Language of document : ECLI:EU:T:2022:853

(Υπόθεση T-626/20)

Landwärme GmbH

κατά

Ευρωπαϊκής Επιτροπής

 Απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου (έβδομο πενταμελές τμήμα) της 21ης Δεκεμβρίου 2022

«Κρατικές ενισχύσεις – Αγορά βιοαερίου – Φορολογικές απαλλαγές που αντισταθμίζουν το πρόσθετο κόστος παραγωγής – Αποφάσεις για τη μη διατύπωση αντιρρήσεων – Προσφυγή ακυρώσεως – Έννομο συμφέρον – Παραδεκτό – Μη κίνηση επίσημης διαδικασίας έρευνας – Σοβαρές δυσχέρειες – Άρθρο 108, παράγραφοι 2 και 3, ΣΛΕΕ – Άρθρο 4, παράγραφοι 3 και 4, του κανονισμού (ΕΕ) 2015/1589 – Κατευθυντήριες γραμμές για τις κρατικές ενισχύσεις στους τομείς του περιβάλλοντος και της ενέργειας (2014-2020) – Σώρευση ενισχύσεων – Ενισχύσεις που χορηγήθηκαν από περισσότερα κράτη μέλη – Εισαγόμενο βιοαέριο – Αρχή της απαγόρευσης των διακρίσεων – Άρθρο 110 ΣΛΕΕ»

1.      Προσφυγή ακυρώσεως – Φυσικά ή νομικά πρόσωπα – Πράξεις που τα αφορούν άμεσα και ατομικά – Απόφαση της Επιτροπής με την οποία διαπιστώνεται η συμβατότητα κρατικής ενισχύσεως με την εσωτερική αγορά χωρίς να κινηθεί επίσημη διαδικασία έρευνας – Προσφυγή που ασκούν ενδιαφερόμενοι κατά την έννοια του άρθρου 108, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ – Προσφυγή που αποσκοπεί στη διασφάλιση των διαδικαστικών δικαιωμάτων των ενδιαφερομένων – Παραδεκτό

(Άρθρα 108 §§ 2 και 3 και 263, εδ. 4, ΣΛΕΕ· κανονισμός 2015/1589 του Συμβουλίου, άρθρα 1, στοιχείο ηʹ, 4 § 3 και 6 § 1)

(βλ. σκέψεις 18-32)

2.      Προσφυγή ακυρώσεως – Φυσικά ή νομικά πρόσωπα – Έννομο συμφέρον – Απαίτηση υπάρξεως γεγενημένου και ενεστώτος εννόμου συμφέροντος – Απόφαση της Επιτροπής με την οποία διαπιστώνεται η συμβατότητα κρατικής ενισχύσεως με την εσωτερική αγορά χωρίς να κινηθεί επίσημη διαδικασία έρευνας – Προσφυγή που ασκούν ενδιαφερόμενοι κατά την έννοια του άρθρου 108, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ – Προσφυγή που αποσκοπεί στη διασφάλιση των διαδικαστικών δικαιωμάτων των ενδιαφερομένων – Προσφυγή ασκηθείσα από δυνητικό αποδέκτη της επίμαχης ενίσχυσης – Παραδεκτό

(Άρθρο 263, εδ. 4, ΣΛΕΕ)

(βλ. σκέψεις 35-48)

3.      Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Απαγόρευση – Παρεκκλίσεις – Εξουσία εκτιμήσεως της Επιτροπής – Έκδοση από την Επιτροπή κατευθυντηρίων γραμμών για την εξέταση της συμβατότητας των ενισχύσεων με την εσωτερική αγορά – Συνέπειες – Αυτοπεριορισμός της εξουσίας εκτιμήσεως της Επιτροπής

(Άρθρο 107 § 3, στοιχείο γʹ, ΣΛΕΕ· ανακοίνωση 2014/C 200/1 της Επιτροπής)

(βλ. σκέψη 51)

4.      Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Σχέδια ενισχύσεων – Εξέτασή τους από την Επιτροπή – Προκαταρκτικό στάδιο και στάδιο κατ’ αντιπαράθεση διαδικασίας – Συμβατότητα ενίσχυσης με την εσωτερική αγορά – Δυσχέρειες εκτιμήσεως – Υποχρέωση της Επιτροπής να κινήσει την κατ’ αντιπαράθεση διαδικασία – Σοβαρές δυσχέρειες – Βάρος αποδείξεως – Διαθέσιμες πληροφορίες – Περιστάσεις καταδεικνύουσες την ύπαρξη τέτοιων δυσχερειών – Ανεπαρκής ή ελλιπής χαρακτήρας του ελέγχου που διενεργεί η Επιτροπή κατά την προκαταρκτική διαδικασία εξέτασης

(Άρθρα 108 §§ 2 και 3 ΣΛΕΕ· κανονισμός 2015/1589 του Συμβουλίου, άρθρο 4)

(βλ. σκέψεις 64-75, 83-100)

5.      Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Εξέτασή τους από την Επιτροπή – Συμβατότητα ενίσχυσης με την εσωτερική αγορά – Εξουσία εκτιμήσεως – Διασφάλιση της συνοχής μεταξύ των διατάξεων περί κρατικών ενισχύσεων και άλλων διατάξεων της Συνθήκης – Φορολογική απαλλαγή χορηγούμενη από κράτος μέλος για αγορά βιοαερίου με στόχο την αντιστάθμιση του πρόσθετου κόστους παραγωγής – Παραγωγοί βιοαερίου εγκατεστημένοι σε άλλα κράτη μέλη οι οποίοι λαμβάνουν ενισχύσεις στην παραγωγή – Υποχρέωση να ληφθούν υπόψη οι ενισχύσεις που χορηγούνται από τα άλλα κράτη μέλη κατά την έρευνα της συμβατότητας της φορολογικής απαλλαγής με την εσωτερική αγορά – Αρχή της απαγορεύσεως των διακρίσεων – Παρεμφερής χαρακτήρας των καταστάσεων – Άρθρο 110 ΣΛΕΕ – Αντικειμενικό κριτήριο – Αντίστροφη δυσμενής διάκριση

(Άρθρα 107 § 1 και 108 ΣΛΕΕ)

(βλ. σκέψεις 101-128)

Σύνοψη

Την 1η Απριλίου 2020, το Βασίλειο της Σουηδίας κοινοποίησε στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή την πρόθεσή του να τροποποιήσει και να παρατείνει έως τις 31 Δεκεμβρίου 2030 δύο καθεστώτα ενισχύσεων που είχαν ήδη εγκριθεί από την Επιτροπή έως τις 31 Δεκεμβρίου 2020 (στο εξής: επίδικα καθεστώτα). Σύμφωνα με τα καθεστώτα αυτά, η αγορά ορισμένων ανανεώσιμων καυσίμων αερίων (στο εξής: βιοαέριο) απαλλάσσεται από την καταβολή ορισμένων ειδικών φόρων κατανάλωσης που επιβαρύνουν τα ορυκτά αέρια που προορίζονται για τις ίδιες χρήσεις.

Με αποφάσεις της 29ης Ιουνίου 2020 (1) (στο εξής: προσβαλλόμενες αποφάσεις), η Επιτροπή, χωρίς να κινήσει την επίσημη διαδικασία έρευνας που προβλέπεται στο άρθρο 108, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, θεώρησε ότι τα κοινοποιηθέντα μέτρα αφορούσαν κρατικές ενισχύσεις συμβατές με την εσωτερική αγορά δυνάμει του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο γʹ, ΣΛΕΕ. Σύμφωνα με τη διάταξη αυτή, οι ενισχύσεις για την προώθηση της αναπτύξεως ορισμένων οικονομικών δραστηριοτήτων ή οικονομικών περιοχών, εφόσον δεν αλλοιώνουν τους όρους των συναλλαγών κατά τρόπο που θα αντέκειτο προς το κοινό συμφέρον, δύνανται να θεωρηθούν συμβατές με την εσωτερική αγορά. Ειδικότερα, η Επιτροπή σημείωσε, αφενός, ότι τα επίμαχα καθεστώτα ήταν αναγκαία, με το σκεπτικό ότι, χωρίς τις πλήρεις φορολογικές απαλλαγές που αυτά προέβλεπαν, το βιοαέριο θα κόστιζε ακριβότερα από το ορυκτό αέριο και, αφετέρου, ότι μπορούσε να αποκλειστεί το ενδεχόμενο να υπερβούν οι χορηγηθείσες με βάση τα καθεστώτα αυτά ενισχύσεις το ποσό που είναι αναγκαίο για την αντιστάθμιση του υψηλότερου κόστους που συνεπάγεται η παραγωγή βιοαερίου σε σύγκριση με την παραγωγή ορυκτών αερίων και να οδηγήσουν κατ’ αυτόν τον τρόπο σε υπεραντιστάθμιση του υψηλότερου αυτού κόστους (στο εξής: υπεραντιστάθμιση).

Η προσφεύγουσα, Landwärme GmbH, παραγωγός βιομεθανίου στη Γερμανία, άσκησε προσφυγή για ακύρωση των προσβαλλόμενων αποφάσεων. Κρίνοντας ότι η προσφυγή είναι παραδεκτή και, εν συνεχεία, δεχόμενο αυτή, το Γενικό Δικαστήριο αποφασίζει ότι, υπό το πρίσμα των σοβαρών δυσχερειών που ήγειρε η εκτίμηση της συμβατότητας των κοινοποιηθέντων μέτρων με την εσωτερική αγορά, η Επιτροπή όφειλε να είχε κινήσει την επίσημη διαδικασία έρευνας.

Εκτίμηση του Γενικού Δικαστηρίου

Όσον αφορά το παραδεκτό της προσφυγής, κατ’ αρχάς, το Γενικό Δικαστήριο διαπιστώνει ότι η προσφεύγουσα προσάπτει στην Επιτροπή, μεταξύ άλλων, ότι δεν κίνησε την επίσημη διαδικασία έρευνας καίτοι το θεσμικό αυτό όργανο δεν μπορούσε να παραβλέψει την ύπαρξη σοβαρών δυσχερειών ως προς την πιθανή σώρευση των ενισχύσεων που χορηγήθηκαν στη Σουηδία κατ’ εφαρμογή των επίδικων καθεστώτων με άλλες ενισχύσεις, οι οποίες χορηγήθηκαν από άλλα κράτη μέλη σε παραγωγούς βιοαερίου (στο εξής: επίμαχη σώρευση), καθότι η εν λόγω σώρευση μπορούσε να οδηγήσει σε υπεραντιστάθμιση προς όφελος των παραγωγών αυτών όταν πωλούν βιοαέριο στη Σουηδία. Στη συνέχεια, το Γενικό Δικαστήριο επισημαίνει ότι η προσφεύγουσα, ως έμμεση δυνητική δικαιούχος των ενισχύσεων που προβλέπουν τα επίδικα καθεστώτα και ως ανταγωνιστική επιχείρηση των, επί του παρόντος, δικαιούχων των επίμαχων ενισχύσεων, έχει την ιδιότητα του ενδιαφερομένου κατά την έννοια του άρθρου 108, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ και του άρθρου 1, στοιχείο ηʹ, του κανονισμού περί λεπτομερών κανόνων για την εφαρμογή του άρθρου 108 ΣΛΕΕ (2). Τέλος, το Γενικό Δικαστήριο θεωρεί ότι η προσφεύγουσα έχει έννομο συμφέρον να ασκήσει προσφυγή, δεδομένου ότι, σε περίπτωση ακύρωσης των προσβαλλόμενων αποφάσεων, θα μπορούσε να ασκήσει τα διαδικαστικά δικαιώματα τα οποία η επίσημη διαδικασία έρευνας εξασφαλίζει στα ενδιαφερόμενα μέρη, υποβάλλοντας στην Επιτροπή παρατηρήσεις επί των μεταβολών που θα έπρεπε να γίνουν στα επίδικα καθεστώτα ώστε να καταστούν αυτά συμβατά με την εσωτερική αγορά. Επομένως, η προσφυγή είναι παραδεκτή, τουλάχιστον στο μέτρο που, με αυτήν, η προσφεύγουσα προβάλλει την αιτίαση αναφορικά με την επίμαχη σώρευση.

Προτού εξετάσει την ως άνω αιτίαση, το Γενικό Δικαστήριο απορρίπτει το επιχείρημα της Επιτροπής ότι οι κατευθυντήριες γραμμές για τις κρατικές ενισχύσεις στους τομείς του περιβάλλοντος και της ενέργειας για την περίοδο 2014-2020 (3), την έλλειψη νομιμότητας των οποίων δεν επικαλέσθηκε η προσφεύγουσα, δεν επιτρέπουν να διαδραματίσει η επίμαχη σώρευση οποιοδήποτε ρόλο για την εκτίμηση της συμβατότητας των επίδικων καθεστώτων με την εσωτερική αγορά. Πράγματι, οι εν λόγω κατευθυντήριες γραμμές δεν εμποδίζουν την Επιτροπή να εξετάσει την υπεραντιστάθμιση που ενδέχεται να προκύψει από την επίμαχη σώρευση.

Όσον αφορά τη βασιμότητα της εν λόγω αιτίασης, το Γενικό Δικαστήριο επισημαίνει ότι, με τις προσβαλλόμενες αποφάσεις, η Επιτροπή εξέτασε μόνο την υπεραντιστάθμιση που μπορεί να προκύψει από τη σώρευση περισσοτέρων ενισχύσεων που χορήγησε το Βασίλειο της Σουηδίας και ότι, με αυτόν τον τρόπο, η Επιτροπή απέκλεισε το ενδεχόμενο να προκαλεί η επίμαχη σώρευση σοβαρές δυσχέρειες κατά την εξακρίβωση της συμβατότητας των επίμαχων καθεστώτων με την εσωτερική αγορά. Το Γενικό Δικαστήριο διευκρινίζει περαιτέρω ότι, όταν η Επιτροπή εκδίδει απόφαση βάσει του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο γʹ, ΣΛΕΕ κατόπιν της προκαταρκτικής διαδικασίας εξέτασης, πρέπει να είναι σε θέση να διαπιστώσει, χωρίς να δημιουργούνται συναφώς σοβαρές δυσχέρειες, ότι οι επίμαχες ενισχύσεις δεν θα επηρεάσουν τις συναλλαγές μεταξύ κρατών μελών.

Το Γενικό Δικαστήριο, αφού υπέμνησε ότι, σύμφωνα με τη νομολογία, ο ανεπαρκής ή ελλιπής χαρακτήρας της εξέτασης που διενήργησε η Επιτροπή κατά την προκαταρκτική διαδικασία εξέτασης αποτελεί ένδειξη ότι αντιμετωπίσθηκαν σοβαρές δυσχέρειες κατά την αξιολόγηση του κοινοποιηθέντος μέτρου ενίσχυσης, επισημαίνει ότι το ζήτημα της μη ύπαρξης υπεραντιστάθμισης συνδέεται στενά με το ζήτημα της αναλογικότητας των επίδικων καθεστώτων. Συνεπώς, το γεγονός ότι η Επιτροπή, ανέλυσε την έλλειψη υπεραντιστάθμισης με ανεπαρκή και ελλιπή τρόπο, παρά τις πληροφορίες που διέθετε αναφορικά με τις πιθανές επιπτώσεις της επίμαχης σώρευσης, μπορεί να αρκεί, στην προκειμένη περίπτωση, για να διαπιστωθεί η ύπαρξη σοβαρών δυσχερειών.

Προτού διαπιστώσει ότι η συμβατότητα των επίδικων καθεστώτων με την εσωτερική αγορά ήγειρε σοβαρές δυσχέρειες λόγω της υπεραντιστάθμισης που πιθανώς προέκυπτε από την επίμαχη σώρευση, το Γενικό Δικαστήριο εξετάζει τα επιχειρήματα της Επιτροπής και του Βασιλείου της Σουηδίας σύμφωνα με τα οποία, κατ' ουσίαν, η συμμόρφωση προς την αρχή της απαγόρευσης των διακρίσεων ή προς το άρθρο 110 ΣΛΕΕ επιβάλλει να εφαρμόζονται οι φορολογικές απαλλαγές που προβλέπονται από τα επίδικα καθεστώτα ανεξάρτητα από την προέλευση του βιοαερίου που πωλείται στη Σουηδία, και τούτο χωρίς να γίνεται διάκριση ανάλογα με το αν το κράτος μέλος στο οποίο παρήχθη το βιοαέριο χορήγησε ή όχι ενισχύσεις για την παραγωγή ενέργειας από βιοαέριο.

Όσον αφορά την τήρηση της αρχής της απαγορεύσεως των διακρίσεων, το Γενικό Δικαστήριο υπογραμμίζει ότι στόχος των επίδικων καθεστώτων είναι να καταστήσουν το βιοαέριο ανταγωνιστικό σε σύγκριση με τα ορυκτά αέρια, αντισταθμίζοντας το υψηλότερο κόστος παραγωγής του βιοαερίου. Λαμβανομένου υπόψη του στόχου αυτού, η πώληση βιοαερίου του οποίου το πρόσθετο κόστος παραγωγής έχει αντισταθμιστεί δεν συνιστά κατάσταση παρεμφερή προς την πώληση βιοαερίου του οποίου το πρόσθετο κόστος παραγωγής δεν έχει ακόμη αντισταθμιστεί. Το Γενικό Δικαστήριο διευκρινίζει ότι η διαφορά μεταξύ των δύο αυτών καταστάσεων υφίσταται ακόμη και όταν η αντιστάθμιση του προσθέτου κόστους προκύπτει από ενισχύσεις τις οποίες χορηγούν άλλα κράτη μέλη εκτός του Βασιλείου της Σουηδίας. Κατά συνέπεια, οι δύο αυτές πωλήσεις δεν μπορούν, εκτός αν υπάρχει αντικειμενικός δικαιολογητικός λόγος, να απολαύουν της ίδιας φορολογικής απαλλαγής, και τούτο ανεξάρτητα από το αν το βιοαέριο που πωλείται στη Σουηδία παρήχθη επί του εθνικού εδάφους ή εισήχθη.

Όσον αφορά το άρθρο 110 ΣΛΕΕ, το οποίο απαγορεύει στα κράτη μέλη να επιβάλλουν στα εισαγόμενα προϊόντα εσωτερικούς φόρους ανώτερους από εκείνους που επιβαρύνουν τα ομοειδή εθνικά προϊόντα, το Γενικό Δικαστήριο επισημαίνει ότι η ύπαρξη υπεραντιστάθμισης μπορεί να θεωρηθεί ως αντικειμενικό κριτήριο που επιτρέπει την εφαρμογή της φορολογικής απαλλαγής που προβλέπουν τα επίδικα καθεστώτα αποκλειστικά στο βιοαέριο, εγχώριο ή εισαγόμενο, για το οποίο το πρόσθετο κόστος παραγωγής σε σύγκριση με τα ορυκτά αέρια δεν έχει ήδη αντισταθμιστεί από άλλες ενισχύσεις. Αυτή η διαφοροποίηση, με βάση ένα αντικειμενικό κριτήριο, είναι τέτοια ώστε να αποφεύγεται η δυσμενής διάκριση που θα προέκυπτε από τις αντισταθμίσεις που έχουν ήδη χορηγηθεί στο βιοαέριο που εισάγεται από ορισμένα κράτη μέλη. Το Γενικό Δικαστήριο διευκρινίζει επίσης ότι τα επίδικα καθεστώτα δημιουργούν αντίστροφη δυσμενή διάκριση έναντι του βιοαερίου που παράγεται στη Σουηδία προς όφελος του βιοαερίου που παράγεται σε άλλα κράτη μέλη που χορηγούν ενισχύσεις για την παραγωγή ενέργειας από βιοαέριο. Το αποτέλεσμα αυτό δεν θεωρείται ότι επιβάλλεται από την υποχρέωση συμμορφώσεως προς το άρθρο 110 ΣΛΕΕ, ο λόγος ύπαρξης του οποίου συνίσταται στο να μην επιτρέπει στα κράτη μέλη να ευνοούν την εγχώρια παραγωγή τους εις βάρος της παραγωγής άλλων κρατών μελών.

Υπό το φως των σκέψεων αυτών, το Γενικό Δικαστήριο καταλήγει στο συμπέρασμα ότι η Επιτροπή θα έπρεπε να είχε αντιμετωπίσει σοβαρές δυσχέρειες κατά την εξέταση της συμβατότητας των επίδικων καθεστώτων με την εσωτερική αγορά, οι οποίες συνδέονται με την υπεραντιστάθμιση που ενδέχεται να προκύψει από την επίμαχη σώρευση και οι οποίες καθιστούν αναγκαία την κίνηση της επίσημης διαδικασίας έρευνας. Συνακόλουθα, το Γενικό Δικαστήριο δέχεται την προσφυγή και ακυρώνει τις προσβαλλόμενες αποφάσεις.


1      Απόφαση C(2020) 4489 final της Επιτροπής, της 29ης Ιουνίου 2020, σχετικά με την κρατική ενίσχυση SA.56125 (2020/N) – Σουηδία – Παράταση και τροποποίηση του καθεστώτος SA.49893 (2018/N) – Φορολογική απαλλαγή για βιοαέριο και βιοπροπάνιο που δεν παράγονται από τρόφιμα και προορίζονται για την παραγωγή θερμότητας και απόφαση C(2020) 4487 final της Επιτροπής, της 29ης Ιουνίου 2020, σχετικά την με κρατική ενίσχυση SA.56908 (2020/N) – Σουηδία – Παράταση και τροποποίηση του καθεστώτος για το βιοαέριο που προορίζεται να χρησιμοποιηθεί ως καύσιμη ύλη στη Σουηδία, περίληψη των οποίων δημοσιεύθηκε στην Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΕΕ 2020, C 245, σ. 2 και ΕΕ 2020, C 260, σ. 4, αντιστοίχως).


2      Κανονισμός (ΕΕ) 2015/1589, του Συμβουλίου, της 13ης Ιουλίου 2015, περί λεπτομερών κανόνων για την εφαρμογή του άρθρου 108 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΕΕ 2015, L 248, σ. 9).


3      Ανακοίνωση της Επιτροπής – Κατευθυντήριες γραμμές για τις κρατικές ενισχύσεις στους τομείς του περιβάλλοντος και της ενέργειας (2014-2020) (Επίσημη Εφημερίδα C 200, της 28.6.2014 σ. 1-55).