarens förfogande samt därvid utför aktiviteter eller uppgifter.(26)
60. Såvitt avser unionsförvaltningen vill jag erinra om att artikel 21 i tjänsteföreskrifterna uttryckligen ingår i avdelning II i dessa, som rör ”[t]jänstemännens rättigheter och skyldigheter” inom ramen för genomförandet av deras anställningsavtal, och att den artikeln ålägger tjänstemännen en skyldighet att bistå och råda sina överordnade samt att utföra de uppgifter som de tilldelas. Artikel 55 återfinns för sin del i avdelning IV i tjänsteföreskrifterna, som rör tjänstemännens arbetsvillkor, och ingår i synnerhet i kapitel 1 i den avdelningen, vars rubrik lyder ”Arbetstid”. I den artikeln anges, på grundval av en veckoarbetstid, omfattningen av tjänstemännens skyldighet att stå till förfogande under den tid då de är i tjänst. Av rättspraxis framgår att kravet på att stå till förfogande i den mening som avses i artikel 55 i tjänsteföreskrifterna innebär ett krav på att vara fysiskt tillgänglig för institutionen under den aktuella tiden.(27)
61. Tjänstemän som under sin ”arbetstid” åsidosätter sådana skyldigheter i tjänsten, genom att underlåta att i enlighet med artiklarna 21 och 55 i tjänsteföreskrifterna utföra de uppgifter som de har tilldelats, omfattas inte av ordningen enligt artikel 60 första stycket i tjänsteföreskrifterna utan av ordningen för disciplinåtgärder enligt artikel 86 i tjänsteföreskrifterna.
62. Det är fråga om två olika ordningar som genomförs av specifika skäl och föranleder åtgärder – och i förekommande fall sanktioner – som är av uppenbart olika art och får uppenbart olika verkan.
63. Jag vill erinra om att inledandet av ett disciplinförfarande regleras av de specifika bestämmelserna i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna, som ger tjänstemannen vissa processuella garantier. Vidare vill jag påpeka att löneavdrag inte nämns bland de möjliga disciplinåtgärder mot tjänstemän som unionslagstiftaren har föreskrivit i artikel 9 i den bilagan. Till skillnad från i fall där en tjänsteman klandras för att utan tillstånd ha varit frånvarande från sin arbetsplats är det nämligen inte möjligt att kvantifiera ett eventuellt åsidosättande av skyldigheter i tjänsten, vilket är skälet till att disciplinåtgärden ska fastställas med ledning av de kriterier som uttryckligen anges i artikel 10 i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna, särskilt åsidosättandets art och grad av allvar.
64. Att anse att en tjänsteman som är närvarande på sin arbetsplats men som utför sina arbetsuppgifter illa eller till och med gör sig skyldig till ordervägran befinner sig i en situation av ”otillåten frånvaro”, och att det därför är möjligt att göra avdrag från en sådan tjänstemans lön eller ledighetsdagar, förefaller mig således innebära ett åsidosättande av disciplinförfarandet. Att det ovannämnda felaktigt kvalificeras som ”otillåten frånvaro” medför att tjänstemannen åläggs en ekonomisk sanktion som inte föreskrivs i tjänsteföreskrifterna utan att ha omfattats av de garantier som gäller för det ordinarie disciplinförfarandet.
65. Av de ovan anförda skälen anser jag att tribunalen i det angripna beslutet gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den fann dels att utrikestjänsten hade fog för att anse att klaganden, på grund av att hon hade åsidosatt sina skyldigheter i tjänsten enligt artiklarna 21 och 55 i tjänsteföreskrifterna, befann sig i en situation av otillåten frånvaro i den mening som avses i artikel 60 första stycket i tjänsteföreskrifterna, dels att utrikestjänsten fick göra avdrag från hennes lön.
66. Därför föreslår jag att domstolen ska slå fast att överklagandet kan vinna bifall såvitt avser den första invändningen inom ramen för den femte delen av den enda grunden.
VII. Förslag till avgörande
67. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska slå fast att WV:s överklagande kan vinna bifall såvitt avser den första invändningen inom ramen för den femte delen av den enda grunden.