OPINIA RZECZNIK GENERALNEJ
LAILI MEDINY
przedstawiona w dniu 22 czerwca 2022 r.(1)
Sprawa C‑238/21
Porr Bau GmbH
przeciwko
Bezirkshauptmannschaft Graz‑Umgebung
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Landesverwaltungsgericht Steiermark (regionalny sąd administracyjny Styrii, Austria)]
Odesłanie prejudycjalne – Środowisko naturalne – Dyrektywa 2008/98/WE – Artykuł 3 pkt 1 – Odpady – Artykuł 5 ust. 1 – Produkt uboczny – Artykuł 6 ust. 1 i 4 – Utrata status odpadu – Niezanieczyszczona wydobyta ziemia najwyżej jakości – Przygotowywanie do ponownego użycia i odzysku – Bezpośrednie wykorzystanie jako substytutu surowców – Wymogi formalne – Obowiązki w zakresie ewidencjonowania i dokumentacji
I. Wprowadzenie
1. Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni pojęcia „odpadów” zawartego w art. 3 pkt 1 dyrektywy 2008/98(2) oraz warunków utraty statusu odpadu w rozumieniu art. 6 tej dyrektywy przez urobek będący niezanieczyszczoną ziemią najwyżej jakości. Sprawa ta jest kontynuacją takich wyroków jak Tallinna Vesi(3) i Sappi Austria Produktion i Wasserverband „Region Gratkorn‑Gratwein”(4), w których Trybunał dokonywał wykładni tych samych przepisów w odniesieniu, odpowiednio, do osadów ściekowych i ścieków.
2. Wniosek złożono w ramach toczącego się sporu pomiędzy Porr Bau GmbH (zwaną dalej „Porr Bau”) a Bezirkshauptmannschaft Graz‑Umgebung (organem okręgu administracyjnego Graz i okolice, zwanym dalej „organem będącym drugą stroną postępowania”). Spór ten dotyczył decyzji administracyjnej, w której stwierdzono, że wydobyta ziemia zamówiona przez pewnych rolników od przedsiębiorstwa budowlanego w Austrii na potrzeby wyrównania poziomu gruntów i rekultywacji obszarów upraw stanowi odpady, co oznaczało, iż są one objęte uiszczeniem opłaty, mimo że zgodnie z prawem austriackim ziemię zakwalifikowano jako niezanieczyszczony materiał najwyżej jakości.
3. Sąd odsyłający dąży głównie do ustalenia, czy art. 6 dyrektywy 2008/98 interpretowany w świetle celów tej dyrektywy sprzeciwia się przepisom krajowym umożliwiającym utratę statusu odpadu w odniesieniu do niezanieczyszczonej wydobytej ziemi najwyżej jakości jedynie wówczas, (i) gdy jest ona wykorzystywana bezpośrednio jako substytut surowców oraz (ii) gdy posiadacz dopełni określonych wymogów formalnych takich jak obowiązki w zakresie ewidencjonowania i dokumentacji. Na wstępie sąd ten zastanawia się również, czy niezanieczyszczona wydobyta ziemia najwyżej jakości dostarczona przez przedsiębiorstwo budowlane do celów poprawy wydajności plonów z terenów uprawnych stanowi „odpady” w rozumieniu art. 3 pkt 1 dyrektywy 2008/98 lub – ewentualnie – „produkt uboczny” w rozumieniu art. 5 ust. 1 tej dyrektywy.
II. Ramy prawne
A. Prawo Unii
4. Zgodnie z art. 1 dyrektywy 2008/98 w wersji obowiązującej w odniesieniu do postępowania głównego(5) dyrektywa ta ustanawia „środki służące ochronie środowiska i zdrowia ludzkiego poprzez zapobieganie i zmniejszanie negatywnego wpływu wynikającego z wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi oraz przez zmniejszenie ogólnych skutków użytkowania zasobów i poprawę efektywności takiego użytkowania”.
5. Artykuł 3 dyrektywy 2008/98, zatytułowany „Definicje”, stanowi, że do celów dyrektywy stosuje się następujące definicje pojęć „odpadów”, „odzysku” i „przygotowywania do ponownego użycia”, określone w pkt 1, 15 i 16:
„1) »odpady« oznaczają każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia został zobowiązany;
[…]
15) »odzysk« oznacza jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu, poprzez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym wypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub w szerszej gospodarce. Załącznik II zawiera niewyczerpujący wykaz procesów odzysku;
16) »przygotowanie do ponownego użycia« oznacza procesy odzysku polegające na sprawdzeniu, czyszczeniu lub naprawie, w ramach których produkty lub składniki produktów, które wcześniej stały się odpadami, są przygotowywane do tego, by mogły być ponownie wykorzystywane bez jakichkolwiek innych czynności przetwarzania wstępnego;
[…]”.
6. Artykuł 4 dyrektywy 2008/98, zatytułowany „Hierarchia postępowania z odpadami”, stanowi:
„1. Następująca hierarchia postępowania z odpadami ma zastosowanie jako kolejność priorytetów w przepisach prawa i polityce dotyczących zapobiegania powstawaniu odpadów oraz gospodarowania odpadami:
a) zapobieganie;
b) przygotowywanie do ponownego użycia;
c) recykling;
d) inne metody odzysku, np. odzysk energii; oraz
e) unieszkodliwianie.
[…]”.
7. Artykuł 5 dyrektywy 2008/98, zatytułowany „Produkty uboczne”, brzmi następująco:
„1. Substancja lub przedmiot powstające w wyniku procesu produkcyjnego, którego podstawowym celem nie jest ich produkowanie, mogą być uznane za produkt uboczny, a nie za odpady, o których mowa w art. 3 pkt 1, wyłącznie jeżeli spełnione są następujące warunki:
a) dalsze wykorzystywanie danej substancji lub tego przedmiotu jest pewne;
b) dana substancja lub przedmiot mogą być wykorzystywane bezpośrednio bez jakiegokolwiek dalszego przetwarzania innego niż normalna praktyka przemysłowa;
c) dana substancja lub przedmiot są produkowane jako integralna część procesu produkcyjnego; oraz
d) dalsze wykorzystywanie jest zgodne z prawem, tzn. dana substancja lub przedmiot spełniają wszelkie istotne wymagania dla określonego zastosowania w zakresie produktu, ochrony środowiska i zdrowia ludzkiego, i nie doprowadzi do ogólnych niekorzystnych oddziaływań na środowisko lub zdrowie ludzkie.
[…]”.
8. Artykuł 6 dyrektywy 2008/98, zatytułowany „Utrata statusu odpadu”, stanowi:
„1. Niektóre określone rodzaje odpadów przestają być odpadami w rozumieniu art. 3 pkt 1, gdy zostały poddane procesowi odzysku, w tym recyklingu, i spełniają ścisłe kryteria, opracowane zgodnie z następującymi warunkami:
a) dana substancja lub przedmiot jest powszechnie stosowana [są powszechnie stosowane] do konkretnych celów;
b) istnieje rynek takich substancji lub przedmiotów bądź popyt na nie;
c) dana substancja lub przedmiot spełniają wymagania techniczne dla konkretnych celów oraz wymagania obowiązujących przepisów i norm mających zastosowanie do produktów; oraz
d) zastosowanie danej substancji lub przedmiotu nie prowadzi do ogólnych niekorzystnych skutków dla środowiska lub zdrowia ludzkiego.
W koniecznych przypadkach kryteria obejmują wartości dopuszczalne zanieczyszczeń i uwzględniają jakiekolwiek potencjalne niekorzystne oddziaływanie substancji lub przedmiotu na środowisko naturalne.
[…]
4. W przypadkach gdy nie ustalono kryteriów na szczeblu wspólnotowym w ramach procedury, o której mowa w ust. 1 [i 2], państwa członkowskie mogą decydować odrębnie w każdym przypadku, czy dany odpad przestał być odpadem, z uwzględnieniem odnośnego orzecznictwa […]”.
9. Istotny obowiązek i cel dyrektywy 2008/98 wskazano w jej art. 13:
„Państwa członkowskie stosują niezbędne środki w celu zapewnienia, aby gospodarowanie odpadami było prowadzone bez narażania zdrowia ludzkiego oraz bez szkody dla środowiska […]”.
10. Artykuł 28 dyrektywy 2008/98, zatytułowany „Plany gospodarki odpadami”, stanowi, że państwa członkowskie zapewniają, aby ich właściwe organy opracowały co najmniej jeden plan gospodarki odpadami zgodnie z art. 1, 4 i 13.
B. Prawo austriackie
1. Ustawa o gospodarowaniu odpadami
11. Właściwe przepisy Abfallwirtschaftsgesetz 2002 (austriackiej ustawy federalnej z 2002 r. o gospodarowaniu odpadami, zwanej dalej „ustawą o gospodarowaniu odpadami”), transponującej dyrektywę 2008/98, mają następujące brzmienie:
„Definicje
Paragraf 2 ust. 1 Do celów [ustawy o gospodarowaniu odpadami] odpady oznaczają wszelkie ruchomości,
1) których posiadacz zamierza się pozbyć lub których się pozbył, lub
2) których zbieranie, składowanie, transportowanie i przetwarzanie jako odpadu jest konieczne dla ochrony interesów publicznych (§ 1 ust. 3).
[…]
5. Do celów [ustawy o gospodarowaniu odpadami]
[…]
6. »przygotowanie do ponownego użycia« oznacza wszelkie procesy odzysku polegające na sprawdzeniu, czyszczeniu lub naprawie, w ramach których produkty lub składniki produktów, które wcześniej stały się odpadami, są przygotowywane do tego, by mogły być ponownie wykorzystane bez jakichkolwiek innych czynności przetwarzania wstępnego;
[…]
Utrata statusu odpadu
Paragraf 5 ust. 1 O ile rozporządzenie, o którym mowa w § 5 ust. 2, lub rozporządzenie, o którym mowa w art. 6 ust. 2 dyrektywy 2008/98/WE w sprawie odpadów, nie stanowią inaczej, istniejące substancje uznaje się za odpady, dopóki one same lub substancje bezpośrednio z nich uzyskane nie zostaną wykorzystane jako substytut surowców lub produktów wytworzonych z surowców pierwotnych. W przypadku przygotowania do ponownego użycia w rozumieniu § 2 ust. 5 pkt 6 utrata statusu odpadu następuje po zakończeniu tego procesu odzysku.
[…]
Federalny plan gospodarki odpadami
Paragraf 8 ust. 1 Aby zrealizować cele i zasady przewidziane w [ustawie o gospodarowaniu odpadami], federalne ministerstwo rolnictwa, leśnictwa, środowiska i gospodarki wodnej opracowuje federalny plan gospodarki odpadami co najmniej raz na sześć lat.
[…]”.
2. Federalny plan gospodarki odpadami
12. Bundesabfallwirtschaftsplan 2011 (austriacki federalny plan gospodarki odpadami z 2011 r., zwany dalej „federalnym planem gospodarki odpadami”), przyjęty na podstawie art. 28 dyrektywy 2008/98 oraz § 8 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu odpadami, określa konkretne wymogi dotyczące ograniczenia ilości odpadów, zanieczyszczeń, ich szkodliwych skutków dla środowiska naturalnego i zdrowia, jak również rozsądnego pod względem środowiskowym i oraz użytecznego pod względem gospodarczym odzysku odpadów.
3. Ustawa o rekultywacji skażonych miejsc
13. Zgodnie z § 1 Altlastensaierungsgesets 1989 (austriackiej ustawy federalnej o rekultywacji skażonych miejsc z 1989 r., ze zmianami) ustawa ta służy „finansowaniu zabezpieczenia i rekultywacji miejsc skażonych w rozumieniu [tej ustawy]”. W szczególności § 3 stanowi, że długotrwałe składowanie odpadów na powierzchni lub pod powierzchnią gruntu między innymi w celu wyrównania poziomu lub zagospodarowania gruntów podlega uiszczeniu opłaty zwanej „Altlastenbeitrag” (opłaty na rzecz miejsc skażonych). Odpady te są jednak zasadniczo wyłączone z tego obowiązku, jeżeli – co do zasady – są wykorzystywane zgodnie z wymogami federalnego planu gospodarki odpadami. Ustawa o rekultywacji skażonych miejsc określa również w § 10 procedurę, której celem jest sprecyzowanie, w drodze decyzji administracyjnej, czy spełnione są materialne przesłanki powstania obowiązku uiszczenia opłaty w odniesieniu do terenów zanieczyszczonych.
III. Okoliczności faktyczne, postępowanie i pytania prejudycjalne
14. Porr Bau, strona skarżąca w postępowaniu głównym, jest przedsiębiorstwem budowlanym z siedzibą w Austrii. W lipcu 2015 r. pewni lokalni rolnicy zwrócili się do niej o dostarczenie im wydobytej ziemi i rozprowadzenie jej na ich gruntach. Celem zapytania było wyrównanie poziomu należących do nich gruntów rolnych i poprawa powierzchni upraw, a tym samym wydajności plonów.
15. W dniu, w którym owi rolnicy skontaktowali się z Porr Bau, nie było pewne, czy przedsiębiorstwo to będzie w stanie zrealizować wspomniane zamówienie. Dopiero po dokonaniu wyboru odpowiedniej inwestycji budowlanej i pobraniu próbek gleby Porr Bau dostarczyła zamówiony urobek. Ziemię zakwalifikowano w tym celu jako ziemię o klasie jakości A1, co oznacza najwyższą jakość niezanieczyszczonej wydobytej ziemi przewidzianą w federalnym planie gospodarki odpadami. Korzystanie z tej klasy ziemi w świetle prawa austriackiego jest odpowiednie i dozwolone na potrzeby dostosowania i zagospodarowania gruntów. Porr Bau uzyskała również zapłatę za przeprowadzenie robót służących poprawie stanu danych gruntów i powierzchni upraw.
16. W dniu 4 maja 2018 r., zgodnie z ustawą o rekultywacji miejsc skażonych, Porr Bau zwróciła się do organu będącego drugą stroną postępowania o stwierdzenie, że wydobyta ziemia dostarczona rolnikom nie stanowiła odpadów. Tytułem ewentualnym domagała się w odniesieniu do tej ziemi zwolnienia z obowiązku uiszczenia opłaty za wykorzystanie odpadów.
17. W dniu 14 września 2020 r. organ będący drugą stroną postępowania uznał, że wydobyta ziemia, której dotyczy sprawa, stanowiła odpady w rozumieniu § 2 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu odpadami. Organ ten uznał również, że ziemia nie utraciła statusu odpadu, co było zasadniczo spowodowane niedopełnieniem pewnych wymogów formalnych określonych w federalnym planie gospodarki odpadami. Stwierdził on zatem, że nie ma możliwości zwolnienia w odniesieniu do owej ziemi z obowiązku uiszczenia opłaty za wykorzystanie odpadów.
18. Landesverwaltungsgericht Steiermark (regionalny sąd administracyjny Styrii, Austria), który rozpoznaje skargę na wspomnianą decyzję, ma wątpliwości co do stanowiska przyjętego przez organ będący drugą stroną postępowania.
19. W szczególności sąd odsyłający kwestionuje interpretację pojęcia „odpadów” przyjętą przez ten organ i zastosowanie tego pojęcia do niezanieczyszczonej wydobytej ziemi o najwyższej klasie jakości, takiej jak ziemia, której dotyczy niniejsza sprawa. Ponadto sąd odsyłający zauważa, że zgodnie z prawem austriackim do utraty statusu odpadu w przypadku urobku może dojść jedynie wówczas, gdy został on wykorzystany bezpośrednio jako substytut surowców lub produktów wytworzonych z surowców pierwotnych. Prowadzi to do pytania, czy w przypadku niezanieczyszczonej ziemi najwyższej jakości przepis krajowy reguluje utratę statusu odpadu w sposób bardziej rygorystyczny niż art. 6 dyrektywy 2008/98. Ponadto sąd odsyłający zauważa, że prawo austriackie wymaga, do celów utraty statusu odpadu, spełnienia określonych wymogów formalnych, w szczególności obowiązków w zakresie ewidencjonowania i dokumentacji. Sąd odsyłający zwraca się zatem do Trybunału z pytaniem, czy w odniesieniu do niezanieczyszczonej wydobytej ziemi najwyższej jakości obowiązek dopełnienia tych wymogów, które zdaniem tego sądu są bez znaczenia dla ochrony środowiska, narusza art. 6 dyrektywy 2008/98.
20. W tych okolicznościach Landesverwaltungsgericht Steiermark (regionalny sąd administracyjny Styrii) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy art. 6 ust. 1 [dyrektywy 2008/98] sprzeciwia się uregulowaniu krajowemu, zgodnie z którym utrata statusu odpadu następuje tylko wtedy, gdy odpady lub istniejące substancje lub substancje z nich uzyskane są wykorzystywane bezpośrednio jako substytut surowców lub produktów wytworzonych z surowców pierwotnych lub gdy zostały one przygotowane do ponownego wykorzystania?
Na wypadek udzielenia odpowiedzi przeczącej na pytanie pierwsze:
2) Czy art. 6 ust. 1 [dyrektywy 2008/98] sprzeciwia się uregulowaniu krajowemu, zgodnie z którym utrata statusu odpadu w stosunku do urobku może nastąpić najwcześniej poprzez zastąpienie surowców lub produktów wytworzonych z surowców pierwotnych?
Na wypadek udzielenia odpowiedzi przeczącej na pytanie pierwsze lub drugie:
3) Czy art. 6 ust. 1 [dyrektywy 2008/98] sprzeciwia się uregulowaniu krajowemu, zgodnie z którym utrata statusu odpadu w stosunku do urobku nie może nastąpić, jeżeli kryteria formalne (w szczególności wymogi w zakresie ewidencjonowania i dokumentacji), które nie mają wpływu na środowisko w odniesieniu do wprowadzonego środka, nie są spełnione lub nie są spełnione w całości, mimo że urobek ma cechy wyraźnie poniżej dopuszczalnych norm (klasy jakości), których należy przestrzegać w odniesieniu do przewidzianego konkretnego celu wykorzystania?”.
IV. Analiza
21. Sąd odsyłający w swoim wniosku zwraca się zasadniczo do Trybunału z pytaniem, czy art. 6 ust. 1 dyrektywy 2008/98 należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on uregulowaniu krajowemu, zgodnie z którym utrata statusu odpadu następuje zasadniczo wyłącznie wówczas, gdy odpady są wykorzystywane bezpośrednio jako substytut surowców lub przygotowane do ponownego użycia oraz – w konkretnym przypadku urobku – wyłącznie wówczas, gdy urobek został wykorzystany bezpośrednio jako substytut surowców, a ich posiadacz spełnił wymogi formalne, takie jak obowiązki w zakresie ewidencjonowania i dokumentacji.
22. Na wstępie pragnę zauważyć, że w postanowieniu odsyłającym sąd odsyłający wyraża wątpliwości w przedmiocie tego, czy niezanieczyszczona wydobyta ziemia zakwalifikowana w świetle prawa krajowego jako ziemia najwyżej jakości stanowi odpady w rozumieniu art. 3 pkt 1 dyrektywy 2008/98. Koniec końców, stosowanie art. 6 tej dyrektywy opiera się na przesłance, że daną substancję lub dany przedmiot wcześniej zakwalifikowano jako odpady. Chociaż ta konkretna kwestia nie została wyraźnie podniesiona w pytaniach prejudycjalnych, w pierwszej kolejności przeanalizuję, czy dostarczenie przez przedsiębiorstwo budowlane niezanieczyszczonej wydobytej ziemi najwyżej jakości w konkretnych okolicznościach sprawy rozpoznawanej w postępowaniu głównym można uznać za dostarczenie odpadów. W swojej analizie odwołam się również do poruszonego przez strony podczas rozprawy przed Trybunałem zagadnienia, czy dostarczonej ziemię nie należy jednak postrzegać jako produktu ubocznego w rozumieniu art. 5 ust. 1 dyrektywy 2008/98.
23. Przyjąwszy, że urobek, którego dotyczy postępowanie główne, uznaje się za odpady, przeanalizuję następnie trzy zadane pytania łącznie. Należy je rozumieć w ten sposób, że Trybunał jest poproszony o ustalenie, czy rozpatrywane uregulowanie krajowe jest zgodne z art. 6 ust. 1 dyrektywy 2008/98, gdy jedyną możliwością odzysku niezanieczyszczonej wydobytej ziemi najwyższej jakości na potrzeby utraty statusu odpadu jest wykorzystanie jej jako substytutu surowców i spełnienie określonych wymogów formalnych, takich jak obowiązki w zakresie ewidencjonowania i dokumentacji.
A. Niezanieczyszczona wydobyta ziemia najwyżej jakości jako odpady lub jako produkt uboczny
1. Zakres stosowania dyrektywy 2008/98
24. Przed przystąpieniem do analizy, czy niezanieczyszczoną wydobytą ziemię najwyższej jakości można uznać za odpady lub ewentualnie produkt uboczny w rozumieniu, odpowiednio, art. 3 pkt 1 i art. 5 ust. 1 dyrektywy 2008/98, nadmienię tylko, że art. 2 ust. 1 lit. c) tej dyrektywy przewiduje wyłączenie z jej zakresu stosowania niezanieczyszczonej gleby i innego materiału występującego w stanie naturalnym wydobytych w trakcie prac budowlanych, jeżeli jest pewne, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym w miejscu, w którym został wydobyty.
25. Z uwagi na fakt, że w świetle informacji zawartych w postanowieniu odsyłającym wydobyta ziemia, której dotyczy postępowanie główne, została złożona w innym miejscu niż miejsce jej wydobycia, nie jest ona objęta art. 2 ust. 1 lit. c) dyrektywy 2008/98, a w rezultacie musi być traktowana zgodnie z definicją odpadów i przepisami tej dyrektywy dotyczącymi produktów ubocznych(6).
2. Pojęcia „odpadów” i „produktu ubocznego”
26. W art. 3 pkt 1 dyrektywy 2008/98 zdefiniowano „odpady” jako każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się lub zamierza się pozbyć (odpady subiektywne) lub do których pozbycia został zobowiązany (odpady obiektywne). Trybunał dokonywał szerokiej wykładni pojęcia „odpadów” i określił istotne kryteria do celów ustalenia, czy daną substancję lub dany przedmiot, w tym materiały, należy uznać za odpady w rozumieniu tego przepisu(7).
27. W szczególności zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zakwalifikowanie substancji lub przedmiotu jako odpadów w sensie subiektywnym wynika przede wszystkim z zachowania posiadacza i znaczenia pojęcia „pozbywania się”(8). Wyrażenie to, jak i pojęcie „odpadów”, obejmuje idee przewidziane prawem Unii, których w świetle celu dyrektywy 2008/98, jakim jest zmniejszenie negatywnych skutków wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi dla zdrowia ludzkiego i środowiska, nie można interpretować w sposób zawężający(9).
28. Trybunał podkreślił również, że aby ocenić, czy substancja lub przedmiot są odpadami, należy uwzględnić wszystkie okoliczności danej sprawy, mając na uwadze cel dyrektywy 2008/98 i jej skuteczność, która nie powinna zostać naruszona(10).
29. Wśród okoliczności, które mogą wskazywać na istnienie odpadów, należy wymienić po pierwsze fakt, iż dana substancja lub dany przedmiot stanowią pozostałość z produkcji lub z konsumpcji, to jest produkt, który nie był zamierzony jako taki(11). Ponadto zdaniem Trybunału należy zwrócić szczególną uwagę na okoliczność, że rozpatrywany przedmiot lub substancja nie są jej posiadaczowi przydatne lub nie są mu już przydatne, skutkiem czego przedmiot ten lub substancja ta stanowią obciążenie, którego posiadacz zamierza się pozbyć(12). Co więcej, ani metoda przetwarzania, ani sposób wykorzystywania substancji nie przesądzają o uznaniu jej za odpady. Wreszcie pojęcie odpadów nie wyklucza substancji i przedmiotów, które mogą zostać ponownie gospodarczo wykorzystane(13).
30. Równolegle z wcześniejszym orzecznictwem Trybunał wypracował również pojęcie „produktu ubocznego”, głównie na podstawie wykładni dyrektywy 75/442(14). Orzecznictwo to jest obecnie skodyfikowane w art. 5 ust. 1 dyrektywy 2008/98, odnoszącym się zasadniczo do substancji lub przedmiotu, których posiadacz nie zamierza się pozbyć ze względu na korzyść finansową, jaką można uzyskać z ich ponownego użycia, co sprawia, że nie mogą one być postrzegane jako obciążenie, a więc i odpady. W ocenie Trybunału nie jest uzasadnione poddawanie substancji lub przedmiotu, które posiadacz zamierza wykorzystać lub wprowadzić do obrotu na korzystnych zasadach w ramach następującego później procesu odzysku, rygorystycznym wymogom dyrektywy 2008/98 dotyczącym ochrony środowiska i zdrowia ludzkiego(15).
3. Niezanieczyszczona wydobyta ziemia najwyżej jakości zamówiona do wyrównania poziomu i poprawy stanu gruntów uprawnych
31. To oczywiście do sądu odsyłającego, który jako jedyny jest właściwy do oceny okoliczności faktycznych rozpoznawanej przez niego sprawy, należy ustalenie, w świetle przytoczonego powyżej orzecznictwa, czy posiadacz urobku, a mianowicie niezanieczyszczonej ziemi najwyższej jakości, zamierza się jej pozbyć, co wskazywałoby na to, że są to odpady, czy też wykorzystać ją na korzystnych ekonomicznie zasadach, co wskazywałoby na to, że jest to produkt uboczny(16). W związku z tym sugeruję, aby Trybunał udzielił sądowi odsyłającemu podanych poniżej wskazówek na potrzeby rozstrzygnięcia zawisłego przed nim sporu. Wskazówki te opierają się na konkretnych okolicznościach, których nie można ignorować w takiej sprawie jak ta rozpatrywana w postępowaniu głównym.
a) Wydobyta ziemia najwyżej jakości jako odpady
32. Na wstępie pragnę zaznaczyć, że zdaniem rządu austriackiego decyzja wydana przez organ będący drugą stroną postępowania, w której uznano sporną wydobytą ziemię za odpady, opiera się na orzecznictwie Verwaltungsgerichtshof (trybunału administracyjnego, Austria) dotyczącym pojęcia „odpadów” w rozumieniu § 2 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu odpadami(17). Zdaniem tego sądu jeżeli w trakcie inwestycji budowlanej dochodzi do wydobycia lub zniszczenia materiałów, głównym celem dewelopera jest zazwyczaj zrealizowanie inwestycji bez utrudnień powodowanych tymi materiałami. Zostają one zatem usunięte z terenu budowy z zamiarem pozbycia się ich.
33. Zgadzam się, że standard wyznaczony przez Verwaltungsgerichtshof (trybunał administracyjny), utrzymany następnie w zaskarżonej decyzji, można zastosować co do zasady do celów ustalenia, czy urobek pochodzący z robót budowlanych należy postrzegać jako odpady. Jak wskazano jednak w pkt 28 powyżej, stwierdzenie istnienia odpadów w rozumieniu art. 3 pkt 1 dyrektywy 2008/98 wymaga, w świetle orzecznictwa Trybunału, uwzględnienia wszystkich okoliczności danej sprawy(18). Oznacza to, że aby można było zastosować tę zasadę ogólną, nie można pominąć elementów charakteryzujących konkretny zamiar posiadacza odpadów.
34. W mojej ocenie, wbrew stanowisku wyrażonemu przez rząd austriacki i Komisję, w niniejszej sprawie występują okoliczności faktyczne, które zasługują na uwzględnienie przy ocenie konkretnego zamiaru przedsiębiorstwa budowlanego dotyczącego dalszego wykorzystania wydobytego urobku. Do okoliczności tych można zaliczyć między innymi uprzednie zamówienie urobku przez lokalnych przedsiębiorców, który ma być wprowadzony do obrotu po dokonaniu uważnego wyboru i próbkowaniu jego jakości. Co do zasady nie można wykluczyć, że przedsiębiorstwo budowlane zamiast postrzegać urobek jako pozostałość lub obciążenie, których należy się pozbyć, może zamiast tego dążyć do czerpania zysku z własnej działalności, szczególnie jeżeli urobek zakwalifikowano jako niezanieczyszczoną ziemię należącą do najwyżej klasy jakości.
35. Niniejsza sprawa ilustruje bowiem, w jaki sposób przedsiębiorstwo budowlane może być skłonne nie pozbywać się wydobytego urobku, ale wykorzystać go na ekonomicznie opłacalnych warunkach. Taka sugestia wynika z faktu, że to grupa lokalnych rolników zwróciła się do Porr Bau o rozprowadzenie wydobytej ziemi na ich nieruchomościach w celu wyrównania poziomu terenu i poprawy stanu ich gruntów rolnych. Chociaż w momencie, w którym rolnicy skontaktowali się z Porr Bau, nie było pewne, czy owo przedsiębiorstwo będzie mogło zrealizować to zlecenie, inicjatywa rolników skłoniła je do wyboru odpowiedniej inwestycji budowlanej i pobrania próbek ziemi. Z postanowienia odsyłającego wynika ponadto, że ziemię poddano kontroli jakości i że została ona zakwalifikowana do niezanieczyszczonego materiału najwyższej jakości, która to klasa zgodnie z prawem austriackim jest odpowiednia i dozwolona na potrzeby dostosowania i zagospodarowania gruntów. Z inicjatywy rolników Porr Bau uzyskała również zapłatę za przeprowadzenie robót służących poprawie stanu gruntu i powierzchni upraw.
36. Trudno zatem uznać, że w okolicznościach takich jak te przedstawione w niniejszej sprawie zamiarem przedsiębiorstwa budowlanego było pozbycie się wydobytej ziemi, która została starannie wybrana, poddana kontroli jakości i dostarczona jako niezanieczyszczony materiał najwyżej jakości w celu realizacji konkretnego zamówienia pochodzącego od lokalnych przedsiębiorców potrzebujących tego materiału. Jednocześnie uważam, że nie można zakładać, iż całą ziemię wydobytą przez przedsiębiorstwo budowlane należy domyślnie uznać za ziemię, której należy się pozbyć. Ostatecznie nie można wykluczyć, że materiał ten może zostać wykorzystany w ramach danej inwestycji budowlanej, co – jak wskazano w pkt 24 powyżej – oznaczałoby wyłączenie tej ziemi z zakresu stosowania dyrektywy 2008/98.
37. W świetle powyższych rozważań uważam, że Trybunał powinien skłaniać się ku stanowisku, iż, z zastrzeżeniem dokonania weryfikacji przez sąd odwoławczy, niezanieczyszczonej wydobytej ziemi najwyższej jakości nie należy w takiej sprawie jak niniejsza postrzegać jako odpadów w rozumieniu art. 3 pkt 1 dyrektywy 2008/98.
b) Wydobyta ziemia jako produkt uboczny
38. Z kolei uważna analiza sprawy jasno dowodzi, że zgodnie z uwagami na piśmie przedstawionymi przez Porr Bau ziemia, której dotyczy sprawa w postępowaniu głównym, może spełniać wymogi określone w art. 5 ust. 1 dyrektywy 2008/98 przewidziane dla produktu ubocznego.
39. Nadmienię w tym względzie, że zgodnie z art. 5 ust. 1 dyrektywy 2008/98 substancja lub przedmiot powstające w wyniku procesu produkcyjnego, którego podstawowym celem nie jest ich produkowanie, mogą być uznane za produkt uboczny, a nie za odpady. Aby tak było, przepis ten przywiduje również wymóg spełnienia czterech warunków, w myśl których a) dalsze wykorzystywanie danej substancji lub tego przedmiotu jest pewne; b) dana substancja lub przedmiot mogą być wykorzystywane bezpośrednio bez jakiegokolwiek dalszego przetwarzania innego niż normalna praktyka przemysłowa; c) dana substancja lub przedmiot są produkowane jako integralna część procesu produkcyjnego; oraz d) dalsze wykorzystywanie jest zgodne z prawem. Pokrótce przeanalizuję je w świetle informacji wynikających z akt będących w posiadaniu Trybunału.
1) Definicja produktu ubocznego
40. Co się tyczy, po pierwsze, kwestii tego, czy wydobytą ziemię można uznać za „substancj[ę] lub przedmiot powstające w wyniku procesu produkcyjnego, którego podstawowym celem nie jest ich produkowanie” w rozumieniu art. 5 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2008/98, należy mieć na uwadze, iż Trybunał tradycyjnie stwierdzał w swoim utrwalonym orzecznictwie, że „materiał lub surowiec pochodzący z procesu produkcji lub uzyskiwania” może stanowić nie pozostałość produkcyjną, ale produkt uboczny(19). Jak już wspomniano, orzecznictwo to leży u podstaw pojęcia „produktu ubocznego”, które następnie skodyfikowano w art. 5 ust. 1 dyrektywy 2008/98, zastępując w tym celu wyrażenie „proces produkcji lub uzyskiwania” wyrażeniem „proces produkcyjny”.
41. W mojej ocenie, wbrew tezie bronionej zasadniczo przez rząd austriacki w jego uwagach, nie sposób znaleźć argumentu potwierdzającego pogląd, iż prawodawca Unii, kodyfikując orzecznictwo Trybunału, zamierzał przez zastosowanie wyrażenia „proces produkcyjny” ograniczyć pojmowanie produktów ubocznych do przedmiotów wtórnych powstałych w wyniku produkcji przemysłowej. Wręcz przeciwnie – proces produkcyjny jest powszechnie definiowany przez ekonomistów jako proces, w ramach którego czynniki produkcji, a więc kapitał, nakład pracy, technologia i grunt (czynniki produkcji), zamieniane są w towary i usługi (produkty)(20). Grunt może być zatem przedmiotem procesu produkcyjnego, co oznacza, że produkt wtórny wynikający z jego przekształcenia, w tym wydobyta ziemia, należy postrzegać jako wchodzący w zakres pojęcia „produktu ubocznego”, o ile spełnia on dodatkowe warunki określone w art. 5 ust. 1 dyrektywy 2008/98.
42. W tym względzie pragnę zwrócić uwagę Trybunału na wyrok Brady(21). Dokonując wykładni dyrektywy 75/442, Trybunał uznał, że gnojowica wytworzona w gospodarstwach rolnych, będąca produktem wtórnym, która jest sprzedawana innym rolnikom do ponownego użycia jako nawóz, może być postrzegana jako produkt uboczny. Świadczy to o tym, że nawet przed przyjęciem art. 5 ust. 1 dyrektywy 2008/98 Trybunał przyznawał, że produktami ubocznymi są produkty powstałe w wyniku działań w ramach przekształcenia gospodarczego, występujących nie tylko w kontekście przemysłowym. Na tej podstawie sugeruję, aby Trybunał przyjął taką wykładnię sformułowania „proces produkcyjny”, która nie tylko odpowiada powszechnej definicji tych słów, lecz jest także zgodna z rozumieniem pojęcia „produktu ubocznego” w orzecznictwie Trybunału przed przyjęciem art. 5 ust. 1 dyrektywy 2008/98.
2) Dalsze wykorzystywanie jest wystarczająco pewne
43. Co się tyczy warunku, w myśl którego dalsze wykorzystywanie substancji lub przedmiotu, których dotyczy sprawa, musi być pewne, bez uszczerbku dla dokonania konkretnej weryfikacji przez sąd krajowy, kwestię tę dostatecznie rozstrzyga fakt, iż przed wydobyciem spornej ziemi pojawiło się wyraźne zapytanie o dostarczenie urobku złożone przez lokalnych przedsiębiorców. Zapytanie to poskutkowało następnie zleceniem dostarczenia zamówionej ziemi, a także umową, na mocy której przedsiębiorstwo budowlane miało przeprowadzić, z wykorzystaniem tego samego materiału, niezbędne roboty polegające na wyrównaniu poziomu terenu i poprawie stanu gruntów rolnych. Chociaż gdy rolnicy początkowo skontaktowali się z Porr Bau, nie było pewności, że owo przedsiębiorstwo będzie w stanie zrealizować to zamówienie, nie oznacza to samo w sobie, iż w świetle orzecznictwa Trybunału dalsze wykorzystywanie wydobytej ziemi, której dotyczy sprawa, nie było pewne(22). W istocie wymóg pewności wydaje się być spełniony na wystarczająco wczesnym etapie w niniejszej sprawie.
44. Niemniej jednak Trybunał określił przydatne kryteria pozwalające lepiej ocenić, czy dalsze wykorzystywanie materiału, który ma być rozprowadzony na gruntach rolnych, takiego jak wydobyta ziemia, której dotyczy sprawa, jest wystarczająco pewne. Wymogi ustanowione na przykład w cytowanym już wyroku Brady są następujące:
– po pierwsze, od początku należy jasno określić należące do rolników tereny, na które materiał ma zostać dostarczony(23);
– po drugie, materiał i ilości, które mają być dostarczone, muszą być zamierzone i ściśle ograniczone do potrzeb ustalonego konkretnego wykorzystania(24);
– po trzecie, dostarczony materiał musi zostać faktycznie wykorzystany lub wprowadzony do obrotu na warunkach korzystnych ekonomicznie dla jego posiadacza;
– po czwarte, jeżeli sporny materiał nie jest dostarczany niezwłocznie, istnieje obowiązek jego odpowiedniego i wystarczającego składowania w celu zatrzymania ziemi na czas składowania; ponadto czas ten nie może przekraczać tego, co jest wymagane, aby przedsiębiorstwo mogło wywiązać się ze zobowiązań umownych(25).
45. W moim przekonaniu Trybunał powinien rozważyć zastosowanie do sprawy dotyczącej wydobytej ziemi, takiej jak ta w postępowaniu głównym, wymogów wypracowanych w wyroku Brady, odnoszących się do dalszego wykorzystywania materiału przeznaczonego do rozprowadzenia na gruntach rolnych. Pomogłoby to precyzyjniej ocenić, czy dalsze wykorzystywanie tego materiału jest wystarczająco pewne w rozumieniu art. 5 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2008/98. Co do zasady, pragnę zauważyć, że informacje udostępnione przez sąd odsyłający w postanowieniu odsyłającym zdają się wskazywać, iż w postępowaniu głównym są spełnione trzy pierwsze warunki. Z kolei postanowienie odsyłające nie zawiera żadnych informacji co do tego, czy wydobyta ziemia, której dotyczy sprawa w postępowaniu głównym, była dostarczona niezwłocznie, czy też nie, co prowadzi do pytania, czy w ogóle zastosowanie miał wymóg dotyczący składowania materiału. W każdym wypadku muszę podkreślić po raz kolejny, że to do sądu odsyłającego należy przeprowadzenie oceny i ostatecznie rozstrzygnięcie, czy warunek określony w art. 5 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2008/98 należy uznać za spełniony.
3) Brak dalszego przetwarzania i część integralnego procesu produkcyjnego
46. Co się tyczy warunków określonych w art. 5 ust. 1 lit. b) i c) dyrektywy 2008/98, zgodnie z którymi substancję lub przedmiot należy wykorzystywać bezpośrednio bez jakiegokolwiek dalszego przetwarzania innego niż normalna praktyka przemysłowa, a dana substancja lub przedmiot muszą być produkowane jako integralna część procesu produkcyjnego, sądzę, że jasne jest, iż wydobyta ziemia dostarczana na potrzeby wyrównania poziomu terenu nie wymaga przed dalszym wykorzystaniem żadnego przetwarzania ani obróbki. Tym bardziej gdy, co wielokrotnie już podkreślano, wydobyta ziemia została poddana kontroli, z której wynikało, że jest niezanieczyszczonym materiałem najwyższej jakości uznanym za taki zgodnie z prawem krajowym(26).
47. Co więcej, w pkt 41 i 42 powyżej dowodziłam już, że pojęcie „procesu produkcyjnego” zawarte w art. 5 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2008/98 należy rozumieć jako proces obejmujący działania w ramach przekształcenia gospodarczego, które wykraczają poza działania podejmowane wyłącznie w kontekście przemysłowym. Jeśli chodzi o niniejszą sprawę, trzeba rozumieć, że wydobyta ziemia jest nieuniknionym rezultatem jednego z pierwszych kroków podejmowanych zazwyczaj podczas budowy w ramach działalności gospodarczej, co skutkuje przekształceniem gruntu. Z tego względu wydobytą ziemię należy postrzegać jako integralną część procesu produkcyjnego w rozumieniu art. 5 ust. 1 lit. c) dyrektywy 2008/98.
48. Wreszcie uważam za istotne, że Trybunał w sposób dynamiczny pojmuje również regularność dostarczania określonego produktu ubocznego przez przedsiębiorstwo, co notabene nie jest warunkiem wyraźnie zapisanym w art. 5 ust. 1 dyrektywy 2008/98. Nawet jeżeli materiału nie dostarczano regularnie jako produktu ubocznego, jak mogłoby to mieć miejsce w przypadku Porr Bau i wydobytej ziemi, której dotyczy sprawa w postępowaniu głównym, nie powinno to prowadzić do konstatacji, iż dostarczanie tego materiału nie może ulec zmianie i przekształcić się w działalność, którą można wykonywać w regularniejszym trybie, jeżeli może ona przynieść przedsiębiorstwu korzyść gospodarczą.
4) Dalsze wykorzystywanie zgodnie z prawem
49. Wreszcie w kwestii warunku, z którego wynika, że dalsze wykorzystywanie substancji lub przedmiotu, których dotyczy sprawa, musi być zgodne z prawem, art. 5 ust. 1 lit. d) dyrektywy 2008/98 wymaga w szczególności, aby dana substancja lub przedmiot spełniały wszelkie istotne wymagania dla określonego zastosowania w zakresie produktu, ochrony środowiska i zdrowia ludzkiego, i nie doprowadzały do ogólnych niekorzystnych oddziaływań na środowisko lub zdrowie ludzkie.
50. Wspomniałam już w tym względzie, że zgodnie z informacjami przedstawionymi przez sąd odsyłający ziemia, której dotyczy postępowanie główne, została zakwalifikowana w następstwie badania jakości przeprowadzonego przed jej ponownym wykorzystaniem do najwyższej klasy jakości niezanieczyszczonego urobku w myśl definicji przewidzianej prawem austriackim, w szczególności w ramach federalnego planu gospodarki odpadami. Jak zauważono w pkt 12 powyżej, w planie gospodarki odpadami określono konkretne wymogi dotyczące ograniczenia ilości odpadów, zanieczyszczeń i ich szkodliwych skutków dla środowiska i zdrowia. Stwierdzono w nim również, że wykorzystanie niezanieczyszczonej ziemi najwyższej jakości jest odpowiednie i dozwolone na potrzeby dostosowania i zagospodarowania gruntów.
51. Z powyższego wynika zatem, że w zakresie, w jakim zakwalifikowanie wydobytej ziemi, której dotyczy postępowanie główne, podkreśla zarówno status materiału niezanieczyszczonego, jak i odpowiedniość na potrzeby określonego celu, jakim jest dostosowanie gruntów, w okolicznościach takiej sprawy jak ta rozpoznawana w postępowaniu głównym należy uznać, że warunek czwarty również został spełniony.
c) Uwaga końcowa
52. Z powyższych rozważań wynika, że z zastrzeżeniem dokonania weryfikacji przez sąd odsyłający, przedsiębiorstwo budowlane, które uważnie wybiera ziemię, poddaje ją kontroli jakości i dostarcza jako niezanieczyszczony materiał najwyższej jakości w celu realizacji konkretnego zamówienia złożonego przez lokalnych przedsiębiorców wyrażających zapotrzebowanie na taki materiał, nie zamierza pozbywać się tej ziemi, ale raczej dąży do wykorzystania jej na warunkach korzystnych dla tego przedsiębiorstwa. Wydobytej ziemi nie należy zatem w konkretnych okolicznościach niniejszej sprawy postrzegać jako odpadów w rozumieniu art. 3 pkt 1 dyrektywy 2008/98.
53. Z drugiej strony uważam, że art. 5 ust. 1 dyrektywy 2008/98 należy interpretować w ten sposób, iż oznacza on, że niezanieczyszczona wydobyta ziemia najwyższej jakości dostarczona w celu realizacji konkretnego zamówienia złożonego przez lokalnych przedsiębiorców, po dokonaniu jej wyboru i poddaniu kontroli jakości, stanowi produkt uboczny, o ile warunki określone w tym artykule są spełnione zgodnie ze wskazówkami przedstawionymi we wcześniejszych punktach niniejszej opinii.
B. Utrata statusu odpadu
54. Moja dotychczasowa analiza wyklucza konieczność analizowania trzech pytań sądu odsyłającego dotyczących wykładni art. 6 dyrektywy 2008/98. Gdyby jednak Trybunał nie podzielił wniosku, że wydobytą ziemię, której dotyczy sprawa w postępowaniu głównym, należy postrzegać jako produkt uboczny, ale uznał ją za odpady, poniżej przedstawiam analizę tych trzech pytań.
1. Artykuł 6 dyrektywy 2008/98 i orzecznictwo Trybunału
55. Zgodnie z art. 6 ust. 1 dyrektywy 2008/98 w wersji mającej zastosowanie do niniejszego postępowania(27) niektóre określone rodzaje odpadów przestają być odpadami w rozumieniu art. 3 pkt 1, gdy zostały poddane procesowi odzysku, w tym recyklingowi.
56. Zgodnie z tym przepisem utrata statusu odpadu musi również spełniać określone kryteria opracowane zgodnie z następującymi warunkami: po pierwsze, dana substancja lub przedmiot muszą być powszechnie stosowane do konkretnych celów; po drugie, musi istnieć rynek takich substancji lub przedmiotów bądź popyt na nie; po trzecie, dana substancja lub przedmiot muszą spełniać wymagania techniczne dla konkretnych celów oraz wymagania obowiązujących przepisów i norm mających zastosowanie do produktów; i po czwarte, zastosowanie danej substancji lub przedmiotu nie może prowadzić do ogólnych niekorzystnych skutków dla środowiska lub zdrowia ludzkiego.
57. Zgodnie z art. 6 ust. 2 dyrektywy 2008/98 zdefiniowanie konkretnych kryteriów, które umożliwiają utratę statusu odpadu, jest w pierwszej kolejności zadaniem Komisji Europejskiej. W braku przepisów wykonawczych przyjętych na szczeblu Unii art. 6 ust. 4 dyrektywy 2008/98 przewiduje jednak możliwość, aby państwa członkowskie decydowały odrębnie w każdym przypadku, czy dany odpad przestał być odpadem.
58. Z orzecznictwa Trybunału, a w szczególności z wyroku Tallinna Vesi, wynika również, że prawodawca Unii nie określił dokładnego charakteru środków dotyczących utraty statusu odpadu przez daną substancję lub przedmiot(28). Państwa członkowskie mogą zatem przyjąć ogólnie obowiązujące przepisy krajowe przewidujące utratę statusu odpadu w odniesieniu do określonego rodzaju odpadów(29). Alternatywnie państwa członkowskie mogą również podejmować decyzje dotyczące indywidualnych przypadków, w szczególności na podstawie wniosków złożonych przez posiadaczy substancji lub przedmiotu zakwalifikowanego jako odpady(30). Państwa członkowskie mogą nawet, zgodnie z orzecznictwem Trybunału, uznać, że niektóre odpady nie mogą utracić statusu odpadów, i powstrzymać się od przyjęcia uregulowania dotyczącego utraty przez nie statusu odpadu(31).
59. W tych trzech kontekstach państwa członkowskie muszą jednak zapewnić, aby ich przepisy krajowe – lub fakt, że takie przepisy nie zostały przyjęte – nie stanowiły przeszkody w realizacji celów dyrektywy 2008/98. Cele te zostały określone przez Trybunał jako zachęcanie do stosowania hierarchii postępowania z odpadami przewidzianej w art. 4 tej dyrektywy oraz, jak wynika z jej motywów 8 i 29, do poddawania odpadów odzyskowi oraz do wykorzystywania odzyskanych materiałów w celu ochrony zasobów naturalnych i umożliwienia ustanowienia gospodarki o obiegu zamkniętym(32). Ponadto środki przyjęte na podstawie art. 6 ust. 4 dyrektywy 2008/98 muszą spełniać wymogi określone w art. 6 ust. 1 lit. a)–d) tej dyrektywy, a w szczególności uwzględniać wszelkie możliwe niekorzystne skutki danej substancji lub danego przedmiotu dla środowiska i zdrowia ludzkiego(33).
2. Utrata statusu odpadu przez niezanieczyszczoną wydobytą ziemię najwyższej jakości
60. W niniejszej sprawie strony są zgodne co do tego, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu odpadami sąd odsyłający musi określić, kiedy niezanieczyszczona wydobyta ziemia najwyższej jakości dostarczona przez Porr Bau lokalnym rolnikom w postępowaniu głównym przestała być odpadem. Odpowiedź na to pytanie ma duże znaczenie, zważywszy, że – zgodnie z ustawą o rekultywacji skażonych miejsc – płatność za składowanie odpadów zależy od ustalenia momentu, w którym dany materiał mógł osiągnąć status odpadu(34).
a) Przepisy krajowe i obowiązujące orzecznictwo
61. Artykuł 5 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu odpadami stanowi zasadniczo, że substancje lub przedmioty uzyskane z odpadów nie tracą statusu odpadu, dopóki nie zostaną wykorzystane jako bezpośredni substytut surowców lub produktów uzyskiwanych z surowców pierwotnych bądź do czasu zakończenia ich przygotowywania do ponownego użycia.
62. Ta wyrażona w ustawie o gospodarowaniu odpadami zasada nie ma jednak zastosowania w całości do urobku. Zgodnie z postanowieniem odsyłającym, co potwierdził rząd austriacki(35), uznaje się bowiem, że urobek traci status odpadu dopiero wówczas, gdy zostanie wykorzystany jako bezpośredni substytut surowców lub produktów uzyskiwanych z surowców pierwotnych. W przypadku urobku odzysk poprzez przygotowywanie do ponownego użycia nie jest zatem możliwy w drodze decyzji przyjętej przez władze austriackie na podstawie marginesu uznania, na jaki pozwala państwom członkowskim art. 6 ust. 4 dyrektywy 2008/98. Ponadto aby urobek mógł utracić status odpadu, spełnione muszą zostać wymogi formalne, takie jak obowiązki w zakresie ewidencjowania lub dokumentacji przewidziane zgodnie z federalnym planem gospodarki odpadami.
63. Źródło przedmiotowego sporu dotyczy głównie braku porozumienia stron co do tego, kiedy wydobytą ziemię, której dotyczy sprawa w postępowaniu głównym, należy uznać za poddaną procesowi odzysku, jak tego wymaga art. 6 ust. 1 dyrektywy 2008/98. Porr Bau uważa bowiem, że kontrola jakości przeprowadzona w odniesieniu do tego materiału na potrzeby ustalenia, czy jest on niezanieczyszczonym materiałem o najwyższej klasie jakości, prowadzi do „przygotowywania do ponownego użycia”, a zatem odzysku. W jej ocenie, która odzwierciedla stanowisko wyrażone przez sąd odsyłający w postanowieniu odsyłającym, przepis krajowy ograniczający tę możliwość stałby w sprzeczności z art. 6 ust. 1 dyrektywy 2008/98. Z kolei rząd austriacki uważa, że kontroli jakości wydobytej ziemi nie można uznać za „przygotowywanie do ponownego użycia”. W rezultacie materiału tego nie można uznać za poddany odzyskowi dopóty, dopóki nie zostanie wykorzystany do dostosowania gruntów rolnych i poprawy stanu powierzchni upraw.
64. W tym względzie muszę zaznaczyć na wstępie, że zgodnie z motywem 22 dyrektywy 2008/98 do celów ustalenia utraty statusu odpadu wystarczy przeprowadzenie nawet tak „prostej czynności odzysku jak skontrolowanie odpadów w zakresie potwierdzenia, że spełniają kryteria zniesienia statusu odpadu”.
65. Motyw ten znajduje odzwierciedlenie w art. 3 pkt 16 dyrektywy 2008/98, w którym formalnie zdefiniowano „przygotowanie do ponownego użycia” jako procesy odzysku polegające na „sprawdzeniu, czyszczeniu lub naprawie”, w ramach których produkty lub składniki produktów, które wcześniej stały się odpadami, są przygotowywane do tego, by mogły być ponownie wykorzystywane bez jakichkolwiek innych czynności przetwarzania wstępnego(36). W tym samym przepisie wprost zakwalifikowano „przygotowywanie do ponownego użycia” jako odzysk. W związku z tym odpady, które są poddane takiemu „przygotowaniu do ponownego użycia”, należy postrzegać jako spełniające pierwszy wymóg dla zniesienia statusu odpadu, określony w art. 6 ust. 1 dyrektywy 2008/98.
66. Warto również zauważyć, że w art. 4 dyrektywy 2008/98, który określa hierarchię, jaką należy zastosować w przepisach i polityce dotyczących odpadów, „przygotowywanie do ponownego użycia” znajduje się na drugim miejscu w hierarchii gospodarowania odpadami, zaraz po zapobieganiu.
67. Po drugie, jak już wspomniano, aby odpady utraciły status odpadu, nie wystarczy poddanie ich procesowi odzysku takiemu jak wyżej wspomniane sprawdzenie. Koniec końców, aby doszło do zmiany statusu odpadu, konieczne jest zapewnienie nieszkodliwości produktu(37). Jest to tym bardziej istotne, że – jak stwierdził niedawno Trybunał – utrata statusu odpadu skutkuje zakończeniem przewidywanej prawem ochrony regulującej gwarancje dotyczące odpadów w odniesieniu do środowiska i zdrowia ludzkiego(38). Z tego względu podczas odzyskiwania odpadów należy zapewnić wysoki poziom ochrony środowiska i zdrowia ludzkiego(39), a konkretny proces odzysku musi zapewniać pełne poszanowanie warunków przewidzianych w art. 6 ust. 1 dyrektywy 2008/98.
68. To w świetle powyższych rozważań należy ustalić, czy uregulowanie krajowe, który przewiduje utratę statusu odpadu przez niezanieczyszczoną ziemię najwyżej jakości wyłącznie wówczas, gdy zostanie ona wykorzystana jako substytut surowców i po spełnieniu określonych wymogów formalnych, a nie gdy określono jej niezanieczyszczony status i najwyższą klasę jakości, jest zgodny z art. 6 ust. 1 dyrektywy 2008/98 w rozumieniu wynikającym z wykładni Trybunału.
b) Kontrola jakości jako odzysk
69. Z jednej strony uważam, że wystarczająco jasne jest, iż badanie pozwalające ustalić jakość oraz niezanieczyszczony status wydobytej ziemi jest, z formalnego punktu widzenia, odpowiednie, aby można było je uznać za „sprawdzenie”, a więc za wchodzące w zakres pojęcia „przygotowywania do ponownego użycia” zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 16 dyrektywy 2008/98. Rząd austriacki uważa, że tego rodzaju proces zgodnie z tym przepisem jest ograniczony do „produktów lub składników produktów”, a za takie nie można uznać wydobytej ziemi, której dotyczy niniejsza sprawa. Argument ten nie powinien jednak zostać uwzględniony ze względów zbliżonych do przedstawionych w pkt 41 i 42 powyżej, w których zasugerowano, aby Trybunał uznał działania polegające na przekształceniu gruntów, takie jak roboty budowlane, za proces produkcyjny, a zatem wydobytą ziemię za produkt takiego działania. Wydobyta ziemia może być zatem poddana operacji przygotowania do ponownego użycia.
70. Z drugiej strony z całą pewnością to do sądu krajowego należy ocena, w razie konieczności na podstawie analizy naukowej i technicznej(40), czy kontrola jakości i zanieczyszczenia wykonana w odniesieniu do wydobytej ziemi jest odpowiednia, aby wykluczyć wszelką szkodliwość dla środowiska i zdrowia ludzkiego, a także aby ustalić, czy spełniono warunki określone w art. 6 ust. 1 dyrektywy 2008/98 opisane w pkt 56 powyżej. Celem powinno być zapewnienie, by wydobyta ziemia nie stanowiła potencjalnie większego zagrożenia niż porównywalne surowce przeznaczone do konkretnego zastosowania.
71. Co się tyczy tych warunków, w świetle okoliczności faktycznych przedstawionych w postanowieniu odsyłającym wydaje się, że taka sytuacja ma miejsce. Postanowienie to wskazuje, po pierwsze, że przed wydobyciem ustalono, iż niezanieczyszczona ziemia najwyżej jakości będzie wykorzystana w konkretnym celu, a mianowicie w celu wyrównania poziomu terenu i rekultywacji gruntów rolnych; po drugie, istniał konkretny popyt na wydobytą ziemię, mianowicie ze strony rolników, którzy w tej sprawie zwrócili się do posiadacza niezanieczyszczonej ziemi najwyższej jakości; po trzecie, w postanowieniu odsyłającym stwierdzono, że wydobyta ziemia spełniała wymogi techniczne i standardy na potrzeby wyrównania poziomu terenu i rekultywacji gruntów rolnych oraz odpowiadała właściwym przepisom i standardom; po czwarte – z uwagi na najwyższą klasę jakości wydobytej ziemi w świetle federalnego planu gospodarki odpadami – nic nie wskazuje na to, aby wykorzystanie substancji lub przedmiotu powodowało ogólnie niekorzystne skutki dla środowiska lub zdrowia ludzkiego. Pozwolę sobie przypomnieć w tym względzie, że w postanowieniu odsyłającym sąd odsyłający wprost wskazuje, że wydobyta ziemia, której dotyczy sprawa w postępowaniu głównym, wykazywała poziom zanieczyszczenia wyraźnie niższy od dopuszczalnych norm określonych w federalnym planie gospodarki odpadami na potrzeby konkretnego wykorzystania polegającego na dostosowaniu i zagospodarowaniu gruntów.
72. Pragnę podkreślić, że powyższa wykładnia art. 3 pkt 16 i art. 6 dyrektywy 2008/98, przewidująca utratę statusu odpadu przez wydobytą ziemię, którą poddano kontroli i zakwalifikowano jako materiał najwyższej klasy jakości w świetle prawa krajowego, zapewnia, że nie doszło do podważenia skuteczności dyrektywy 2008/98, zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 59 powyżej, które zasadniczo zobowiązuje państwa członkowskie do zniesienia statusu odpadu w odniesieniu do substancji lub przedmiotów, jeżeli przyczynia się to do realizacji celów dyrektywy 2008/98.
73. Jeśli chodzi o niniejszą sprawę, należy stwierdzić, że wykorzystanie wydobytej ziemi najwyższej jakości do celów wyrównywania poziomu i rekultywacji gruntów rolnych umożliwia poszanowanie hierarchii postępowania z odpadami określonej w art. 4 dyrektywy 2008/98, a w szczególności stanowi odpowiedź na zachętę do odzyskiwania odpadów w celu ochrony zasobów naturalnych i promowania rozwoju gospodarki o obiegu zamkniętym.
74. Jednak, jak zauważa Porr Bau, gdyby wydobytego niezanieczyszczonego materiału zakwalifikowanego jako materiał najwyżej jakości nie uznano za pozbawiony statusu odpadu po przeprowadzeniu kontroli jakości, ziemia ta, której właściwości można by wykorzystać w celu poprawy struktur rolnych, mogłaby być składowana na składowisku odpadów zgodnie z obowiązkami przewidzianymi w dyrektywie 2008/98 i zgodnie z austriackimi przepisami krajowymi. To prowadziłoby nie tylko do potencjalnego zmniejszenia pojemności składowiska odpadów, lecz także do zanieczyszczenia tej ziemi, która nie mogłaby być już wykorzystywana w użytecznych celach. Ponadto zamiast realizować hierarchię postępowania z odpadami i reagować na zachętę do odzyskiwania odpadów w celu ochrony zasobów naturalnych, o czym już wspomniano, posiadacz takich odpadów miałby w świetle prawa austriackiego obowiązek uiszczenia opłaty obowiązującej w odniesieniu do terenów zanieczyszczonych, co naruszałoby zasadę „zanieczyszczający płaci”, która, zgodnie z motywami 1 i 26 dyrektywy 2008/98, jest wiodącą zasadą europejskiego prawa i polityki w dziedzinie ochrony środowiska.
75. W rezultacie jestem zdania, że utrata statusu odpadu przez wydobytą ziemię poddaną kontroli i uznaną za niezanieczyszczony materiał najwyższej jakości może spełniać cele dyrektywy 2008/98. Uregulowanie krajowe, które stanowi, że utrata statusu odpadu może nastąpić wyłącznie pod warunkiem wykorzystania tej ziemi w celu bezpośredniego zastąpienia surowców, i które wyklucza przygotowywanie do ponownego użycia, wykracza poza margines uznania przysługujący państwom członkowskim, a więc stoi w sprzeczności z art. 6 ust. 1 dyrektywy 2008/98.
c) Wymogi formalne
76. Jeżeli chodzi o wymogi formalne, takie jak obowiązki w zakresie ewidencjonowania i dokumentacji, które zdaniem sądu odsyłającego muszą zostać dodatkowo spełnione, aby urobek mógł utracić status odpadu, należy zastosować analogiczny tok rozumowania. W szczególności należy zapewnić, aby wymogi formalne nie szkodziły skuteczności dyrektywy 2008/98. Innymi słowy – uregulowanie krajowe, które stanowi, że nie może dojść do utraty statusu odpadu przez urobek, jeżeli nie zostaną spełnione obowiązki formalne, nawet jeżeli spełnione są warunki określone w art. 6 ust. 1 dyrektywy 2008/98, uniemożliwia realizację celów dyrektywy 2008/98 i z tego względu powinno zostać uchylone.
77. Z całą pewnością, jak zaznacza rząd austriacki, określenie wymogów formalnych regulujących kwestię utraty statusu odpadu nie jest obce prawu Unii. Państwom członkowskim przysługuje w tym zakresie margines uznania, w ramach którego określają one kryteria utraty statusu odpadu. Niemniej jednak takie wymogi formalne należy określać w sposób, który pozwala realizować ich cele bez podważania celów dyrektywy 2008/98.
78. W świetle opisu przedstawionego w postanowieniu odsyłającym przez sąd odsyłający wydaje się, że taka sytuacja nie zachodzi w postępowaniu głównym. Jak zauważa w swoich uwagach rząd austriacki, w zaskarżonej przed sądem odsyłającym decyzji stwierdzono bowiem, że utrata statusu odpadu przez wydobytą ziemię nie nastąpiła zasadniczo dlatego, że nie dopełniono pewnych wymogów formalnych określonych w federalnym planie gospodarki odpadami. Jak jednak wielokrotnie wspominano, sąd odsyłający wskazuje, że wydobyta ziemia, której dotyczy sprawa w postępowaniu głównym, została zaklasyfikowana jako ziemia najwyższej jakości i poziom jej zanieczyszczenia był wyraźnie niższy od dopuszczalnych norm określonych w federalnym planie gospodarki odpadami na potrzeby konkretnego wykorzystania polegającego na dostosowaniu i zagospodarowaniu gruntów.
79. Wymogi formalne sprawiły zatem, że organ będący drugą stroną postępowania uznał niezanieczyszczoną ziemię najwyższej jakości za odpady, zachęcając do ich unieszkodliwienia i do nabycia nowych surowców, zamiast zachęcić do ponownego użycia istniejących już materiałów. Ponieważ mogło dojść do zniechęcenia do ponownego użycia niezanieczyszczonych materiałów najwyższej jakości, wymogi formalne, które okazują się być bez znaczenia dla środowiska, należy postrzegać jako podważające promowanie hierarchii postępowania z odpadami określonej w art. 4 dyrektywy 2008/98, a tym samym skuteczność tej dyrektywy.
d) Uwaga końcowa
80. W świetle powyższych rozważań art. 6 ust. 1 dyrektywy 2008/98 należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on uregulowaniu krajowemu, które uzależnia utratę statusu odpadu przez niezanieczyszczoną wydobytą ziemię zakwalifikowaną w świetle prawa krajowego jako materiał najwyższej jakości dla konkretnego celu, jakim jest zagospodarowanie gruntów, od wykorzystania tej ziemi bezpośrednio jako substytutu surowców i prowadzi do odmowy pozbawienia statusu odpadu dopóty, dopóki posiadacz nie spełni określonych wymogów formalnych, które nie mają znaczenia dla środowiska, takich jak obowiązki w zakresie ewidencjonowania i dokumentacji.
V. Wniosek
81. Na podstawie przedstawionej powyżej analizy proponuję, aby na wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Landesverwaltungsgericht Steiermark (regionalny sąd administracyjny Styrii, Austria) Trybunał udzielił następującej odpowiedzi:
Artykuł 6 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on uregulowaniu krajowemu, które uzależnia utratę statusu odpadu przez niezanieczyszczoną wydobytą ziemię zakwalifikowaną w świetle prawa krajowego jako materiał najwyższej jakości dla konkretnego celu, jakim jest zagospodarowanie gruntów, od wykorzystania tej ziemi bezpośrednio jako substytutu surowców i prowadzi do odmowy pozbawienia statusu odpadu dopóty, dopóki posiadacz nie spełni określonych wymogów formalnych, które nie mają znaczenia dla środowiska, takich jak obowiązki w zakresie ewidencjonowania i dokumentacji.
Artykułu 6 ust. 1 dyrektywy 2008/98 nie należy jednak stosować w sprawie takiej jak rozpoznawana w postępowaniu głównym, jako że art. 3 pkt 1 i art. 5 ust. 1 dyrektywy 2008/98 należy interpretować w ten sposób, że niezanieczyszczona wydobyta ziemia najwyższej jakości dostarczana na potrzeby realizacji zamówienia lokalnych rolników w związku z dostosowaniem i zagospodarowaniem gruntów, po dokonaniu wyboru ziemi i poddaniu jej kontroli jakości, nie stanowi odpadu, ale produkt uboczny, o ile spełnione są warunki określone w art. 5 ust. 1 lit. a)–d) dyrektywy 2008/98. Przeprowadzenie oceny w tym względzie należy do sądu odsyłającego.