Cauza T‑602/22
Veneziana Energia Risorse Idriche Territorio Ambiente Servizi SpA (Veritas)
împotriva
Comisiei Europene
Hotărârea Tribunalului (Camera a patra) din 24 ianuarie 2024
„Acces la documente – Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 – Document comunicat în cadrul unei proceduri EU Pilot de rambursare a TVA‑ului – Document care emană de la un stat membru – Refuzul accesului – Acord prealabil al statului membru – Excepție referitoare la protecția procedurilor judiciare – Obligația de motivare”
1. Acțiune în anulare – Motive – Nemotivare sau insuficiența motivării – Motiv distinct de cel privind legalitatea pe fond
(art. 263 și 296 TFUE)
(a se vedea punctul 18)
2. Instituții ale Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Obligația de motivare – Conținut
(art. 296 TFUE; Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4)
(a se vedea punctul 21)
3. Instituții ale Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Documente care emană de la un stat membru – Posibilitatea statului membru de a solicita instituției nedivulgarea unor documente – Obligația statului membru de a introduce o cerere formală specifică pentru a formula o opoziție – Inexistență
[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (5)]
(a se vedea punctul 23)
4. Instituții ale Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Documente care emană de la un stat membru – Obligațiile instituției în cauză în materie de consultare a statului membru anterior adoptării unei decizii – Încălcare – Consecințe
[art. 4 alin. (3) TUE; Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (4) și (5)]
(a se vedea punctele 24 și 25)
5. Instituții ale Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Documente care emană de la un stat membru – Posibilitatea statului membru de a solicita instituției nedivulgarea unor documente – Întindere
[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (1)-(3) și (5)]
(a se vedea punctele 33 și 35-37)
6. Instituții ale Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Documente care emană de la un stat membru – Posibilitatea statului membru de a solicita instituției nedivulgarea unor documente – Implicații procedurale – Obligația de motivare a deciziei de refuz al accesului care incumbă statului membru și instituției Uniunii – Conținut
[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (1)-(3) și (5)]
(a se vedea punctele 38-41 și 48-50)
7. Instituții ale Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Documente care emană de la un stat membru – Posibilitatea statului membru de a solicita instituției nedivulgarea unor documente – Competența instanței Uniunii de a controla temeinicia refuzului – Control complet al aplicabilității excepțiilor invocate pe baza aprecierii materiale efectuate de statul membru menționat
[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (1)-(3) și (5)]
(a se vedea punctul 52)
8. Instituții ale Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Protecția procedurilor judiciare – Domeniu de aplicare – Documente care nu au fost elaborate doar pentru o procedură judiciară, dar care pot aduce atingere capacității de apărare a autorităților naționale în cauză în procedura menționată – Includere – Condiții
[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (2) a doua liniuță]
(a se vedea punctele 54-58, 61, 62 și 64-67)
9. Instituții ale Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Protecția procedurilor judiciare – Domeniu de aplicare – Documente care nu au fost elaborate doar pentru o procedură judiciară, dar care pot aduce atingere capacității de apărare a autorităților naționale în cauză în procedura menționată – Garanția egalității armelor în proceduri judiciare naționale – Criterii de apreciere – Caracter plauzibil al unei trimiteri preliminare efectuate de către instanța națională – Excludere
[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (2) a doua liniuță]
(a se vedea punctele 69-71)
Rezumat
Sesizat cu o acțiune având ca obiect anularea unei decizii a Comisiei Europene prin care s‑a refuzat accesul la un document care emană de la un stat membru, prin hotărârea sa, Tribunalul clarifică distincția dintre cerința formală de motivare a unui refuz al accesului la documente și legalitatea substanțială a unui asemenea refuz. În același timp, Tribunalul precizează modalitățile de obținere a acordului prealabil prevăzut la articolul 4 alineatul (5) din Regulamentul nr. 1049/2001(1) cu privire la divulgarea unor documente care emană de la state membre, precum și condițiile de aplicare a excepției întemeiate pe protecția procedurilor judiciare în fața instanțelor naționale(2), în prezența unor astfel de documente și în contextul unei posibile trimiteri preliminare.
În cadrul unei proceduri EU Pilot(3) inițiate în urma unei plângeri a reclamantei, Veneziana Energia Risorse Idriche Territorio Ambiente Servizi SpA (Veritas), Comisia a solicitat autorităților italiene clarificări cu privire la modalitățile de rambursare a TVA‑ului perceput fără a fi datorat pentru taxa italiană pentru sănătatea mediului înconjurător (TIAI). După ce a fost informată de Comisie că, având în vedere scrisoarea de răspuns a autorităților italiene, aceasta a decis să nu inițieze o procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor pentru nerespectarea dreptului Uniunii de către autoritățile respective, reclamanta a solicitat Comisiei o copie a răspunsului autorităților italiene.
În răspunsul său inițial, Comisia a refuzat accesul la acest răspuns, pentru motivul că divulgarea sa ar aduce atingere protecției procedurilor judiciare în curs în Italia, în temeiul articolului 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001. Prin decizia atacată(4), Comisia a confirmat decizia sa de refuz al divulgării, ca urmare a opoziției autorităților italiene față de divulgarea scrisorii în cauză, în temeiul articolului 4 alineatul (5) din Regulamentul nr. 1049/2001, pe baza excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță din același regulament.
Aprecierea Tribunalului
În primul rând, Tribunalul amintește că obligația de motivare constituie o normă fundamentală de procedură care trebuie diferențiată de problema temeiniciei motivării, aceasta din urmă ținând de legalitatea pe fond a actului în litigiu. Un act insuficient motivat, în sensul obligației de motivare formală, este acela care nu permite să se înțeleagă de ce, pe ce temei sau pentru ce motiv a fost adoptat, în condițiile în care motivele unui act, care sunt raționamentele și justificările sale, pot fi suficient de cunoscute și de comprehensibile, dar insuficiente pentru a‑l justifica în mod legal întrucât nu sunt susținute, pertinente sau conforme cu dispozițiile aplicabile.
În al doilea rând, în ceea ce privește argumentația reclamantei referitoare la faptul pretins nelegal că decizia atacată a fost întemeiată pe articolul 4 alineatul (5) din Regulamentul nr. 1049/2001, în lipsa unei opoziții efective față de divulgare a autorităților italiene, în special înainte de răspunsul inițial al Comisiei, Tribunalul arată că nici din această dispoziție, nici din jurisprudență nu rezultă că, pentru a putea formula o opoziție, este necesar ca statul membru autor al documentului în cauză să facă în prealabil o cerere formală specifică instituției vizate și nu se impune nici ca statul membru să invoce în mod explicit dispoziția menționată. Nimic nu indică în textul acesteia din urmă, care este o dispoziție cu caracter procedural consacrată procesului de adoptare a unei decizii a Uniunii, că statul membru trebuie să prezinte o cerere formală, în lipsa căreia opoziția exprimată de acesta nu poate fi luată în considerare pentru adoptarea deciziei respective. Astfel, statul membru nu este obligat să procedeze în două etape pentru a se opune divulgării unuia dintre documentele sale, mai întâi solicitând Comisiei să nu divulge documentul în cauză fără acordul său prealabil și ulterior refuzând să dea acest acord.
Rezultă de asemenea că faptul că statul membru în cauză este consultat în temeiul articolului 4 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1049/2001 nu exclude aplicarea subsecventă a articolului 4 alineatul (5) din același regulament. Astfel, aceste două dispoziții nu au fost preconizate ca excluzându‑se una pe alta, ci mai degrabă ca o dispoziție referitoare la terți în general [alineatul (4)] și ca o dispoziție care se aplică terților specifici care sunt statele membre și care reia Declarația nr. 35 anexată la Tratatul de la Amsterdam [alineatul (5)].
În plus, în scopul garantării unei aplicări efective a articolului 4 alineatul (5) din Regulamentul nr. 1049/2001, în special acordând statului membru vizat posibilitatea de a i se solicita acordul prealabil pentru divulgarea unui document al cărui autor este, Tribunalul arată că mai trebuie ca acesta să fie informat cu privire la existența unei cereri de acces la respectivul document, aspect ce reprezintă tocmai obiectul consultării prevăzute la articolul 4 alineatul (4) din același regulament.
În al treilea rând, Tribunalul respinge argumentația reclamantei potrivit căreia simpla afirmare a caracterului deosebit de plauzibil al unei trimiteri preliminare de către instanțele italiene în cauză nu este suficientă pentru a justifica refuzul divulgării scrisorii autorităților italiene.
Desigur, acesta amintește că, pentru ca excepția referitoare la protecția procedurilor judiciare să se poată aplica unor documente care nu au fost elaborate în cadrul unei anumite proceduri judiciare, este necesar ca documentele solicitate să aibă, la momentul luării deciziei prin care se refuză accesul la ele, o legătură relevantă fie cu o procedură judiciară pendinte în fața instanței Uniunii și pentru care instituția în cauză invocă această excepție, fie cu o procedură pendinte în fața unei instanțe naționale, cu condiția ca aceasta să ridice o problemă de interpretare sau de validitate a unui act de drept al Uniunii, astfel încât, având în vedere contextul cauzei, o trimitere preliminară pare deosebit de plauzibilă.
Totuși, această jurisprudență privește documentele întocmite chiar de instituții, iar nu, precum în speță, documente care emană de la state membre și transmise unei instituții. Astfel, în ceea ce privește un document întocmit de o instituție, atingerea adusă egalității armelor și capacității de apărare a instituției în cauză nu poate fi adusă decât în cadrul unor proceduri la care aceasta ia parte, cu alte cuvinte, în cadrul unor procese care se desfășoară în principiu în fața instanței Uniunii.
În schimb, în cazul unui document care emană de la un stat membru și care are legătură cu proceduri pendinte în fața instanțelor naționale la care statul este parte, precum în speță, este luată în considerare garanția egalității armelor în aceste proceduri naționale. Rezultă că este lipsită de relevanță problema dacă o trimitere preliminară efectuată de instanțele italiene sesizate cu procedurile naționale în cauză era deosebit de plauzibilă.