Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
PRIITA PIKAMÄEA
od 25. siječnja 2024.(1)
Spojeni predmeti C-112/22 i C-223/22
CU (C-112/22)
ND (C-223/22)
Kazneni postupak
uz sudjelovanje:
Procura della Repubblica Tribunale di Napoli,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS)
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Tribunale di Napoli (Sud u Napulju, Italija))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Direktiva 2003/109/EZ – Status državljana trećih zemalja s dugotrajnim boravkom – Članak 11. stavak 1. točka (d) – Jednako postupanje – Socijalna pomoć – Uvjet trajanja boravka od najmanje 10 godina bez prekida tijekom zadnje dvije godine”
1. Opće je prihvaćeno da su gospodarske krize koje su obilježile početak XX. stoljeća znatno produbile ekonomske i socijalne nejednakosti. Više europskih vlada na to je odgovorilo uvođenjem politika preraspodjele resursa, koje su se u Italiji u prvom redu odrazile kroz „minimalni državni dohodak”. Pitanje minimalnog državnog dohotka tako ima snažnu političku dimenziju, koja je nedvojbeno u pozadini ovih predmeta.
2. Svedeni na isključivo pravnu dimenziju, ovi predmeti, koji su pokrenuti dvama zahtjevima za prethodnu odluku Tribunalea di Napoli (Sud u Napulju, Italija), Sudu pružaju priliku da se izjasni o tumačenju članka 11. stavka 1. točke (d) Direktive Vijeća 2003/109/EZ od 25. studenoga 2003. o statusu državljana trećih zemalja s dugotrajnim boravkom(2) i, konkretnije, o pitanju je li u skladu s tom odredbom uvjetovanje odobrenja minimalnog državnog dohotka desetogodišnjim boravkom na talijanskom državnom području bez prekida tijekom dvije godine prije podnošenja zahtjeva.
I. Pravni okvir
A. Pravo Unije
3. U okviru ovih predmeta relevantni su članci 4. do 7. i 9. do 11. Direktive 2003/109 te članak 34. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja).
B. Talijansko pravo
4. U članku 2. decreto-leggea n. 4 „Disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni” (Uredba sa zakonskom snagom br. 4 o hitnim odredbama u području minimalnog državnog dohotka i mirovina) od 28. siječnja 2019. (GURI br. 23 od 28. siječnja 2019.), koji je pretvoren u zakon leggeom n. 26 „Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 28 gennaio 2019, n. 4, recante disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni” (Zakon br. 26 o pretvaranju u zakon, nakon izmjena, Uredbe sa zakonskom snagom br. 4 od 28. siječnja 2019. o hitnim odredbama u području minimalnog državnog dohotka i mirovina) od 28. ožujka 2019. (GURI br. 75 od 29. ožujka 2019.) (u daljnjem tekstu: Uredba sa zakonskom snagom br. 4/2019), koji je naslovljen „Korisnici”, u stavku 1. navodi se:
„[Minimalni državni dohodak] odobrava se kućanstvima koja u trenutku podnošenja zahtjeva i tijekom cijelog trajanja isplaćivanja potpore kumulativno ispunjavaju sljedeće uvjete:
(a) kad je riječ o uvjetima u pogledu državljanstva, boravka i stalnog boravka, osoba koja podnosi zahtjev za dodjelu potpore mora, kumulativno:
1. imati talijansko državljanstvo ili državljanstvo države članice Europske unije ili [biti] član obitelji osobe koja ima navedeno državljanstvo, kako je definiran člankom 2. stavkom 1. točkom (b) Decreta legislativo 6 febbraio 2007, n. 30 (Zakonodavna uredba br. 30 od 6. veljače 2007.), koji ima pravo boravka ili pravo stalnog boravka, ili [biti] državljanin treće zemlje koji ima dozvolu boravka EU-a za osobe s dugotrajnim boravkom;
2. boraviti u Italiji najmanje 10 godina bez prekida tijekom zadnje dvije godine koje se uzimaju u obzir u trenutku podnošenja zahtjeva te tijekom cijelog trajanja isplaćivanja potpore.
[…]”
5. Člankom 7. te uredbe sa zakonskom snagom, naslovljenim „Sankcije”, u stavku 1. propisuje se:
„Onaj tko s ciljem neopravdanog primanja davanja iz članka 3. dâ ili upotrijebi lažne izjave ili isprave ili one kojima se potvrđuju činjenice koje nisu istinite i onaj tko izostavi informacije koje je dužan pružiti kaznit će se kaznom zatvora u trajanju od dvije do šest godina, osim ako je riječ o težem kaznenom djelu.”
II. Glavni postupci, prethodna pitanja i postupak pred Sudom
6. Iz odgovorâ suda koji je uputio zahtjev na zahtjev za pojašnjenje koji mu je uputio Sud proizlazi da su osobe CU i ND državljani trećih zemalja koji su u Italiji stekli status osobe s dugotrajnim boravkom. Obje je te osobe Pubblico Ministero della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Napoli (Državno odvjetništvo pri Sudu u Napulju, Italija) optužio da su počinile kazneno djelo propisano člankom 7. stavkom 1. Uredbe sa zakonskom snagom br. 4/2019. Svaka od njih je, 27. kolovoza 2020. odnosno 9. listopada 2020., potpisala zahtjev za minimalni državni dohodak, u kojem je lažno izjavila da ispunjava uvjete za odobrenje tog davanja i, konkretno, uvjet boravka u Italiji u trajanju od najmanje 10 godina propisan navedenom uredbom sa zakonskom snagom. Osoba CU je na temelju toga neopravdano primila iznos od 3414,40 eura, a osoba ND 3186,66 eura.
7. Tribunale di Napoli (Sud u Napulju) izražava dvojbe o tome je li Uredba sa zakonskom snagom br. 4/2019 u skladu s pravom Unije u dijelu u kojem se njome propisuje uvjet da osoba mora boraviti u Italiji najmanje 10 godina bez prekida tijekom dvije godine prije podnošenja zahtjeva da bi mogla ostvariti pravo na minimalni državni dohodak, koji je kvalificiran kao davanje socijalne pomoći čija je svrha osigurati egzistencijalni minimum. Sud koji je uputio zahtjev smatra da ta uredba sa zakonskom snagom dovodi do različitog postupanja prema državljanima trećih zemalja, uključujući prema onima koji imaju dozvolu dugotrajnog boravka, u odnosu na talijanske državljane.
8. Prema mišljenju tog suda, davanje pod nazivom „minimalni državni dohodak” obuhvaćeno je jednim od triju područja koja su navedena u članku 11. stavku 1. točki (d) Direktive 2003/109, a to su socijalna sigurnost, socijalna pomoć i socijalna zaštita, kako su ona definirana u nacionalnom zakonodavstvu. Usto, članak 11. stavak 4. te direktive nije primjenjiv u ovom slučaju s obzirom na to da se čini da Talijanska Država prilikom donošenja nacionalnog propisa o kojem je riječ nije izrazila volju da jednako postupanje u području socijalne pomoći i socijalne zaštite propisano tim člankom 11. ograniči na osnovne oblike pomoći. U svakom slučaju, čak i da je takvo ograničenje primijenjeno, ono ne bi bilo u skladu s navedenim člankom 11. zato što, u skladu s posljednjom rečenicom članka 1. stavka 1. Uredbe sa zakonskom snagom br. 4/2019, minimalni državni dohodak osigurava osnovnu razinu davanja u granicama raspoloživih sredstava.
9. Tumačenje prava Unije nužno je za donošenje odluke u glavnim predmetima s obzirom na to da, ako uvjet iz članka 2. stavka 1. točke (a) podtočke 2. Uredbe sa zakonskom snagom br. 4/2019 nije u skladu s pravom Unije, više neće postojati obilježje kaznenog djela o kojem je riječ.
10. U tom pogledu, sud koji je uputio zahtjev pojašnjava da smatra da je uvjet desetogodišnjeg boravka u Italiji, bez prekida tijekom zadnje dvije godine, nepovoljan za državljane trećih zemalja koji ostvaruju posebnu zaštitu na temelju propisa Unije, kao što su osobe s dugotrajnim boravkom koje su stekle pravo stalnog boravka u državi članici Unije nakon što su u njoj boravile pet godina, u smislu članka 4. Direktive 2003/109. Isto vrijedi za talijanske državljane koji se vrate u Italiju nakon razdoblja boravka u drugoj državi članici. Nacionalnom odredbom o kojoj je riječ u glavnom postupku diskriminiraju se i osobe sa statusom izbjeglice, koje bi, na temelju članka 29. Direktive 2011/95/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o standardima za kvalifikaciju državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva za ostvarivanje međunarodne zaštite, za jedinstveni statusa izbjeglica ili osoba koje ispunjavaju uvjete za supsidijarnu zaštitu te sadržaj odobrene zaštite (SL 2011., L 337, str. 9.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 13., str. 248. i ispravak SL 2020., L 76, str. 37.), trebale primati potrebnu socijalnu pomoć pod istim uvjetima koji se primjenjuju na državljane država članica.
11. U tim je okolnostima Tribunale di Napoli (Sud u Napulju) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1. Protivi li se pravu Unije, a osobito člancima 18. i 45. [UFEU-a], članku 7. stavku 2. Uredbe (EU) br. 492/2011 Europskog parlamenta i Vijeća od 5. travnja 2011. o slobodi kretanja radnika u Uniji (SL 2011., L 141, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 2., str. 264.), članku 11. stavku 1. točki (d) Direktive 2003/109, članku 29. Direktive 2011/95, članku 34. [Povelje] te člancima 30. i 31. [Europske socijalne povelje], nacionalni propis kao što je onaj sadržan u članku 7. stavku 1. u vezi s člankom 2. stavkom 1. točkom (a) [Uredbe sa zakonskom snagom br. 4/2019], u dijelu u kojem se pristup minimalnom državnom dohotku uvjetuje zahtjevom da boravak u Italiji treba trajati najmanje 10 godina (bez prekida tijekom zadnje dvije godine koje se uzimaju u obzir u trenutku podnošenja zahtjeva i tijekom cijelog trajanja isplaćivanja naknade) te se na taj način prema talijanskim državljanima, građanima [Unije] koji imaju pravo boravka ili pravo stalnog boravka odnosno državljanima [trećih zemalja] s dugotrajnim boravkom koji borave [u Italiji] manje od 10 godina ili 10 godina, pri čemu tijekom zadnje dvije godine boravak nije bio bez prekida, postupa lošije nego prema istim kategorijama osoba čiji boravak traje 10 godina, od čega zadnje dvije godine bez prekida?
U slučaju potvrdnog odgovora na prvo pitanje:
2. Protivi li se pravu Unije, a osobito člancima 18. i 45. [UFEU-a], članku 7. stavku 2. [Uredbe br. 492/2011], članku 11. stavku 1. točki (d) Direktive 2003/109, članku 29. [Direktive 2011/95], članku 34. [Povelje] te člancima 30. i 31. [Europske socijalne povelje], nacionalni propis kao što je onaj sadržan u članku 7. stavku 1. u vezi s člankom 2. stavkom 1. točkom (a) [Uredbe sa zakonskom snagom br. 4/2019], u dijelu u kojem se postupa drukčije prema osobama s dugotrajnim boravkom koje mogu steći pravo stalnog boravka u državi članici Unije nakon što su pet godina boravile u državi članici domaćinu i osobama s dugotrajnim boravkom koje borave [u Italiji] 10 godina, od čega zadnje dvije godine bez prekida?
3. Protivi li se pravu Unije, a osobito člancima 18. i 45. [UFEU-a], članku 7. stavku 2. [Uredbe br. 492/2011], članku 11. stavku 1. točki (d) [Direktive 2003/109] i članku 29. [Direktive 2011/95], nacionalni propis kao što je onaj sadržan u članku 7. stavku 1. u vezi s člankom 2. stavkom 1. točkom (a) [Uredbe sa zakonskom snagom br. 4/2019], kojim se talijanskim državljanima, građanima [Unije] i državljanima [trećih zemalja] nalaže obveza boravka u trajanju od 10 godina (od čega zadnje dvije godine bez prekida) kako bi mogli steći pravo na minimalni državni dohodak?
4. Protivi li se pravu Unije, a osobito člancima 18. i 45. [UFEU-a], članku 7. stavku 2. [Uredbe br. 492/2011], članku 11. stavku 1. točki (d) [Direktive 2003/109], članku 29. [Direktive 2011/95], članku 34. [Povelje] te člancima 30. i 31. [Europske socijalne povelje], nacionalni propis kao što je onaj sadržan u članku 7. stavku 1. u vezi s člankom 2. stavkom 1. točkom (a) [Uredbe sa zakonskom snagom br. 4/2019], u dijelu u kojem se njime određuje da talijanski državljani, građani [Unije] i državljani [trećih zemalja] moraju, kako bi ostvarili pravo na minimalni državni dohodak, dati izjavu da su boravili u Italiji 10 godina, od čega zadnje dvije godine bez prekida, a davanje lažne izjave povlači ozbiljne kaznenopravne posljedice?”
12. Talijanska vlada i Europska komisija podnijele su pisana očitovanja. Izlaganja tih zainteresiranih strana i osoba CU i ND saslušana su na raspravi održanoj 3. listopada 2023.
III. Analiza
A. Pravni okvir analize
13. Na općoj sjednici 2. svibnja 2023. Sud je odlučio, u skladu s člankom 101. Poslovnika, uputiti zahtjev za pojašnjenje sudu koji je uputio zahtjev, u kojem ga poziva da navede pravni status osoba protiv kojih se vode kazneni postupci u glavnom postupku te da navede točan akt prava Unije za koji smatra da se primjenjuje na te osobe i konkretne odredbe tog akta čije mu se tumačenje čini nužnim za rješenje sporova koji se pred njim vode.
14. U odgovorima na taj zahtjev, poslanima Sudu 9. lipnja 2023. u predmetu C-223/22 i 13. lipnja 2023. u predmetu C-112/22, sud koji je uputio zahtjev naveo je da su obje predmetne osobe državljani trećih zemalja koji u Italiji imaju status osobe s dugotrajnim boravkom. U odgovoru koji je dao u predmetu C-112/22 taj je sud pojasnio da je odredba čije je tumačenje korisno za rješenje spora koji se pred njim vodi članak 11. stavak 1. točka (d) Direktive 2003/109. Međutim, u odgovoru koji se odnosio na predmet C-223/22 sud koji je uputio zahtjev ponovio je da je nužno tumačenje svih odredbi navedenih u prethodnim pitanjima upućenim Sudu.
15. S obzirom na ta pojašnjenja, pravna analiza strukturirana je kako slijedi. Najprije ću iznijeti stajalište o prigovorima koje su zainteresirane strane istaknule u pogledu nadležnosti Suda i dopuštenosti predmetnog zahtjeva za prethodnu odluku (pododjeljci B i C). Zatim ću osobito razmotriti pitanje koje se odnosi na usklađenost uvjeta boravka propisanog mjerodavnim talijanskim propisom s Direktivom 2003/109 (pododjeljak D).
B. Nadležnost Suda
16. Kao što to proizlazi iz spisa, minimalni državni dohodak, kako je predviđen Uredbom sa zakonskom snagom br. 4/2019, čini dodatak obiteljskom dohotku, do iznosa od 6000 eura, uz koji se može primati i dodatak dohotku za kućanstva koja unajmljuju prostor za stanovanje, u najvišem iznosu od 3360 eura godišnje. To se davanje odobrava za razdoblje u neprekinutom trajanju do 18 mjeseci te se može produljiti.
17. Dodjela minimalnog državnog dohotka uvjetovana je izjavom punoljetnih članova kućanstva o kojem je riječ kojom potvrđuju svoju trenutačnu raspoloživost za rad te njihovim sudjelovanjem u personaliziranom planu usmjeravanja u zapošljavanju i socijalnom uključivanju koji obuhvaća aktivnosti u službi zajednice, prekvalifikaciju, završetak studija i druge obveze, koje utvrđuju nadležne službe, s ciljem uključivanja na tržište rada i socijalnog uključivanja. Taj se plan formalizira sklapanjem sporazuma o zaposlenju, čiji je predmet, u biti, aktivno traženje posla i prihvaćanje primjerenih ponuda, ili sporazuma za socijalno uključivanje, koji se potpisuje u općinskim službama nadležnima za suzbijanje siromaštva.
18. U svojim pisanim očitovanjima talijanska je vlada ponovno osporavala nadležnost Suda za to da odgovori na postavljena pitanja s obrazloženjem da je nacionalni propis o minimalnom državnom dohotku obuhvaćen isključivom nadležnosti država članica. Prema njezinu mišljenju, minimalni državni dohodak nije mjera socijalne pomoći ili socijalne zaštite s ciljem da se osobama koje je primaju osigura određena razina primanja. Riječ je, suprotno tomu, o složenoj mjeri, kojom se nastoji ostvariti općenitiji cilj borbe protiv socijalne isključenosti. Budući da se pravo Unije ne primjenjuje na glavne postupke, Sud se treba oglasiti nenadležnim u ovom slučaju.
19. U tom pogledu, talijanska je vlada osporavala kvalifikaciju minimalnog državnog dohotka koju je iznio sud koji je uputio zahtjev. Takvo se osporavanje ponajprije temelji na presudi Cortea costituzionale (Ustavni sud, Italija) br. 19/2022 od 10. siječnja 2022.
20. U predmetu u kojem je donesena ta presuda Corte costituzionale (Ustavni sud) trebao je odlučiti o ustavnosti članka 2. stavka 1. točke (a) podtočke 1. Uredbe sa zakonskom snagom br. 4/2019, u kojem se zahtijeva, kao jedan od uvjeta koje treba ispuniti za ostvarivanje prava na minimalni državni dohodak, da državljani treće zemlje imaju dozvolu EU-a za osobe s dugotrajnim boravkom. Konkretnije, taj je sud trebao, osobito, odlučiti o pitanju je li takvo ograničenje kruga korisnika tog davanja u skladu s načelom jednakog postupanja utvrđenim u članku 3. talijanskog Ustava, s obzirom na to da je cilj minimalnog državnog dohotka zadovoljiti osnovne ljudske potrebe.
21. U svojoj je presudi Corte costituzionale (Ustavni sud) podsjetio na to da je već utvrdio da se „pravilima kojima je uređen minimalni državni dohodak definira plan ponovne integracije u svijet rada koji nadilazi isključivo financijsku pomoć” i da to davanje „nije isključivo socijalne prirode, upravo zato što je popraćeno planom osposobljavanja i uključivanja koji obuhvaća točno određene obveze čije neispunjenje dovodi do isključenja, u raznim oblicima, iz tog plana”.
22. Nadalje, smatrao je da „minimalni državni dohodak, iako ima i obilježja mjere za suzbijanje siromaštva, nema oblik davanja socijalne pomoći čiji je cilj zadovoljiti osnovne potrebe pojedinca, nego se njime ostvaruju različiti i strukturiraniji ciljevi aktivne politike zapošljavanja i društvene integracije” te je stoga utvrdio da je pitanje ustavnosti koje mu je upućeno – neosnovano.
23. Ne čini mi se da ta ocjena Cortea costituzionale (Ustavni sud) može opravdati tvrdnju da članak 11. stavak 1. točka (d) Direktive 2003/109 nije primjenjiv i da stoga Sud nije nadležan za odlučivanje o predmetnim prethodnim pitanjima.
24. Naime, u toj se odredbi u pogledu definicije pojmova „socijalna [sigurnost]”, „socijalna pomoć” i „socijalna zaštita” upućuje na nacionalno pravo. Sud je pak već presudio da takvo upućivanje podrazumijeva da je na sudu koji je uputio zahtjev da ocijeni je li određena nacionalna mjera davanje obuhvaćeno kategorijama na koje se ta odredba odnosi(3). To je posljednje utvrđenje samo specifičan izraz općeg pravila, koje se temelji na zahtjevu za jasno razdvajanje funkcija između nacionalnih sudova i Suda u okviru prethodnog postupka, prema kojem Sud nije nadležan za tumačenje nacionalnog prava jer je nacionalni sud koji je uputio zahtjev za prethodnu odluku jedini ovlašten utvrditi točan doseg nacionalnih zakonskih ili podzakonskih odredbi(4). U ovom je slučaju sud koji je uputio zahtjev jasno naveo da je minimalni državni dohodak obuhvaćen jednom od triju kategorija navedenih u članku 11. stavku 1. točki (d) Direktive 2003/109 tako da se primjenjivost tog članka ne može dovesti u pitanje.
25. Svakako je točno da Sud, kako bi nacionalnom sudu dao koristan odgovor, može u skladu s ustaljenom sudskom praksom dati upute na temelju spisa glavnog predmeta kao i pisanih i usmenih očitovanja koja su mu podnesena, osobito o elementima koje će taj sud uzeti u obzir u svrhu donošenja odluke u tom predmetu(5). Međutim, ta sudska praksa Sudu dopušta samo da u svojem odgovoru navede elemente nacionalnog prava koji mogu služiti prethodno navedenoj svrsi, a da pritom ne iznosi tumačenje tog prava.
26. Sud je isključivo ovlašten izjasniti se o tumačenju prava Unije s obzirom na činjenični i pravni okvir kako ga je opisao sud koji je uputio zahtjev, pri čemu ne može dovoditi u pitanje niti provjeravati njegovu točnost s obzirom na presudu nacionalnog suda, pa čak i ako je riječ o ustavnom sudu.
27. S obzirom na prethodno navedeno, valja se pridržavati kvalifikacije mjere o kojoj je riječ koju je iznio sud koji je uputio zahtjev i stoga minimalni državni dohodak smatrati davanjem obuhvaćenim pojmom „socijalna pomoć”, kako se navodi u članku 11. stavku 1. točki (d) Direktive 2003/109. Budući da se ta direktiva dakle primjenjuje na ovaj slučaj, Sud se prema mojem mišljenju mora oglasiti nadležnim za odlučivanje o predmetnim zahtjevima za prethodnu odluku.
C. Dopuštenost
28. Talijanska vlada i Komisija u svojim su pisanim očitovanjima tvrdile da su zahtjevi za prethodnu odluku nedopušteni u smislu članka 94. Poslovnika Suda.
29. Konkretno, te su dvije strane tvrdile da su odluke kojima se upućuje zahtjev za prethodnu odluku manjkave u pogledu statusa osoba protiv kojih je podignuta optužnica pred sudom koji je uputio zahtjev u kaznenim postupcima u glavnom postupku. Naime, u obrazloženju u kojem izlaže odgovore koje predlaže na prethodna pitanja taj sud objašnjava da uvjet boravka o kojem je riječ u glavnom postupku dovodi do diskriminacije državljana trećih zemalja s dugotrajnim boravkom, talijanskih državljana i građana Unije te državljana trećih zemalja koji su korisnici međunarodne zaštite, a u postavljenim se pitanjima navode akti koji se odnose na sve te kategorije osoba. Riječ je, međutim, o međusobno nespojivim pravnim statusima koje osobe o kojima je riječ u ovim predmetima ne mogu kumulirati.
30. U tom je pogledu važno podsjetiti na to da iz ustaljene sudske prakse proizlazi da je, na temelju članka 94. Poslovnika, sud koji je uputio zahtjev dužan pružiti osnovna objašnjenja o tome zašto je odabrao odredbe prava Unije čije tumačenje traži kao i o vezi koju uspostavlja između tih odredaba i nacionalnog zakonodavstva koje je primjenjivo u sporu koji je pred njim pokrenut(6).
31. U ovom slučaju, s obzirom na odgovore suda koji je uputio zahtjev na zahtjev za pojašnjenje koji mu je uputio Sud, valja zaključiti da su predmetna prethodna pitanja dopuštena u dijelu u kojem se odnose na tumačenje Direktive 2003/109(7).
D. Meritum
32. Svojim pitanjima sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 11. stavak 1. točku (d) Direktive 2003/109 tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis kojim se pristup mjeri socijalne pomoći za državljane trećih zemalja s dugotrajnim boravkom uvjetuje boravkom u državi članici o kojoj je riječ u trajanju od najmanje 10 godina, od čega zadnje dvije godine bez prekida, i kojim je za lažnu izjavu o tom uvjetu propisana kaznena sankcija.
33. Uvodno je potrebno iznijeti određena pojašnjenja kako bi se odredio pravni okvir odredbe sekundarnog prava koju Sud treba protumačiti.
34. Ključni instrument pravnog okvira Unije u području zakonite migracije, Direktiva 2003/109, kao što to proizlazi iz njezinih uvodnih izjava 2., 4., 6. i 12., ima za cilj osigurati integraciju državljana trećih zemalja s dugotrajnim i zakonitim boravkom u državama članicama te, u tu svrhu, uskladiti prava tih državljana trećih zemalja s onima koja uživaju građani Unije, među ostalim, uvođenjem jednakog tretmana prema njima u širokom rasponu gospodarskih i socijalnih područja(8).
35. Direktivom 2003/109 određuju se uvjeti pod kojima se odobrava i ukida status osobe s dugotrajnim boravkom i njemu pripadajuća prava te uvjeti boravka državljana trećih zemalja koji imaju taj status u drugim državama članicama. Takav status odgovara najvišoj razini integracije državljanina treće zemlje, osim stjecanja državljanstva države članice domaćina.
36. Valja navesti odredbe te direktive koje su relevantne u ovom predmetu.
37. Člankom 4. stavkom 1. navedene direktive propisuje se da države članice odobravaju status osobe s dugotrajnim boravkom državljanima trećih zemalja koji zakonito i neprekinuto borave na njezinu državnom području pet godina neposredno prije podnošenja odgovarajućeg zahtjeva. U članku 5. navode se uvjeti za stjecanje tog statusa. Na temelju stavka 1. točaka (a) i (b) tog članka, državljanin treće zemlje mora pružiti dokaz da ima dostatna sredstva i zdravstveno osiguranje kako ne bi postao teret za državu članicu o kojoj je riječ(9). U članku 6. stavku 1. prvom podstavku navodi se da se odobrenje statusa o kojem je riječ može odbiti zbog razloga javnog poretka i javne sigurnosti. U članku 7. utvrđuju se postupovna pravila koja uređuju razmatranje zahtjeva za stjecanje navedenog statusa, a članak 9. uređuje uvjete pod kojima se taj status ukida ili gubi.
38. Kao što sam to prethodno naveo, kada se jednom stekne, status osobe s dugotrajnim boravkom osobito podrazumijeva da se na državljane trećih zemalja, osim pojačane zaštite od protjerivanja, primjenjuje jednako postupanje kao prema državljanima države članice domaćina.
39. U skladu s člankom 11. stavkom 1. Direktive 2003/109, to jednako postupanje odnosi se na u njemu navedena područja, među ostalim, socijalnu sigurnost, socijalnu pomoć i socijalnu zaštitu (točka (d)), kako su definirana u nacionalnom pravu, podložno odstupanjima koja države članice mogu utvrditi na temelju stavaka 2., 3. i 4. tog članka.
40. Budući da se mjera o kojoj je riječ u ovom slučaju prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev ubraja u jedno od tih područja u smislu nacionalnog prava, minimalni državni dohodak obuhvaćen je člankom 11. stavkom 1. točkom (d) Direktive 2003/109.
41. Stoga se zahtjev jednakog postupanja primjenjuje u ovom slučaju.
42. Prije ocjene poštovanja načela jednakog postupanja, moram pojasniti da se sudska praksa Suda o tumačenju članka 7. stavka 2. Uredbe br. 492/2011 ne primjenjuje po analogiji u ovom slučaju zbog različite prirode pravâ slobodnog kretanja i pravâ državljana trećih zemalja s dugotrajnim boravkom.
43. Prvonavedena prava Ugovor dodjeljuje državljanima država članica. Ideja na kojoj počiva prethodno navedena sudska praksa jest, naime, da je članak 7. stavak 2. Uredbe br. 492/2011 „poseban izraz načela jednakog postupanja iz članka 45. stavka 2. UFEU-a u specifičnom području dodjele socijalnih povlastica i treba ga tumačiti na isti način kao i potonju odredbu”(10). Prema tome, kada se postavlja pitanje jednakog postupanja prema radnicima koji su državljani neke države članice i radnicima koji su državljani države o kojoj je riječ u području socijalnih i poreznih povlastica, valja utvrditi ima li različito postupanje do kojeg je dovela nacionalna mjera legitiman cilj i je li u skladu s načelom proporcionalnosti.
44. Druga prava proizlaze iz instrumenta sekundarnog prava, Direktive 2003/109. Naime, u presudama u kojima se izjašnjavao o tumačenju članka 11. stavka 1. točke (d) te direktive Sud nije smatrao da je ta odredba „poseban izraz” nekog članka Ugovora(11).
45. Budući da je zakonodavac Unije već taksativno u Direktivi 2003/109 predvidio situacije u kojima države članice mogu odstupiti od primjene na državljane trećih zemalja koji imaju status osobe s dugotrajnim boravkom jednakog postupanja kao prema svojim državljanima(12), različito postupanje prema tim dvjema kategorijama državljana koji se nalaze u usporedivoj situaciji samo po sebi čini povredu članka 11. stavka 1. točke (d) te direktive.
46. Prema tome, sudska praksa u području slobodnog kretanja radnika može poslužiti, prema mojem mišljenju, samo da bi se provjerilo postoji li različito postupanje prema državljanima trećih zemalja s dugotrajnim boravkom u odnosu na državljane države članice domaćina i jesu li njihove situacije usporedive.
47. U ovom slučaju, u pogledu usporedivosti situacija tih dviju kategorija državljana valja napomenuti da je talijanska vlada navela da je minimalni državni dohodak u upravnom pogledu osobito složena mjera, s obzirom na to da je u okviru njezine provedbe potrebno poštovati sporazume koji su specifični za svako kućanstvo o kojem je riječ i kontinuirano pratiti njihovo izvršavanje te isplaćivati znatne iznose javnih sredstava. Zbog toga je, prema mišljenju te vlade, nacionalni zakonodavac pravo na to davanje propisno predvidio samo za državljane koji su čvrsto i trajno povezani s talijanskim tržištem rada i, općenitije, talijanskim društvom.
48. Ako se pretpostavi da talijanska vlada pod time misli na upravne i ekonomske poteškoće, valja utvrditi da one ni na koji način ne objašnjavaju zašto ne treba smatrati da su državljani trećih zemalja u situaciji usporedivoj sa situacijom državljana države članice domaćina s istim ekonomskim potrebama, ako su oni, nakon dovršetka postupka i ispunjenja uvjeta propisanih Direktivom 2003/109, stekli status osobe s dugotrajnim boravkom na temelju te direktive(13). Dodat ću da je Sud, u novijoj presudi, odlučio da se za te dvije kategorije državljana ne može ni smatrati da su u različitoj situaciji zbog njihovih veza s državom članicom domaćinom jer je takvo utvrđenje protivno ocjeni zakonodavca Unije prema kojoj status osobe s dugotrajnim boravkom daje pravo na jednako postupanje kao prema državljanima države o kojoj je riječ, u smislu članka 11. stavka 1. Direktive 2003/109(14).
49. Kad je riječ o pitanju dovodi li uvjet o kojem je riječ u glavnom postupku do različitog postupanja prema tim istim kategorijama državljana, čini mi se da odgovor mora nužno biti potvrdan.
50. Točno je da taj uvjet trebaju ispunjavati svi koji traže minimalni državni dohodak, neovisno o tome je li riječ o državljanima trećih zemalja s dugotrajnim boravkom ili državljanima države o kojoj je riječ. Međutim, važno je utvrditi da članak 11. stavak 1. Direktive 2003/109 ne sadržava nijedan element koji bi upućivao na zaključak da jednako postupanje na koje se on odnosi zabranjuje samo očitu diskriminaciju, onu na osnovi državljanstva dotičnog državljanina (izravna diskriminacija). Naime, ono se primjenjuje i na sve prikrivene oblike diskriminacije koji, uz primjenu drugih kriterija razlikovanja, u stvarnosti dovode do istog rezultata (neizravna diskriminacija).
51. U tom pogledu, iz sudske prakse Suda proizlazi da svako razlikovanje na osnovi boravka, kao što je ono uspostavljeno u ovom slučaju uvjetom o kojem je riječ u glavnom postupku, može više ići u korist državljanima države o kojoj je riječ, s obzirom na to da nerezidenti najčešće nisu državljani predmetne države(15). Isto vrijedi za razlikovanje na osnovi trajanja boravka kada se postupanje prema državljanima države o kojoj je riječ uspoređuje s postupanjem prema državljanima trećih zemalja koji su stekli status osobe s dugotrajnim boravkom nakon što su pet godina zakonito boravili na državnom području predmetne države članice.
52. Talijanska vlada je na raspravi istaknula da su državljani trećih zemalja s dugotrajnim boravkom dobro integrirani u talijansko društvo s obzirom na to da ostvaruju ista prava kao talijanski državljani (osim političkih prava), imaju minimalna primanja i smještaj i dovoljno dobro vladaju talijanskim jezikom. Stoga ti državljani, prema mišljenju te vlade, imaju u biti jednake mogućnosti ispuniti uvjet o kojem je riječ u glavnom postupku kao i talijanski državljani. Međutim, ne vidim zašto bi taj argument mogao osporiti utvrđenje iz prethodne točke ovog mišljenja.
53. Sud koji je uputio zahtjev navodi da uvjet boravka o kojem je riječ u glavnom postupku može utjecati i na talijanske državljane koji se vrate u Italiju nakon boravka u drugoj državi članici. Ne čini mi se ni da ta okolnost može dovesti u pitanje zaključak do kojeg sam došao. U tom pogledu, važno je podsjetiti na to da je Sud već odlučio da, da bi se mjeru moglo smatrati neizravno diskriminirajućom, nije nužno da se njome u povoljniji položaj stavljaju svi domaći državljani odnosno u nepovoljniji položaj samo državljani drugih država članica, a ne i domaći(16).
54. Naposljetku, Sud će trebati razmotriti pitanje je li u skladu s Direktivom 2003/109 nacionalna odredba poput članka 7. stavka 1. Uredbe sa zakonskom snagom br. 4/2019, kojom se za, među ostalim, lažnu izjavu o uvjetu o kojem je riječ u glavnom postupku, kako je propisan člankom 2. stavkom 1. točkom (a) podtočkom 2. te uredbe, propisuje kazna zatvora u trajanju od dvije do šest godina.
55. Pravno uređenje takve sankcije nije propisano Direktivom 2003/109 te je stoga obuhvaćeno nacionalnim pravom. Međutim, to ne znači da je to uređenje u skladu s predmetnom direktivom.
56. Valja, naime, podsjetiti na to da je uvjet o kojem je riječ u glavnom postupku, materijalni element kaznenog djela, čija kvalifikacija dovodi do izricanja sankcije o kojoj je riječ.
57. Iz toga slijedi da, ako Sud odluči, kao što to predlažem, da je taj uvjet protivan pravu Unije, konkretno članku 11. stavku 1. točki (d) Direktive 2003/109, nacionalni sud bit će dužan izuzeti iz primjene i članak 2. stavak 1. točku (a) podtočku 2. i članak 7. stavak 1. Uredbe sa zakonskom snagom br. 4/2019.
58. Naime, kao što to u biti ističe sud koji je uputio zahtjev, neprimjenjivanje nacionalne odredbe kojom se utvrđuje taj uvjet ima za učinak to da izjava optuženika više nema materijalni element kaznenog djela i da, slijedom toga, kazneno djelo više uopće ne postoji. Konkretnije, zbog neprimjenjivosti odredbe u kojoj se navodi taj uvjet sadržaj lažne izjave u smislu članka 7. stavka 1. Uredbe sa zakonskom snagom br. 4/2019 gubi svoj učinak.
59. Prema tome, kaznena sankcija propisana za lažnu izjavu o uvjetu o kojem je riječ u glavnom postupku također je protivna pravu Unije(17).
60. S obzirom na ta razmatranja, predlažem Sudu da na pitanja koja mu je postavio sud koji je uputio zahtjev odgovori tako da članak 11. stavak 1. točku (d) Direktive 2003/109 treba tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis kojim se pristup nacionalnoj mjeri socijalne pomoći uvjetuje boravkom u državi članici o kojoj je riječ u trajanju od najmanje 10 godina, od čega zadnje dvije godine bez prekida, i kojim je za lažnu izjavu o tom uvjetu propisana kaznena sankcija.
IV. Zaključak
61. S obzirom na prethodno navedeno, predlažem Sudu da na prethodna pitanja koja je uputio Tribunale di Napoli (Sud u Napulju, Italija) odgovori na sljedeći način:
Članak 11. stavak 1. točku (d) Direktive Vijeća 2003/109/EZ od 25. studenoga 2003. o statusu državljana trećih zemalja s dugotrajnim boravkom
treba tumačiti na način da mu se:
protivi nacionalni propis kojim se pristup nacionalnoj mjeri socijalne pomoći uvjetuje boravkom u državi članici o kojoj je riječ u trajanju od najmanje 10 godina, od čega zadnje dvije godine bez prekida, i kojim je za lažnu izjavu o tom uvjetu propisana kaznena sankcija.