Language of document : ECLI:EU:C:2018:797

KONKLUŻJONIJIET TAL-AVUKAT ĠENERALI

CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA

ippreżentati fit‑3 ta’ Ottubru 2018(1)

Kawża C216/17

Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato — Antitrust,

Coopservice Soc. coop. arl

vs

Azienda Socio-Sanitaria Territoriale della Valcamonica — Sebino (ASST),

Azienda Socio-Sanitaria Territoriale del Garda (ASST),

Azienda Socio-Sanitaria Territoriale della Valcamonica (ASST),

bl-intervent ta’:

Markas Srl,

ATI — Zanetti Arturo & C. Srl e in proprio,

Regione Lombardia

(talba għal deċiżjoni preliminari mressqa mill-Consiglio di Stato (il-Kunsill tal-Istat, l-Italja))

“Rinviju għal deċiżjoni preliminari — Kuntratti pubbliċi għal xogħlijiet, għal provvisti u għal servizzi — Direttiva 2004/18 — Ftehimiet qafas — Klawżola ta’ estensjoni”






1.        Il-Consiglio di Stato (il-Kunsill tal-Istat, l-Italja) jerġa’ jagħmel domanda preliminari lill-Qorti tal-Ġustizzja dwar l-interpretazzjoni tad-Direttiva 2004/18/KE (2). F’din l-okkażjoni, id-dubji tiegħu jirrigwardaw jekk organu pubbliku sanitarju, li jaġixxi bħala awtorità kontraenti, setax jagħti direttament, fl‑2015, kuntratt għall-provvista ta’ ċerti servizzi lill-kumpannija rebbieħa li preċedentemnt (fl‑2011) organu pubbliku simili ieħor kien iffirma ftehim simili magħha, ikklassifikat mill-qorti tar-rinviju bħala ftehim qafas, fis-sens ta’ din id-direttiva.

2.        Barra minn hekk, il-qorti tar-rinviju tixtieq tkun taf, f’dan l-istess kuntest, jekk fil-ftehim qafas huwiex obbligatorju li titniżżel il-kwantità ta’ servizzi li jistgħu jintalbu mill-awtoritajiet kontraenti meta jikkonkludu l-kuntratti sussegwenti u, jekk iva, din l-informazzjoni tistax tiġi pprovduta b’riferiment għall-kriterju tal-“bżonnijiet ordinarji” tagħhom.

I.      Il-kuntest ġuridiku

A.      Id-dritt tal-Unjoni Ewropea. Id-Direttiva 2004/18

3.        Skont il-premessi 11, 15 u 36:

“(11)      Definizzjoni Komunitarja ta’ qafas ta’ ftehim, flimkien mar-regoli speċifiċi fuq il-qafas ta’ ftehim konklużi għall-kuntratti li jaqgħu taħt l-iskop ta’ din id-Direttiva għandhom jiġu pprovduti. Taħt dawn ir-regoli, meta l-awtorità kuntrattwali tidħol fil-qafas ta’ ftehim skond il-disposizzjonijiet ta’ din id-Direttiva relatata, b’mod partikolari, għar-riklamar, limitu ta’ żmien u l-kondizzjonijiet għat-tfigħ ta’ l-offerti, tista’ tidħol f’kuntratti bbażati fuq dan il-qafas ta’ ftehim matul il-perjodu ta’ validità sew billi tapplika t-termini mressqa fil-qafas ta’ ftehim jew, jekk it-termini kollha ġew iffissati bil-quddiem fil-qafas ta’ ftehim, billi terġa’ tiftaħ il-kompetizzjoni bejn il-partijiet għall-qafas ta’ ftehim b’referenza għal dawk it-termini. Il-ftuħ mill-ġdid tal-kompetizzjoni għandha tkun konformi ma’ ċerti regoli li l-għan tagħhom hu li jiggarantixxu l-flessibilità meħtieġa u li jiggarantixxu r-rispett għall-prinċipji ġenerali, b’mod partikolari il-prinċipju ta’ trattament ugwali. Għall-istess raġunijiet it-terminu tal-qafas ta’ ftehim m’għandux jaqbeż erba’ snin, b’eċċezzjoni fil-każi li huma ġustifikati b’mod korrett mill-awtoritajiet kuntrattwali.

[…]

(15)      Ċerta teknika ta’ xiri ċentralizzat ġew żviluppati fl-Istati Membri. Ħafna awtoritajiet kuntrattwali huma responsabbli li jagħmlu akkwisti jew jassenjaw kuntratti pubbliċi/qafas ta’ ftehim għall-awtoritajiet kuntrattwali oħra. Minħabba l-volum kbir ta’ xiri, dik it-teknika tgħin biex tikber il-kompetittività u ttejjeb ix-xiri pubbliku. Għalhekk għandu jkun hemm disposizzjoni għall-definizzjoni Komunitarja tal-korpi ċentrali tax-xiri ddedikati lill-awtoritajiet kuntrattwali. Għandha tingħata wkoll definizzjoni tal-kondizzjonijiet li taħthom, skond il-prinċipji ta’ bla diskriminazzjoni u trattament ugwali, l-awtoritajiet kuntrattwali ta’ xiri għal xogħlijiet, provvisti u/jew servizzi permezz ta’ korpi ta’ xiri ċentrali jista’ jkun meqjus li jħarsu din id-Direttiva.

[…]

(36)      Biex tassigura żvilupp ta’ kompetizzjoni effettiva fil-qasam tal-kuntratti pubbliċi, huwa meħtieġ illi n-notifiki tal-kuntratti stabbiliti mill-awtoritajiet kuntrattwali ta’ l-Istati Membri jiġu mxandra madwar il-Komunità. L-informazzjoni kontenuta f’dawn in-notifiki għandha tagħmilha possibbli biex l-operaturi ekonomiċi fil-Komunità jiddeterminaw jekk il-kuntratti proposti humiex ta’ interess għalihom. Għal dan il-għan, huwa xieraq li tingħatalhom informazzjoni adegwata fuq l-oġġett tal-kuntratt u l-kondizzjonijiet mehmuża miegħu. […]”

4.        Skont l-Artikolu 1(5):

“‘Qafas ta’ ftehim [ftehim qafas]’ huwa ftehim bejn wieħed jew aktar mill-awtoritajiet kuntrattwali u wieħed jew aktar mill-operaturi ekonomiċi, fejn l-għan huwa li jiġu stabbiliti t-termini li jirregolaw l-kuntratti li jiġu mgħotija f’ċertu perjodu stabbilit, b’mod partikolari fir-rigward tal-prezz u, fejn huma xierqa, il-kwantità prevvista.”

5.        L-Artikolu 2 jipprevedi:

“L-awtoritajiet kuntrattwali se jistmaw l-operaturi ekonomiċi ugwali u bla diskriminazzjoni u se jaġixxu b’mod trasparenti.”

6.        L-Artikolu 9 jipprovdi:

“1.      Il-kalkolu tal-valur stmat ta’ kuntratt pubbliku għandu jiġi ibbażat fuq l-ammont totali pagabbli, nett barra l-VAT, kif stmat mill-awtorità kontrattwanti. Dan il-kalkolu għandu jagħti każ ta’ l-ammont totali stmat, inkluż kull forma ta’ għażla u tiġdid tal-kuntratt.

[…]

3.      Ebda proġett ta’ xogħlijiet jew xiri propost ta’ ċerta kwantità ta’ fornimenti u/jew servizzi jistgħu jiġu sotto-diviżi biex jimpedixxu li dawn jaqgħu fl-iskop ta’ din id-Direttiva.

[…]

7.      Fil-każ ta’ kuntratti ta’ provvista pubbliku jew ta’ servizz li huma regolari fin-natura tagħhom jew li huma intiżi biex jiġu mġedda f’perjodu iffissat, il-kalkolu tal-valur stmat tal-kuntratt għandu jkun ibbażat fuq dan li ġej:

a)      jew il-valur totali attwali tal-kuntratti suċċessivi ta’ l-istess tip mogħtija matul it-12-il xahar preċedenti jew fis-sena finanzjarja aġġustata, jekk possibli, biex jittieħed akkont tal-bidliet fil-kwantità jew valur li jistgħu sseħħu fil-kors tat-12-il xahar wara l-kuntratt inizjali

b)      jew il-valur stmat totali tal-kuntratti suċċessivi mogħtija matul it-12-il xahar wara l-ewwel kunsinja, jew matul is-sena finanzjarja jekk dik hija itwal minn 12-il xahar.

L-għażla ta’ metodu użat biex jiġi kkalkolat l-valur stmat ta’ kuntratt pubbliku ma jistax ikun magħmul bil-għan li jiġi eskluż mill-iskop ta’ din id-Direttiva.

[…]

9.      Fir-rigward ta’ kwadru ta’ ftehim u sistemi ta’ xiri dinamiku, il-valur li għandu jittieħed in konsiderazzjoni għandu jkun il-valur massimu stmat nett barra l-VAT tal-kuntratti kollha previsti għat-terminu totali tal-kwadru ta’ ftehim [ftehim qafas] jew is-sistema ta’ xiri dinamiku.”

7.        L-Artikolu 32 jipprovdi:

“1.      Stati Membri jistgħu jipprovdu li awtoritajiet kontrattwanti jistgħu jikkonkludu kwadri ta’ ftehim [ftehimiet qafas].

2.      Għall-għand li jiġi konkluż kwadri ta’ ftehim, awtoritajiet kontrattwanti għandhom isegwu r-regoli ta’ proċedura li sar riferiment għalihom f’din id-Direttiva għall-fażijiet kollha sal-għoti tal-kuntratti bbażati fuq dak il-kwadru ta’ ftehim. Il-partijiet f’dan il-kwadru ta’ ftehim [ftehim qafas] għandhom ikunu magħżula billi jiġu applikati l-kriterji mniżżlin skond l-Artikolu 53.

Kuntratti ibbażati fuq kwadru ta’ ftehim għandhom ikunu mogħtija skond il-proċeduri imniżżlin fil-paragrafi 3 u 4. Dawn il-proċeduri jistgħu jkunu applikati biss bejn l-awtoritajiet kontrattwanti u l-operaturi ekonomiċi oriġinarjament imsieħba fil-kwadru ta’ ftehim.

Meta se jingħataw kuntratti ibbażati fuq kwadru ta’ ftehim, il-partijiet taħt l-ebda ċirkonstanza ma jistgħu jagħmlu tibdiliet sostanzjali fit-termini imniżżlin f’dak il-kwadru ta’ ftehim, partikolarment fil-każ li sar riferiment għalih fil-paragrafu 3.

It-terminu ta’ kwadru ta’ ftehim ma jistax jeċċedi l-erba’ snin, għajr f’każi eċċezzjonali ġustifikati b’mod xieraq, partikolarment mis-suġġett tal-kwadru ta’ ftehim.

Awtoritajiet kontrattwanti ma jistgħux jużaw kwadri ta’ ftehim b’mod mhux xieraq jew b’tali mod li jimpedixxu, jirrestrinġu jew ifixxklu l-kompetizzjoni.

3.      Fejn kwadru ta’ ftehim hu konkluż ma’ operatur ekonomiku wieħed, kuntratti ibbażati fuq dak il-ftehim għandhom ikunu mogħtija fil-limiti tat-termini imniżżlin fil-kwadru ta’ ftehim.

Għall-għoti ta’ dawn il-kuntratti, awtoritajiet kontrattwanti jistgħu jikkonsultaw bil-miktub man-naħa ta’ l-operatur fil-kwadru ta’ ftehim, jitolbuh jissuplixxi l-offerta tiegħu kif meħtieġ.

4.      Fejn kwadru ta’ ftehim hu konkluż ma’ diversi operaturi ekonomiċi, dawn ta’ l-aħħar iridu jkunu mill-inqas tlieta fin-numru, safejn ikun hemm numru biżżejjed ta’ operaturi eknonomiċi biex jissodisfaw l-kriterji ta’ għażla u/jew ta’ offerti ammissibli li huma xierqa għall-kriterji ta’ għotja.

Kuntratti ibbażati fuq kwadri ta’ ftehim konklużi ma’ diversi operaturi ekonomiċi jistgħu jkunu mogħtija jew:

–      b’applikazzjoni tat-termini mniżżlin fil-kwadru ta’ ftehim mingħajr ma’ terġa’ tinfetaħ kompetizzjoni, jew

–      fejn mhux it-termini kollha jkunu imniżżlin fil-kwadru ta’ ftehim, meta l-partijiet huma mill-ġdid f’kompetizzjoni fuq il-bażi ta’ l-istess u, jekk meħtieġ, termini formulati b’aktar preċiżjoni, u, fejn xieraq, termini oħra li sar riferiment għalihom fl-ispeċifikazzjonijiet fil-kwadru ta’ ftehim, skond il-proċedura li ġejja:

a)      għal kull kuntratt li se jingħata, awtoritajiet kontrattwanti għandhom jikkonsultaw bil-miktub mal-operaturi ekonomiċi kapaċi li jwettqu l-kuntratt;

b)      awtoritajiet kontrattwanti għandhom jiffisaw limitu ta’ żmien li jkun twil biżżejjed li jippermetti offerti għal kull kuntratt speċifiku li għandu jkun sottomess, jieħdu akkont fatturi bħall-kumplessità tal-kontenut suġġettiv u ż-żmien meħtieġ sabiex jintbagħtu l-offerti;

c)      l-offerti għandhom jintbagħtu bil-miktub, u l-kontenut tagħhom għandu jibqa’ kunfidenzali sakemm il-limitu ta’ żmien stipulat għal tweġiba ikun skada;

d)      awtoritajiet kontrattwanti għandhom jagħtu kull kuntratt lil dak li jkun issottometta l-aħjar offerta fuq il-bażi tal-kriterji ta’ għotja imniżżlin fl-ispeċfikazzjonijiet tal-kwadru ta’ ftehim.”

8.        L-Artikolu 35 jipprovdi li:

“[…]

2.      Awtoritajiet kontrattwanti li jixtiequ jagħtu kuntratt pubbliku jew kwadru ta’ ftehim [ftehim qafas] bi proċedura miftuħa, ristretta jew, taħt il-kondizzjonijiet imniżżlin fl-Artikolu 30, negozjata bil-pubblikazzjoni ta’ avviż ta’ kuntratt jew, taħt il-kondizzjonijiet imniżżlin fl-Artikolu 29, djalogu kompetittiv, għandhom jgħarrfu l-intenzjoni tagħhom permezz ta’ avviż ta’ kuntratt.

[…]

4.      Awtoritajiet kontrattwanti li jkunu taw kuntratt pubbliku jew ikkonkludew kwadru ta’ ftehim għandhom jibagħtu avviż tar-riżultati tal-proċedura ta’ għotja mhux aktar tard minn 48 ġurnata wara l-għotja tal-kuntratt jew il-konklużjoni tal-kwadru ta’ ftehim.

Fil-każ ta’ kwadri ta’ ftehim konklużi skond l-Artikolu 32 l-awtoritajiet kontrattwanti mhumiex marbuta li jibagħtu avviż tar-riżultati tal-proċedura ta’ għotja għal kull kuntratt ibbażat fuq dak il-ftehim.

[…]”

9.        Skont l-Artikolu 36(1):

“Avviżi għandhom jinkludu l-informazzjoni imsemmija fl-Anness VII A u, fejn xieraq, kull informazzjoni oħra meqjusa utli mill-awtorità kontrattwanti fil-format ta’ formoli standard adottati mill-Kummissjoni skond il-proċedura li sar referiment għaliha fl-Artikolu 77(2).”

10.      L-Anness VII A jirregola l-“Informazzjoni Illi Trid Tkun Inkluża fin-Notifikazzjonijiet Ta’ Kuntratti Pubbliċi”, bit-termini li ġejjin:

“[…]

Notifiki tal-Kuntratt

[…]

3.      […]

ċ)      Fejn xieraq, indikazzjoni dwar jekk hemmx xi ftehim ta’ qafas [ftehim qafas] involut.

[…]

6.      […]

ċ)      Kuntratti ta’ servizzi pubbliċi

–        kategorija u deskrizzjoni tas-servizz. Numru(i) tar-referenza tan-Nomenklatura. Kwantità ta’ servizzi li għandhom ikunu pprovduti. Indikazzjoni partikolari tal-għażliet dwar I-xiri[ix-xiri] supplimentari u, jekk magħruf, orarju proviżorju għal rikors għal dawn l-għażliet kif ukoll in-numru ta’ tiġdid li huwa possibbli jekk ikun il-każ. Fil-każ ta’ kuntratti li jistgħu jkunu mġedda għal perjodu stabbilit, estimu tat-timeframe, jekk ikun magħruf, għall-kuntratti pubbliċi sussegwenti għax-xiri tas-servizzi kif maħsuba,

fl-eventwalità ta’ ftehim ta’qafas, indikazzjoni wkoll tat-tul kif ippjanat tal-ftehim ta’ qafas, il-valur totali estimat tas-servizzi tul il-ftehim ta’ qafas kollu, u fejn hu possibbli, il-valur u l-frekwenza tal-kuntratti li se jingħataw.

[…]

18.      Fejn hemm ftehim ta’ qafas: in-numru u, fejn xieraq, in-numru massimu propost ta’ operaturi ekonomiċi li se jkunu membri tagħha, iż-żmien previst tal-ftehim ta’ qafas, jingħataw, jekk xieraq, ir-raġunijiet għal kwalsiasi żmien li jeċċedi l-erba’ snin.

[…]”

B.      Id-dritt nazzjonali

11.      Id-Digriet Leġiżlattiv Nru 163 tat‑12 ta’ April 2006 (3) fis-seħħ fiż-żmien li fih seħħew il-fatti, inkorpora d-Direttiva 2004/18 fid-dritt Taljan. L-Artikolu 3(13) tiegħu jiddefinixxi l-“ftehim qafas” fl-istess termini bħall-Artikolu 1(5) tad-Direttiva 2004/18.

12.      L-Artikolu 59 ta’ dan id-digriet leġiżlattiv jirriproduċi l-Artikolu 32 tad-Direttiva 2004/18, bl-eċċezzjoni li ma jistabbilixxix li t-tul ta’ ftehim qafas ma jistax jaqbeż erba’ snin, ħlief f’każijiet eċċezzjonali. Lanqas ma jipprojbixxi espressament li l-awtoritajiet kontraenti jużaw il-ftehimiet qafas b’mod abbużiv jew b’tali mod li jimpedixxu, jirrestrinġu jew ifixklu l-kompetizzjoni.

13.      L-aħħar parti tal-Artikolu 1(449) tal-Liġi Nru 296, tas‑27 ta’ Diċembru 2006 (4), teħtieġ li l-organi tas-Servizio Sanitario Nazionale (is-Servizz Nazzjonali tas-Saħħa, iktar ’il quddiem is-“SSN”) iwettqu l-akkwisti tagħhom permezz ta’ ċentrali tax-xiri.

14.      L-Artikolu 1(12) tad-Digriet Leġiżlattiv Nru 95, tas‑6 ta’ Lulju 2012 (5), jippermetti, mingħajr ħtieġa li tinbeda sejħa għal offerti ġdida u għal ekonomija, li ssir bidla sussegwenti li ttejjeb il-kundizzjonijiet kuntrattwali stipulati fis-sejħa għal offerti inizjali.

15.      L-Artikolu 15(13)(b) tad-Digriet Leġiżlattiv Nru 95 tal-2012 jipprovdi għax-xoljiment ta’ kuntratt ta’ provvista jew ta’ forniment ta’ servizzi li jkun sar eċċessivament oneruż u l-konklużjoni, mingħajr ħtieġa ta’ sejħa għal offerti ġdida, ta’ kuntratt ġdid li l-kundizzjonijiet tiegħu jkunu konformi ma’ dawk li jinsabu fil-kuntratt fis-seħħ konkluż ma’ impriżi oħrajn.

II.    Il-fatti

16.      L-aziende socio sanitarie territoriali (Impriżi Soċjali u tas-Saħħa Territorjali, “ASST”) huma organi pubbliċi reġjonali li jiggarantixxu assistenza liċ-ċittadini fil-qafas tal-SSN. Il-kwalità tagħhom bħala awtoritajiet kontraenti fis-sens tad-Direttiva 2004/18 ma hijiex ikkontestata.

17.      Għal raġunijiet ta’ bilanċ baġitarju u bħala miżura ta’ trażżin tal-ispejjeż, il-leġiżlatur Taljan impona fuq l-organi tas-SSN, b’xi eċċezzjonijiet, l-obbligu li jixtru oġġetti u servizzi fi grupp permezz ta’ ċentrali tax-xiri.

18.      F’dan il-kuntest, permezz tad-Digriet Nru 828 tal‑4 ta’ Novembru 2011, l-ASST di Desenzano del Garda — li sussegwentement ġiet mibdula mill-ASST del Garda — tat, wara proċedura mqassra, lil grupp temporanju ta’ impriżi magħmul minn Markas Srl u Zanetti Arturo & C. Srl, kuntratt għal servizzi ta’ titjib tal-ambjent, ġbir u rimi ta’ skart (6). Il-validità tal-kuntratt kienet ta’ 108 xahar, li tibda mill‑1 ta’ Diċembru 2011.

19.      Fl-ispeċifikazzjonijiet ta’ dan il-kuntratt, l-ASST di Desenzano del Garda introduċiet klawżola intitolata “Estensjoni tal-kuntratt” (7), li ppermettiet il-possibbiltà ta’ “adeżjoni suċċessiva” ta’ ċerti ASST li qabel kienu ffirmaw ftehim (8) għall-provvista aggregata ta’ oġġetti u ta’ servizzi.

20.      F’din il-klawżola, li tinsab fil-punt 2.5 tal-kundizzjonijiet partikolari (Anness 3), dehret din l-informazzjoni:

–      “Dawk li jitqiesu bħala offerenti rebbieħa jistgħu jintalbu jestendu l-kuntratt lil waħda mill-impriżi jew iktar minn waħda” imsemmija fit-tmiem tal-klawżola nnifisha.

–      It-tul ta’ din l-estensjoni tkun ugwali għat-tul li jifdal tal-perijodu kuntrattwali tas-sejħa għal offerti oriġinali.

–      Kull waħda mill-ASST tista’ tipproċedi għal adeżjoni waħda matul il-perijodu kuntrattwali “taħt l-istess kundizzjonijiet tal-għoti inkwistjoni”.

–      L-offerent rebbieħ, madankollu, ma huwiex obbligat jaċċetta t-talba għall-estensjoni. Jekk jaċċettaha, tinħoloq “relazzjoni kuntrattwali awtonoma”, differenti minn dik li hija s-suġġett tal-għotja oriġinali.

21.      Fil-kuntratt ġew elenkati b’isimhom tmintax-il “aziende ospedaliere/sanitarie” (impriżi ta’ sptarijiet/sanitarji) li jistgħu jibbenefikaw mill-klawżola ta’ estensjoni. Dawn kienu jinkludu Azienda Sanitaria Locale della Valcamonica — Sebino (li issa jisimha Azienda Socio-Sanitaria Territoriale della Valcamonica (ASST)), li hija l-konvenut fil-kawża oriġinali.

22.      Permezz tad-Deċiżjoni Nru 1158, tat‑30 ta’ Diċembru 2015, l-ASST della Valcamonica eżerċitat is-setgħa ta’ adeżjoni pprovduta fil-klawżola deskritta, għall-perijodu bejn l-1 ta’ Frar 2016 u l-15 ta’ Frar 2021. Konsegwentement, għal dak il-perijodu, ġie konkluż kuntratt ta’ servizzi ta’ sanità ma’ Markas, mingħajr ma saret sejħa għal offerti addizzjonali flimkien ma’ dik magħmula oriġinarjament mill-ASST di Desenzano del Garda.

23.      Din id-deċiżjoni kienet is-suġġett ta’ żewġ rikorsi quddiem it-Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (il-Qorti Amministrattiva Reġjonali ta’ Lombardia, l-Italja), ippreżentati mill-maniġer li sa dak iż-żmien kien jipprovdi s-servizz, Coopservice Soc. coop. arl (iktar ’il quddiem “Coopservice”), u mill-Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (l-Awtorità tal-Kompetizzjoni u tas-Suq — Antitrust, iktar ’il quddiem l-“AGCM”), rispettivament.

24.      Peress li ż-żewġ kontestazzjonijiet ġew miċħuda mill-qorti inferjuri, ir-rikorrenti ppreżentaw appell quddiem il-Consiglio di Stato (il-Kunsill tal-Istat), li jagħmel id-domanda preliminari.

III. Domanda magħmula

25.      Id-domandi tal-qorti tar-rinviju huma dawn li ġejjin:

“1)      L-Artikolu [1] (9)(5) u l-Artikolu 32 tad-Direttiva 2004/18 […] u l-Artikolu 33 tad-Direttiva 2014/24/UE (10) jistgħu jiġu interpretati fis-sens li jippermettu l-konklużjoni ta’ ftehim qafas li fih:

–        awtorità kontraenti taġixxi f’isimha stess u għan-nom ta’ awtoritajiet kontraenti oħra speċifikament indikati, iżda li ma jipparteċipawx direttament fl-iffirmar tal-ftehim qafas innifsu;

–        ma hijiex stabbilita l-kwantità tas-servizzi li jistgħu jintalbu mill-awtoritajiet kontraenti li ma humiex firmatarji tal-att li permezz tiegħu jiġu konklużi min-naħa tagħhom ftehimiet suċċessivi previsti mill-ftehim qafas innifsu?

2)      Fil-każ li r-risposta għad-domanda 1) tkun fin-negattiv:

l-Artikolu 1 (11)(5), u l-Artikolu 32 tad-Direttiva 2004/18/UE […] u l-Artikolu 33 tad-Direttiva 2014/24/UE […] jistgħu jiġu interpretati fis-sens li jippermettu l-konklużjoni ta’ ftehim qafas li fih:

–        awtorità kontraenti taġixxi f’isimha stess u għan-nom ta’ awtoritajiet kontraenti oħra speċifikament indikati, iżda li ma jipparteċipawx direttament fl-iffirmar tal-ftehim qafas innifsu;

–        il-kwantità tas-servizzi li jistgħu jintalbu mill-awtoritajiet kontraenti li ma humiex firmatarji tal-att li permezz tiegħu jiġu konklużi min-naħa tagħhom ftehimiet suċċessivi previsti mill-ftehim qafas stess tiġi ddeterminata b’riferiment għall-bżonnijiet ordinarji tagħhom?”

IV.    Il-proċedura quddiem il-Qorti tal-Ġustizzja u sintesi tat-talbiet tal-partijiet

26.      Id-domanda preliminari ġiet irreġistrata fir-Reġistru tal-Qorti tal-Ġustizzja fl‑24 ta’ April 2017. Osservazzjonijiet bil-miktub ġew iddepożitati minn Coopservice, Markas, mill-Gvern Awstrijak, mill-Gvern Ċek, mill-Gvern Finlandiż, mill-Gvern Taljan u mill-Kummissjoni.

27.      Markas, il-Gvern Taljan u l-Kummissjoni dehru fis-seduta pubblika tat‑12 ta’ Lulju 2018.

28.      Coopservice tinnota, preliminarjament, li l-Consiglio di Stato (il-Kunsill tal-Istat) kien annulla l-klawżola ta’ estensjoni kkontestata fil-kuntest ta’ rikors ippreżentat fil-kuntest ta’ għotja oħra mwettqa permezz ta’ din il-klawżola (mill-ASST Carlo Poma).

29.      Skont Coopservice, id-domanda preliminari ma hijiex ammissibbli minħabba li: a) il-ftehim qafas imsemmi jaqbeż, mingħajr ġustifikazzjoni, il-perijodu ta’ erba’ snin imsemmi fl-Artikolu 32 tad-Direttiva 2004/18; b) il-klawżola kkontestata kienet diġà ġiet annullata mill-qorti tar-rinviju; u ċ) ma hemmx il-kundizzjonijiet legali l-oħrajn li jippermettu li proċedura ta’ għoti tiġi kklassifikata bħala ftehim qafas bħal dak diskuss fil-proċedura tar-rinviju.

30.      Sussidjarjament, Coopservice tipproponi li tingħata risposta negattiva għaż-żewġ domandi magħmula, peress li, fil-fehma tagħha, mhux biss ma tiġix stabbilita l-kwantità tas-servizzi, iżda lanqas ma huma ssodisfatti l-kundizzjonijiet sabiex tiġi evalwata l-eżistenza ta’ ftehim qafas.

31.      Markas għandha dubji dwar ir-rilevanza tal-ewwel domanda, u tipprovdi li ma jkunx preċiż li jiġi żgurat li l-ASST li qablu mal-klawżola ta’ estensjoni ma pparteċipawx fil-fażi tal-formazzjoni tal-ftehim qafas. Dan tal-aħħar huwa r-riżultat ta’ azzjoni miftiehma mill-oriġini.

32.      Fi kwalunkwe każ, għal Markas, l-ewwel domanda għandha tingħata risposta affermattiva. Is-sejħa għal offerti bi klawżola ta’ estensjoni hija forma ta’ kuntratt permezz ta’ raggruppament sussegwenti, li tixbah ħafna ċ-ċentrali tax-xiri. Iż-żewġ każijiet huma proċeduri li jtulu fiż-żmien, b’fażi ta’ selezzjoni tal-kontraent magħmula minn entità kontraenti waħda li taġixxi bħala awtorità kontraenti (potenzjalment) iktar wiesgħa u fażi sussegwenti ta’ adeżjoni, miftuħa għal entitajiet oħrajn. L-unika differenza, irrilevanti għal Markas, hija li ċ-ċentrali tax-xiri taġixxi biss bħala tali, mingħajr ma tuża hija nnifisha s-servizzi li tikseb permezz tal-ftehim qafas.

33.      F’dak li jirrigwarda t-tieni domanda, Markas tqis li ma huwiex obbligatorju li jiġu stabbiliti kwantitajiet eżatti minn qabel, li jistgħu jvarjaw skont il-ħtiġijiet speċifiċi tal-entitajiet. F’din il-kawża, kien ikun biżżejjed li l-ASST del Garda tindika l-valur tal-kuntratt maħsub sabiex ikopri l-bżonnijiet tagħha stess, mingħajr ma jkollha għalfejn tinkludi wkoll l-eventwali adeżjonijiet sussegwenti.

34.      Il-Gvern Taljan, li ma jaqbilx li hemm ftehim qafas fis-sens tal-Artikolu 32 tad-Direttiva 2004/18, jappoġġja l-inammissibbiltà tad-domanda preliminari. Sussidjarjament, huwa jsostni li l-ewwel domanda għandha tingħata risposta negattiva, peress li n-nuqqas tal-elementi li jippermettu d-definizzjoni tas-suġġett tal-provvisti ta’ servizzi ulterjuri (jiġifieri, tal-benefiċċji li jistgħu jirriżultaw permezz tal-konklużjoni ta’ kuntratti sussegwenti ta’ implimentazzjoni) ma huwiex kompatibbli mal-figura ta’ ftehim qafas.

35.      Skont il-Gvern Taljan, it-tieni domanda wkoll għandha tingħata risposta negattiva. Fil-fehma tiegħu, li taqbel ma’ dik tal-Gvern Awstrijak u tal-Gvern Ċek, ir-riferiment ġenerali għall-“bżonnijiet” tal-awtoritajiet kontraenti ma hijiex biżżejjed, minħabba n-natura ambigwa tat-terminu u minħabba li huwa kunċett li qed jevolvi, b’rabta mal-kuntest temporali ta’ riferiment.

36.      Il-Gvern Awstrijak jipproponi li ż-żewġ domandi jiġu eżaminati flimkien. Fil-fehma tiegħu, il-kundizzjonijiet stabbiliti fid-Direttivi 2004/18 u 2014/24 sabiex wieħed ikun jista’ jitkellem dwar ftehim qafas ma humiex issodisfatti. Anki kieku kellu jiġi ammess li jeżisti dan, fis-sens tad-dritt tal-Unjoni, il-metodu tal-proċedura f’dan il-każ ikun, minkejja kollox, illegali.

37.      L-illegalità ġejja mill-fatt li, minn naħa, il-partijiet ma ġewx identifikati mill-bidu, kif meħtieġ miż-żewġ direttivi. Sa fejn l-offerent jista’ jirrifjuta l-adeżjoni ta’ awtoritajiet kontraenti oħrajn, ma jkun hemm l-ebda relazzjoni kuntrattwali sinallagmatika mal-entitajiet kollha li jibbenefikaw mill-klawżola ta’ estensjoni. Min-naħa l-oħra, il-metodu segwit mill-ASST del Garda u mill-ASST li użaw din il-klawżola jrendi mingħajr sustanza d-dispożizzjonijiet dwar il-kalkolu tal-valur stmat tal-kuntratti u tal-ftehimiet qafas.

38.      Il-Gvern Ċek jargumenta li d-dritt tal-Unjoni jipprekludi ftehim qafas li għalih ma jkunux parti, sa mill-bidu, l-awtoritajiet kontraenti li jistgħu jibbenefikaw minnu abbażi ta’ klawżola ta’ estensjoni bħal dik inkwistjoni f’din il-kawża. Barra minn hekk, ikun essenzjali li, mill-inqas fil-linji ġenerali tiegħu, il-kontenut tas-servizz jkun diġà stabbilit fil-proċedura li tkun wasslet għall-konklużjoni tal-ftehim qafas. Huwa hekk biss li dan jippermetti li l-offerenti potenzjali jevalwaw jekk il-kuntratt jikkonċernahomx u jkun possibbli li jiġi stabbilit il-valur stmat tal-kuntratt, li jiddependi fuq il-valur massimu stmat tal-kuntratti kollha kkunsidrati tul iż-żmien kollu tal-ftehim qafas.

39.      Il-Gvern Finlandiż jiżgura li, fir-rigward tal-ewwel domanda, id-Direttiva 2004/18 tawtorizza ftehim qafas li permezz tiegħu awtorità kontraenti: a) taġixxi f’isimha u f’isem awtoritajiet kontraenti oħrajn imsemmija speċifikament, iżda li ma humiex direttament parti minn dan il-ftehim qafas; u b) il-kwantità ta’ servizzi pprovduti li jistgħu jikkonċernaw lill-awtoritajiet kontraenti mhux firmatarji meta jikkonkludu l-kuntratti suċċessivi previsti mill-ftehim qafas ma hijiex determinata. Madankollu, huwa meħtieġ li t-tul ta’ dan tal-aħħar, b’mod ġenerali, ikun ġie speċifikat skont ir-rekwiżiti imposti mid-Direttiva u li l-kuntratti suċċessivi differenti ma jaqbżux dan l-ammont fit-totalità tagħhom.

40.      Fir-rigward tat-tieni domanda, il-Gvern Finlandiż jargumenta li f’ħafna każijiet jista’ jiġi stabbilit, għall-provvisti u għas-servizzi, volum speċifiku fir-rigward tal-bżonnijiet ordinarji tal-awtoritajiet kontraenti. Ikun biżżejjed li l-awtorità kontraenti tieħu bħala riferiment il-volum tax-xiri tas-snin ta’ qabel, ikkoreġut, jekk applikabbli, bi stima tal-evoluzzjoni possibbli tiegħu. Din l-informazzjoni għandha tidher fil-fajl tas-sejħa għal offerti, peress li, f’każ ieħor, tkun tiffavorixxi lill-partijiet kontraenti preċedenti. Jekk dan ma jkunx il-każ, il-Gvern Finlandiż iqis li d-domanda għandha tingħata risposta negattiva.

41.      Wara li rrilevat li d-Direttiva 2014/24 hija inapplikabbli ratione temporis, il-Kummissjoni tinnota wkoll li l-ftehim qafas inkwistjoni jaqbeż il-perijodu ta’ erba’ snin stabbilit fid-Direttiva 2004/18. Peress li d-domandi magħmulin mill-qorti tar-rinviju ma jikkonċernawx dan il-punt u ma huwiex possibbli li wieħed ikun jaf jekk ġiex indirizzat fil-kawża prinċipali, il-Kummissjoni ma tipproponix formalment l-inammissibbiltà tad-domanda preliminari.

42.      Fuq il-mertu, il-Kummissjoni tiddikjara li t-tieni subparagrafu tal-Artikolu 32(2) tad-Direttiva 2004/18 ma jeħtieġx li l-awtoritajiet kontraenti li jkunu parti “oriġinarjament” għall-ftehim qafas ikunu ffirmawh. Huwa biżżejjed li jidhru bħala benefiċjarji potenzjali tiegħu mid-data tal-konklużjoni tiegħu, u tkun biżżejjed dikjarazzjoni espliċita fid-dokumenti tas-sejħa għal offerti jew fl-ispeċifikazzjonijiet tal-kuntratt.

43.      Fir-rigward tal-volum tas-servizzi pprovduti, il-Kummissjoni temmen li l-espressjoni “fejn huma xierqa” (l-Artikolu 1(5) tad-Direttiva 2004/18) ma timplikax li din hija indikazzjoni fakultattiva. Permezz tagħha kien mixtieq li, għal ċerti kuntratti sussegwenti, jista’ jkun impossibbli li jiġu indikati l-kwantitajiet previsti, kif ikun il-każ fil-provvista ta’ spare parts għal vetturi iddedikati għas-servizz tat-trasport muniċipali. Dan ma huwiex il-każ f’servizzi bħal dak f’din il-kawża, fejn il-kwantità totali tas-servizz għandha tissemma espressament fil-ftehim qafas jew fl-ispeċifikazzjonijiet tal-kuntratt, anki jekk ma kienx possibbli li jintwera l-valur speċifiku ta’ kull wieħed mill-kuntratti sussegwenti. Għalhekk, il-“bżonnijiet ordinarji” jistgħu jkunu parametru aċċettabbli, dejjem sakemm dawn ikunu ddefiniti b’mod ċar, preċiż u trasparenti biżżejjed.

V.      Analiżi

A.      Kunsiderazzjoni preliminari: id-Direttiva rilevanti għad-domanda preliminari

44.      Għalkemm id-domandi magħmulin jirreferu kemm għad-Direttiva 2004/18 kif ukoll għad-Direttiva 2014/24, naqbel mal-Kummissjoni li ma huwiex xieraq li tingħata interpretazzjoni tad-Direttiva 2014/24, minħabba l-inapplikabbiltà tagħha ratione temporis, u li għandha tingħata interpretazzjoni biss tad-Direttiva 2004/18.

45.      Fil-fatt, skont l-informazzjoni fid-digriet tar-rinviju, kemm l-għotja oriġinali tal-kuntratt (digriet tal‑4 ta’ Novembru 2011) kif ukoll l-adeżjoni għalih (digriet tat‑30 ta’ Diċembru 2015) saru qabel skada l-perijodu ta’ traspożizzjoni tad-Direttiva 2014/24, jiġifieri, qabel it‑18 ta’ April 2016.

B.      Fuq l-ammissibbiltà tad-domanda preliminari

46.      Fost ir-raġunijiet invokati minn Coopservice insostenn tal-argument li d-domanda preliminari ma hijiex ammissibbli hemm li l-kuntratt inizjali jaqbeż il-perijodu ta’ erba’ snin stabbilit fir-raba’ subparagrafu tal-Artikolu 32(2) tad-Direttiva 2004/18 (12), fatt li jiskwalifikah bħala “ftehim qafas” fis-sens ta’ din id-direttiva. Il-Kummissjoni, mingħajr ma tipproponi formalment l-inammissibbiltà tad-domanda prelimnari, ukoll tiġbed l-attenzjoni għal din iċ-ċirkustanza.

47.      Mistoqsi mill-Qorti tal-Ġustizzja sabiex jesponi r-raġunijiet għaliex, minkejja li kien ġie konkluż għal perijodu ta’ disa’ snin, dak il-kuntratt jista’ jiġi kklassifikat bħala ftehim qafas skont it-tifsira tal‑Artikolu 1(5) tad-Direttiva 2004/18, il-Consiglio di Stato (il-Kunsill tal-Istat) jipprovdi li l-partijiet ikkonċernati ma invokawx it-tul tiegħu bħala kawża possibbli għal annullament. Skont il-prinċipju dispożittiv fil-bażi tal-ġurisdizzjoni tagħha, il-qorti tar-rinviju tipprovdi li lanqas ma setgħet tevalwa dan ex officio, u għalhekk ma hijiex irregolarità serja biżżejjed sabiex tiġi ddeterminata n-nullità tal-ftehim. (13) Il-fatt li l-Artikolu 32 tad-Direttiva 2004/18 jippermetti, b’mod eċċezzjonali, tul itwal minn erba’ snin juri, għall-qorti tar-rinviju, li n-nuqqas ta’ osservanza ta’ dan it-terminu ma jikkostitwixxix vizzju li jikkawża invalidità (14).

48.      Fi kwalunkwe każ, il-qorti tar-rinviju ssostni li, “meta wieħed iqis l-iskop tiegħu, li huwa li jiżgura l-funzjonament tajjeb ta’ diversi sptarijiet, il-ftehim inkwistjoni jista’ jaqa’ taħt din l-eċċezzjoni” (15).

49.      Hija ġurisprudenza stabbilita li l-Qorti tal-Ġustizzja tista’ tirrinunzja milli tiddeċiedi fuq domanda preliminari mressqa minn qorti nazzjonali biss meta jidher b’mod ċar li l-interpretazzjoni jew l-evalwazzjoni tal-validità ta’ regola tad-dritt tal-Unjoni mitluba ma għandha l-ebda relazzjoni mar-realtà jew mas-suġġett tal-kawża prinċipali, jew meta l-problema tkun ta’ natura ipotetika jew, inkella, meta l-Qorti tal-Ġustizzja ma jkollhiex il-punti ta’ fatt u ta’ liġi meħtieġa sabiex tirrispondi b’mod utli għad-domandi li jkunu sarulha (16).

50.      Fil-verità, kemm l-oġġezzjoni ta’ Coopservice dwar it-tul tal-kuntratt inizjali, kif ukoll dik li tirrigwarda l-ksur ta’ kundizzjonijiet oħrajn meħtieġa sabiex jiġi kklassifikat bħala “ftehim qafas” —imqajma wkoll mill-Gvern Awstrijak u mill-Gvern Taljan— jikkritikaw il-kompetenza tal-qorti tar-rinviju li twettaq din il-klassifikazzjoni.

51.      Il-Consiglio di Stato (il-Kunsill tal-Istat) ma għamel l-ebda domanda lill-Qorti tal-Ġustizzja dwar in-natura ġuridika tal-kuntratt mogħti fl‑2011. Barra minn hekk, jekk wieħed jassumi li jikkostitwixxi ftehim qafas fis-sens tal-Artikolu 1(5) tad-Direttiva 2004/18, id-dubji tiegħu huma esklużivament dwar il-possibbiltà li, skont din id-direttiva, jista’ jiġi konkluż fil-kundizzjonijiet li fihom ġie konkluż (jiġifieri, mingħajr il-firma tal-awtoritajiet kontraenti kollha u mingħajr id-determinazzjoni preċiża tal-kwantità ta’ servizzi li, sussegwentement, jistgħu jitolbu dawk li ma humiex firmatarji).

52.      Bħall-Kummissjoni, jiena nemmen li r-risposta preliminari għandha tiffoka fuq dawn iż-żewġ domandi speċifiċi u li hija l-qorti tar-rinviju, bħala qorti li tiddeċiedi dwar il-fatt u l-prim interpretu tal-liġi applikabbli, li għandha tevalwa, fid-dawl tad-dettalji tal-każ, il-ħtieġa ta’ deċiżjoni preliminari u r-rilevanza tad-domandi li tagħmel il-Qorti tal-Ġustizzja (17).

53.      F’din il-kawża, dawn id-domandi jużaw bħala premessa l-fatt li, fil-bidu, kien hemm ftehim qafas fis-sens tad-Direttiva 2004/18. Din hija b’mod inekwivoku l-interpretazzjoni tal-qorti tar-rinviju fid-dawl taċ-ċirkustanzi tal-kawża.

54.      Għandu jiġi nnotat, madankollu, li din il-premessa tista’ tiġi miżinterpretata matul il-proċedura tar-rinviju, jekk, wara d-diskussjoni xierqa mill-partijiet jew permezz ta’ reviżjoni ex officio tal-evalwazzjoni inizjali tagħha (18), il-qorti tar-rinviju tikkonkludi li l-ftehim inkwistjoni jikkawża problemi ta’ rispett tad-Direttiva 2004/18 differenti minn dawk li wasslu għall-bidu ta’ din il-proċedura għal deċiżjoni preliminari.

55.      It-tielet eċċezzjonii ta’ ammissibbiltà allegata minn Coopservice (il-qorti tar-rinviju diġà annullat, fi proċedura oħra, il-klawżola li tippermetti l-adeżjoni) lanqas ma tista’ tiġi milqugħa. Il-qorti tar-rinviju biss tista’ tevalwa jekk sarx dan l-annullament u, fejn ikun xieraq, x’effett ikollu fuq il-proċedura li matulha għażlet li tagħmel din id-domanda preliminari.

C.      Fuq il-mertu

56.      Iż-żewġ domandi tal-Consiglio di Stato (il-Kunsill tal-Istat) jassumu, bħala punt tat-tluq, l-eżistenza ta’ “ftehim qafas li fih awtorità kontraenti taġixxi għaliha nnifisha u għal awtoritajiet kontraenti oħrajn indikati speċifikament, li, madankollu, ma jintervjenux direttament fl-iffirmar tal-ftehim qafas”.

57.      Peress li d-dubji tal-qorti tar-rinviju ma jestendux għal din il-kwistjoni, jiena mhux ser nesponi r-riżervi tiegħi dwar jekk, fil-fatt, il-formula li ntużat fil-kuntratt ta’ Novembru 2011 taqax taħt il-profil tal-ftehim qafas, fis-sens tad-Direttiva 2004/18.

58.      Madankollu, għandi nenfasizza li l-Consiglio di Stato (il-Kunsill tal-Istat), jekk jippersisti fil-klassifikazzjoni tiegħu, għandu jiċċara jekk dan il-ftehim qafas, minħabba l-karatteristiċi uniċi tiegħu, jimplikax li huwa “jimpedixxi, jirrestrinġi jew ifixxkel l-kompetizzjoni” (l-Artikolu 32(2) tad-Direttiva 2004/18) (19).

59.      Huwa preżunt, għalhekk, li kien hemm ftehim qafas oriġinali li għalih kienu “parti” attiva l-partijiet kontraenti li, minkejja li ssemmew fih, ma intervjenewx direttament fl-iffirmar tiegħu. Din iċ-ċirkustanza tqajjem il-problema dwar jekk l-Artikolu 1(5) u l-Artikolu 32 tad-Direttiva 2004/18 jippermettux il-konklużjoni ta’ ftehim qafas mingħajr il-firma tal-awtoritajiet kontraenti kollha li sussegwentement jkunu jridu jiħdu vantaġġ mid-dispożizzjonijiet tiegħu.

60.      It-tieni paragrafu ta’ kull waħda miż-żewġ domandi fiha l-istess kontenut, jiġifieri, li tiġi stabbilita “il-kwantità tas-servizzi li jistgħu jintalbu mill-awtoritajiet kontraenti li ma humiex firmatarji tal-att li permezz tiegħu jiġu konklużi min-naħa tagħhom ftehimiet suċċessivi previsti mill-ftehim qafas stess”. Id-domanda hija doppja:

–      Minn naħa, jiġi diskuss jekk id-Direttiva 2004/18 tippermettix li l-imsemmija kwantità assolutament ma tiġix stabbilita.

–      Min-naħa l-oħra, id-dubju huwa jekk il-kwantità għandhiex tiġi stabbilita b’riferiment għall-“bżonnijiet ordinarji” tal-awtoritajiet kontraenti mhux firmatarji.

1.      Dwar l-estensjoni tal-kuntratt lil awtorità kontraenti li ma ffirmatx il-ftehim qafas

61.      Skont it-tieni subparagrafu tal-Artikolu 32(2) tad-Direttiva 2004/18, il-kuntratti bbażati fuq ftehim qafas għandhom jingħataw skont proċeduri — dawk stabbiliti fil-paragrafi 3 u 4 tal-istess artikolu — li “jkunu applikati biss bejn l-awtoritajiet kontrattwanti u l-operaturi ekonomiċi oriġinarjament imsieħba fil-kwadru ta’ ftehim [ftehim qafas]”.

62.      Jista’ jiġi argumentat li, f’termini grammatiċi, minħabba l-pożizzjoni tiegħu fil-frażi, l-avverbju “oriġinarjament” jaffettwa biss lill-operaturi ekonomiċi u mhux lill-awtoritajiet kontraenti. Favur din l-interpretazzjoni hemm numru ta’ raġunijiet li minnhom, forsi, l-iktar raġuni rilevanti hija l-konferma sussegwenti tagħha mid-dispożizzjoni korrispondenti tad-Direttiva 2014/24 (20).

63.      Bi kwalunkwe mod, tkun xi tkun l-interpretazzjoni tat-tieni subparagrafu tal-Artikolu 32(2) tad-Direttiva 2004/18, ikkunsidrat waħdu, naħseb li l-awtoritajiet kontraenti li jokkupaw il-pożizzjoni attiva fi ftehim qafas huma parti neċessarja fih. Min-natura tiegħu stess, “ftehim qafas”, skont l-Artikolu 1(5) tad-Direttiva 2004/18, huwa dak miftiehem “bejn wieħed jew aktar mill-awtoritajiet kuntrattwali u wieħed jew aktar mill-operaturi ekonomiċi” bil-għan li “jiġu stabbiliti t-termini li jirregolaw l-kuntratti li jiġu mgħotija”.

64.      Kwistjoni separata dwar jekk din il-kwalità tistax tiġi affermata fir-rigward ta’ dawk involuti direttament fl-iffirmar tal-ftehim qafas jew ukoll fir-rigward ta’ awtorità kontraenti, “mingħajr parteċipazzjoni diretta fl-iffirmar tiegħu”, hija wkoll identifikata fiha. L-ewwel domanda prelimari tikkonċerna dan id-dubju.

65.      Il-kundizzjoni ta’ parti fi ftehim qafas ma għandhiex timplika li min jibbenefika minnu jkun iffirmah; u lanqas li jkun ipparteċipa direttament fil-konklużjoni tiegħu. Kif jenfasizza l-Consiglio di Stato (il-Kunsill tal-Istat) (21), id-dispożizzjonijiet tad-ċivili dwar ir-rappreżentanza u dwar in-negotorium gestio mingħajr kuntratt jippermettu li persuna (f’dan il-każ, ASST) tikkonkludi ftehim vinkolanti għal terzi meta dawn ikunu tawha dak il-kompitu, jew jirratifikawh a posteriori.

66.      Naħseb li l-qorti tar-rinviju, meta tipprovdi li “awtoritajiet kontraenti oħrajn […] li ma jipparteċipawx direttament fl-iffirmar tal-ftehim qafas innifsu”, ma tirreferix għall-“iffirmar” miftihem bħala l-azzjoni li tittieħed fl-iffirmar formali ta’ att legali, iżda pjuttost għall-“iffirmar” bħala konklużjoni ta’ ftehim li tipparteċipa fih u li, bħala konsegwenza, hija parti minnu.

67.      Madankollu, il-kwalità ta’ parti tista’ tinkiseb mingħajr ma jkun hemm bżonn ta’ ffirmar tal-ftehim qafas u, anki, mingħajr ma jkun hemm intervenzjoni diretta fil-konklużjoni tiegħu: ikun biżżejjed li min jallega li għandu dik il-kwalità jkun ta l-kunsens tiegħu li jintrabat b’dak li huwa stipulat f’dak il-ftehim (22).

68.      Huwa ċert li l-l-awtoritajiet kontraenti differenti minn dawk li ffirmaw il-ftehim qafas huma identifikati bħala “benefiċjarji potenzjali” (23) diġà fil-mument tal-konklużjoni tiegħu, peress li kienu jafu dwar il-kontenut tiegħu. Jekk l-adeżjoni mal-ftehim qafas tkun ippreċeduta minn deċiżjoni kollettiva, li fiha diversi awtoritajiet kontraenti jaqblu li jiksbu b’mod konġunt oġġetti jew servizzi partikolari, tali deċiżjoni kollettiva preċedenti tista’ sservi bħala bażi għal ftehim qafas, iffirmat minn waħda biss minn dawk l-awtoritajiet f’isem (jew bil-kunsens) ta’ kull waħda minnhom.

69.      Bejn il-ftehim qafas innifsu u l-kuntratti sussegwenti konklużi fuq il-bażi tal-kundizzjonijiet stabbiliti fih hemm relazzjoni ta’ kontinwità u ta’ dipendenza. Dawn il-kuntratti ma jiġux konklużi ex novo jew f’vakwu, iżda skont il-kundizzjonijiet stabbiliti fil-ftehim qafas, li għandhom neċessarjament jikkonformaw mar-rekwiżiti tad-Direttiva 2004/18. L-issuġġettar għal dawn ir-rekwiżiti huwa suppożizzjoni tal-legalità tal-kuntratti msemmija, minħabba li huma konformi mal-leġiżlazzjoni tal-Unjoni fil-qasam tal-kuntratti pubbliċi.

70.      Ir-relazzjoni mill-qrib bejn il-ftehimiet qafas u l-kuntratti konklużi taħtu teħtieġ li l-awtoritajiet li jallokaw dawn tal-aħħar jikkorrispondu għal dawk li jidhru fl-ewwel wieħed, minkejja li ma jkunux iffirmawh huma stess. Jiena nqis li din hija l-iktar interpretazzjoni xierqa tat-tieni subparagrafu tal-Artikolu 32(2) tad-Direttiva 2004/18.

71.      Huwa importanti finalment, għalhekk, li l-ftehim qafas jispeċifika, b’mod eżawrjenti, liema huma l-awtoritajiet kontraenti li jistgħu jaderixxu mal-kuntratti pubbliċi konklużi taħtu. Din l-ispeċifikazzjoni, li fi kwalunkwe każ għandha tkun preċiża u ċara, ma għandhiex għalfejn tidher fit-test innifsu tal-ftehim qafas, iżda tista’ tiġi inkluża fi klawżola tal-ispeċifikazzjonijiet tal-kuntratt bħal dik inkwistjoni fil-kawża prinċipali.

72.      Għalhekk, ir-risposta li tista’ tingħata għall-ewwel domanda hija li l-Artikolu 1(5) u t-tieni subparagrafu tal-Artikolu 32(2) tad-Direttiva 2004/18 ma jipprekludux ftehim qafas li jgħid li awtorità kontraenti li ma pparteċipatx direttament fil-konklużjoni tiegħu u lanqas ma ffirmatu, tista’ tidħol fil-kuntratti bbażati fuq dan il-ftehim qafas, sakemm l-identità ta’ din l-awtorità kontraenti tinstab fil-ftehim qafas innifsu jew f’dokument inkorporat fl-ispeċifikazzjonijiet tal-kuntratt, skont it-termini preskritti mid-Direttiva 2004/18.

2.      Dwar l-indikazzjoni tal-kwantità tas-servizzi li jistgħu jintalbu mill-awtoritajiet kontraenti li ma ffirmawx il-ftehim qafas

73.      Il-qorti tar-rinviju tixtieq tkun taf jekk huwiex konformi mad-Direttiva 2004/18 li ftehim qafas ma jirriflettix “il-kwantità ta’ servizzi” li jistgħu jitolbu l-awtoritajiet kontraenti li ma ffirmawhx, meta jikkonkludu l-kuntratti sussegwenti li joħorġu minnu.

74.      Skont l-Artikolu 1(5) tad-Direttiva 2004/18 fost il-kundizzjonijiet tal-kuntratti li għandhom jingħataw matul it-terminu (limitat fiż-żmien) ta’ ftehim qafas hemm dawk “fir-rigward tal-prezz u, fejn huma xierqa, il-kwantità prevvista”.

75.      Fl-opinjoni tiegħi, il-punt “fejn huma xierqa” ma jagħmilx l-indikazzjoni tal-“kwantità prevvista” klawżola fakultattiva. Għall-kuntrarju, din hija klawżola obbligatorja, għalkemm suġġetta, fil-kontenut tagħha, għal-livell ta’ preċiżjoni tal-volum li jista’ jiġi antiċipat fil-ftehim qafas innifsu, fid-dawl tan-natura tas-servizzi li għandhom ikunu s-suġġett ta’ kuntratti sussegwenti.

76.      L-interpretazzjoni tiegħu b’mod ieħor tkun tfisser li t-termini inizjali tal-ftehim qafas huma wisq vagi fir-rigward ta’ xi wħud mill-elementi l-iktar importanti tiegħu, b’konsegwenza doppja u negattiva: minn naħa waħda, tiġi skoraġġuta l-parteċipazzjoni ta’ operaturi ekonomiċi li jistgħu jkunu interessati li, minħabba n-nuqqas ta’ determinazzjoni tas-suġġett tal-kuntratt, jastjenu milli jipparteċipaw fil-proċedura; min-naħa l-oħra, huwa bla effett li jiġi pprojbit li fl-għoti ta’ kuntratti jiġu introdotti “tibdiliet sostanzjali fit-termini mniżżlin f’dak il-kwadru ta’ ftehim” (it-tielet subparagrafu tal-Artikolu 32(2) tad-Direttiva 2004/18).

77.      Il-punt 6(ċ) tal-Anness VII A tad-Direttiva 2004/18, li jsir riferiment għalih fl-Artikolu 36(1) tagħha, jelenka l-informazzjoni li għandha tiġi inkluża fl-avviżi ta’ sejħa għal offerti qabel l-għoti ta’ ftehim qafas. B’mod konkret, għandu jiġi inkluż “il-valur totali estimat tas-servizzi tul il-ftehim ta’ qafas kollu (24), u fejn hu possibbli, il-valur u l-frekwenza tal-kuntratti li se jingħataw”.

78.      Fil-ftehim qafas, għalhekk, għandu jiġi ddikjarat il-valur totali tas-servizzi kollha mitluba. Għandu jiġi inkluż neċessarjament il-valur stmat tal-kuntratti sussegwenti, li permezz tagħhom ser jingħataw, b’mod individwali u suċċessivament, il-partijiet differenti li jiffurmaw it-totalità tas-servizzi mitluba. Nirrepeti, huwa hekk biss, li jiġu applikati l-prinċipji ta’ trasparenza u ta’ ugwaljanza fit-trattament bejn l-operaturi interessati fil-parteċipazzjoni fil-ftehim qafas u fil-kuntratti li jitnisslu minnu. Jekk l-aċċenn tal-volum totali (stmat) tas-servizzi ma jkunx elenkat jew il-bażijiet għall-kalkolu tagħhom ikunu ipotetiċi, ikun diffiċli għall-kandidati sabiex jevalwaw jekk jaqblilhomx jipparteċipaw fl-offerta (25).

79.      Permezz tal-espressjoni “fejn hu possibbli”, nifhem li din ma hijiex kwistjoni ta’ eċċezzjoni għat-twettiq ta’ dan l-obbligu. Mingħajru, ma jkunx possibbli li jiġi kkalkulat, b’mod aggregat, il-valur totali tas-servizzi mitluba għat-tul kollu tal-ftehim qafas. L-espressjoni ta’ hawn fuq tippermetti, madankollu, xi flessibbiltà meta jiġi speċifikat in-numru ta’ kuntratti li fihom, b’mod prevedibbli, ser jiġi separat it-total tas-servizzi tal-ftehim qafas, jiġifieri, jekk tiġi antiċipata “frekwenza” li biha jingħataw, li jiddependi fuq il-volum tas-servizzi li jkunu s-suġġett tiegħu f’kull każ.

80.      Il-Consiglio di Stato (il-Kunsill tal-Istat) jistaqsi wkoll jekk il-kwantità ta’ servizzi kuntrattwali ulterjuri tistax tiġi kkalkulata b’riferiment għall-“bżonnijiet ordinarji” tal-awtoritajiet kontraenti.

81.      Fil-fehma tiegħi, li hija l-istess bħal dik tal-Gvern Finlandiż u tal-Kummissjoni, ma hemm xejn li jipprekludi li jintuża dan ir-riferiment, sakemm tali bżonnijiet jidhru ddefiniti b’mod preċiż u ċar fil-ftehim qafas innifsu jew fl-ispeċifikazzjonijiet tal-kuntratt korrispondenti. Il-formulazzjoni tagħha għandha tiġi espressa f’termini li huma aċċessibbli għal dawk kollha li huma interessati eventwalment.

82.      F’dan is-sens, “bżonnijiet ordinarji” jistgħu jkunu dawk li jistgħu jitqiesu b’kunsiderazzjoni tal-volumi tax-xiri tas-snin ta’ qabel. Min-naħa l-oħra, dawk li, mingħajr dan l-appoġġ storiku, ser jiġu ppreżentati b’mod mhux mistenni tul il-validità tal-ftehim qafas ma jkollhomx din in-natura. Altrimenti, jinfetaħ spazju ta’ indeterminazzjoni li ma jikkorrispondix mal-prinċipji tal-ugwaljanza fit-trattament u mingħajr diskriminazzjoni u ta’ trasparenza pprovduti fl-Artikolu 2 tad-Direttiva 2004/18.

83.      Skont dawn il-prinċipji, l-informazzjoni — obbligatorja — dwar il-valur tas-servizzi għandha tkun aċċessibbli bl-istess mod għall-operaturi ekonomiċi kollha, jekk mhux f’termini eżatti, mill-inqas bejn wieħed u ieħor. U jekk il-valutazzjoni stmata ta’ tali servizzi ssir fir-rigward tal-bżonnijiet li l-awtorità kontraenti kellha tissodisfa fil-passat, l-informazzjoni li turi l-valur (reali u ċert) ta’ dawn il-bżonnijiet tal-passat għandha tiddaħħal, mal-aġġornamenti u l-korrezzjonijiet li jkunu meħtieġa (bħala valur stmat), fid-dokumentazzjoni inkorporata fil-ftehim qafas. Altrimenti, nirrepeti, il-“bżonnijiet ordinarji” jkunu fir-realtà misteru għall-operaturi ekonomiċi kollha, ħlief għal dawk li kienu ngħataw kuntratti preċedenti għal dawk l-istess servizzi.

84.      Konsegwentement, nissuġġerixxi li l-Artikoli 1(5) u 32 tad-Direttiva 2004/18 jiġu interpretati fis-sens li ma jipprekludux l-idea li l-kwantità ta’ servizzi li jistgħu jintalbu mill-awtorità kontraenti li ma pparteċipatx fil-konklużjoni ta’ ftehim qafas u lanqas ma ffirmatu, iżda li b’mod inekwivoku kienet parti minnu mill-bidu, tiġi ddeterminata b’riferiment għall-bżonnijiet ordinarji tagħha, dejjem sakemm dawn jistgħu jiġu dedotti minn informazzjoni ċara, preċiża u trasparenti dwar dawk li l-awtorità kontraenti kellha tissodisfa fil-passat.

VI.    Konklużjoni

85.      Fid-dawl tal-kunsiderazzjonijiet magħmula iktar ’il fuq, nipproponi li l-Qorti tal-Ġustizzja tirrispondi għad-domandi tal-Consiglio di Stato (il-Kunsill tal-Istat) kif ġej:

“L-Artikoli 1(5) u 32 tad-Direttiva 2004/18/KE tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tal‑31 ta’ Marzu 2004 fuq kordinazzjoni ta’ proċeduri għall-għoti ta’ kuntratti għal xogħlijiet pubbliċi, kuntratti għal provvisti pubbliċi u kuntratti għal servizzi pubbliċi [kuntratti pubbliċi għal xogħlijiet, għal provvisti u għal servizzi], għandu jiġi interpretat fis-sens li:

–      Ma jipprekludix ftehim qafas li jgħid li awtorità kontraenti li ma pparteċipatx direttament fil-konklużjoni tiegħu u lanqas ma ffirmatu tkun parti mill-kuntratti pubbliċi bbażati fuqu, sakemm l-identità ta’ din l-awtorità kontraenti tidher fil-ftehim innifsu jew f’dokument inkorporat fl-ispeċifikazzjonijiet tal-kuntratt, skont it-termini preskritti mid-Direttiva 2004/18.

–      Jipprekludu li l-kwantità tas-servizzi li jistgħu jintalbu mill-awtorità kontraenti msemmija qabel fil-konklużjoni tal-kuntratti sussegwenti previsti fil-ftehim qafas ma tkunx stabbilita, jew ma tkunx tista’ tiġi stabbilita b’mod ċar, f’dan tal-aħħar.

–      Ma jipprekludux li din il-kwantità tiġi ddeterminata b’riferiment għall-bżonnijiet ordinarji tal-awtorità kontraenti, dejjem sakemm il-ftehim qafas jipprovdi informazzjoni, ċara, preċiża u trasparenti dwar il-bżonnijiet li din l-awtorità kontraenti kellha tissodisfa fil-passat.”


1      Lingwa oriġinali: l-Ispanjol.


2      Id-Direttiva tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tal‑31 ta’ Marzu 2004 fuq kordinazzjoni ta’ proċeduri għall-għoti ta’ kuntratti għal xogħlijiet pubbliċi, kuntratti għal provvisti pubbliċi u kuntratti għal servizzi pubbliċi [kuntratti pubbliċi għal xogħlijiet, għal provvisti u għal servizzi] (ĠU Edizzjoni Speċjali bil-Malti, Kapitolu 6, Vol. 7, p. 132)


3      Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture (GURI Nru 100, tat‑2 ta’ Mejju 2006).


4      Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007) (GURI Nru 299, tas‑27 ta’ Diċembru 2006).


5      Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini (GURI Nru 156, tas‑6 ta’ Lulju 2012), mibdula fil-Liġi Nru 135, tas‑7 ta’ Awwissu 2012 (GURI Nru 189, tal‑14 ta’ Awwissu 2012).


6      Il-kriterju tal-għoti kien dak tal-offerta li hija l-iktar ekonomikament vantaġġuża.


7      Fil klawżola ġie indikat li kienet ibbażata fuq il-ftehim sabiex “jiġu stabbiliti mekkaniżmi għall-xiri f’livell aggregat”, skont il-prinċipji stabbiliti fil-Pjan Soċjali u tas-Saħħa Reġjonali tal-Lombardija 2002-2004 “li huma favur forom konsorzjati ta’ akkwist bejn l-entitajiet tas-SSR”, kif ukoll fil-ftehimiet korrispondenti tal-Kunsill Reġjonali tal-Lombardija. Il-klawżola rreferiet ukoll, mingħajr ma ċċitathom, għal deċiżjonijiet ulterjuri ta’ dan il-Kunsill Reġjonali, li “jenfasizzaw s-sejħiet għal offerti ta’ dawn l-impriżi miftuħa għal adeżjonijiet sussegwenti”.


8      L-ASST ta’ Garda u ta’ Valcamonica, inter alia, kienu jinkludu dak li jissejjaħ Consorcio AIPEL (Lombardija ta’ Lvant), li ħareġ mill-“Accordo interaziendale tra le aziende ospedaliere e le aziende sanitarie locali (AIPEL) […] per la disciplina delle forme aggregate riguardanti la fornitura di beni e l’appalto di servizi”.


9      Ċertamanet b’mod żbaljat, id-digriet tar-rinviju jiċċita l-Artikolu 2.


10      Direttiva tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tas‑26 ta’ Frar 2014 dwar l-akkwist pubbliku u li tħassar id-Direttiva 2004/18/KE (ĠU 2014, L 94, p. 65).


11      Ara n-nota ta’ qiegħ il-paġna 9.


12      “[i]t-terminu ta’ kwadru ta’ ftehim [ftehim qafas]ma jistax jeċċedi l-erba’ snin, għajr f’każi eċċezzjonali ġustifikati b’mod xieraq, partikolarment mis-suġġett tal-kwadru ta’ ftehim.”


13      Punt 27 tad-digriet tal‑20 ta’ Frar 2018 adottat mill-Consiglio di Stato (il-Kunsill tal-Istat) b’risposta għar-rekwiżit tal-Qorti tal-Ġustizzja.


14      Loc. ult. cit., punt 28.


15      Loc. ult. cit.


16      Ara, pereżempju, sentenzi tas‑16 ta’ Ġunju 2015, Gauweiler et (C‑62/14, EU:C:2015:400), punti 24 u 25; tal‑4 ta’ Mejju 2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324), punti 15 u 16; tal‑5 ta’ Lulju 2016, Ognyanov (C‑614/14, EU:C:2016:514), punt 19; tal‑15 ta’ Novembru 2016, Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874), punt 54; u tat‑28 ta’ Marzu 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236), punti 50 u 155.


17      F’dan ir-rigward, ara s-sentenza tas‑26 ta’ Ġunju 2007, Ordre des barreaux francophones et germanophone et (C‑305/05, EU:C:2007:383), punt 18.


18      Fil-kawża tal‑20 ta’ Frar 2018 din l-għażla tidher li ġiet eskluża. Madankollu, ikun biżżejjed li l-Qorti tal-Ġustizzja tfakkar, fis-sentenza tagħha, il-limitu ta’ żmien stabbilit fir-raba’ subparagrafu tal‑Artikolu 32(2) tad-Direttiva 2004/18, sabiex il-Consiglio di Stato (il-Kunsill tal-Istat) ikun jista’, eventwalment, jikkunsidra mill-ġdid ir-riluttanza inizjali tiegħu sabiex jeżamina l-effett ta’ dak il-fattur fil-kawża; dejjem, ovvjament, b’mod konformi mad-dispożizzjonijiet u l-garanziji proċedurali stabbiliti fid-dritt intern.


19      Din hija l-opinjoni tal-AGCM, skont liema l-klawżola 2.5 tal-kuntratt oriġinali, kif ukoll adeżjoni tal-ASST della Vallemonica — Sebino miegħu, jiksru “il-prinċipji tal-kompetizzjoni ġusta u l-imparzjalità”, u għalhekk ma jkunx hemm “kompetizzjoni trasparenti”.


20      Skont l-Artikolu 33(2) tagħha, “[k]untratti bbażati fuq ftehim qafas għandhom jingħataw skont il-proċeduri stabbiliti f’dan il-paragrafu u fil-paragrafi 3 u 4 […] Dawn il-proċeduri jistgħu jkunu applikati biss bejn dawk l-awtoritajiet kontraenti identifikati b’mod ċar għal dan l-iskop fis-sejħa għall-kompetizzjoni jew l-istedina għall-konferma tal-interess u dawk l-operaturi ekonomiċi oriġinarjament firmatarji għall-ftehim ta’ qafas [ftehim qafas] kif konkluż” (mingħajr enfasi fil-verżjoni oriġinali).


21      Il-punti 7 u 8 tad-digriet tar-rinviju.


22      Naturalment, dan il-kunsens kellu jiġi fformalizzat b’xi mod u, għalhekk, ikun essenzjali, finalment, li l-persuna li tagħti l-kunsens tagħha tiffirmah. Iżda din il-firma ma għandhiex għalfejn tkun dik tal-ftehim li fir-rigward tiegħu tinkiseb il- kwalità ta’ parti, iżda biss dik tal-att ġuridiku li jesprimi dan il-kunsens, li l-ftehim qafas innifsu jirreferi għalih, billi jintegrah bħala parti mill-kontenut tiegħu.


23      Jiena nuża l-espressjoni użata mill-Kummissjoni fil-punt 37 tal-osservazzjonijiet bil-miktub tagħha.


24      It-tul tal-ftehim qafas huwa, għalhekk, wieħed mill-fatturi ewlenin fid-determinazzjoni tal-valur totali tas-servizzi, bħala element essenzjali tas-sejħa għal offerti. Għalhekk, meta tinvestiga l-preżenza tiegħu fil-kawża preżenti, il-qorti tar-rinviju għandha tieħu kont ta’ dan, li jista’ jgħinha tevalwa jekk kienx hemm konformità mar-raba’ subparagrafu tal-Artikolu 32(2) tad-Direttiva 2004/18 jew jekk l-awtoritajiet kontraenti elenkawx, kif xieraq, ir-raġunijiet oġġettivi fil-ftehim qafas għall-estensjoni tat-tul ta’ erba’ snin tiegħu. Jista’ jiġi argumentat, għalhekk, li, minħabba li ddiskutew id-determinazzjoni tal-kwantitajiet mitluba, il-partijiet inifishom, indirettament, qajmu l-kwistjoni tat-tul tal-ftehim qafas, li mingħajrha l-istima tal-valur totali ta’ dawn il-kwantitajiet ma tkunx possibbli.


25      Din l-inċertezza hija ikbar f’ċirkustanzi bħal dawk inkwistjoni, peress li l-klawżola ta’ estensjoni tal-ftehim qafas tawtorizza lill-ASST jaderixxu, jew le, fid-diskrezzjoni tagħhom, matul il-perijodu ta’ validità tiegħu, mal-għoti oriġinali; u tippermetti, ukoll, li l-kontraent inizjali jiċħad l-applikazzjoni sussegwenti għal adeżjoni mitluba mill-ASST imsemmija hawn fuq.