WYROK SĄDU (czwarta izba w składzie powiększonym)
z dnia 4 grudnia 2018 r.(*)
Służba publiczna – Urzędnicy i personel kontraktowy – Reforma regulaminu pracowniczego z dnia 1 stycznia 2014 r. – Artykuł 6 załącznika X do regulaminu pracowniczego – Nowe przepisy dotyczące corocznego urlopu wypoczynkowego mające zastosowanie do urzędników pełniących służbę w państwie trzecim – Zarzut niezgodności z prawem – Cel corocznego urlopu wypoczynkowego
W sprawie T‑518/16
Francisco Carreras Sequeros, urzędnik Komisji Europejskiej, zamieszkały w Addis-Abeba (Etiopia) oraz inni urzędnicy i pracownicy Komisji Europejskiej, których nazwiska zostały wymienione w załączniku(1), reprezentowani przez adwokatów S. Orlandiego i T. Martina,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Europejskiej, reprezentowanej początkowo przez J. Curralla i G. Gattinarę, a następnie przez G. Gattinarę i A.C. Simon, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
popieranej przez:
Parlament Europejski, reprezentowany przez J. Steele’a i E. Tanevą, działających w charakterze pełnomocników,
oraz przez
Radę Unii Europejskiej, reprezentowaną początkowo przez M. Bauera i M. Veigę, a następnie przez M. Bauera i R. Meyera, działających w charakterze pełnomocników,
interwenienci,
dotyczącej wniosku wniesionego na podstawie art. 270 TFUE, mającego na celu stwierdzenie nieważności decyzji o zmniejszeniu liczby dni corocznego urlopu wypoczynkowego skarżących od roku 2014,
SĄD (czwarta izba w składzie powiększonym),
w składzie: H. Kanninen, prezes, J. Schwarcz, C. Iliopoulos, L. Calvo-Sotelo Ibáñez-Martín (sprawozdawca) i I. Reine, sędziowie,
sekretarz: M. Marescaux, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 21 listopada 2017 r.,
wydaje następujący
Wyrok
I. Okoliczności powstania sporu
1 Skarżący, Francisco Carreras Sequeros i inne osoby, których nazwiska zostały wymienione w załączniku, są urzędnikami lub członkami personelu kontraktowego Komisji Europejskiej. Wszyscy zostali oddelegowani do państw trzecich i przebywali tam przed dniem 1 stycznia 2014 r.
2 Zgodnie z art. 57 akapit pierwszy Regulaminu pracowniczego urzędników Unii Europejskiej (zwanego dalej „regulaminem pracowniczym”), który jest stosowany w drodze analogii do członków personelu kontraktowego zgodnie z art. 16 i 91 Warunków zatrudnienia innych pracowników Unii Europejskiej (zwanych dalej „WZIP”), urzędnicy i pracownicy są uprawnieni do corocznego urlopu wypoczynkowego w wymiarze nie mniejszym niż 24 dni robocze oraz nie większym niż 30 dni robocze w każdym roku kalendarzowym, zgodnie z przepisami przyjętymi w drodze wspólnego porozumienia instytucji Unii Europejskiej, po zasięgnięciu opinii Komitetu ds. Regulaminu Pracowniczego. Zgodnie z tym przepisem liczba dni corocznego urlopu wypoczynkowego została ustalona na 24, do których należy dodać dodatkowe dni urlopu przysługującego w zależności od wieku i grupy zaszeregowania, w granicach 30 wspomnianych dni.
3 Załącznik X do regulaminu pracowniczego zawiera jednak przepisy szczególne i odstępstwa mające zastosowanie do urzędników pełniących służbę w państwie trzecim. Zgodnie z art. 118 WZIP niektóre z tych przepisów stosuje się analogicznie do członków personelu kontraktowego znajdujących się w takiej samej sytuacji. Tak jest w przypadku art. 6 tego załącznika.
4 Artykuł 6 załącznika X do regulaminu pracowniczego w wersji poprzedzającej wejście w życie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1023/2013 (UE, Euratom) z dnia 22 października 2013 r. zmieniającego regulamin pracowniczy i WZIP (Dz.U. 2013, L 287, s. 15) w odniesieniu do pracowników pełniących służbę w państwie trzecim miał następujące brzmienie:
„Urzędnik, w roku kalendarzowym, jest uprawniony do corocznego urlopu w wymiarze trzech i pół dnia roboczego za każdy miesiąc pełnienia służby”.
5 Jednakże w motywie 27 rozporządzenia nr 1023/2013 prawodawca Unii wskazał, co następuje:
„Należy unowocześnić warunki pracy pracowników zatrudnionych w państwach trzecich i zracjonalizować je pod względem kosztów, uzyskując oszczędności. Należy też dostosować uprawnienia do urlopu corocznego, a także wprowadzić przepisy przewidujące możliwość uwzględnienia szerszego zakresu parametrów przy określaniu dodatku ze względu na warunki życia, bez wpływu na ogólny cel zakładający uzyskanie oszczędności. Należy dokonać przeglądu warunków przyznawania dodatku na zakwaterowanie, aby lepiej uwzględnić warunki lokalne oraz zmniejszyć obciążenie administracyjne”.
6 Od dnia 1 stycznia 2014 r., czyli od dnia wejścia w życie art. 1 pkt 70 lit. a) rozporządzenia nr 1023/2013, art. 6 załącznika X regulaminu pracowniczego (zwany dalej „nowym art. 6 załącznika X do regulaminu pracowniczego”) w odniesieniu do urzędników pełniących służbę w państwie trzecim stanowi:
„Urzędnik jest uprawniony do corocznego urlopu w wymiarze dwóch dni roboczych za każdy miesiąc pełnienia służby w roku kalendarzowym.
Niezależnie od akapitu pierwszego niniejszego artykułu urzędnicy, którzy na dzień 1 stycznia 2014 r. są już oddelegowani do państw trzecich, są uprawnieni do:
– trzech dni roboczych od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 31 grudnia 2014 r.,
– dwóch i pół dnia roboczego od dnia 1 stycznia 2015 r. do dnia 31 grudnia 2015 r.”.
7 Akta osobowe skarżących zostały uaktualnione w celu uwzględnienia nowego art. 6 akapit drugi tiret pierwsze załącznika X do regulaminu pracowniczego, w konsekwencji czego skarżącym przysługiwało 36 dni roboczych corocznego urlopu wypoczynkowego w 2014 r. w porównaniu z 42 dniami w roku poprzednim.
8 W okresie od 17 lutego do 13 marca 2014 r. skarżący wnieśli zażalenia. Wniesione przez nich zażalenia zostały oddalone, w zależności od przypadku, przez organ powołujący lub organ upoważniony do zawierania umów o pracę (zwany dalej „właściwym organem”) decyzjami z dnia 23 maja 2014 r. o tej samej treści.
II. Przebieg postępowania i żądania stron
9 Pismem złożonym w dniu 2 września 2014 r. w sekretariacie Sądu do spraw Służby Publicznej Unii Europejskiej skarżący wnieśli niniejszą skargę, która została zarejestrowana pod sygnaturą F‑88/14.
10 Postanowieniem z dnia 10 listopada 2014 r. Sąd do spraw Służby Publicznej postanowił zawiesić postępowanie w niniejszej sprawie do czasu, aż uprawomocnią się wyroki w sprawach T‑17/14, U4U i in./Parlament i Rada oraz T‑23/14, Bos i in./Parlament i Rada.
11 Pismami złożonymi w sekretariacie Sądu do spraw Służby Publicznej, odpowiednio, w dniach 29 października 2014 r. i 5 lutego 2015 r. Rada Unii Europejskiej i Parlament Europejski wniosły o dopuszczenie ich do udziału w sprawie w charakterze interwenientów popierających żądania Komisji.
12 Na podstawie art. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2016/1192 z dnia 6 lipca 2016 r. w sprawie przekazania Sądowi właściwości do rozpoznawania w pierwszej instancji sporów między Unią Europejską a jej pracownikami (Dz.U. 2016, L 200, s. 137) niniejsza sprawa została przekazana do Sądu na etapie, na jakim znajdowała się w dniu 31 sierpnia 2016 r., i od tego momentu była rozpatrywana zgodnie z regulaminem postępowania przed Sądem. Tym samym niniejsza sprawa została zarejestrowana pod sygnaturą T‑518/16 i przydzielona czwartej izbie.
13 Sprawy, w oczekiwaniu na które postępowanie zostało zawieszone, zakończyły się wydaniem wyroku z dnia 15 września 2016 r., U4U i in./Parlament i Rada (T‑17/14, niepublikowanego, EU:T:2016:489) i postanowienia z dnia 11 listopada 2014 r., Bos i in./Parlament i Rada (T‑23/14, niepublikowanego, EU:T:2014:956). Wspomniany wyrok i wspomniane postanowienie nie zostały zaskarżone i stały się prawomocne.
14 Rada i Parlament zostały dopuszczone do niniejszego postępowania w charakterze interwenientów postanowieniem Sądu z dnia 6 marca 2017 r.
15 W dniu 20 września 2017 r., na wniosek czwartej izby, Sąd postanowił – na podstawie art. 28 regulaminu postępowania – przekazać sprawę składowi powiększonemu.
16 Na wniosek sędziego sprawozdawcy w dniu 18 października 2017 r. Sąd (czwarta izba w składzie powiększonym) postanowił o otwarciu ustnego etapu postępowania i w ramach środków organizacji postępowania przewidzianych w art. 89 regulaminu postępowania wezwał strony przed rozprawą do udzielenia odpowiedzi na pytania na piśmie. Strony spełniły żądania Sądu w wyznaczonym terminie.
17 Strony zostały wysłuchane w przedmiocie ich żądań oraz udzieliły odpowiedzi na pytania Sądu na rozprawie w dniu 21 listopada 2017 r.
18 W swej skardze skarżący wnoszą do Sądu o:
– stwierdzenie i orzeczenie, że nowy art. 6 załącznika X do regulaminu pracowniczego jest niezgodny z prawem;
– stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie zmniejszenia wymiaru corocznego urlopu wypoczynkowego „od [roku] 2014”;
– obciążenie Komisji kosztami postępowania.
19 Komisja wnosi do Sądu o:
– oddalenie skargi;
– obciążenie skarżących kosztami postępowania.
20 Parlament wnosi do Sądu o oddalenie skargi.
21 Rada wnosi do Sądu o:
– uznanie, że zarzut nieważności dotyczący nowego art. 6 załącznika X do regulaminu pracowniczego jest bezzasadny;
– oddalenie skargi.
III. Co do prawa
A. W przedmiocie żądania pierwszego, mającego na celu stwierdzenie przez Sąd, że nowy art. 6 załącznika X do regulaminu pracowniczego jest niezgodny z prawem
22 W pierwszym żądaniu skarżący wnoszą o stwierdzenie przez Sąd niezgodności z prawem art. 6 załącznika X do regulaminu pracowniczego.
23 Komisja i Parlament uważają, że stwierdzenie niezgodności z prawem w następstwie zbadania zarzutu niezgodności z prawem może mieć jedynie charakter incydentalny i nie może stanowić sentencji wyroku, co powoduje, że pierwsze żądanie skarżących jest niedopuszczalne jako takie.
24 Rzeczywiście, do sądu Unii nie należy dokonywanie stwierdzeń co do zasady w sentencjach wyroków (zob. podobnie wyrok Sądu z dnia 16 grudnia 2004 r., De Nicola/EBI, T‑120/01 i T‑300/01, EU:T:2004:367, pkt 136, 137). Jednakże w niniejszej sprawie jest jasne, że pierwsze żądanie skargi należy rozumieć w ten sposób, iż nie jest odrębne od drugiego żądania, ponieważ, jak twierdzą Komisja i Parlament, w istocie skarżący podnoszą incydentalnie niezgodność z prawem nowego art. 6 załącznika X do regulaminu pracowniczego na poparcie swojego żądania stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zmniejszenia wymiaru corocznego urlopu wypoczynkowego „od [roku] 2014”.
B. W przedmiocie żądania drugiego, mającego na celu stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie zmniejszenia wymiaru corocznego urlopu wypoczynkowego skarżących „od [roku] 2014”
1. Co do przedmiotu żądania drugiego
25 W drugiej części swojego żądania skarżący wnoszą o stwierdzenie nieważności decyzji, które doprowadziły do zmniejszenia przysługującego im prawa do corocznego urlopu wypoczynkowego „od [roku] 2014”.
26 W odpowiedzi na środki organizacji postępowania, o których mowa w pkt 16 powyżej, skarżący jednak wyjaśnili, że skarga wniesiona w 2014 r. została w istocie skierowana przeciwko decyzjom, na mocy których zmniejszono liczbę dni corocznego urlopu wypoczynkowego w tym roku (zwanych dalej „zaskarżonymi decyzjami”) i nie dotyczyła ona zgodności z prawem decyzji przyjętych w tej sprawie w latach 2015 i 2016.
2. Co do skutków ograniczenia przedmiotu skargi do zarzutu niezgodności z prawem podniesionego przez skarżących
27 W związku z tym, że zaskarżone decyzje ustalają wyłącznie liczbę dni corocznego urlopu wypoczynkowego za rok 2014, powstaje pytanie, czy skarżący mają legitymację, tak jak to uczynili, do podniesienia zarzutów niezgodności z prawem skierowanych nie tylko przeciwko nowemu art. 6 akapit drugi tiret pierwsze załącznika X do regulaminu pracowniczego dotyczącego urlopu wypoczynkowego, ale szerzej przeciwko pierwszemu akapitowi tego artykułu określającemu liczbę dni corocznego urlopu wypoczynkowego od roku 2016.
28 W odpowiedzi na środek organizacji postępowania, o którym mowa w pkt 16 powyżej, skarżący wskazali, że mają oni interes w podniesieniu niezgodności z prawem całego nowego art. 6 załącznika X do regulaminu pracowniczego, oraz że etap przejściowy ustanowiony w jego akapicie drugim tiret pierwsze nie może zostać oddzielony od akapitu pierwszego, zgodnie z którym urzędnikom i pracownikom pełniącym służbę w państwie trzecim przysługują obecnie jedynie 24 dni urlopu wypoczynkowego rocznie.
29 Natomiast Komisja i Rada uważają, że przedmiotem podniesionego zarzutu niegodności z prawem może być jedynie nowy art. 6 akapit drugi tiret pierwsze załącznika X do regulaminu pracowniczego, ponieważ zarzut niezgodności z prawem nie stanowi autonomicznej podstawy zaskarżenia, a zatem można go podnosić jedynie incydentalnie w granicach przedmiotu skargi.
30 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zarzut niezgodności z prawem podniesiony w sposób incydentalny na podstawie art. 277 TFUE przy okazji zakwestionowania tytułem żądania głównego zgodności z prawem innego aktu jest dopuszczalny wyłącznie w przypadku, gdy istnieje powiązanie między tym aktem a normą, której zgodność z prawem jest kwestionowana. Ponieważ celem art. 277 TFUE nie jest umożliwienie stronie podważenia stosowania jakiegokolwiek aktu o charakterze generalnym na potrzeby jakiejkolwiek skargi, zakres zarzutu niezgodności z prawem musi ograniczać się do tego, co jest niezbędne do rozstrzygnięcia sporu (zob. wyrok z dnia 12 czerwca 2015 r., Health Food Manufacturers’ Association i in./Komisja, T‑296/12, EU:T:2015:375, pkt 170 i przytoczone orzecznictwo). Wynika stąd, że akt o charakterze generalnym, którego niezgodność z prawem się podnosi, musi znajdować zastosowanie – w sposób bezpośredni albo pośredni – w sprawie, która jest przedmiotem skargi i że musi istnieć bezpośrednia więź prawna między zaskarżoną decyzją indywidualną a rozpatrywanym aktem generalnym (wyroki: z dnia 15 marca 2017 r., Fernández González/Komisja, T‑455/16 P, niepublikowany, EU:T:2017:169, pkt 34; z dnia 22 listopada 2017 r., von Blumenthal i in./EBI, T‑558/16, EU:T:2017:827, pkt 71).
31 Niemniej jednak art. 277 TFUE należy interpretować dostatecznie szeroko, aby zagwarantować skuteczną kontrolę zgodności z prawem aktów instytucji o charakterze ogólnym osobom nieuprawnionym do wniesienia skargi bezpośredniej na takie akty (wyroki: z dnia 26 października 1993 r., Reinarz/Komisja, T‑6/92 i T‑52/92, EU:T:1993:89, pkt 56; z dnia 21 października 2010 r., Agapiou Joséphidès/Komisja i EACEA, T‑439/08, niepublikowany, EU:T:2010:442, pkt 50). Nadto zakres stosowania art. 277 TFUE powinien zostać rozszerzony na akty instytucji, które odegrały rolę w przyjmowaniu decyzji będącej przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności (wyroki: z dnia 4 marca 1998 r., De Abreu/Trybunał Sprawiedliwości, T‑146/96, EU:T:1998:50, pkt 27; z dnia 2 października 2001 r., Martinez i in./Parlament, T‑222/99, T‑327/99 i T‑329/99, EU:T:2001:242, pkt 135), gdy dana decyzja opiera się zasadniczo na tych aktach (wyrok z dnia 12 czerwca 2015 r., Health Food Manufacturers’ Association i in./Komisja, T‑296/12, EU:T:2015:375, pkt 172), nawet jeżeli od strony formalnej nie stanowią one podstawy prawnej danej decyzji (wyroki: z dnia 2 października 2001 r., Martinez i in./Parlament, T‑222/99, T‑327/99 i T‑329/99, EU:T:2001:242, pkt 135; z dnia 20 listopada 2007 r., Ianniello/Komisja, T‑308/04, EU:T:2007:347, pkt 33; z dnia 2 października 2014 r., Spraylat/ECHA, T‑177/12, EU:T:2014:849, pkt 25).
32 W niniejszej sprawie w 2013 r. skarżącym przysługiwały 42 dni corocznego urlopu wypoczynkowego na podstawie art. 6 załącznika X do regulaminu pracowniczego w wersji przed wejściem w życie art. 1 pkt 70 lit. a) rozporządzenia nr 1023/2013. W 2014 r., roku wniesienia skargi, przysługiwały im tylko 36 dni corocznego urlopu wypoczynkowego na mocy nowego art. 6 akapit drugi tiret pierwsze załącznika X do regulaminu pracowniczego. W 2015 r. miało im przysługiwać jedynie 30 dni corocznego urlopu wypoczynkowego na podstawie art. 6 akapit drugi tiret drugie. Wreszcie od roku 2016 skarżący co do zasady mieli już być uprawnieni tylko do 24 dni urlopu rocznie, zgodnie z akapitem pierwszym nowego art. 6 załącznika X do regulaminu pracowniczego.
33 W istocie, właściwy organ nie posiada żadnego zakresu swobody w celu określenia liczby dni corocznego urlopu wypoczynkowego. Ponadto z wykładni kontekstowej i systemowej nowego art. 6 załącznika X do regulaminu pracowniczego wynika, że jego akapit drugi tiret pierwsze bezpośrednio zastosowany w zaskarżonych decyzjach stanowi przepis przejściowy, podczas gdy jego akapit pierwszy ustanawia na stałe nowy system w dziedzinie corocznego urlopu wypoczynkowego urzędników i pracowników pełniących służbę w państwach trzecich.
34 Należy zatem przypomnieć, że samą istotą okresu przejściowego jest zorganizowanie stopniowego przejścia z jednego systemu do drugiego (wyroki: z dnia 6 lipca 2017 r., Bodson i in./EBI, T‑508/16, niepublikowany, EU:T:2017:469, pkt 117; z dnia 12 lutego 2014 r., Bodson i in./EBI, F‑83/12, EU:F:2014:15, pkt 139) w celu rozwiązania wszelkich trudności związanych z wprowadzeniem nowego systemu lub uniknięcia nagłej zmiany poprzedniego systemu.
35 Z uwagi na więź łączącą przepisy przejściowe z ostatecznymi, pierwsze z nich nie mogą istnieć bez tych drugich, a uwzględniając brak zakresu swobody właściwego organu, należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie istnieje bezpośredni związek prawny pomiędzy zaskarżonymi decyzjami i nowym art. 6 akapit pierwszy załącznika X do regulaminu pracowniczego i że ten akapit pierwszy wynikający z nowego art. 6 akapit drugi tiret pierwsze załącznika X do regulaminu pracowniczego znajduje przynajmniej pośrednio zastosowanie do tych decyzji w zakresie, w jakim miał on znaczenie dla ich przyjęcia, ponieważ opierają się one głównie na nim, nawet jeśli nie stanowi on formalnie podstawy prawnej tych decyzji.
36 A zatem zaskarżone decyzje stanowią w stosunku do skarżących pierwsze zastosowanie nowego art. 6 załącznika X do regulaminu pracowniczego, co skutkuje tym, że od 2016 r. przysługiwały im nie więcej niż 24 dni urlopu.
37 Jednakże Komisja podniosła na rozprawie, że w chwili wniesienia skargi w 2014 r. stosowanie od roku 2016 wobec skarżących nowego art. 6 akapit pierwszy załącznika X do regulaminu pracowniczego było hipotetyczne.
38 Co prawda z odpowiedzi skarżących na środek organizacji postępowania, o którym mowa w pkt 16 powyżej, wynika, że dwoje skarżących było już wtedy zatrudnionych w Brukseli (Belgia). Jednak nie można z tego wywieść, że stosowanie wobec skarżących nowego art. 6 akapit pierwszy załącznika X do regulaminu od roku 2016 było hipotetyczne w 2014 r. Poza tym, że jeden z zainteresowanych został zatrudniony w Brukseli dopiero od dnia 1 września 2017 r., to przepis ten miał być do nich stosowany jako do urzędników lub pracowników pełniących służbę w państwach trzecich zatrudnionych przez dyrekcję generalną ds. współpracy międzynarodowej i rozwoju.
39 W konsekwencji, nawet jeśli od strony formalnej zaskarżone decyzje opierają się na przepisie przejściowym dotyczącym jedynie roku 2014, który został zawarty w tiret pierwszym art. 6 akapit drugi załącznika X do regulaminu pracowniczego, skarżący w drodze wyjątku mogą również kwestionować zgodność z prawem ostatecznego systemu corocznego urlopu wypoczynkowego określonego w akapicie pierwszym tego artykułu.
3. W przedmiocie zarzutów
a) Uwagi wstępne
40 W swojej skardze skarżący podnieśli, że nowy art. 6 załącznika X do regulaminu pracowniczego narusza szczególny charakter i cel prawa do corocznego urlopu wypoczynkowego, ogólną zasadę równego traktowania, zasadę pewności prawa oraz art. 10 regulaminu pracowniczego.
41 W świetle wyroku z dnia 15 września 2016 r. U4U i in./Parlament i Rada (T‑17/14, niepublikowany, EU:T:2016:489), skarżący wycofali jednak zarzut naruszenia art. 10 regulaminu pracowniczego.
42 Ponadto w odpowiedzi na pytanie Sądu skarżący stwierdzili, że zarzut trzeci, dotyczący naruszenia zasady pewności prawa należy rozumieć jako wywodzony z naruszenia zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań.
43 Wreszcie wywody skargi obejmują kwestie związane z prawem do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, które należy uznać za odrębny zarzut.
44 Ostatecznie do Sądu należy rozstrzygnięcie w przedmiocie czterech zarzutów, które dotyczą następujących naruszeń:
– szczególnego charakteru i celu prawa do corocznego urlopu wypoczynkowego;
– ogólnej zasady równego traktowania;
– zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań;
– prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego.
b) W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia szczególnego charakteru i celu prawa do corocznego urlopu wypoczynkowego
1) Argumenty stron
45 Opierając się na orzecznictwie Trybunału, a w szczególności na wyroku z dnia 19 września 2013 r. (szczególna procedura kontroli orzeczenia), Komisja/Strack (C‑579/12 RX-II, EU:C:2013:570), skarżący podnoszą, że prawo do corocznego urlopu wypoczynkowego stanowi zasadę prawa socjalnego Unii Europejskiej o szczególnym znaczeniu. Jest ono obecnie zagwarantowane w art. 31 ust. 2 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”) oraz między innymi w art. 7 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/88/WE z dnia 4 listopada 2003 r. dotyczącej niektórych aspektów organizacji czasu pracy (Dz.U. 2003, L 299, s. 9 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 5, t. 4, s. 381). Skarżący podkreślają, że zgodnie z orzecznictwem prawo to ma podwójny cel, tj. z jednej strony umożliwienie pracownikowi odpoczynku od zadań mu wyznaczonych, a z drugiej strony zapewnienie mu okresu wytchnienia i wolnego czasu. Tymczasem bardziej korzystne przepisy dotyczące corocznego urlopu wypoczynkowego, z których korzystają urzędnicy i pracownicy pełniący służbę w państwach trzecich, mają właśnie na celu zrekompensowanie niedogodności związanych z warunkami życia w miejscu ich zatrudnienia, które są zawsze uznawane za szczególne, a czasami bardzo obciążające.
46 W tym kontekście z orzecznictwa i z motywu 4 dyrektywy 2003/88 wynika zdaniem skarżących, że poprawa bezpieczeństwa, higieny i zdrowia pracowników poprzez zapewnienie im prawa do corocznego urlopu wypoczynkowego stanowi cel, który nie powinien być podporządkowany względom czysto ekonomicznym. Jednakże zmniejszenie prawa do corocznego urlopu wypoczynkowego urzędników i pracowników pełniących służbę w państwach trzecich zostało uzasadnione w motywie 27 rozporządzenia nr 1023/2013 racjonalizacją warunków pracy pracowników pod względem kosztów i koniecznością poczynienia oszczędności. Ponadto fakt, że rzeczone zmniejszenie prawa zostało również uzasadnione interesem służby, a w szczególności małych delegatur, na których funkcjonowanie liczne nieobecności pracowników miałyby wpływ, stanowi niczym niepoparte twierdzenie, które nie dotyczy każdego przypadku. Ponadto wskazany przez Komisję i Parlament cel unowocześnienia warunków pracy, który ma wiązać się ze zmianami metod transportu i komunikacji, także nie może uzasadniać spornego zmniejszenia prawa, ponieważ takie rozumowanie prowadziłoby do stopniowego osłabiania prawa do corocznego urlopu wypoczynkowego bez względu na jego cel.
47 Ponadto uważają oni, że fakt, że liczba dni corocznego urlopu wypoczynkowego przewidziana w nowym art. 6 załącznika X do regulaminu pracowniczego jest większa niż przewidziana w art. 7 dyrektywy 2003/88, nie oznacza, że ten nowy artykuł zapewnia odpowiednią ochronę warunków pracy, zdrowia i bezpieczeństwa skarżących. Otóż dyrektywa 2003/88 zmierza jedynie do zapewnienia minimalnego poziomu ochrony. Co więcej, art. 23 tej dyrektywy zawiera klauzulę o nieobniżaniu poziomu ochrony, z której wynika, że zmniejszenie liczby dni urlopu nie może być uzasadnione wyłącznie faktem, że pozostaje ona wyższa niż przewidziana w wyżej wymienionym art. 7.
48 W każdym razie pogorszenie warunków pracy skarżących wpływa w ich przekonaniu w sposób nieproporcjonalny na ich życie zawodowe i ich zdrowie.
49 Wreszcie, jak twierdzą skarżący, mimo szerokich uprawnień dyskrecjonalnych przysługujących prawodawcy, powinien on był ocenić konsekwencje zmniejszenia liczby dni corocznego urlopu wypoczynkowego dla zdrowia i bezpieczeństwa pracy urzędników i pracowników pełniących służbę w państwach trzecich, ponieważ w praktyce powstałoby domniemanie, że praca wykonywana w państwie trzecim jest bardziej wymagająca niż praca świadczona w siedzibie instytucji europejskich. Podobnie prawodawca powinien był uzasadnić w sposób wystarczający pogorszenie warunków pracy zainteresowanych. Tymczasem wspomniane ocena i uzasadnienie nie zostały dokonane w niniejszej sprawie.
50 Komisja, z której argumentami zgadzają się Parlament i Rada, na wstępie kwestionuje znaczenie wyroku z dnia 19 września 2013 r. (szczególna procedura kontroli orzeczenia), Komisja/Strack (C‑579/12 RX-II, EU:C:2013:570).
51 Komisja oraz Parlament i Rada zauważają także, że prawodawca przewidział w motywie 14 dyrektywy 2003/88, że „szczegółowe normy ustanowione w innych instrumentach Wspólnoty” mogą mieć pierwszeństwo przed przepisami tej dyrektywy. Tak jest w przypadku nowego art. 6 załącznika X do regulaminu pracowniczego. Ponadto liczba dni corocznego urlopu wypoczynkowego określona w tym artykule pozostała większa niż urlop w wymiarze „co najmniej czterech tygodni”, przewidziany jako minimalny okres urlopu przewidziany w art. 7 dyrektywy 2003/88. A zatem nowy art. 6 załącznika X do regulaminu pracowniczego nie narusza istoty prawa do corocznego urlopu wypoczynkowego.
52 Ponadto, ich zdaniem, przyjmując nowy art. 6 załącznika X do regulaminu pracowniczego, prawodawca nie kierował się jedynie celem ekonomicznym. Przeciwnie, z motywu 27 rozporządzenia nr 1023/2013 wynika, że realizował on także cel unowocześnienia warunków pracy pracowników zatrudnionych w państwach trzecich, czyli wymóg administracyjny, który ma na celu dostosowanie warunków pracy do zmieniających się uwarunkowań gospodarczych i społecznych. W tym względzie Rada zauważa, że urlop coroczny wynoszący 42 dni robocze stwarza problemy w małych delegaturach, które z racji tych urlopów i nieobecności z innych powodów nie zawsze dysponują wystarczającą liczbą pracowników w celu zapewnienia ich właściwego funkcjonowania. Komisja i Parlament podnoszą ze swej strony, że w latach 2004–2014 uległa zmianie sytuacja, która częściowo uzasadniała poprzedni system z uwagi na znaczący postęp w zakresie łączności przez Internet i tanich lotów.
53 Ponadto, zdaniem tych instytucji, skarżący nie wskazują, że prawodawca działał z naruszeniem prawa do corocznego urlopu wypoczynkowego, które z jednej strony ma na celu umożliwienie pracownikowi odpoczynku i z drugiej strony, skorzystania z okresu wytchnienia i wolnego czasu. W tym względzie wcześniejsza „praktyka”, z której wynika rzekome domniemanie, zgodnie z którym praca wykonywana w państwach trzecich jest wymagająca, nawet gdyby zostało potwierdzone, to i tak nie byłoby w żadnym razie wiążące dla prawodawcy, gdyż korzysta on z szerokiego zakresu swobody w celu dostosowania przepisów do zmieniającej się sytuacji gospodarczej i społecznej oraz ich zmiany w dowolnym momencie na niekorzyść praw i obowiązków urzędników.
54 W każdym razie twierdzą one, że prawodawca uwzględnił szczególne ograniczenia związane z sytuacją pracowników zatrudnionych w państwach trzecich z jednej strony w art. 7 załącznika X do regulaminu pracowniczego w odniesieniu do obliczania wymiaru urlopu w momencie rozpoczęcia lub zakończenia pełnienia funkcji w państwie trzecim oraz w odniesieniu do przenoszenia niewykorzystanych dni corocznego urlopu wypoczynkowego, a także, z drugiej strony w art. 7 akapit drugi załącznika V do regulaminu pracowniczego dotyczącym czasu podróży.
55 Wreszcie Komisja podnosi, że akty o zasięgu ogólnym są wystarczająco uzasadnione, jeżeli prawodawca wyjaśnia, choćby zwięźle, istotę przyjmowanych środków. W związku z tym z żadnego przepisu ani żadnej zasady nie wynika, że prawodawca powinien był wziąć pod uwagę konsekwencje zmniejszenia corocznego urlopu wypoczynkowego dla zdrowia i bezpieczeństwa urzędników lub że powinien był ocenić zakres tego zmniejszenia w odniesieniu do celu ogólnego, jakim jest poprawa warunków pracy, lub że powinien był wykazać korzyści w zakresie efektywności, które owe zmniejszenie umożliwiłoby.
2) Ocena Sądu
i) Uwagi wstępne
56 Na wstępie należy zbadać kwestię znaczenia dla niniejszej sprawy wyroku z dnia 19 września 2013 r. (szczególna procedura kontroli orzeczenia), Komisja/Strack (C‑579/12 RX-II, EU:C:2013:570), na który w dużej części powołują się skarżący.
57 Jak podnoszą Komisja oraz Parlament i Rada, Trybunał ograniczył się w tym wyroku do orzeczenia w przedmiocie przepisu organizującego na podstawie obowiązującego prawa mechanizm przenoszenia niewykorzystanych dni urlopu na kolejny rok.
58 Skoro jednak w niniejszej sprawie sytuacja dotyczy zmiany przepisów powodującej zmniejszenie wymiaru corocznego urlopu wypoczynkowego, to istotne dla sprawy są zawarte w tym wyroku uściślenia dotyczące w szczególności charakteru tego urlopu, jego celu, warunków, w których można powoływać się na dyrektywę wobec instytucji oraz zasad stosowania karty w stosunku do instytucji.
59 Poczyniwszy te uwagi, należy zauważyć, że skarżący wywodzą szczególny charakter i cel prawa do corocznego urlopu wypoczynkowego, na które się powołują, właśnie z dyrektywy 2003/88 oraz orzecznictwa do niej się odnoszącego. A zatem także na wstępie należy zbadać zakres, w jakim dyrektywa ta może zostać podniesiona w niniejszej sprawie.
ii) W przedmiocie możliwości powołania się na dyrektywę 2003/88 przeciwko prawodawcy Unii
60 Należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, skoro dyrektywy są adresowane do państw członkowskich, a nie do instytucji lub organów Unii, nie można uznać, że przepisy dyrektywy 2003/88 jako takie nakładają obowiązki na instytucje w stosunkach z zatrudnionym przez nie personelem (zob. podobnie wyrok z dnia 15 września 2016 r., TAO-AFI i SFIE-PE/Parlament i Rada, T‑456/14, EU:T:2016:493, pkt 72 i przytoczone tam orzecznictwo).
61 Niemniej, jak już orzekano, okoliczność, że dyrektywa nie jest sama z siebie wiążąca dla instytucji, nie wyklucza tego, żeby na przepisy lub zasady ustanowione w takiej dyrektywie można było się powoływać wobec instytucji, jeżeli same te uregulowania stanowią jedynie szczególny wyraz podstawowych zasad traktatu i ogólnych zasad prawa, które bezpośrednio obowiązują instytucje. Podobnie dyrektywa mogłaby również wiązać instytucję wówczas, gdyby w ramach swojej niezależności organizacyjnej oraz w ramach regulaminu pracowniczego instytucja ta dążyła do wykonania szczególnych zobowiązań określonych w dyrektywie lub gdyby w danym wypadku akt o charakterze generalnym mający zastosowanie wewnętrzne sam wyraźnie odsyłał do przepisów przyjętych przez prawodawcę Unii na podstawie traktatów. Wreszcie, zgodnie ze spoczywającym na nich obowiązkiem lojalności, działające jako pracodawcy instytucje powinny uwzględniać przepisy prawa wydane na szczeblu Unii (zob. wyrok z dnia 15 września 2016 r., TAO-AFI i SFIE-PE/Parlament i Rada, T‑456/14, EU:T:2016:493, pkt 73, 74 i przytoczone tam orzecznictwo).
62 W niniejszej sprawie skarżący twierdzą w swoich pismach, że art. 1e ust. 2 regulaminu pracowniczego stanowi akt o charakterze generalnym mający zastosowanie wewnętrzne, który odsyła do dyrektywy 2003/88.
63 W tym względzie prawdą jest, że Trybunał orzekł w wyroku z dnia 19 września 2013 r. (szczególna procedura kontroli orzeczenia), Komisja/Strack (C‑579/12 RX-II, EU:C:2013:570, pkt 43), że art. 1e ust. 2 regulaminu pracowniczego przewidywał zasady, które zawiera dyrektywa 2003/88, ponieważ zarówno ten artykuł, jak i rzeczona dyrektywa mają na celu ustalenie minimalnych wymagań w zakresie bezpieczeństwa i zdrowia w odniesieniu do organizacji czasu pracy, do których zaliczają się minimalne okresy corocznego urlopu wypoczynkowego.
64 Jednakże w wyroku z dnia 19 września 2013 r. (szczególna procedura kontroli orzeczenia), Komisja/Strack (C‑579/12 RX-II, EU:C:2013:570, pkt 48 i nast.), Trybunał odniósł się do dyrektywy 2003/88 jedynie w celu dokonania wykładni art. 4 załącznika V do regulaminu pracowniczego w związku z art. 1e ust. 2 tego regulaminu. Natomiast w związku z tym, że załączniki do regulaminu pracowniczego mają tę samą moc prawną co sam regulamin pracowniczy (zob. podobnie wyrok z dnia 24 listopada 2010 r., Komisja/Rada, C‑40/10, EU:C:2010:713, pkt 61; postanowienie z dnia 13 grudnia 2012 r., Mische/Komisja, T‑641/11 P, EU:T:2012:695, pkt 41) i wobec braku hierarchii między dyrektywą 2003/88 a rozporządzeniem nr 1023/2013, zmieniającym regulamin pracowniczy, oraz w związku z tym, że wskazane rozporządzenie nie stanowi aktu delegowanego lub wykonawczego do tej dyrektywy (zob. podobnie wyrok z dnia 13 listopada 2014 r., Hiszpania/Komisja, T‑481/11, EU:T:2014:945, pkt 74 i przytoczone tam orzecznictwo), art. 1e ust. 2 regulaminu pracowniczego i dyrektywa 2003/88 nie mogą zostać powołane na poparcie zarzutu niezgodności z prawem w celu stwierdzenia, że nowy art. 6 załącznika X do regulaminu pracowniczego nie znajduje zastosowania.
65 Nie zmienia to faktu, że w swoich pismach skarżący odwołują się także do art. 31 ust. 2 karty, a w odpowiedzi na pytanie zadane przez Sąd podczas rozprawy wyraźnie stwierdzili, że dyrektywa 2003/88 jest wiążąca dla prawodawcy Unii w zakresie, w jakim wyraża prawo podstawowe.
66 Należy przypomnieć, że z art. 51 ust. 1 karty wynika, iż adresatami jej przepisów są w szczególności instytucje Unii, które w związku z tym mają obowiązek przestrzegać ustanowionych w niej zasad i popierać ich stosowanie, w tym prawa do corocznego urlopu wypoczynkowego zagwarantowanego w art. 31 ust. 2 karty.
67 Należy również przypomnieć, że wyjaśnienia prezydium Konwentu dotyczące karty (Dz.U. 2007, C 303, s. 17) winny być uwzględnione przy dokonywaniu jej wykładni, zgodnie z art. 6 ust. 1 akapit trzeci TUE i art. 52 ust. 7 karty [zob. podobnie wyrok z dnia 19 września 2013 r. (szczególna procedura kontroli orzeczenia), Komisja/Strack, C‑579/12 RX-II, EU:C:2013:570, pkt 27].
68 Tymczasem z wyjaśnień wskazanych w pkt 67 powyżej wynika, że art. 31 ust. 2 karty potwierdza w szczególności to, co jest istotą dyrektywy Rady 93/104/WE z dnia 23 listopada 1993 r. dotyczącej niektórych aspektów organizacji czasu pracy (Dz.U. 1993, L 307, s. 18 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 5, t. 2, s. 197), która została następnie zastąpiona i skodyfikowana przez dyrektywę 2003/88 [wyrok z dnia 19 września 2013 r. (szczególna procedura kontroli orzeczenia), Komisja/Strack, C‑579/12 RX-II, EU:C:2013:570, pkt 39]. W szczególności art. 7 dyrektywy 2003/88 dotyczący corocznego urlopu wypoczynkowego ma identyczne brzmienie co art. 7 dyrektywy 93/104. Zgodnie z jego ust. 1 „państwa członkowskie przyjmują niezbędne środki w celu zapewnienia, by każdy pracownik był uprawniony do corocznego płatnego urlopu w wymiarze co najmniej czterech tygodni, zgodnie z warunkami uprawniającymi i przyznającymi mu taki urlop, przewidzianymi w ustawodawstwie krajowym i/lub w praktyce krajowej”.
69 Ponieważ dyrektywa 2003/88 jest konkretnym wyrazem zasady wyrażonej w art. 31 ust. 2 karty, co wynika także z wyjaśnień prezydium w tym przedmiocie (zob. pkt 67 powyżej), prawodawca, zobowiązany do przestrzegania tego artykułu, który ma taką samą moc prawną co traktaty, nie mógł pominąć treści tej dyrektywy.
70 A zatem nowy art. 6 załącznika X do regulaminu pracowniczego nie powinien być stosowany, jeżeli okaże się on niezgodny z prawem do corocznego urlopu wypoczynkowego, którego charakter i cel wynikają z art. 31 ust. 2 karty interpretowanego w świetle dyrektywy 2003/88.
71 Zadaniem Sądu jest zatem zbadanie, czy nowy art. 6 akapit pierwszy oraz akapit drugi tiret pierwsze załącznika X do regulaminu pracowniczego naruszył prawo do corocznego urlopu wypoczynkowego, a dokładniej jego charakter i cel.
– W przedmiocie istnienia naruszenia prawa do corocznego urlopu wypoczynkowego
72 Na wstępie należy zauważyć, że w zakresie, w jakim art. 31 ust. 2 karty oraz wyjaśnienia do tego artykułu (zob. pkt 67 powyżej) wymagają odniesienia do dyrektywy 2003/88, nie można pominąć jej treści.
73 W tym względzie należy stwierdzić, że art. 14 dyrektywy 2003/88 stanowi, że dyrektywy tej „nie stosuje się, jeżeli inne instrumenty [Unii] zawierają bardziej szczegółowe wymagania dotyczące organizacji czasu pracy w odniesieniu do niektórych zawodów lub niektórych rodzajów działalności zawodowej”. Jak wynika z motywu 14 tej dyrektywy, wykładni art. 14 tej dyrektywy należy dokonywać w ten sposób, że przepis ten odnosi się przede wszystkim do szczegółowych norm dotyczących corocznego urlopu wypoczynkowego znajdujących zastosowanie do „niektórych kategorii pracowników”.
74 Komisja proponuje zatem, aby nowy art. 6 załącznika X do regulaminu pracowniczego został uznany za normę mającą pierwszeństwo przed przepisami dyrektywy 2003/88 w odniesieniu do wymiaru corocznego urlopu wypoczynkowego.
75 Jednakże z art. 1 ust. 3 dyrektywy 2003/88 wynika, że zawarte w nim minimalne wymagania w zakresie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia w odniesieniu do organizacji czasu pracy stosuje się do wszystkich sektorów działalności, zarówno publicznego, jak i prywatnego. W tym kontekście oraz również w świetle motywu 14 tej dyrektywy jej art. 14 należy interpretować w ten sposób, że obejmuje on przepisy szczególne dotyczące niektórych kategorii pracowników ze względu na specyfikę ich zawodów lub działalności zawodowych.
76 I tak prawodawca przyjął przepisy szczególne dotyczące transportu drogowego, lotniczego oraz transportu żeglugą śródlądową odpowiednio w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2002/15/WE z dnia 11 marca 2002 r. w sprawie organizacji czasu pracy osób wykonujących czynności w trasie w zakresie transportu drogowego (Dz.U. 2002, L 80, s. 35 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 5, t. 4, s. 224), w dyrektywie Rady 2000/79/WE z dnia 27 listopada 2000 r. dotyczącej Europejskiego porozumienia w sprawie organizacji czasu pracy personelu pokładowego w lotnictwie cywilnym, zawartego przez Stowarzyszenie Europejskich Linii Lotniczych (AEA), Europejską Federację Pracowników Transportu (ETF), Europejskie Stowarzyszenie Cockpit (ECA), Stowarzyszenie Linii Lotniczych Regionów Europy (ERA) i Międzynarodowe Stowarzyszenie Przewoźników Lotniczych (IACA) (Dz.U. 2000, L 302, s. 57 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 5, t. 4, s. 75) oraz w dyrektywie Rady 2014/112/UE z dnia 19 grudnia 2014 r. wykonującej Umowę europejską dotyczącą niektórych aspektów organizacji czasu pracy w transporcie śródlądowym, zawartą przez Europejskie Stowarzyszenie Żeglugi Śródlądowej (UENF), Europejską Organizację Kapitanów (OEB) i Europejską Federację Pracowników Transportu (ETF) (Dz.U. 2014, L 367, s. 86).
77 Dla potrzeb niniejszej sprawy warto zaznaczyć, że nowy art. 6 załącznika X do regulaminu pracowniczego nie stanowi normy szczególnej z zakresu organizacji czasu pracy przewidzianej w art. 14 dyrektywy 2003/88. Ponadto Komisja nie przedstawiła dowodu mogącego wykazać, że urzędnicy i pracownicy pełniący służbę w państwach trzecich wykonują działalność zawodową wymagającą przepisów szczególnych, takich jak wymienione w poprzednim punkcie. W tym względzie okoliczność, że art. 336 TFUE powierzył Parlamentowi i Radzie zadanie przyjęcia regulaminu pracowniczego oraz WZIP zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą nie wystarcza, aby uznać ich szczególny charakter.
78 Komisja podkreśla, że art. 7 ust. 1 dyrektywy 2003/88 przewiduje wyłącznie obowiązek podjęcia niezbędnych środków w celu zapewnienia, aby każdy pracownik miał prawo do corocznego płatnego urlopu w wymiarze co najmniej czterech tygodni, tj. 20 dni roboczych, co oznacza, że ustalając liczbę dni corocznego urlopu wypoczynkowego na 24, począwszy od 2016 r., nowy art. 6 załącznika X do regulaminu pracowniczego przestrzega tego limitu.
79 Natomiast skarżący kwestionują fakt, że nowy art. 6 załącznika X do regulaminu pracowniczego jest zgodny z charakterem i celem corocznego urlopu wypoczynkowego, ponieważ liczba dni corocznego urlopu pozostaje wyższa niż minimum wymagane przez art. 7 dyrektywy 2003/88. I tak skarżący podnoszą, że art. 23 dyrektywy 2003/88 zawiera klauzulę o nieobniżaniu poziomu ochrony oraz podkreślają, że dyrektywa ta ma na celu zasadniczą poprawę warunków życia pracowników.
80 Artykuł 23 dyrektywy 2003/88 stanowi, że „tak długo jak minimalne wymagania przewidziane w [tej] dyrektywie są spełnione, wprowadzenie w życie [tej] dyrektywy nie stanowi odpowiedniej podstawy do zmniejszania ogólnego poziomu ochrony przyznanej pracownikom”. Wynika z tego, że obniżenie poziomu ochrony gwarantowanej pracownikom w zakresie organizacji czasu pracy nie jest jako takie zabronione przez dyrektywę 2003/88, ale, aby zostało objęte zakresem zakazu ustanowionego przez art. 23 tej dyrektywy musi pozostawać po pierwsze w związku z „wprowadzaniem w życie” dyrektywy, a po drugie, powinno dotyczyć „ogólnego poziomu ochrony” pracowników (zob. podobnie wyrok z dnia 23 kwietnia 2009 r., Angelidaki i in., od C‑378/07 do C‑380/07, EU:C:2009:250, pkt 126).
81 Dokładniej rzecz ujmując, warunek „wprowadzania w życie” dyrektywy 2003/88 obejmuje wszelkie krajowe środki transpozycji mające na celu zapewnienie, że cel realizowany przez dyrektywę może zostać osiągnięty. Natomiast dane uregulowanie nie może być uważane za niezgodne z art. 23 dyrektywy 2003/88, jeżeli powodowane przez nie obniżenie poziomu ochrony nie jest związane w żaden sposób z wprowadzaniem w życie dyrektywy, czyli, innymi słowy, jeżeli środek powodujący obniżenie ochrony nie jest uzasadniony przez obowiązek wykonania dyrektywy, lecz promowania innego celu (zob. podobnie wyrok z dnia 23 kwietnia 2009 r., Angelidaki i in., od C‑378/07 do C‑380/07, EU:C:2009:250, pkt 131, 133).
82 Tymczasem z motywu 27 rozporządzenia nr 1023/2013 wynika, że art. 1 pkt 70 lit. a) tego rozporządzenia ma na celu uzyskanie oszczędności i unowocześnienie warunków pracy pracowników zatrudnionych w państwach trzecich, nie zaś realizację celu dyrektywy 2003/88.
83 W związku z tym skarżący nie mogą opierać się na art. 23 dyrektywy 2003/88 w celu kwestionowania ważności nowego art. 6 załącznika X do regulaminu pracowniczego.
84 Nie zmienia to faktu, że – jak wskazują skarżący, prawo do corocznego urlopu wypoczynkowego każdego pracownika, w tym urzędników i pracowników, musi być uznane za zasadę prawa socjalnego Unii o szczególnej wadze [wyrok z dnia 19 września 2013 r. (szczególna procedura kontroli orzeczenia), Komisja/Strack, C‑579/12 RX-II, EU:C:2013:570, pkt 26]. Ma ona bowiem na celu umożliwienie pracownikowi odpoczynku oraz zapewnienie mu okresu wytchnienia i wolnego czasu (wyrok z dnia 20 stycznia 2009 r., Schultz-Hoff i in., C‑350/06 i C‑520/06, EU:C:2009:18, pkt 25) i tym samym ma chronić jego bezpieczeństwo i zdrowie (zob. podobnie wyrok z dnia 14 października 2010 r., Union syndicale Solidaires Isère, C‑428/09, EU:C:2010:612, pkt 37; postanowienie z dnia 4 marca 2011 r., Grigore, C‑258/10, niepublikowane, EU:C:2011:122, pkt 40).
85 Cel corocznego urlopu wypoczynkowego wpisuje się zatem w cel, który art. 151 TFUE wyznacza Unii, którym jest poprawa warunków życia i pracy pracowników, a zgodnie z art. 153 TFUE, wspieranie i uzupełnianie działań państw członkowskich w dziedzinie polepszania środowiska pracy w celu ochrony zdrowia i bezpieczeństwa zainteresowanych.
86 Ponadto, zgodnie z art. 51 ust. 1 karty, Unia musi przestrzegać zasad, wśród których figuruje prawo do corocznego urlopu wypoczynkowego, i popierać ich stosowanie.
87 Z wyjaśnień prezydium Konwentu w przedmiocie art. 31 ust. 2 karty (zob. pkt 67 powyżej) wynika również, że artykuł ten opiera się na dyrektywie 93/104, zastąpionej dyrektywą 2003/88 oraz na pkt 8 Wspólnotowej karty socjalnych praw podstawowych pracowników przyjętej podczas posiedzenia Rady Europejskiej w Strasburgu (Francja) w dniu 9 grudnia 1989 r. Tymczasem z motywu 4 dyrektywy 2003/88 wynika, że środki dotyczące organizacji czasu pracy, w szczególności te dotyczące corocznych płatnych urlopów wypoczynkowych, o których mowa w art. 7 tej dyrektywy, mają przede wszystkim na celu przyczynić się do poprawy ochrony bezpieczeństwa i zdrowia pracowników [zob. podobnie wyrok z dnia 19 września 2013 r. (szczególna procedura kontroli orzeczenia), Komisja/Strack (C‑579/12 RX-II, EU:C:2013:570, pkt 44)]. Co się tyczy pkt 8 Wspólnotowej karty socjalnych praw podstawowych pracowników, to stanowi on, że „każdy pracownik Wspólnoty Europejskiej ma prawo do cotygodniowego odpoczynku oraz do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego, którego długość powinna być stopniowo ujednolicana zgodnie z istniejącymi krajowymi praktykami”.
88 Z całości powyższych rozważań wynika, że ze swej natury prawo do corocznego urlopu wypoczynkowego, o którym mowa w art. 31 ust. 2 karty, zmierza zasadniczo do wspierania poprawy warunków życia i pracy pracowników.
89 Również okoliczność, że liczba dni corocznego urlopu wypoczynkowego określona w nowym art. 6 załącznika X do regulaminu pracowniczego pozostaje wyższa niż minimum wymagane przez art. 7 dyrektywy 2003/88, nie wystarcza, jak podnosi Komisja, aby stwierdzić, że ten nowy artykuł nie narusza prawa do corocznego urlopu wypoczynkowego.
90 Przeciwnie, jeżeli jakiekolwiek zmniejszenie liczby dni urlopu wypoczynkowego nie jest samo w sobie wystarczające, aby stwierdzić naruszenie prawa do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego zagwarantowanego w art. 31 ust. 2 karty, to nie ma to miejsca w przypadku nowego art. 6 załącznika X do regulaminu pracowniczego, który znacząco zmniejsza wymiar urlopu urzędników i pracowników pełniących służbę w państwach trzecich poprzez spowodowanie, że w ciągu trzech lat obniży się ona z 42 do 24 dni. Otóż takiego obniżenia nie można uznać za zgodne z zasadą mającą na celu wspieranie poprawy warunków życia i pracy zainteresowanych.
91 Tego twierdzenia nie podważają argumenty Komisji, Parlamentu i Rady, ponieważ zakres zmniejszenia wymiaru urlopu dokonany w ten sposób nie został złagodzony innymi przepisami regulaminu pracowniczego oraz załączników do niego, stanowiącymi kontekst, w który wpisuje się art. 6 załącznika X do regulaminu pracowniczego.
92 Otóż art. 1 pkt 71 lit. b) rozporządzenia nr 1023/2013 zmienił art. 7 akapit pierwszy załącznika X do regulaminu pracowniczego i dostosował system obowiązujący urzędników i pracowników pełniących służbę w państwie trzecim do systemu obowiązującego innych urzędników i pracowników poprzez zmniejszenie liczby dni urlopu, do którego byli uprawnieni w przypadku objęcia stanowiska lub ustania stosunku pracy w trakcie roku.
93 Ponadto art. 8 akapit pierwszy załącznika X do regulaminu pracowniczego i art. 9 ust. 2 tego załącznika przewidują, że organ powołujący „może w wyjątkowych przypadkach, w drodze szczególnej decyzji zawierającej uzasadnienie, przyznać urzędnikowi urlop wypoczynkowy” maksymalnie na okres piętnastu dni roboczych, „biorąc pod uwagę szczególnie trudne warunki życia w miejscu pełnienia przez niego służby”. Jednakże, jeżeli potrzebne jest zbadanie, czy prawodawca należycie uwzględnił cel i wymiar corocznego urlopu wypoczynkowego, należy stwierdzić, że przepisy te istniały przed wejściem w życie nowego art. 6 załącznika X do regulaminu pracowniczego. Ze względu na ich wcześniejsze istnienie nie mogą one łagodzić zakresu zmniejszenia urlopów dokonanego przez prawodawcę. Jest tak, tym bardziej że art. 1 pkt 70 lit. c) rozporządzenia nr 1023/2013 uzupełnił art. 8 załącznika X do regulaminu pracowniczego w celu uściślenia, że urzędnicy, którzy dokształcają się i korzystają w tym celu z urlopu wypoczynkowego, powinni dążyć do połączenia jednego z drugim, podczas gdy urlop wypoczynkowy powinien umożliwić zainteresowanemu odpoczynek, jak wskazuje jego nazwa.
94 Ponadto możliwość przyznania mieszkania służbowego urzędnikowi lub pracownikowi zatrudnionemu w delegaturach, na podstawie art. 5 załącznika X do regulaminu pracowniczego i przepisów tego załącznika pozwalająca na przyjazd członków rodziny zainteresowanej/ego jest bez znaczenia w świetle prawa do corocznego urlopu wypoczynkowego.
95 Podobnie dodatek ze względu na warunki życia przewidziany w art. 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego, jak również inne przepisy tego załącznika dotyczące zwrotu kosztów zakwaterowania, podróży lub transportu oraz świadczenia z zakresu zabezpieczenia społecznego osób zainteresowanych nie tylko istniały przed wejściem w życie rozporządzenia nr 1023/2013, ale nie mogą zrekompensować zmniejszenia liczby dni corocznego urlopu wypoczynkowego. W celu zapewnienia efektywnej ochrony bezpieczeństwa i zdrowia pracownika, powinien on mieć zwykle możliwość skorzystania z rzeczywistego wypoczynku, gdyż tylko w przypadku rozwiązania umowy o pracę art. 7 ust. 2 dyrektywy 2003/88 pozwala na zastąpienie corocznego płatnego urlopu ekwiwalentem pieniężnym (zob. podobnie wyrok z dnia 10 września 2009 r., Vicente Pereda, C‑277/08, EU:C:2009:542, pkt 20).
96 Wreszcie z art. 7 akapit drugi załącznika X do regulaminu pracowniczego wynika, że urzędnik pracujący w państwie trzecim, który nie wykorzystał swojego całego corocznego urlopu wypoczynkowego, może przesunąć czternaście dni roboczych na rok następny, w porównaniu do dwunastu dni, które na podstawie art. 4 akapit pierwszy załącznika V do regulaminu pracowniczego przysługują w tym celu urzędnikom pracujących na terytorium Unii. Ponadto, jak wynika z art. 7 akapit drugi załącznika V do regulaminu pracowniczego, czas podróży, który wynosi zwykle do dwóch i pół dnia urlopu, w przypadku uzasadnionych potrzeb może być dłuższy dla pracowników pełniących służbę w państwie trzecim. Jednakże wymienione środki, które są korzystne dla urzędników i pracowników pełniących służbę w państwie trzecim, są marginalne w porównaniu ze zmniejszeniem liczby dni corocznego urlopu wypoczynkowego wynikającym z nowego art. 6 załącznika X do regulaminu pracowniczego.
97 Zgodnie z twierdzeniem skarżących należy zatem uznać, że znaczne zmniejszenie liczby dni corocznego urlopu wypoczynkowego w nowym art. 6 załącznika X do regulaminu pracowniczego narusza ich prawo do corocznego urlopu wypoczynkowego. W tych okolicznościach należy zbadać, czy naruszenie to zostało należycie uzasadnione.
– W przedmiocie uzasadnienia naruszenia prawa do corocznego urlopu wypoczynkowego
98 Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 52 ust. 1 karty ograniczenia w korzystaniu z praw podstawowych mogą być wprowadzone wyłącznie wtedy, gdy nie stanowią prerogatyw absolutnych, takich jak prawo własności i wolność prowadzenia działalności gospodarczej i pod warunkiem, że ograniczenia te rzeczywiście odpowiadają celom Unii służącym dobru ogólnemu i nie stanowią, w stosunku do swego celu, ingerencji nieproporcjonalnej i niemożliwej do przyjęcia, która naruszałaby istotę praw w ten sposób gwarantowanych (wyroki: z dnia 28 listopada 2013 r., Rada/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C‑348/12 P, EU:C:2013:776, pkt 122; z dnia 26 września 2014 r., Arctic Paper Mochenwangen/Komisja, T‑634/13, niepublikowany, EU:T:2014:828, pkt 55).
99 Analogicznie należy uznać, że ograniczenia takie jak w niniejszej sprawie można wprowadzić na tych samych warunkach co w odniesieniu do zasad, które zostały wdrożone wcześniej zgodnie z art. 52 ust. 5 karty, takich jak prawo do corocznego urlopu.
100 Prawdą jest jednak, że prawodawca dysponuje szerokim zakresem swobody, aby dostosować regulamin pracowniczy i zmienić w każdej chwili prawa i obowiązki urzędników, nawet w kierunku dla nich niekorzystnym. Nie wynika z tego jednak, że prawodawca może zaniechać wypowiadania się z pełną znajomością przedmiotu oraz bez szczegółowego zbadania wszystkich istotnych okoliczności w sposób staranny i bezstronny (zob. podobnie wyrok z dnia 14 listopada 2013 r., Europol/Kalmár, T‑455/11 P, EU:T:2013:595, pkt 72). W konsekwencji obowiązkiem Sądu między innymi jest upewnienie się, że prawodawca sprawdził, czy warunki przytoczone w pkt 98 powyżej zostały spełnione (zob. podobnie wyrok z dnia 9 listopada 2010 r., Volker und Markus Schecke i Eifert, C‑92/09 i C‑93/09, EU:C:2010:662, pkt 79–83).
101 Po pierwsze, w odniesieniu do kwestii, czy nowy art. 6 załącznika X do regulaminu pracowniczego jest uzasadniony celem interesu ogólnego, niezbędne jest odniesienie do motywu 27 rozporządzenia nr 1023/2013, zgodnie z którym „należy unowocześnić warunki pracy pracowników zatrudnionych w państwach trzecich i zracjonalizować je pod względem kosztów, uzyskując oszczędności”.
102 Jednakże z motywu czwartego dyrektywy 2003/88 wynika, że „poprawa bezpieczeństwa, higieny i ochrony zdrowia pracowników w miejscu pracy jest celem, który nie powinien być podporządkowany względom czysto ekonomicznym”. Trybunał orzekł również w pkt 55 wyroku z dnia 19 września 2013 r. (szczególna procedura kontroli orzeczenia), Komisja/Strack (C‑579/12 RX-II, EU:C:2013:570), że względy konieczności ochrony interesów finansowych Unii nie mogą być przywoływane dla uzasadnienia naruszenia prawa do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego. Z tego wynika, że takie cele nie mogą uzasadniać naruszenia prawa do corocznego urlopu wypoczynkowego, zagwarantowanego w art. 31 ust. 2 karty. Zatem w niniejszej sprawie cel polegający na racjonalizacji warunków pracy urzędników i pracowników zatrudnionych w państwach trzecich pod względem kosztów, uzyskując oszczędności, nie może stanowić zgodnego z prawem celu uzasadniającego zmniejszenie wymiaru urlopu wypoczynkowego skarżących.
103 W każdym razie, zgodnie z brzmieniem motywu 27 rozporządzenia nr 1023/2013, jego celem było również „unowocześnienie warunków pracy pracowników zatrudnionych w państwach trzecich”.
104 Nie wydaje się, aby Komisja, Parlament i Rada w sposób jednakowy rozumiały ten cel.
105 Komisja i Parlament wyjaśniają, że w latach 2004–2014 sytuacja, która częściowo uzasadniała poprzedni system, uległa zmianie z uwagi na znaczący postęp w zakresie łączności przez Internet i tanich lotów. Rada z kolei wskazuje, że urlop wypoczynkowy w wymiarze 42 dni roboczych powodował trudności dla małych delegatur, ponieważ z powodu tych urlopów i nieobecności z innych powodów delegatury te nie zawsze dysponowały odpowiednią liczbę pracowników w celu zapewnienia sprawnego ich funkcjonowania.
106 Co więcej, Komisja i Parlament nie są w stanie wyjaśnić, w jaki sposób, w świetle celu corocznego urlopu wypoczynkowego, częstsze podróżowanie po niskich cenach oraz zwiększenie możliwości korzystania z łączności internetowej uzasadniają zmniejszenie wymiaru tego urlopu. W szczególności rozwój tanich lotów mógłby co najwyżej uzasadnić ograniczenie czasu podróży określone w art. 7 załącznika V do regulaminu pracowniczego, podczas gdy, przeciwnie, terminy te mogą raczej zostać wydłużone w odniesieniu do personelu pełniącego służbę w państwach trzecich, co przyznała sama Komisja.
107 Co się tyczy uzasadnienia przedstawionego przez Radę, skarżący słusznie zauważyli, że nie odnosi się ono do wszystkich delegatur. Tymczasem Rada nie przedstawiła żadnego dowodu pozwalającego stwierdzić, że sytuacja małych delegatur była na tyle istotna, że prawodawca mógł uznać, iż ogólne zmniejszenie liczby dni corocznego płatnego urlopu stanowiło jedyne rozwiązanie, które należało wprowadzić. Co więcej, nie wydaje się, aby prawodawca zbadał znaczenie wspomnianego uzasadnienia w świetle przewidzianej w art. 9 ust. 1 załącznika X do regulaminu pracowniczego możliwości odmowy udzielenia urlopu z przyczyn związanych z potrzebami służby, mimo że przyjmując art. 1 pkt 70 lit. d) rozporządzenia nr 1023/2013, prawodawca zmniejszył z czternastu dni roboczych do dwóch tygodni okres urlopu, z którego należało skorzystać przynajmniej raz w roku.
108 Po drugie, w odniesieniu do kwestii, czy nowy art. 6 załącznika X do regulaminu pracowniczego jest proporcjonalny do realizowanego celu, nic nie wskazuje na to, że przed jego przyjęciem prawodawca przeanalizował konsekwencje zmniejszenia liczby dni corocznego urlopu wypoczynkowego dla zdrowia i bezpieczeństwa pracy urzędników i pracowników pełniących służbę w państwach trzecich lub wziął pod uwagę inne zasady zmniejszenia, podczas gdy coroczny płatny urlop przyczynia się bezpośrednio do poprawy ochrony bezpieczeństwa i zdrowia pracowników [zob. podobnie wyrok z dnia 19 września 2013 r. (szczególna procedura kontroli orzeczenia), Komisja/Strack C‑579/12 RX-II, EU:C:2013:570, pkt 44].
109 Ponadto, dokonując w nowym art. 6 akapit pierwszy załącznika X do regulaminu pracowniczego formalnego ograniczenia corocznego urlopu wypoczynkowego urzędników i pracowników pełniących służbę w państwach trzecich do 24 dni roboczych od 2016 r., nie wydaje się, by prawodawca wziął przy tym pod uwagę okoliczność, że zgodnie z art. 57 regulaminu pracowniczego urzędnicy i pracownicy Unii korzystają z urlopu w wymiarze do 30 dni roboczych w zależności od wieku i grupy zaszeregowania.
110 Podobnie nie wydaje się, by prawodawca zbadał, czy w swojej treści art. 8 akapit pierwszy załącznika X do regulaminu pracowniczego dotyczący urlopu wypoczynkowego gwarantował wystarczającą ochronę zdrowia i bezpieczeństwa każdemu urzędnikowi i pracownikowi zatrudnionemu w państwie trzecim, gdzie znajduje się on w szczególnie wymagającej sytuacji, podczas gdy zgodnie z tym przepisem urlop wypoczynkowy powinien mieć charakter wyjątkowy i musi być przedmiotem odrębnej i uzasadnionej decyzji.
111 Wreszcie Komisja błędnie utrzymuje, że prawodawca wziął pod uwagę ograniczenia właściwe dla sytuacji pracowników pełniących służbę w państwach trzecich konkretnie w odniesieniu do prawa do corocznego urlopu wypoczynkowego poprzez odniesienie do art. 7 akapit pierwszy załącznika X do regulaminu pracowniczego, bowiem, jak już zostało wskazane (zob. pkt 92 powyżej), przepis ten, zmieniony przez art. 1 pkt 71 lit. b) rozporządzenia nr 1023/2013, przeciwnie, dostosowuje ten system do systemu obowiązującego innych urzędników i pracowników poprzez ograniczenie liczby dni urlopu, do którego byli uprawnieni w przypadku objęcia stanowiska lub ustania stosunku pracy w trakcie roku.
112 Na podstawie powyższych rozważań należy stwierdzić, że nie wydaje się, aby prawodawca Unii, przyjmując nowy art. 6 załącznika X do regulaminu pracowniczego zbadał, czy jest on rzeczywiście uzasadniony celem interesu ogólnego i czy nie stanowił on, w świetle realizowanego celu, nieproporcjonalnej ingerencji w prawo do corocznego urlopu wypoczynkowego urzędników i pracowników pełniących służbę w państwach trzecich. W związku z tym, przyjmując zaskarżone decyzje, Komisja nie mogła oprzeć się na nowym art. 6 załącznika X do regulaminu pracowniczego.
113 Z powyższego wynika, że zarzut pierwszy jest zasadny i należy stwierdzić nieważność zaskarżonych decyzji bez potrzeby badania pozostałych zarzutów skarżących.
IV. W przedmiocie kosztów
114 Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
115 Artykuł 138 § 1 regulaminu przewiduje, iż państwa członkowskie, które przystąpiły do sprawy w charakterze interwenienta, pokrywają własne koszty.
116 Ponieważ Komisja przegrała sprawę, należy – zgodnie z żądaniem skarżących – obciążyć ją jej własnymi kosztami oraz kosztami poniesionymi przez skarżących. Ponadto, jako interwenienci, Parlament i Rada pokrywają własne koszty.
Z powyższych względów
SĄD (czwarta izba w składzie powiększonym)
orzeka, co następuje:
1) Stwierdza się nieważność decyzji o zmniejszeniu w 2014 r. liczby dni corocznego urlopu wypoczynkowego przysługującego Franciscowi Carrerasowi Sequerosowi oraz innym urzędnikom lub członkom personelu Komisji Europejskiej, których nazwiska figurują w załączniku.
2) Komisja pokrywa, poza własnymi kosztami, koszty poniesione przez F. Carrerasa Sequerosa oraz innych urzędników lub członków personelu Komisji, których nazwiska figurują w załączniku.
3) Parlament Europejski i Rada Unii Europejskiej pokrywają własne koszty.
Kanninen | Schwarcz | Iliopoulos |
Calvo-Sotelo Ibáñez-Martín | | Reine |
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 4 grudnia 2018 r.
E. Coulon