Edición provisional
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. ANTHONY MICHAEL COLLINS
presentadas el 1 de febrero de 2024 (1)
Asunto C‑53/23
Asociaţia Forumul Judecătorilor din România,
Asociaţia Mişcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor
contra
Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie — Procurorul General al României
[Petición de decisión prejudicial planteada por la Curtea de Apel Piteşti (Tribunal Superior de Piteşti, Rumanía)]
«Petición de decisión prejudicial — Estado de Derecho — Independencia judicial — Artículo 2 TUE — Artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo — Artículos 12 y 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea — Orden por la que se nombran fiscales encargados de investigar e instruir los casos de corrupción y otras acusaciones penales contra jueces y fiscales — Acción ejercitada por asociaciones de jueces y de fiscales por la que se solicita la anulación parcial de dicha orden — Legitimación activa de las asociaciones — Requisito del Derecho nacional por el que se exige que exista un derecho sustantivo o un interés privado legítimo»
Introducción
1. La presente petición de decisión prejudicial plantea una cuestión inédita en el Derecho de la Unión: ¿pueden las asociaciones de jueces y de fiscales constituidas con el objetivo de promover un sistema judicial independiente, imparcial y eficaz (2) invocar los artículos 2 TUE y 19 TUE, apartado 1, a la luz de los artículos 12 y 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»), a fin de fundamentar su legitimación activa para ejercitar una acción ante los tribunales nacionales en defensa de ese objetivo?
Marco jurídico. Legislación nacional
2. El artículo 8, apartado 11, de la Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ (Ley n.º 554/2004 del Procedimiento Contencioso-Administrativo), de 2 de diciembre de 2004, (3) dispone:
«Las personas físicas y las personas jurídicas de Derecho privado podrán ejercitar la acción en defensa de un interés público legítimo solo con carácter subsidiario, en la medida en que la lesión del interés público legítimo se derive de forma lógica de la vulneración de un derecho subjetivo o de un interés privado legítimo.»
3. En marzo de 2022, entró en vigor la Legea nr. 49/2022 privind desființarea Secției pentru investigarea infracțiunilor din justiție, precum și pentru modificarea Legii nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală (Ley n.º 49/2022 sobre la supresión de la sección encargada de las investigaciones sobre los delitos cometidos en la Administración de Justicia y por la que se modifica la Ley n.º 135/2010 relativa al Código de Enjuiciamiento Penal). (4) Dicha Ley suprimió la Secția pentru investigarea infracțiunilor din justiție (Sección para la Investigación de los Delitos Cometidos en la Administración de Justicia, Rumanía; en lo sucesivo, «SIIJ») de la Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Fiscalía del Tribunal Supremo, Rumanía; en lo sucesivo, «PÎCCJ»). Asimismo, La Ley n.º 49/2022 transfirió la competencia para llevar a cabo las diligencias de investigación e instrucción relativas a todos los delitos, incluidos los de corrupción, presuntamente cometidos por jueces y fiscales a la Sección de Investigación Penal del PÎCCJ o a las fiscalías de los tribunales superiores, en función del órgano en el que tales jueces y fiscales ejerzan sus funciones.
4. A tenor del artículo 3, apartado 3, de la Ley n.º 49/2022, la Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie — Procurorul General al României (Fiscalía del Tribunal Supremo — Fiscal General de Rumanía; en lo sucesivo, «demandado»), a propuesta del pleno del Consiliul Superior al Magistraturii (Consejo Superior de la Magistratura, Rumanía; en lo sucesivo, «CSM»), nombra a los fiscales competentes para la instrucción de dichos delitos. El ministro de Justicia es miembro del CSM. El demandado dictó la orden n.º 108/2022, de 3 de junio de 2022, por la que nombró a los fiscales competentes para la instrucción, de conformidad con lo dispuesto en la Ley n.º 49/2022 (en lo sucesivo, «orden impugnada»). La orden se adoptó sobre la base de la propuesta del pleno del CSM. (5)
Procedimiento principal y cuestiones prejudiciales
5. Las demandantes son personas jurídicas de Derecho privado, sin ánimo de lucro, no gubernamentales y apolíticas. Sus estatutos declaran que tienen por objeto, entre otros, garantizar un sistema judicial independiente, imparcial y eficaz, así como promover, apoyar, coordinar y ejecutar proyectos destinados a mejorar, modernizar y reformar el sistema judicial.
6. Mediante demanda presentada ante la Curtea de Apel Piteşti (Tribunal Superior de Piteşti, Rumanía) el 5 de agosto de 2022, las demandantes interpusieron un recurso mediante el que solicitaban la anulación parcial de la orden impugnada. Impugnan el nombramiento para el PÎCCJ, en particular, de varios fiscales encargados de la investigación e instrucción de todas las infracciones penales presuntamente cometidas por jueces y fiscales. En su opinión, la Ley n.º 49/2022, que constituye la base jurídica de la orden impugnada, es contraria a los artículos 2 TUE, 4 TUE, apartado 3, y 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, y al anexo IX del Acta relativa a las Condiciones de Adhesión (6) y a la Decisión 2006/928/CE, (7) en la interpretación dada por el Tribunal de Justicia en su sentencia Asociaţia Forumul Judecătorilor din România. (8)
7. Las demandantes sostienen que, por su naturaleza específica, las acusaciones de corrupción contra jueces y fiscales deberían ser investigadas e instruidas por fiscales especializados que sean expertos en la lucha contra la corrupción y que dispongan de los medios suficientes para ejercer adecuadamente esta función. Las demandantes se oponen a la participación del pleno del CSM en el procedimiento de nombramiento de las personas encargadas de desempeñar tales funciones. Añaden que el procedimiento no garantiza que los fiscales sean nombrados en atención a sus méritos ni que sean independientes. Aducen, por último, que la Direcția Națională Anticorupție (Dirección Nacional Anticorrupción, Rumanía; en lo sucesivo, «DNA»), especializada en la lucha contra la corrupción en Rumanía y estructuralmente autónoma respecto del PÎCCJ, (9) debería encargarse de la investigación e instrucción de tales infracciones penales.
8. El demandado propuso una excepción de inadmisibilidad por considerar que las demandantes carecen de legitimación activa para interponer recurso contra la orden impugnada. Según el demandado, la acción se basa en un interés público legítimo y no en un derecho subjetivo o en un interés privado legítimo, como exige el Derecho nacional. Dado que la orden impugnada no afecta a las demandantes ni al objeto de estas, sino a los fiscales nombrados en virtud de dicha orden, las demandantes no son titulares de un derecho subjetivo ni tienen un interés privado legítimo que les permita impugnar su validez y, por tanto, no pueden invocar un interés público legítimo a tal fin.
9. Las demandantes afirman tener legitimación activa porque su actividad principal es la defensa del estatuto de los jueces y fiscales, la promoción de los derechos y valores de estas profesiones y la «defensa de la independencia judicial en un Estado de Derecho». En los estatutos de la Asociaţia Forumul Judecătorilor din România se prevé la posibilidad de entablar determinados procedimientos judiciales para alcanzar dicho objeto.
10. El órgano jurisdiccional remitente observa que, con arreglo al artículo 1, apartado 1, de la Ley n.º 554/2004, cualquier persona puede solicitar ante un órgano jurisdiccional competente la anulación de un acto administrativo de la autoridad pública que lesione sus intereses legítimos. Señala que el artículo 2 de la Ley n.º 554/2004 establece que un interés legítimo puede ser de naturaleza privada o pública. Precisa que el artículo 8, apartado 11, de la Ley n.º 554/2004 dispone, en esencia, que las personas físicas y las personas jurídicas de Derecho privado solo pueden invocar un interés público si ese interés está directamente vinculado a un derecho subjetivo o a un interés privado legítimo que tengan. Añade que, en los años 2016 y 2017, los órganos jurisdiccionales rumanos reconocieron legitimación activa a las demandantes en acciones ejercitadas al objeto de promover la independencia judicial y de preservar el estatuto de las profesiones de jueces y fiscales. (10)
11. En la sentencia n.º 8, la Înalta Curte de Casație şi Justiție (Tribunal Supremo, Rumanía) (11) declaró lo siguiente:
«A los efectos de la interpretación y aplicación uniformes de los artículos 1, 2, apartado 1, letras a), r) y s), y 8, apartados 11 y 12, de la Ley n.º 554/2004, en su versión modificada y posteriormente complementada, decide:
Por lo que atañe al ejercicio del control de legalidad de los actos administrativos a petición de las asociaciones como organismos sociales interesados, la invocación del interés público legítimo debe hacerse con carácter subsidiario respecto de un interés privado legítimo que se derive del vínculo directo entre el acto administrativo sometido al control de legalidad y el objeto y los fines directos de la asociación, de conformidad con sus estatutos.»
12. A raíz de esta sentencia, la Înalta Curte de Casație şi Justiție (Tribunal Supremo) declaró que las asociaciones de jueces o de fiscales no tenían legitimación activa para solicitar la anulación de las decisiones del CSM relativas, en particular, al nombramiento de jueces, de jueces adjuntos y del inspector jefe de la Inspecţia Judiciară (Inspección Judicial, Rumanía). (12) Llegó a esta conclusión al considerar que, en dicho procedimiento, las demandantes habían invocado un interés legítimo público, y no privado.
13. Sobre la base de una interpretación amplia del concepto de interés privado legítimo definido en la sentencia n.º 8, el órgano jurisdiccional remitente estima que, en la medida en que las demandantes alegan que la orden impugnada aplica una normativa que afecta negativamente a la lucha contra la corrupción y, por ende, incumple los compromisos asumidos por Rumanía frente a la Unión Europea, puede existir entre los objetivos de las demandantes, consignados en sus estatutos, y la orden impugnada un vínculo suficiente para fundamentar el interés privado legítimo necesario para ejercitar la acción. Sin embargo, según una interpretación restrictiva de la sentencia n.º 8, las demandantes solo tendrían un interés público legítimo y, por tanto, carecerían de legitimación en el litigio principal.
14. Dado que las demandantes alegan que se ha vulnerado el Derecho de la Unión, el órgano jurisdiccional remitente considera que pretenden obtener la tutela judicial efectiva en un ámbito regulado por dicho Derecho. Este órgano jurisdiccional desea que se dilucide si una interpretación estricta del concepto de interés privado legítimo que limite el ejercicio de la acción judicial por asociaciones como las demandantes es contraria a los artículos 2 TUE y 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, en relación con los artículos 12 y 47 de la Carta. El órgano jurisdiccional remitente también desea que se aclare si no reasignar, tras la supresión de la SIIJ, la responsabilidad de la investigación e instrucción de las acusaciones de corrupción contra jueces y fiscales a la DNA infringe los artículos 2 TUE, 4 TUE, apartado 3, y 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, el anexo IX del Acta relativa a las Condiciones de Adhesión y la Decisión MCV.
15. En estas circunstancias, la Curtea de Apel Pitești (Tribunal Superior de Pitești) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Se oponen los artículos 2 TUE y 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, en relación con los artículos 12 y 47 [de la] [Carta], a restringir el ejercicio de acciones judiciales a las asociaciones profesionales de magistrados que tienen por objeto la promoción y defensa de la independencia de los jueces y del Estado de Derecho y la salvaguarda del estatuto de la profesión, mediante el establecimiento del requisito de que exista un interés legítimo privado excesivamente limitado, sobre la base de una sentencia vinculante de la Înalta Curte de Casație și Justiție (Tribunal Supremo), seguida por una práctica nacional en asuntos similares al litigio principal, que exige un vínculo directo entre el acto administrativo sometido al control de legalidad de los órganos jurisdiccionales y el objeto directo y los fines de las asociaciones profesionales de magistrados, establecidos en sus estatutos, en unas circunstancias en las que, de conformidad con su objeto y sus fines generales estatutarios, las asociaciones persiguen obtener la tutela judicial efectiva en ámbitos regulados por el Derecho de la Unión?
2) En función de la respuesta a la primera cuestión prejudicial, ¿se oponen los artículos 2 TUE, 4 TUE, apartado 3, y 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, el anexo IX del [Acta relativa a las Condiciones de Adhesión] y la [Decisión MCV] a una normativa nacional que restringe la competencia de la [DNA], al atribuir la competencia para investigar los delitos de corrupción (lato sensu) cometidos por jueces y fiscales exclusivamente a los fiscales específicamente designados (por el Fiscal General de Rumanía, a propuesta del pleno del [CSM]) de la Fiscalía de la Înalta Curte de Casație și Justiție (Tribunal Supremo) y de las Fiscalías de los Curțile de Apel (Tribunales Superiores, Rumanía), teniendo tales fiscales especializados también competencia en el ámbito de las demás categorías de infracciones penales cometidas por jueces y fiscales?»
Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
16. Han presentado observaciones escritas la Asociaţia Forumul Judecătorilor din România, el demandado, Rumanía y la Comisión Europea.
17. Abordaré las objeciones a la competencia del Tribunal de Justicia y a la admisibilidad de las cuestiones prejudiciales planteadas antes de proponer al Tribunal de Justicia, tal como ha solicitado, una respuesta a la primera cuestión.
Apreciación
Competencia del Tribunal de Justicia y admisibilidad de la primera cuestión prejudicial
Alegaciones
18. El demandado aduce que, dado que las demandantes no invocan ningún derecho protegido por el Derecho de la Unión, el Tribunal de Justicia no es competente para pronunciarse sobre la petición de decisión prejudicial. Señala que tanto el procedimiento ante el órgano jurisdiccional remitente como las cuestiones que este plantea al Tribunal de Justicia se refieren exclusivamente a la interpretación del Derecho nacional y tienen carácter hipotético. (13) A su juicio, el recurso ante el órgano jurisdiccional remitente es un «asunto piloto» o un «vehículo» diseñado para obtener una petición de decisión prejudicial con arreglo al artículo 267 TFUE.
19. Rumanía alega que la primera cuestión prejudicial es inadmisible por cuanto el órgano jurisdiccional remitente no ha expuesto con claridad los hechos del asunto del que conoce y, en particular, no ha indicado de qué forma y sobre qué base se restringe el derecho de acceso de las demandantes a un tribunal. En su opinión, no está claro si esta posible restricción tiene su origen en la Ley n.º 554/2004, en la sentencia n.º 8 o en una interpretación restrictiva de dicha sentencia. Dado que el propio órgano jurisdiccional remitente entiende que existe un vínculo directo entre la orden impugnada y el objeto de las demandantes, Rumanía considera que la acción ejercitada por estas es admisible con arreglo al Derecho nacional, de modo que una respuesta a la primera cuestión prejudicial carecería de toda utilidad. (14)
Análisis
20. Del resumen de las alegaciones de las demandantes expuesto en la petición de decisión prejudicial resulta que, contrariamente a lo que sostiene el demandado, la acción ante el órgano jurisdiccional remitente se basa en el Derecho de la Unión. Las demandantes invocan los artículos 2 TUE y 19 TUE, apartado 1, a la luz de los artículos 12 y 47 de la Carta, el anexo IX del Acta relativa a las Condiciones de Adhesión y la Decisión MCV, y solicitan la interpretación de tales preceptos. Las razones que han llevado al órgano jurisdiccional remitente a plantear la petición de decisión prejudicial al Tribunal de Justicia reflejan la relevancia que reviste el Derecho de la Unión para resolver la controversia de que conoce. De la información obrante en los autos en poder del Tribunal de Justicia tampoco se desprende que el litigio principal sea artificial o hipotético. (15)
21. La alegación del demandado según la cual las demandantes no invocan ningún derecho protegido por el Derecho de la Unión se refiere al fondo de la primera cuestión prejudicial, sobre la legitimación activa, planteada por el órgano jurisdiccional remitente. La naturaleza de esta objeción no permite justificar la inadmisibilidad de esta cuestión prejudicial. (16) Contrariamente a lo que alega Rumanía, opino que el órgano jurisdiccional remitente ha descrito detalladamente los hechos del litigio que le han llevado a plantear una petición de decisión prejudicial y que ha cumplido plenamente, por tanto, los requisitos establecidos en el artículo 94, letra a), del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia.
22. En cuanto a la afirmación de Rumanía de que la respuesta del Tribunal de Justicia a la primera cuestión prejudicial carecería de toda utilidad, es cierto que el órgano jurisdiccional remitente considera que las demandantes tienen legitimación activa en el presente asunto y que otros órganos jurisdiccionales rumanos también han reconocido su legitimación activa en asuntos que tenían por objeto promover la independencia judicial. (17) Dicho órgano jurisdiccional ha subrayado, no obstante, que también hay casos en los que la sentencia n.º 8 se ha interpretado de forma tan restrictiva que no se ha reconocido a las demandantes tal legitimación. (18) Basta señalar que el demandado invocó la sentencia n.º 8 ante el órgano jurisdiccional remitente para sustentar su alegación de que las demandantes carecen de legitimación activa.
23. Por consiguiente, propongo al Tribunal de Justicia que desestime las distintas objeciones a su competencia y a la admisibilidad de la primera cuestión prejudicial.
Sobre el fondo
24. La primera cuestión prejudicial se refiere a la relación entre el derecho a la tutela judicial efectiva ante los órganos jurisdiccionales nacionales en virtud del Derecho de la Unión y las normas nacionales sobre legitimación activa. El órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si los artículos 2 TUE y 19 TUE, apartado 1, a la luz de los artículos 12 y 47 de la Carta, se oponen a una normativa nacional en materia de legitimación activa que exige a las asociaciones de jueces demostrar que tienen un interés privado legítimo (19) en ejercitar una acción de anulación de actos que consideran incompatibles con la independencia judicial y el Estado de Derecho. (20)
25. Ni la petición de decisión prejudicial ni las observaciones de las partes aclaran si, y, en su caso, en qué condiciones, el Derecho nacional confiere a las demandantes legitimación activa para interponer recurso contra esos actos ante los órganos jurisdiccionales de Rumanía. La Asociaţia Forumul Judecătorilor din România y Rumanía alegan que, en virtud del Derecho rumano, las demandantes están legitimadas para entablar el procedimiento ante el órgano jurisdiccional remitente; de conformidad con la sentencia n.º 8, tienen un interés privado legítimo en el presente recurso contra la orden impugnada, puesto que existe un vínculo entre dicho recurso y el objeto de las demandantes consignado en sus estatutos. El demandado aduce que la jurisprudencia rumana impone a las asociaciones el requisito adicional de demostrar que el acto impugnado afecta a su existencia como personas jurídicas, a sus bienes, a sus condiciones de funcionamiento y a la consecución de su objeto.
26. Las demandantes han ejercitado ante los órganos jurisdiccionales rumanos, con el objetivo de preservar el Estado de Derecho, varias acciones, algunas de las cuales han dado lugar a peticiones de decisión prejudicial. (21) No está clara la razón por la que, en el presente asunto, el demandado cuestiona que las demandantes tengan legitimación activa en virtud del Derecho nacional, cuando los órganos jurisdiccionales rumanos les han reconocido tal legitimación para ejercitar las referidas acciones. La Asociatia Forumul Judecătorilor din România señala, además, que el Tribunal de Justicia no puso objeciones a la admisibilidad de la petición de decisión prejudicial que dio lugar a la sentencia Asociaţia Forumul Judecătorilor din România.
27. A este respecto, basta señalar que, en principio, el Tribunal de Justicia no debe inadmitir una petición de decisión prejudicial una vez que se considera conforme con el artículo 94 de su Reglamento de Procedimiento. Las cuestiones sobre la interpretación del Derecho de la Unión planteadas por un órgano jurisdiccional nacional disfrutan de una presunción de pertinencia. Incumbe al órgano jurisdiccional remitente determinar, con arreglo al Derecho nacional, el marco fáctico y normativo, lo que incluye pronunciarse sobre la admisibilidad de la acción de que conoce. (22)
Tutela judicial efectiva de los derechos que el Derecho de la Unión confiere a los justiciables y autonomía procesal de los Estados miembros
28. El respeto del Estado de Derecho es uno de los valores comunes consagrados en el artículo 2 TUE. El párrafo segundo del artículo 19 TUE, apartado 1, que exige a los Estados miembros establecer las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión, es una manifestación concreta de dicho valor. El principio de tutela judicial efectiva de los derechos que el ordenamiento jurídico de la Unión confiere a los justiciables constituye un principio general que emana de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros, que ha sido consagrado en los artículos 6 y 13 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos, hecho en Roma el 4 de noviembre de 1950, y que se reconoce en el artículo 47 de la Carta. Por tanto, esta última disposición debe tenerse en cuenta para interpretar el referido artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo. (23) En virtud del artículo 47 de la Carta, toda persona cuyos derechos garantizados por el Derecho de la Unión hayan sido violados tiene derecho a que su causa sea oída equitativa y públicamente y dentro de un plazo razonable por un juez independiente e imparcial, establecido previamente por la ley. (24)
29. Incumbe a los Estados miembros establecer las vías de recurso y los procedimientos que permitan garantizar la tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión. A ellos corresponde designar los tribunales o las instituciones competentes para controlar la validez de las normas nacionales y establecer las vías de recurso y los procedimientos que permitan cuestionar la validez de dichas normas y, cuando el recurso resulte fundado, anular la norma en cuestión y, en su caso, determinar los efectos de la anulación. (25)
30. Si bien es cierto que los Estados miembros deben garantizar la tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión, no lo es menos que, ante la inexistencia de una normativa de la Unión en la materia, dicho Derecho no obliga a los Estados miembros a adoptar un régimen específico de vías de recurso o de regulación procesal de los recursos destinados a garantizar la salvaguardia de los derechos que el Derecho de la Unión confiere a los justiciables, (26) a condición de que las vías de recurso y los procedimientos disponibles a tal efecto respeten los principios de equivalencia y de efectividad. Por tanto, la regulación procesal de estos recursos destinados a garantizar la salvaguardia de los derechos conferidos a los particulares por el Derecho de la Unión no debe ser menos favorable que la referente a los recursos semejantes establecidos para la protección de los derechos reconocidos por el ordenamiento jurídico interno (principio de equivalencia) ni hacer imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico de la Unión (principio de efectividad). Estos requisitos se basan también en el principio de cooperación leal consagrado en el artículo 4 TUE, apartado 3. (27)
31. Sin perjuicio de que el órgano jurisdiccional remitente compruebe este extremo, dado que la Ley n.º 554/2004 y la sentencia n.º 8 se aplican de igual manera a los recursos interpuestos sobre la base del Derecho nacional y a los interpuestos sobre la base del Derecho de la Unión ante los órganos jurisdiccionales rumanos, parece que en el presente asunto solo es preciso examinar el principio de efectividad. Según reiterada jurisprudencia, de conformidad con el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, y con el artículo 47 de la Carta, los Estados miembros deben garantizar la salvaguardia efectiva de los derechos que el ordenamiento jurídico de la Unión confiere a los particulares. (28) Esta exigencia refleja y concilia los principios de subsidiariedad y proporcionalidad del artículo 5 TUE, la autonomía procesal de los Estados miembros (29) y el derecho a la tutela judicial efectiva. (30)
El derecho a la tutela judicial efectiva debe estar vinculado a un derecho conferido por el Derecho de la Unión
32. En la sentencia Inuit, (31) el Tribunal de Justicia subrayó que ni el Tratado FUE ni el artículo 19 TUE exigen la creación de recursos distintos de los establecidos en el Derecho nacional para la preservación del Derecho de la Unión ante los órganos jurisdiccionales nacionales. No sucedería así únicamente en el supuesto de que se desprendiera del sistema del ordenamiento jurídico nacional que no existe ninguna vía de recurso que permita, siquiera sea por vía incidental, garantizar el respeto de los derechos que el Derecho de la Unión confiere a los justiciables. (32) En tales casos, los órganos jurisdiccionales nacionales deben declararse competentes para conocer de una acción ejercitada por un interesado con el objetivo de defender los derechos que le garantiza el Derecho de la Unión. (33)
33. En el auto Internationale Fruchtimport Gesellschaft Weichert/Comisión, el Tribunal de Justicia declaró que el «derecho a un tribunal» no es absoluto (34) y está sujeto, por ejemplo, a la normativa sobre los plazos que hay que respetar para interponer un recurso. Ahora bien, dicha normativa no puede restringir el acceso que tiene un justiciable de forma o hasta un punto tales que su derecho a un tribunal se vulnere en su propia esencia. La referida normativa debe dirigirse a un objetivo legítimo y debe existir una relación razonable de proporcionalidad entre los medios utilizados y el objetivo perseguido. (35) En cuanto atañe a la legitimación activa ante los órganos jurisdiccionales nacionales, el Tribunal de Justicia ha declarado que, «aunque[, en principio,] corresponde al Derecho nacional determinar la legitimación y el interés de un justiciable para ejercitar una acción judicial, el Derecho de la Unión exige, además de que se respeten los principios de equivalencia y de efectividad, que la normativa nacional no vulnere el derecho a una tutela judicial efectiva». (36)
34. El derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 47 de la Carta no es totalmente autónomo y debe estar vinculado a un derecho o a una libertad garantizados por el Derecho de la Unión. Toda persona puede invocar el artículo 47 de la Carta para impugnar ante los órganos jurisdiccionales nacionales un acto lesivo adoptado por un Estado miembro al aplicar el Derecho de la Unión. (37) En este contexto, los Estados miembros disponen de un margen apreciable de maniobra para determinar qué constituye menoscabo de un derecho o de una libertad y para establecer los requisitos de admisibilidad de los recursos y los órganos ante los cuales estos deben ser interpuestos. (38)
35. En su recurso ante el órgano jurisdiccional remitente, las demandantes formulan tres alegaciones para fundamentar su legitimación activa en virtud del Derecho de la Unión. En primer lugar, invocan, por analogía, el derecho de recurso conferido por el Derecho derivado de la Unión a las organizaciones de defensa del medio ambiente y otras asociaciones. En segundo lugar, se remiten a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual el Derecho nacional debe proporcionar una vía de recurso para proteger el Estado de Derecho y la independencia judicial. En tercer lugar, las demandantes afirman que el artículo 12 de la Carta les confiere un derecho de recurso.
36. En algunos casos, el Derecho derivado de la Unión atribuye específicamente a las asociaciones legitimación activa ante los órganos jurisdiccionales nacionales para defender los objetivos que ese Derecho persigue. En materia medioambiental, el artículo 9, apartado 2, del Convenio de Aarhus confiere un derecho de recurso a las organizaciones de defensa del medio ambiente respecto de determinadas acciones u omisiones. (39) En tales casos, se considera que las organizaciones de defensa del medio ambiente están legitimadas para ejercitar la acción por tener un interés suficiente o derechos que podrían ser lesionados. El artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus faculta a los Estados miembros para que reconozcan en su normativa una legitimación activa más amplia, o incluso ilimitada, para ejercitar ciertos tipos de acciones medioambientales, pero no les exige adoptar tales normas. (40)
37. Con arreglo al artículo 9, apartado 2, de la Directiva 2000/78/CE, (41) los Estados miembros deben velar por que las asociaciones que, de conformidad con los criterios establecidos en el Derecho nacional, tengan un interés legítimo en velar por el cumplimiento de lo dispuesto en dicha Directiva puedan iniciar, en nombre del demandante o en su apoyo, y con su autorización, cualquier procedimiento judicial o administrativo previsto para exigir el cumplimiento de las obligaciones derivadas de dicha Directiva. Esa disposición no obliga a que en los Estados miembros se reconozca a las asociaciones legitimación activa para iniciar un procedimiento judicial que tenga por objeto exigir el cumplimiento de obligaciones cuando no haya una persona perjudicada identificable. No obstante, los Estados miembros pueden adoptar o mantener disposiciones más favorables para la protección del principio de igualdad de trato que las previstas en la citada Directiva. Por consiguiente, los Estados miembros pueden reconocer a las asociaciones el derecho a iniciar procedimientos que tengan por objeto exigir el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la Directiva 2000/78 sin que sea necesario que exista un demandante identificable. (42)
38. Ningún acto de Derecho derivado de la Unión confiere legitimación activa a las asociaciones de jueces y de fiscales para ejercitar, ante los órganos jurisdiccionales nacionales, acciones destinadas a salvaguardar el Estado de Derecho en aras del interés público. El Derecho de la Unión tampoco impone ni prohíbe a los Estados miembros introducir normas relativas a la legitimación activa para que tales asociaciones puedan ejercitar acciones en el interés público o acciones populares en pro del Estado de Derecho o de la independencia judicial. (43) Ante la inexistencia de una normativa de la Unión, (44) tales asociaciones deben, en principio, atenerse a las normas nacionales sobre legitimación activa y a los derechos de recurso que pudieran derivarse de tales normas.
39. Las demandantes consideran que, de acuerdo con la sentencia A. B., tienen legitimación activa para defender el Estado de Derecho y la independencia judicial a través del procedimiento que han iniciado ante el órgano jurisdiccional remitente. En esa sentencia, el Tribunal de Justicia declaró, en particular, que el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, se opone a que se introduzcan modificaciones en el ordenamiento jurídico nacional que retiren a los órganos jurisdiccionales nacionales su competencia para conocer de los recursos interpuestos por candidatos a ocupar plazas de juez no seleccionados cuando tales modificaciones pueden generar dudas legítimas, en el ánimo de los justiciables, en cuanto a la impermeabilidad de los jueces nombrados. (45)
40. A diferencia de las circunstancias que dieron lugar a la sentencia A. B., el procedimiento pendiente ante el órgano jurisdiccional remitente se refiere al nombramiento de los fiscales encargados de la investigación e instrucción de procedimientos contra jueces, y no al nombramiento de jueces. Las garantías de independencia e imparcialidad exigidas por el Derecho de la Unión deben permitir descartar cualquier norma nacional que pueda influir directa o indirectamente en las decisiones de los jueces y provocar así una «falta de apariencia de independencia o de imparcialidad de esos jueces susceptible de menoscabar la confianza que la Administración de Justicia debe inspirar en los justiciables en una sociedad democrática y un Estado de Derecho». (46) Las resoluciones por las que se autorice la incoación de procedimientos penales contra jueces deben ser adoptadas o controladas por un órgano que satisfaga las garantías inherentes a la tutela judicial efectiva, entre ellas la de la independencia. Para los jueces, la mera perspectiva de enfrentarse al riesgo de que se pueda solicitar y obtener una autorización para incoar un procedimiento penal contra ellos ante un órgano cuya independencia no esté garantizada puede afectar a su propia independencia. (47)
41. De los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia no se desprende que los candidatos no seleccionados para plazas de fiscal, en particular en la Sección de Investigación Penal del PÎCCJ, no tengan un interés privado legítimo y por tanto legitimación, en virtud del Derecho nacional, para recurrir la orden impugnada y la Ley n.º 49/2022, en la que se basa dicha orden. Quizás un dato más importante es que, aunque la sentencia A. B. confirma que, en algunos casos (limitados), los candidatos no seleccionados para plazas de juez cuyos intereses se han visto lesionados pueden tener derecho, en virtud del Derecho de la Unión, a presentar recurso ante los órganos jurisdiccionales nacionales para salvaguardar el Estado de Derecho y la independencia judicial, no reconoce este derecho a las asociaciones de jueces o de fiscales, como las demandantes.
42. Por lo que respecta al artículo 12 de la Carta y la libertad de asociación, el Tribunal de Justicia declaró, en la sentencia Comisión/Hungría (Transparencia asociativa), (48) que las asociaciones deben poder desarrollar sus actividades y operar sin injerencias estatales injustificadas. De los autos en poder del Tribunal de Justicia no resulta que las demandantes o cualquier otra asociación estén sujetas a normas diferentes o más restrictivas en materia de legitimación activa que las aplicables a otras personas físicas o jurídicas. Como se expone en el punto 33 de las presentes conclusiones, el derecho a un tribunal no es absoluto. Sin perjuicio de que el órgano jurisdiccional remitente compruebe este extremo, no parece que las normas sobre legitimación activa en Rumanía vulneren el contenido esencial del derecho de las demandantes a un tribunal, que la finalidad perseguida por la legislación nacional sea ilegítima o que los medios utilizados para lograr dicha finalidad sean desproporcionados. El hecho de que los estatutos de la Asociaţia Forumul Judecătorilor din România contemplen la posibilidad de ejercitar ciertas acciones judiciales para alcanzar sus objetivos no incide en esta apreciación. En principio, las asociaciones deben desarrollar sus actividades con observancia de la legislación, incluidas las normas en materia de legitimación activa.
Conclusión
43. A la luz de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la primera cuestión prejudicial planteada por la Curtea de Apel Pitești (Tribunal Superior de Pitești, Rumanía) del siguiente modo:
«Los artículos 2 TUE y 19 TUE, apartado 1, a la luz de los artículos 12 y 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, el anexo IX del Acta relativa a las Condiciones de Adhesión de la República de Bulgaria y de Rumanía y a las Adaptaciones de los Tratados en los que se Fundamenta la Unión Europea y la Decisión 2006/928/CE de la Comisión, de 13 de diciembre de 2006, por la que se establece un mecanismo de cooperación y verificación de los avances logrados por Rumanía para cumplir indicadores concretos en materia de reforma judicial y lucha contra la corrupción, no se oponen a una normativa nacional en materia de legitimación activa que exige a las asociaciones de jueces y de fiscales demostrar que tienen un interés privado legítimo, tal como este se define en el Derecho nacional, en ejercitar una acción de anulación de actos que consideran incompatibles con la independencia judicial y el Estado de Derecho.»