Väliaikainen versio
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
JULIANE KOKOTT
25 päivänä tammikuuta 2024 (1)
Yhdistetyt asiat C‑160/22 P ja C‑161/22 P sekä asia C‑597/22 P
Euroopan komissio
vastaan
HB
Muutoksenhaku – Julkiset palveluhankinnat – Sääntöjenvastaisuudet hankintasopimusten tekomenettelyssä – Jo maksettujen määrien takaisinperimistä koskevat päätökset, jotka on tehty sopimuksen allekirjoittamisen jälkeen – Kumoamiskanne – Tutkittavaksi ottaminen – Unionin tuomioistuinten toimivalta – Vaadittujen määrien takaisin perimiseksi annetut täytäntöönpanoperusteen muodostavat päätökset – Euroopan komission toimivalta antaa täytäntöönpanoperusteen muodostavia päätöksiä
Sisällys
I Johdanto
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Sopimus Euroopan unionin toiminnasta
B Unionin taloudellisten etujen suojaamisesta annettu asetus
C Unionin varainhoitoasetukset
1. Vuoden 2002 varainhoitoasetus
2. Vuoden 2018 varainhoitoasetus
III Valitusten tausta
A Yhdistetyt asiat C160/22 P ja C161/22 P
1. CARDS- ja TACIS-ohjelmiin liittyvät takaisinperintäpäätökset
a) CARDS-ohjelmaan liittyvä takaisinperintäpäätös
b) TACIS-ohjelmaan liittyvä takaisinperintäpäätös
2. Tuomiot T795/19 ja T796/19
B Asia C597/22 P
1. Täytäntöönpanoperusteen muodostavat CARDS- ja TACIS-päätökset
2. Tuomio T408/21
IV Valitusmenettely ja asianosaisten lausumat
A Yhdistetyt asiat C160/22 P ja C161/22 P
B Asia C597/22 P
V Arviointi
A Asiat C160/22 P ja C161/22 P
1. Valitusten tutkittavaksi ottaminen
2. Tuomioistuimen toimivalta CARDS- ja TACIS-ohjelmiin liittyvistä takaisinperintäpäätöksistä nostettujen kanteiden käsittelyssä
a) Unionin yleisen tuomioistuimen riidanalaiset perustelut
b) Komission väitteiden arviointi
1) CARDS- ja TACIS-ohjelmiin liittyvät takaisinperintäpäätökset sopimusoikeudellisessa asiayhteydessä annettujen toimien kumoamista koskevien kanteiden tutkittavaksi ottamisen edellytysten valossa
2) CARDS- ja TACIS-ohjelmiin liittyvät takaisinperintäpäätökset ja komission ”kaksoisrooli” sopimusasioissa
3. Asioita C160/22 P ja C161/22 P koskevat päätelmät
B Asia C597/22 P
C Välipäätelmä
VI Oikeudenkäyntikulut
VII Ratkaisuehdotus
I Johdanto
1. Jos Euroopan unionin sopimuskumppani on syyllistynyt hankintasopimuksen tekomenettelyn aikana sääntöjenvastaisuuteen, joka ilmenee vasta sopimuksen allekirjoittamisen jälkeen, Euroopan komissio voi tehdä kyseisen sopimuskumppanin osalta päätöksen sopimuksen perusteella maksettujen määrien takaisinperimisestä. Kuuluuko tällainen päätös sopimukseen perustuvaan asiayhteyteen vai sopimuksen ulkopuoliseen asiayhteyteen, kun määritetään tuomioistuimen toimivalta ratkaista asia?
2. Kuuluuko tällainen takaisinperintäpäätös toisin sanoen sopimusasioita käsittelevän tuomioistuimen – tapauksesta riippuen kansallisen tuomioistuimen tai unionin tuomioistuinten, riippuen siitä, sisältääkö sopimus SEUT 272 artiklassa tarkoitetun välityslausekkeen – toimivaltaan, vai onko se päinvastoin toimi, joka voidaan riitauttaa ainoastaan unionin tuomioistuimissa SEUT 263 artiklassa tarkoitetulla kumoamiskanteella?
3. Tähän kysymykseen unionin tuomioistuimen on vastattava asioissa C‑160/22 P ja C‑161/22 P. Vastauksen perusteella määräytyy, onko unionin yleinen tuomioistuin perustellusti luokitellut riidanalaiset takaisinperintäpäätökset sopimukseen perustuvaan asiayhteyteen kuuluviksi ja todennut, ettei se ole toimivaltainen, vaan että toimivalta on sopimusasioita käsittelevällä belgialaisella tuomioistuimella, vai olisiko sen päinvastoin pitänyt julistautua toimivaltaiseksi käsittelemään kanteet, jotka komission sopimuskumppani on nostanut näistä päätöksistä.
4. Unionin tuomioistuimen vastaus tähän kysymykseen ratkaisee sen, kuinka asiassa C‑597/22 P esitettyyn kysymykseen on vastattava. Kysymys koskee sitä, voiko komissio antaa SEUT 299 artiklassa tarkoitetun täytäntöönpanoperusteen muodostavia päätöksiä periäkseen takaisin riidanalaisissa takaisinperintäpäätöksissä vaaditut määrät.
5. Unionin yleinen tuomioistuin vastasi tähän kysymykseen kieltävästi, koska se katsoi, että nämä päätökset kuuluivat sopimukseen perustuvaan asiayhteyteen. Tuomion ADR Center v. komissio (jäljempänä tuomio ADR)(2) mukaan komissio ei voi antaa täytäntöönpanoperusteen muodostavaa päätöstä sopimussuhteissa, joihin ei sisälly välityslauseketta unionin tuomioistuinten hyväksi.
6. Näin ollen se, oliko unionin yleisen tuomioistuimen päätös kumota asiassa C‑597/22 P kyseessä olevat täytäntöönpanoperusteen muodostavat päätökset perusteltu, riippuu siitä, ovatko sen asioissa C‑160/22 P ja C‑161/22 P kyseessä olevia takaisinperintäpäätöksiä koskevat toteamukset perusteltuja.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Sopimus Euroopan unionin toiminnasta
7. SEUT 272, SEUT 274 ja SEUT 299 artiklassa määrätään seuraavaa:
”272 artikla
Euroopan unionin tuomioistuimella on toimivalta ratkaista asia unionin tekemässä tai sen puolesta tehdyssä julkis- tai yksityisoikeudellisessa sopimuksessa olevan välityslausekkeen nojalla.
274 artikla
Jollei toimivaltaa ole perussopimuksilla annettu Euroopan unionin tuomioistuimelle, riidat, joissa unioni on asianosainen, eivät unionin asianosaisuuden perusteella ole jäsenvaltioiden tuomioistuinten tuomiovallan ulkopuolella.
299 artikla
Neuvoston, komission tai Euroopan keskuspankin säädös, jossa määrätään maksuvelvollisuus muulle kuin valtiolle, on täytäntöönpanokelpoinen.
Täytäntöönpanoon sovelletaan sen valtion säännöksiä lainkäytöstä riita-asioissa, jonka alueella täytäntöönpano tapahtuu. Täytäntöönpanomääräyksen antaa, tutkimatta muuta kuin täytäntöönpanoasiakirjan oikeaperäisyyden, kansallinen viranomainen, jonka kunkin jäsenvaltion hallitus määrää tähän tehtävään ja josta se ilmoittaa komissiolle ja Euroopan unionin tuomioistuimelle.
Kun nämä muodollisuudet on hakijan vaatimuksesta täytetty, tämä voi hakea täytäntöönpanoa kansallisen lainsäädännön mukaisesti saattamalla asian suoraan toimivaltaisen viranomaisen käsiteltäväksi.
Täytäntöönpanoa voidaan lykätä vain Euroopan unionin tuomioistuimen päätöksellä. Kansallisten tuomioistuinten toimivaltaan kuuluu kuitenkin tutkia, onko päätös pantu täytäntöön oikeassa järjestyksessä.”
B Unionin taloudellisten etujen suojaamisesta annettu asetus
8. Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta 18.12.1995 annetun neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 2988/95 (jäljempänä taloudellisten etujen suojaamisesta annettu asetus)(3) 1 ja 4 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1 artikla
1. Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamiseksi annetaan yleinen säännöstö yhteisön oikeuteen kohdistuvia väärinkäytöksiä yhtenäisistä tarkastuksista sekä hallinnollisista toimenpiteistä ja seuraamuksista.
2. Väärinkäytösten tunnusmerkit toteuttaa jokainen yhteisön oikeuden säännöksen tai määräyksen rikkominen, joka johtuu taloudellisen toimijan teosta tai laiminlyönnistä ja jonka tuloksena on tai voisi olla vahinko yhteisöjen yleiselle talousarviolle tai yhteisöjen hoidossa oleville talousarvioille, joko suoraan yhteisöjen puolesta kannettujen omien varojen vähenemisen tai lakkaamisen taikka perusteettoman menon takia.
4 artikla
1. Kaikista väärinkäytöksistä seuraa yleensä perusteettomasti saadun etuuden periminen takaisin siten, että
– velvoitetaan maksamaan velkana olevat tai perusteettomasti saadut summat,
– takuu, joka on annettu myönnetyn etuuden hakemuksen tueksi tai ennakkomaksua saataessa, määrätään kokonaan tai osittain menetetyksi.
2. Edellä 1 kohdassa tarkoitettujen toimenpiteiden soveltaminen rajoitetaan saadun etuuden takaisinperimiseen, lisättynä, jos tästä on säädetty, koroilla, jotka voidaan määritellä kiinteästi.
3. Toimet, joiden suhteen todetaan, että niiden tarkoituksena on saada asiassa sovellettavan yhteisön oikeuden tavoitteiden vastainen etuus luomalla keinotekoisesti vaadittavat edellytykset tämän etuuden saamiseksi, johtavat tapauskohtaisesti joko tämän etuuden epäämiseen tai sen takaisinperimiseen.
4. Tässä artiklassa säädettyjä toimenpiteitä ei pidetä seuraamuksina.”
C Unionin varainhoitoasetukset
1. Vuoden 2002 varainhoitoasetus
9. Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavasta varainhoitoasetuksesta 25.6.2002 annetun neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 1605/2002,(4) sellaisena kuin se on muutettuna 13.12.2006 annetulla neuvoston asetuksella (EY, Euratom) N:o 1995/2006(5) (jäljempänä vuoden 2002 varainhoitoasetus), 103 artiklassa säädettiin seuraavaa:
”Jos ilmenee, että ratkaisumenettelyyn on liittynyt huomattavia virheitä, väärinkäytöksiä tai petoksia, toimielinten on keskeytettävä menettely ja toteutettava tarvittavat toimenpiteet, menettelyn peruuttaminen mukaan luettuna.
Jos hankintasopimuksen tekemisen jälkeen ilmenee, että ratkaisumenettelyyn tai sopimuksen täytäntöönpanoon on liittynyt huomattavia virheitä, väärinkäytöksiä tai petoksia, toimielimet voivat joko jättää sopimuksen tekemättä tai keskeyttää sen täytäntöönpanon sen mukaan, mihin menettelyn vaiheeseen on edetty, tai tarvittaessa purkaa sopimuksen.
Jos toimeksisaaja on syyllistynyt tällaisiin virheisiin, väärinkäytöksiin tai petoksiin, toimielimet voivat lisäksi kieltäytyä suorittamasta maksuja ja periä takaisin jo maksetut määrät tai purkaa kyseisen toimeksisaajan kanssa tehdyt sopimukset suhteessa virheiden, väärinkäytösten tai petosten vakavuuteen.”
2. Vuoden 2018 varainhoitoasetus
10. Asetuksen (EU, Euratom) 2018/1046 (jäljempänä vuoden 2018 varainhoitoasetus)(6) 98 artiklassa säädetään menettelystä, jota noudatetaan unionin saamisen vahvistamisessa ja sellaisen toimen laatimisessa, jossa todetaan, että velalliselta on saaminen, jonka maksamista voidaan vaatia.
11. Vuoden 2018 varainhoitoasetuksen 100 artiklassa, jonka otsikkona on ”Perinnän hyväksyminen”, 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa todetaan seuraavaa:
”Unionin toimielin voi määrätä saamisen maksuvelvollisuuden myös muille kuin jäsenvaltioille SEUT 299 artiklassa tarkoitetulla täytäntöönpanokelpoisella päätöksellä.”
12. Kyseisen asetuksen 131 artiklassa, jonka otsikko on ”Keskeyttäminen, purkaminen ja pienentäminen”, säädetään seuraavaa:
1. ”Jos ilmenee, että myöntämismenettelyyn on liittynyt sääntöjenvastaisuus tai petos, toimivaltainen tulojen ja menojen hyväksyjä keskeyttää menettelyn ja voi toteuttaa tarvittavat toimenpiteet, menettelyn peruuttaminen mukaan luettuna. [– –]
2. Jos myöntämisen jälkeen ilmenee, että myöntämismenettelyyn on liittynyt sääntöjenvastaisuus tai petos, toimivaltainen tulojen ja menojen hyväksyjä voi
a) kieltäytyä tekemästä oikeudellista sitoumusta tai peruuttaa myönnetyn palkinnon;
b) keskeyttää maksut;
c) keskeyttää oikeudellisen sitoumuksen täyttämisen;
d) tarvittaessa purkaa oikeudellisen sitoumuksen kokonaan tai yhden tai useamman saajan osalta.
3. Toimivaltainen tulojen ja menojen hyväksyjä voi keskeyttää maksut tai oikeudellisen sitoumuksen täyttämisen, jos
a) ilmenee, että oikeudellisen sitoumuksen täyttämiseen on liittynyt sääntöjenvastaisuus, petos tai velvoitteiden laiminlyönti;
b) on tarpeen tarkistaa, onko oletettu sääntöjenvastaisuus, petos tai velvoitteiden laiminlyönti todella tapahtunut;
c) sääntöjenvastaisuus, petos tai velvoitteiden laiminlyönti asettaa kyseenalaiseksi unionin varoja 62 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan c alakohdan mukaisesti hoitavan henkilön tai yhteisön sisäisen valvonnan järjestelmien luotettavuuden tai vaikuttavuuden taikka tilien perustana olevien toimien laillisuuden ja sääntöjenmukaisuuden.
Jos ensimmäisen alakohdan b alakohdassa tarkoitettua oletettua sääntöjenvastaisuutta, petosta tai velvoitteiden laiminlyöntiä ei voida näyttää toteen, sitoumuksen täyttämistä tai maksujen suorittamista jatketaan mahdollisimman pian.
Toimivaltainen tulojen ja menojen hyväksyjä voi purkaa oikeudellisen sitoumuksen kokonaan tai yhden tai useamman saajan osalta ensimmäisen alakohdan a ja c alakohdassa tarkoitetuissa tapauksissa.
4. Toimivaltainen tulojen ja menojen hyväksyjä voi 2 ja 3 kohdassa tarkoitettujen toimenpiteiden lisäksi pienentää avustuksen, palkinnon tai rahoitusosuussopimuksen mukaisen rahoitusosuuden määrää tai alentaa sopimuksen mukaista hintaa suhteessa sääntöjenvastaisuuden, petoksen tai velvoitteiden laiminlyönnin vakavuuteen, myös silloin kun asianomaista toimintaa ei ole toteutettu lainkaan tai se on toteutettu puutteellisesti, vain osittain tai myöhässä.
– –”
III Valitusten tausta
13. Käsiteltävänä olevat asiat koskevat kahta sopimusta – CARDS-sopimusta ja TACIS-sopimusta – jotka unioni teki vastapuolen, HB:n kanssa. Näiden sopimusten täyttämisen aikana paljastui sääntöjenvastaisuuksia, joihin vastapuoli oli syyllistynyt hankintamenettelyjen aikana.
14. Näiden paljastumisten jälkeen komissio teki päätökset sopimusten nojalla maksettujen määrien takaisinperimisestä, joista unionin yleinen tuomioistuin antoi 21.12.2021 tuomion HB v. komissio (T‑795/19, jäljempänä tuomio T‑795/19, EU:T:2021:917) ja tuomion HB v. komissio (T‑796/19, jäljempänä tuomio T‑796/19, EU:T:2021:918), jotka on riitautettu valituksilla asioissa C‑160/22 P ja C‑161/22 P. Lisäksi komissio teki sittemmin vaadittujen määrien takaisin perimiseksi täytäntöönpanoperusteen muodostavia päätöksiä, joista unionin yleinen tuomioistuin antoi 6.7.2022 tuomion T‑408/21, HB v. komissio (EU:T:2022:418), joka on riitautettu valituksella asiassa C‑597/22 P.
15. Todettakoon, että unionin tuomioistuimessa on vireillä muitakin asioita, jotka myös koskevat CARDS- ja TACIS-sopimuksia.(7)
A Yhdistetyt asiat C‑160/22 P ja C‑161/22 P
1. CARDS- ja TACIS-ohjelmiin liittyvät takaisinperintäpäätökset
a) CARDS-ohjelmaan liittyvä takaisinperintäpäätös
16. Asiassa C‑160/22 P kyseessä olevan riita-asian tausta on esitetty muun muassa tuomion T‑795/19 1–29 kohdassa ja hankinnan CARDS/2008/166-249 johdosta maksettavana olevien määrien alentamisesta ja perusteetta maksettujen määrien takaisinperinnästä 15.10.2019 annetun komission päätöksen C(2019)7319 final (jäljempänä CARDS-ohjelmaan liittyvä takaisinperintäpäätös) johdanto-osan perustelukappaleissa, ja se voidaan tiivistää seuraavasti:
17. Unioni, jota edusti Euroopan jälleenrakennusvirasto (EAR), julkaisi 24.10.2007 tarjouspyynnön, jonka viitenumero oli EuropeAid/125037/D/SER/YU, palvelusopimuksen tekemiseksi teknisen tuen tarjoamisesta Serbian ylimmälle tuomarineuvostolle. Sopimus oli osa jälleenrakennusta, kehittämistä ja vakauttamista varten toteutettua yhteisön avustusohjelmaa (Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation, CARDS), jonka tarkoituksena oli tukea Kaakkois-Euroopan maita niiden osallistumiseksi vakautus- ja assosiaatioprosessiin Euroopan unionin kanssa.
18. Hankinnan CARDS/2008/166-429 (jäljempänä CARDS-hankinta) sopimuspuoleksi valittiin 10.6.2008 vastapuolen, HB:n, koordinoima konsortio. Vastaava sopimus nro 06SER01/05/004 (jäljempänä CARDS-sopimus) allekirjoitettiin 30.7.2008, ja sen enimmäisarvo on 1 999 125 euroa.
19. CARDS-sopimuksessa määrättiin erityisesti, että sopimukseen sovellettava laki on unionin oikeus, jota täydennetään tarvittaessa Belgian oikeudella (erityisten sopimusehtojen 9.1 artikla), että kaikki tähän sopimukseen liittyvät riita-asiat kuuluvat Brysselin (Belgia) tuomioistuinten yksinomaiseen toimivaltaan (erityisten sopimusehtojen 11 artikla), että jos unionin sopimuskumppani on syyllistynyt virheisiin, sääntöjenvastaisuuksiin tai petoksiin sopimuksen tekomenettelyn aikana, unioni voi kieltäytyä suorittamasta erääntyneitä maksuja tai periä takaisin jo maksettuja määriä suhteessa virheiden, sääntöjenvastaisuuksien tai petosten vakavuuteen (yleisten sopimusehtojen 35.1 ja 35.2 artikla) ja että unioni voisi purkaa sopimuksen useissa eri tilanteissa, erityisesti, jos toinen sopimuskumppani on syyllistynyt ammatin harjoittamiseen liittyvään vakavaan virheeseen (yleisten sopimusehtojen 36.3 artiklan g alakohta).
20. Sen jälkeen kun EAR:n työ päättyi joulukuussa 2008, CARDS-sopimus siirrettiin EU:n Serbian edustustolle (jäljempänä Serbian edustusto).
21. CARDS-sopimuksen täyttäminen keskeytettiin 31.3.2010 sen jälkeen, kun Euroopan petostentorjuntavirasto (OLAF) oli tehnyt selvityskäynnin ja laatinut analyysiraportin, jossa todettiin, että sopimuksen tekomenettelyn aikana oli ilmennyt vakavia sääntöjenvastaisuuksia ja mahdollisia korruptiotapauksia.
22. OLAFin lopullisen tutkintaselostuksen ja lisäanalyysiraportin jälkeen Serbian edustusto ilmoitti vastapuolelle aikomuksestaan purkaa CARDS-sopimus. Serbian edustusto ilmoitti 8.5.2015 päivätyllä kirjeellä vastapuolelle, että sopimus oli katsottava alusta alkaen pätemättömäksi sopimuksen tekemiseen liittyvien sääntöjenvastaisuuksien vuoksi ja että komissio perisi takaisin kaikki maksetut määrät. Serbian edustusto vahvisti 9.10.2015 päivätyllä kirjeellä päätöksensä purkaa mainittu sopimus.
23. Komissio teki 15.10.2019 CARDS-ohjelmaan liittyvän takaisinperintäpäätöksen. Kyseisessä päätöksessä viitattiin muun muassa vuoden 2002 varainhoitoasetuksen 103 artiklaan, vuoden 2018 varainhoitoasetuksen 131 ja 98 artiklaan sekä taloudellisten etujen suojaamisesta annetun asetuksen 4 artiklaan, ja sen päätösosassa todettiin seuraavaa:
”1 artikla
Rajoitettua tarjouspyyntöä, jonka viitenumero on EuropeAid/125037/D/SER/YU, koskevaan hankintamenettelyyn liittyi [vuoden 2002 varainhoito]asetuksen 103 artiklassa ja [vuoden 2018 varainhoito]asetuksen 131 artiklassa tarkoitettu sääntöjenvastaisuus.
Mainittu sääntöjenvastaisuus johtuu [vastapuolen, joka] allekirjoitti tarjouspyynnön perusteella tehdyn [CARDS-]sopimuksen, johtamasta yhteenliittymästä.
2 artikla
[CARDS-]hankkeen arvo alennetaan 1 199 125,00 eurosta 0 (nollaan) euroon.
3 artikla
Kaikki mainitun [CARDS-]sopimuksen nojalla suoritetut 1 197 055,86 euron suuruiset maksut katsotaan aiheettomasti suoritetuiksi ja ne peritään takaisin.
4 artikla
Naapuruus- ja laajentumisneuvottelujen pääosaston pääjohtaja antaa [vastapuolta] vastaan takaisinperintämääräyksen 3 artiklassa tarkoitetusta määrästä.
[Vastapuoli] on tämän päätöksen ja siihen liittyvän veloitusilmoituksen vastaanottaja. Tätä päätöstä sovelletaan siitä päivästä, jona [vastapuoli] on vastaanottanut sen.
5 artikla
Tästä päätöksestä voidaan [SEUT] 263 artiklan mukaisesti nostaa kumoamiskanne Euroopan unionin tuomioistuimessa kahden kuukauden kuluessa.”
b) TACIS-ohjelmaan liittyvä takaisinperintäpäätös
24. Asiassa C‑161/22 P kyseessä olevan riita-asian tausta on esitetty muun muassa tuomion T‑796/19 1–24 kohdassa ja hankinnan TACIS/2006/101-510 johdosta maksettavana olevien määrien alentamisesta ja perusteetta maksettujen määrien takaisinperinnästä 15.10.2019 annetun komission päätöksen C(2019)7318 final (jäljempänä TACIS-ohjelmaan liittyvä takaisinperintäpäätös) johdanto-osan perustelukappaleissa, ja se voidaan tiivistää seuraavasti:
25. Unioni, jota edusti sen Ukrainassa oleva edustusto (jäljempänä Ukrainan edustusto), julkaisi 25.1.2006 tarjouspyynnön, jonka viitenumero oli EuropeAid/122038/C/SV/UA ja jonka tarkoituksena oli tehdä palveluhankintasopimus teknisen avun antamisesta Ukrainan viranomaisille Ukrainan lainsäädännön lähentämiseksi unionin lainsäädäntöön. Tämä sopimus oli osa Itsenäisten valtioiden yhteisölle tarkoitettua teknisen avun ohjelmaa (TACIS-ohjelma), jonka tavoitteena oli edistää siirtymistä markkinatalouteen ja lujittaa demokratiaa ja oikeusvaltion periaatetta Itä-Euroopan ja Keski-Aasian kumppanivaltioissa.
26. Hankinnan TACIS/2006/101-510 (jäljempänä TACIS-hankintasopimus) sopimuspuoleksi valittiin 17.6.2006 vastapuolen, Hb:n, koordinoima konsortio. Vastaava sopimus nro 2006/101-510 (jäljempänä TACIS-sopimus) allekirjoitettiin 17.7.2006, ja sen enimmäisarvo on 4 410 000 euroa.
27. TACIS-sopimuksessa määrättiin erityisesti, että kaikkiin kysymyksiin, joita kyseinen sopimus ei koske, sovellettiin Belgian lakia (erityisten sopimusehtojen 9.1 artikla), että kaikki sopimukseen liittyvät riidat kuuluivat Brysselin tuomioistuinten yksinomaiseen toimivaltaan (erityisten sopimusehtojen 11 artikla), että jos unionin sopimuskumppani on syyllistynyt virheisiin, sääntöjenvastaisuuksiin tai petoksiin sopimuksen tekomenettelyn aikana, unioni voi kieltäytyä suorittamasta erääntyneitä maksuja tai periä takaisin jo maksettuja määriä suhteessa virheiden, sääntöjenvastaisuuksien tai petosten vakavuuteen (yleisten sopimusehtojen 35.1 ja 35.2 artikla) ja että unioni voisi purkaa sopimuksen useissa eri tilanteissa, erityisesti jos toinen sopimuspuoli on syyllistynyt ammatin harjoittamiseen liittyvään vakavaan virheeseen (yleisten sopimusehtojen 36.3 artiklan g alakohta).
28. TACIS-sopimuksen täyttäminen ja siihen liittyvät maksut keskeytettiin 16.7.2009 sen jälkeen, kun OLAF oli tehnyt selvityskäynnin ja laatinut analyysiraportin, jossa todettiin, että sopimuksen tekomenettelyn aikana oli ilmennyt vakavia sääntöjenvastaisuuksia ja mahdollisia korruptiotapauksia. OLAFin havainnot toimitettiin myös Belgian oikeusviranomaisille.
29. OLAF vahvisti 19.4.2010 päivätyssä lopullisessa tutkintaselostuksessaan, että vakavia sääntöjenvastaisuuksia ja mahdollisia korruptiotapauksia oli esiintynyt. OLAF suositteli, että Ukrainan edustusto purkaa TACIS-sopimuksen ja perii takaisin aiheettomasti maksetut määrät.
30. Ukrainan edustusto ilmoitti 20.4.2012 vastapuolelle aikomuksestaan peruuttaa TACIS-sopimuksen keskeyttäminen sillä perusteella, että ensinnäkin Belgian viranomaisten suorittamaa oikeudellista tutkintaa oli jatkettu, ja toiseksi, että sopimus voitiin katsoa täytetyksi.
31. Ukrainan edustusto ilmoitti vastapuolelle 19.3.2013, että TACIS-sopimus voidaan katsoa täytetyksi loppuraportin hyväksymisen, loppulaskun maksamisen ja pankkitakauksen palauttamisen jälkeen.
32. Ukrainan edustusto ilmoitti 24.5.2018 vastapuolelle aikomuksestaan periä takaisin kaikki TACIS-hankintasopimuksen nojalla maksetut summat, joiden määrä oli 4 241 507 euroa.
33. Komissio teki 15.10.2019 TACIS-ohjelmaan liittyvän takaisinperintäpäätöksen. Kyseisessä päätöksessä viitattiin muun muassa vuoden 2002 varainhoitoasetuksen 103 artiklaan, vuoden 2018 varainhoitoasetuksen 131 ja 98 artiklaan sekä taloudellisten etujen suojaamisesta annetun asetuksen 4 artiklaan, ja sen päätösosassa todettiin seuraavaa:
”1 artikla
Rajoitettua tarjouspyyntöä, jonka viitenumero on EuropeAid/122038/C/SV/UA, koskevaan hankintamenettelyyn liittyi [vuoden 2002 varainhoito]asetuksen 103 artiklassa ja [vuoden 2018 varainhoito]asetuksen 131 artiklassa tarkoitettu sääntöjenvastaisuus.
Mainittu sääntöjenvastaisuus johtuu [vastapuolen, joka] allekirjoitti tarjouspyynnön perusteella tehdyn [TACIS-]sopimuksen, johtamasta yhteenliittymästä.
2 artikla
[TACIS-]sopimuksen arvoa alennetaan 4 410 000,00 eurosta 0 (nollaan) euroon.
3 artikla
Kaikki mainitun sopimuksen nojalla suoritetut 4 241 507,00 euron suuruiset maksut katsotaan aiheettomasti suoritetuiksi ja ne peritään takaisin.
4 artikla
Naapuruus- ja laajentumisneuvottelujen pääosaston pääjohtaja antaa [vastapuolta] vastaan takaisinperintämääräyksen 3 artiklassa tarkoitetusta määrästä.
[Vastapuoli] on tämän päätöksen ja siihen liittyvän veloitusilmoituksen vastaanottaja. Tätä päätöstä sovelletaan siitä päivästä, jona [vastapuoli] on vastaanottanut sen.
5 artikla
Tästä päätöksestä voidaan [SEUT] 263 artiklan mukaisesti nostaa kumoamiskanne Euroopan unionin tuomioistuimessa kahden kuukauden kuluessa.”
2. Tuomiot T‑795/19 ja T‑796/19
34. Asian käsittely unionin yleisessä tuomioistuimessa ja myöhempi kehitys on kuvattu tuomion T‑795/19 30–51 kohdassa ja tuomion T‑796/19 25–46 kohdassa, ja ne voidaan tiivistää seuraavasti.
35. Vastapuoli nosti 19.11.2019 toimittamillaan asiakirjoilla kanteet hankintaan CARDS (asia T‑795/19) ja hankintaan TACIS (asia T‑796/19) liittyvistä takaisinperintäpäätöksistä. Näillä kanteilla vastapuoli vaati unionin yleistä tuomioistuinta muun muassa kumoamaan mainitut päätökset ja velvoittamaan komission maksamaan vahingonkorvausta. Komissio puolestaan vaati unionin yleistä tuomioistuinta muun muassa hylkäämään kumoamiskanteet perusteettomina ja jättämään vahingonkorvausvaatimukset tutkimatta tai hylkäämään ne perusteettomina.
36. Vastapuoli nosti 7.2.2020 tribunal de première instance francophone de Bruxellesissä (Brysselin ranskankielinen alioikeus, Belgia) kanteen Euroopan unionia vastaan, jota edusti komissio, ja vaati pääasiallisesti TACIS-hankinnan osalta toteamaan, että unionilla ei ole oikeutta määrätä kyseisen hankinnan arvon alentamisesta nollaan, ja toteamaan CARDS-hankinnan osalta, ettei unionilla ollut oikeutta purkaa sopimusta. Toissijaisesti se vaati unionin velvoittamista maksamaan sopimukseen perustuvan vahingonkorvauksen, joka vastaa TACIS- ja CARDS-hankintojen koko määrää.
37. Tribunal de première instance francophone de Bruxelles antoi 19.2.2021 tuomion, jossa se totesi, että sillä oli tarvittava toimivalta käsitellä vastapuolen unionia vastaan nostama kanne sekä TACIS- että CARDS-hankintojen osalta, ja päätti samalla lykätä pääasian käsittelyä, kunnes asiassa T‑795/19 ja T‑796/19 on tehty päätös tai päätökset, joilla oikeudenkäynnit saatetaan päätökseen.
38. Unionin yleinen tuomioistuin jätti tuomioissaan T‑795/19 ja T‑796/19 tutkimatta kaksi sen käsiteltäväksi saatettua kannetta siltä osin kuin niissä vaadittiin CARDS- ja TACIS-ohjelmiin liittyvien takaisinperintäpäätösten kumoamista ja totesi ne perusteettomiksi siltä osin kuin niissä vaadittiin toteamaan sopimussuhteen ulkopuolinen unionin vastuu. Toiseksi se velvoitti työjärjestyksensä 135 artiklan 2 kohdan nojalla komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Kyseisen määräyksen mukaan se voi velvoittaa myös voittaneen asianosaisen korvaamaan oikeudenkäyntikulut osittain tai kokonaan, jos se katsotaan perustelluksi kyseisen asianosaisen menettelyn takia, ottaen huomioon myös tämän menettely ennen asian vireilletuloa, erityisesti siinä tapauksessa, että kyseisen asianosaisen katsotaan aiheuttaneen toiselle asianosaiselle kuluja tarpeettomasti tai haitantekona. Unionin yleinen tuomioistuin katsoi, että tässä tapauksessa komissio oli CARDS- ja TACIS-päätösten 5 artiklan sanamuodolla edistänyt riidan syntymistä.
B Asia C‑597/22 P
1. Täytäntöönpanoperusteen muodostavat CARDS- ja TACIS-päätökset
39. Komissio teki 5.5.2021 päätöksen C(2021)3340 final, joka koski vastapuolen 1 197 055,86 euron suuruisen saatavan takaisinperintää CARDS-hankinnan osalta (jäljempänä täytäntöönpanoperusteen muodostava CARDS-päätös), ja päätöksen C(2021)3339 final, joka koski 4 241 507 euron suuruisen saatavan perimistä vastapuolelta TACIS-hankinnan osalta (jäljempänä täytäntöönpanoperusteen muodostava TACIS-päätös). Näiden kahden päätöksen 5 artiklan mukaan ne ovat SEUT 299 artiklassa tarkoitettuja täytäntöönpanoperusteita.
2. Tuomio T‑408/21
40. Vastapuoli nosti 9.7.2021 unionin yleisessä tuomioistuimessa kanteen, jossa se vaati muun muassa täytäntöönpanoperusteen muodostavien CARDS- ja TACIS-päätösten kumoamista ja joka rekisteröitiin numerolla T‑408/21.
41. Unionin yleinen tuomioistuin kumosi nämä päätökset tuomiolla T‑408/21 lähinnä sillä perusteella, että koska CARDS- ja TACIS-sopimuksissa ei ollut välityslauseketta, komissiolla ei ollut valtuuksia tehdä täytäntöönpanoperusteen muodostavia päätöksiä SEUT 299 artiklan nojalla.
IV Valitusmenettely ja asianosaisten lausumat
A Yhdistetyt asiat C‑160/22 P ja C‑161/22 P
42. Komissio on 7.3.2022 jättämillään asiakirjoilla tehnyt tuomioista T‑795/19 ja T‑796/19 valitukset, jotka on rekisteröity numeroilla C‑160/22 P ja C‑161/22 P.
43. Asiat C‑160/22 P ja C‑161/22 P yhdistettiin unionin tuomioistuimen presidentin 11.5.2022 tekemällä päätöksellä kirjallista ja suullista käsittelyä sekä tuomion antamista varten.
44. Komissio vaatii, että unionin tuomioistuin
– kumoaa asioissa T‑795/19 ja T‑796/19 annetut tuomiot siltä osin kuin niissä jätetään tutkimatta kumoamiskanteet, jotka vastapuoli on nostanut CARDS- ja TACIS-ohjelmiin liittyvistä takaisinperintäpäätöksistä (tuomiolauselmien 1 kohta), ja siltä osin kuin niissä velvoitetaan komissio korvaamaan oikeudenkäyntikulut välitoimimenettelystä aiheutuneet kulut mukaan lukien (tuomiolauselmien 3 kohta)
– palauttaa asiat unionin yleiseen tuomioistuimeen asiaratkaisun antamiseksi kumoamiskanteista ja oikeudenkäyntikuluista, ja
– velvoittaa vastapuolen korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
45. Vastapuoli vaatii, että unionin tuomioistuin
– hylkää komission tekemät valitukset ja
– velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
B Asia C‑597/22 P
46. Komissio on 16.9.2022 jättämällään asiakirjalla tehnyt tuomiosta T‑408/21 valituksen, joka rekisteröitiin numerolla C‑597/22 P.
47. Komissio vaatii, että unionin tuomioistuin
– kumoaa tuomion T‑408/21 siltä osin kuin siinä kumotaan täytäntöönpanoperusteen muodostavat CARDS- ja TACIS-päätökset
– palauttaa asian unionin yleiseen tuomioistuimeen asiaratkaisun antamiseksi kumoamiskanteesta, ja
– velvoittaa vastapuolen korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
48. Vastapuoli vaatii, että unionin tuomioistuin
– hylkää komission tekemän valituksen ja
– velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
49. Osapuolia kuultiin 27.9.2023 pidetyssä kolmen valituksen yhteisessä käsittelyssä, jossa ne esittivät huomautuksensa ja vastasivat unionin tuomioistuimen kysymyksiin.
V Arviointi
50. Kuten johdannossa todettiin, asiassa C‑597/22 P (B) omaksuttava ratkaisu riippuu asioissa C‑160/22 P ja C‑161/22 P omaksuttavasta ratkaisusta. Siksi on aiheellista tutkia nämä asiat (A) ensin.
A Asiat C‑160/22 P ja C‑161/22 P
51. Ennen kuin siirrytään tarkastelemaan näiden asioiden asiakysymystä, joka koskee sitä, kuuluvatko CARDS- ja TACIS-ohjelmiin liittyvät takaisinperintäpäätökset tosiasiallisesti sopimukseen perustuvaan asiayhteyteen ja näin ollen sopimusasioita käsittelevän tuomioistuimen toimivaltaan (2), on tutkittava, voidaanko komission valitukset ottaa tutkittavaksi, minkä vastapuoli on kyseenalaistanut (1).
1. Valitusten tutkittavaksi ottaminen
52. Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 56 artiklan toisen kohdan mukaan muutosta voivat hakea kaikki asianosaiset, joiden vaatimukset on kokonaan tai osittain hylätty.
53. Vastapuolen mukaan komission vaatimuksia ei ole tässä tapauksessa hylätty niiden kumoamiskanteiden osalta, jotka vastapuoli oli nostanut unionin yleisessä tuomioistuimessa CARDS- ja TACIS-ohjelmiin liittyvistä takaisinperintäpäätöksistä, koska unionin yleinen tuomioistuin jätti tutkimatta nämä kanteet. Se, että kanteet jätettiin tutkimatta sen sijaan, että ne olisi hylätty perusteettomina, kuten komissio oli pyytänyt, ei vastapuolen mukaan voi merkitä sitä, että komission vaatimukset olisi hylätty.
54. Vastapuolen mukaan komissiolla ei myöskään ole oikeussuojan tarvetta, koska se perustaa valituksensa tarpeeseen suojata unionin taloudellisia etuja. Näissä väitteissä ei nimittäin oteta huomioon EUT-sopimuksessa vahvistettua tuomioistuinten toimivallan jakoa ja sitä, että kansallinen tuomioistuin voi unionin tekemän sopimuksen osalta toimivaltaisena tuomioistuimena yhtä hyvin suojella unionin taloudellisia etuja kuin unionin tuomioistuimet.
55. Tämä oikeudenkäyntiväite on hylättävä ilman, että on tarpeen ratkaista kysymystä siitä, onko komission, joka on etuoikeutettu valittaja, osoitettava, että sillä on oikeussuojan tarve, kun se hakee muutosta nyt esillä olevan kaltaisissa riita-asioissa. Ei ole myöskään tarpeen tutkia väitteitä, jotka vastapuoli on esittänyt kiistääkseen komission oikeussuojan tarpeen ja jotka mielestäni liittyvät valitusten asiasisällön tutkimisen piiriin, eli kysymykseen Euroopan unionin tuomioistuinten toimivallasta tutkia kanteet ensimmäisessä oikeusasteessa, eikä valitusten tutkittavaksi ottamiseen.
56. On nimittäin riittävää todeta, että toisin kuin vastapuoli väittää, komissio on joka tapauksessa hävinnyt asian ensimmäisessä oikeusasteessa esittämiensä vaatimusten osalta siltä osin kuin on kyse CARDS- ja TACIS-ohjelmiin liittyvien takaisinperintäpäätösten kumoamista koskevista vaatimuksista, minkä vuoksi sillä on oikeussuojan tarve muutoksenhaussa tuomioiden T‑795/19 ja T‑796/19 kumoamiseksi.
57. Tältä osin on muistutettava, että unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi kyseiset kumoamisvaatimukset, koska se katsoi, että oikeusriidat olivat luonteeltaan sopimusoikeudellisia ja että ne kuuluivat näin ollen belgialaisen tuomioistuimen toimivaltaan, sillä tämä oli sopimusasioita käsittelevä tuomioistuin CARDS- ja TACIS-sopimusten lausekkeiden nojalla.(8) Lisäksi vastapuoli esitti kyseisessä belgialaisessa tuomioistuimessa myös vaatimuksia, jotka olivat vaikutuksiltaan samanlaisia kuin unionin yleisessä tuomioistuimessa esitetyt vaatimukset, ja belgialainen tuomioistuin katsoi, että se oli toimivaltainen käsittelemään ne, mutta lykkäsi asian käsittelyä, kunnes nyt käsiteltävissä asioissa annetaan lopulliset ratkaisut.(9)
58. Kuten komissio perustellusti toteaa, se, että unionin yleinen tuomioistuin ei ottanut tutkittaviksi vastapuolen CARDS- ja TACIS-ohjelmiin liittyvien takaisinperintäpäätösten kumoamista koskevia vaatimuksia – sen sijaan, että se olisi hylännyt ne perusteettomina – on komissiolle vastaista, joten valituksen lopputulos voi tuottaa sille jotakin hyötyä.(10) Jos unionin yleinen tuomioistuin olisi tutkinut näiden vaatimusten asiasisällön ja hylännyt ne perusteettomina, oikeusriidat olisi nimittäin saatettu päätökseen ja komission vaatimusten perusteltavuus olisi todettu (edellyttäen, että tuomio olisi pysytetty mahdollisen valituksen yhteydessä).
59. Tästä seuraa, että koska komissio on näin ollen hävinnyt asian unionin yleisessä tuomioistuimessa esittämiensä vaatimusten osalta, jotka koskevat CARDS- ja TACIS-ohjelmiin liittyvien takaisinperintäpäätösten kumoamista, asioissa C‑160/22 P ja C‑161/22 P tehdyt valitukset voidaan ottaa tutkittavaksi.
2. Tuomioistuimen toimivalta CARDS- ja TACIS-ohjelmiin liittyvistä takaisinperintäpäätöksistä nostettujen kanteiden käsittelyssä
60. Komission mukaan unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen katsoessaan, että CARDS- ja TACIS-ohjelmiin liittyvät takaisinperintäpäätökset kuuluivat sopimukseen perustuvaan asiayhteyteen määritettäessä tuomioistuimen toimivaltaa ratkaista niitä koskevat asiat, joten ne kuuluivat sopimusasioita käsittelevän eivätkä kumoamisvaatimusta käsittelevän tuomioistuimen toimivaltaan. Komissio katsoo päinvastoin, että nämä päätökset ovat SEUT 263 artiklassa tarkoitettuja kannekelpoisia toimia.
61. Väitteidensä tueksi komissio esittää kolme valitusperustetta, jotka komission mukaan liittyvät läheisesti toisiinsa ja joita voidaan näin ollen tarkastella yhdessä. Näissä valitusperusteissa komissio väittää, että unionin yleinen tuomioistuin on virheellisesti luokitellut sopimussuhteiden alaan kuuluviksi ne julkisen vallan etuoikeudet, jotka sille on annettu asetuksilla unionin taloudellisten etujen suojaamiseksi ja jotka koskevat sääntöjenvastaisuuksien yksipuolista toteamista, sopimushintojen alentamista ja aiheettomasti maksettujen määrien takaisinperintää.
a) Unionin yleisen tuomioistuimen riidanalaiset perustelut
62. Unionin yleisen tuomioistuimen riidanalaisten perustelujen osalta kyseinen tuomioistuin muistutti aluksi tuomioon Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro v. komissio (jäljempänä tuomio Lito)(11) perustuvasta unionin tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä, jonka mukaan unionin tuomioistuimet eivät voi laajentaa tuomiovaltaansa koskemaan muita kuin niitä riitoja, joiden osalta niille on myönnetty toimivalta SEUT 274 artiklassa, jossa annetaan jäsenvaltioiden tuomioistuimille yleinen toimivalta ratkaista sellaiset riidat, joissa unioni on asianosainen. Siten sellaisen sopimuksen tapauksessa, joka on tehty kantajan ja unionin jonkin toimielimen välillä, unionin tuomioistuinten käsiteltäväksi voidaan saattaa kanne SEUT 263 artiklan nojalla vain jos riidanalaisella toimella on tarkoitus olla sitovia oikeusvaikutuksia, jotka ulottuvat asianosaisten välisen sopimussuhteen ulkopuolelle ja edellyttävät sopimuspuolena olevalle unionin toimielimelle sen hallintoviranomaisen asemassa myönnettyjen julkisen vallan valtaoikeuksien käyttämistä.(12)
63. Tämän kaksinkertaisen edellytyksen perusteella unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi komission väitteen, jonka mukaan CARDS- ja TACIS-ohjelmiin liittyvät takaisinperintäpäätökset kuuluivat – pelkästään sen vuoksi, että ne oli tehty sellaisen johdetun oikeuden nojalla, jossa komissiolle annettiin julkisen vallan oikeuksia – ”hallinnon alaan” (eivätkä ”sopimukseen perustuvaan asiayhteyteen”).(13)
64. Unionin yleisen tuomioistuimen mukaan on niin, että vaikka oletettaisiin, että vuosien 2002 ja 2018 varainhoitoa koskevissa asetuksissa(14) sekä taloudellisten etujen suojaamisesta annetussa asetuksessa annetaan komissiolle tietyin edellytyksin lupa toteuttaa julkisen vallan valtaoikeuksiin kuuluvia toimenpiteitä, tuomiossa Lito asetetuista edellytyksistä seuraa, että tämä ei voi riittää suoralta kädeltä sulkemaan kyseisiä toimenpiteitä sopimukseen perustuvan asiayhteyden ulkopuolelle, koska näiden asetusten täytäntöönpano perustuu laiminlyönteihin, jotka luetaan sellaisen osapuolen syyksi, joka on sopimussuhteessa unionin kanssa.(15)
65. Unionin yleisen tuomioistuimen mukaan hankintaviranomainen on sopimuksen allekirjoittamisen jälkeen sopimussuhteessa sopimuspuoleksi valittuun tarjoajaan, vaikka tarjouspyyntömenettely ei vielä kuuluisikaan sopimukseen perustuvaan asiayhteyteen. Näin ollen hankintaviranomaiselle johdetun oikeuden säännöksillä annettujen valtuuksien käyttäminen seuraamusten määräämiseksi hankintasopimuksen tekomenettelyn aikana tapahtuneista sääntöjenvastaisuuksista kuuluu sopimuksen allekirjoittamisesta lähtien sopimukseen perustuvaan asiayhteyteen. Tässä tapauksessa ratkaisevaa on näin ollen se, että näitä valtuuksia käytettiin, kun osapuolet olivat jo sitoutuneet toisiinsa CARDS- ja TACIS-sopimusten nojalla, että ne olivat jo täyttäneet huomattavan osan tai jopa kaikki velvoitteistaan ja että riidanalaisilla toimenpiteillä kumottiin sopimuksista johtuvat komission velvoitteet eli maksujen maksaminen vastapuolelle.(16)
66. Näin ollen unionin yleisen tuomioistuimen analyysin mukaan oikeuskäytännössä asetettu toinen edellytys sille, että sopimukseen perustuvaan asiayhteyteen kuuluva toimi voidaan luonnehtia SEUT 263 artiklassa tarkoitetuksi kannekelpoiseksi toimeksi, puuttui, koska CARDS- ja TACIS-ohjelmiin liittyvät takaisinperintäpäätökset olivat omiaan tuottamaan vain sopimusoikeudellisia vaikutuksia.(17)
b) Komission väitteiden arviointi
67. Komissio väittää erityisesti ensimmäisessä valitusperusteessaan, että unionin yleisen tuomioistuimen perustelut luovat uuden oikeuskäytännön, jossa sille kuuluvista julkisen vallan valtaoikeuksista tehdään ”sopimusoikeudellisia”. Näin horjutetaan sen mukaan unionin oikeusjärjestystä, tehdään komission päätösten määräyksistä tehottomia, riistetään siltä sille kuuluvat julkisen vallan valtaoikeudet ja viedään siltä olennainen väline unionin taloudellisten etujen puolustamiseksi.
68. Tätä väitettä ei voida kuitenkaan hyväksyä.
69. Toisin kuin komissio väittää, unionin yleisen tuomioistuimen riidanalainen päättely perustuu nimittäin erityisesti tuomiossa Lito ja tuomiossa ADR (1) vakiintuneiden periaatteiden asianmukaiseen soveltamiseen. Ratkaisu ei myöskään vaikuta komission toimivaltaan käyttää sille kuuluvia julkisen vallan valtaoikeuksia, vaan se koskee ainoastaan tuomioistuimen toimivaltaa tutkia toteutettuja toimenpiteitä (2).
1) CARDS- ja TACIS-ohjelmiin liittyvät takaisinperintäpäätökset sopimusoikeudellisessa asiayhteydessä annettujen toimien kumoamista koskevien kanteiden tutkittavaksi ottamisen edellytysten valossa
70. Kuten unionin yleinen tuomioistuin totesi, tuomion Lito mukaan on niin, että jos on kyse kantajan ja unionin toimielimen välisestä sopimuksesta, toimen on täytettävä kaksi edellytystä, jotta se olisi SEUT 263 artiklassa tarkoitettu kannekelpoinen toimi, josta voidaan nostaa kumoamiskanne: se ei saa perustua ainoastaan sopimuspuolena olevalle toimielimelle sen hallintoviranomaisen asemassa myönnetyn julkisen vallan valtaoikeuksien käyttämiseen, vaan sen tarkoituksena on oltava myös saada aikaan sitovia oikeusvaikutuksia, jotka ulottuvat asianosaisten välisen sopimussuhteen ulkopuolelle.
71. Tästä seuraa, että toisin kuin komissio väittää ensimmäisessä valitusperusteessaan, unionin yleinen tuomioistuin on katsonut perustellusti, että vaikka olisi todettu, että komission CARDS- ja TACIS-ohjelmiin liittyviä takaisinperintäpäätöksiä tehdessään käyttämä toimivalta ei perustu sopimukseen, pelkästään tämä seikka ei ole riittävä peruste luonnehtia näitä päätöksiä SEUT 263 artiklassa tarkoitetuiksi kannekelpoisiksi toimiksi, koska näillä päätöksillä ei ole osapuolten välisten sopimussuhteiden ulkopuolisia vaikutuksia.
72. Tätä päätelmää ei kyseenalaista se komission muun muassa ensimmäisessä valitusperusteessaan ja istunnossa esiin tuoma seikka, että nämä valtuudet on annettu sille hallintoviranomaisena, jotta voidaan määrätä seuraamuksia taloudellisten etujen suojaamisesta annetun asetuksen 4 artiklassa ja vuoden 2002 varainhoitoasetuksen 103 artiklassa tarkoitetuista väärinkäytöksistä ja unionin talousarvion suojaamiseksi. Myöskään se, että komissiolla on harkintavaltaa periä takaisin jo maksetut määrät oikeassa suhteessa väärinkäytösten vakavuuteen, ei riitä sen päätelmän tekemiseen, että tältä osin toteutettujen toimenpiteiden ei voida katsoa kuuluvan sopimukseen perustuvaan asiayhteyteen niiden riitauttamisen kannalta.
73. Tällainen toimivalta on varmasti samankaltaista kuin luonteeltaan ”hallinnolliset” toimenpiteet, jotka eroavat perinteisten sopimusperusteisten oikeuksien ja velvoitteiden täyttämisestä, kuten esimerkiksi sopimuksen virheellistä täyttämistä koskeva vahingonkorvausvaatimus.(18) Tämä ei kuitenkaan tarkoita unionin toimielinten tekemien sopimusten osalta sitä, että sopimuspuolena olevan toimielimen tällaisiin toimivaltuuksiin perustuvia täytäntöönpanotoimia olisi pidettävä SEUT 263 artiklassa tarkoitettuina kannekelpoisina toimina, jos ne liittyvät sopimussuhteeseen eikä niillä ole sopimuksen ulkopuolelle ulottuvia sitovia oikeusvaikutuksia.(19) Olisi vastoin primaarioikeudessa vahvistettua oikeussuojakeinojen järjestelmää, jos näiden toimivaltuuksien käyttäminen johtaisi automaattisesti unionin tuomioistuinten toimivaltaisuuteen kyseisen määräyksen nojalla.
74. Kuten tämän ratkaisuehdotuksen 62 kohdassa esitetyistä tuomion Lito toteamuksista ilmenee, EUT-sopimuksessa vahvistetusta oikeussuojakeinojen järjestelmästä seuraa, että unionin toimen, jonka se on kohdistanut sopimuspuoleen, on täytettävä kaksi edellytystä, jotta se olisi kannekelpoinen toimi, josta voidaan nostaa kumoamiskanne. EUT-sopimuksen 272 ja 274 artiklan mukaan riidat, joissa unioni on asianosainen, eivät unionin asianosaisuuden perusteella ole jäsenvaltioiden tuomioistuinten tuomiovallan ulkopuolella, ja unionin tuomioistuimet ovat toimivaltaisia ratkaisemaan unionin tekemästä sopimuksesta johtuvia riita-asioita vain, jos kyseiseen sopimukseen sisältyy unionin tuomioistuinten hyväksi tehty välityslauseke.
75. Näin ollen on niin, että – kuten unionin tuomioistuin on todennut tuomion Lito 19 kohdassa ja tuomion ADR 64 kohdassa – jos unionin tuomioistuimet julistautuisivat toimivaltaiseksi lausumaan SEUT 263 artiklan nojalla sopimukseen perustuvaan asiayhteyteen kuuluvien toimien laillisuudesta, vaarana olisi, että SEUT 272 artikla menettäisi merkityksensä. Lisäksi tapauksissa, joissa sopimuksessa ei ole unionin tuomioistuimia koskevaa välityslauseketta, on olemassa vaara, että tuomioistuin ulottaisi toimivaltansa SEUT 274 artiklassa asetettujen rajojen ulkopuolelle.
76. Tämän tuomioistuinten toimivallanjaon vuoksi SEUT 263 artiklassa tarkoitettujen kannekelpoisten toimien määritelmä on suppeampi sopimusoikeudellisessa asiayhteydessä kuin muutoin. Kun toimi koskee unionin sopimuskumppania, ei siis riitä, että se tuottaa sitovia oikeusvaikutuksia siihen nähden, jolle se on osoitettu, jotta se voi olla SEUT 263 artiklassa tarkoitettu kannekelpoinen toimi, vaan näiden sitovien oikeusvaikutusten on myös ulotuttava asianosaisten välisen sopimussuhteen ulkopuolelle.(20) Tämä rajoitus, joka koskee unionin sopimuskumppaneiden mahdollisuutta saattaa asia kumoamisvaatimusta käsittelevän tuomioistuimen käsiteltäväksi, ei vaikuta heidän muutoksenhakuoikeuteensa, jos heillä on oikeus tehokkaaseen oikeussuojakeinoon sopimusasioita käsittelevässä tuomioistuimessa.(21)
77. Sopimusoikeudellisessa asiayhteydessä tehdyllä päätöksellä on sopimuksen ulkopuolisia oikeusvaikutuksia esimerkiksi silloin, kun sopimusmääräyksiä rikkonut sopimuskumppani suljetaan väliaikaisesti unionin muiden hankkeiden ja tukien ulkopuolelle tai kun tällainen sopimuskumppani merkitään unionin toimielinten keskustietokannan mustalle listalle (blacklisting).(22)
78. Käsiteltävässä tapauksessa komissio ei ole osoittanut, mitä sellaisia vaikutuksia CARDS- ja TACIS-ohjelmiin liittyvillä takaisinperintäpäätöksillä olisi, jotka ulottuisivat osapuolten välisen sopimussuhteen ulkopuolelle.
79. Kuten unionin yleinen tuomioistuin on perustellusti todennut, on niin, että vaikka näissä päätöksissä sanktioidaan sääntöjenvastaisuus, joka on tapahtunut ennen riidanalaisten sopimusten tekemistä, niiden seurauksena valittaja velvoitetaan palauttamaan maksut, jotka unioni on suorittanut valittajalle näiden sopimusten nojalla. Ne koskevat näin ollen näiden sopimusten mukaisia osapuolten oikeuksia ja velvollisuuksia. Nämä maksut oli alun perin maksettava valittajalle vain sopimusmääräysten perusteella, eikä unioni olisi suorittanut niitä, jos kyseisiä sopimuksia ei olisi vielä allekirjoitettu. Valittajalle asetettu velvollisuus palauttaa kyseiset summat vaikuttaa näin ollen valittajan asemaan unionin sopimuskumppanina, mutta sillä ei aseteta valittajalle velvoitteita, jotka ylittävät tämän sopimussuhteen tai joiden vaikutus ulottuu sen ulkopuolelle.
80. Vaikka komission toteuttamat toimenpiteet eivät liity siihen, kuinka valittaja täyttää sopimuksen, niissä määrätään valittajalle seuraamuksia sen ollessa unionin sopimuskumppani. Lisäksi komissio on itse korostanut muun muassa nyt esillä olevien asioiden istunnossa, että se, että väärinkäytökset, joista nyt esillä olevassa asiassa on määrätty seuraamuksia, olivat tapahtuneet ennen sopimusten tekemistä, ei ole ratkaiseva seikka. Komission mukaan ratkaiseva seikka riidanalaisten takaisinperintäpäätösten luonnehtimiseksi SEUT 263 artiklassa tarkoitetuiksi kannekelpoisiksi toimiksi on se, että moitittu menettely merkitsee taloudellisten etujen suojaamisesta annetussa asetuksessa ja vuoden 2002 varainhoitoasetuksessa tarkoitettua väärinkäytöstä.
81. Kuten valittaja perustellusti toteaa, tällainen kanta on täysin käsittämätön, kun otetaan huomioon perussopimuksessa vahvistettu tuomioistuinten toimivallan jako. Kun nimittäin otetaan huomioon taloudellisten etujen suojaamisesta annetun asetuksen 1 artiklassa oleva ”väärinkäytösten” käsitteen laaja määritelmä, olisi mahdotonta erottaa toisistaan väärinkäytökset, joiden sanktioimisesta seuraisi kumoamisvaatimusta käsittelevän tuomioistuimen toimivalta, ja sopimusvelvoitteiden laiminlyönnit, joiden sanktioimisesta seuraisi sopimusasioita käsittelevän tuomioistuimen toimivalta. Tällainen tilanne aiheuttaisi lisäksi oikeudellista epävarmuutta sekä unionin sopimuskumppaneille että kansallisille tuomioistuimille.
82. Lopuksi on tärkeää huomata, että komission tässä tapauksessa tekemät CARDS- ja TACIS-ohjelmiin liittyvät takaisinperintäpäätökset eroavat asiassa ADR kyseessä olleista, SEUT 299 artiklassa tarkoitetuista täytäntöönpanoperusteen muodostavista päätöksistä, joita on luonnehdittu SEUT 263 artiklassa tarkoitetuiksi kannekelpoisiksi toimiksi. Kuten unionin tuomioistuin on todennut, tällaisten täytäntöönpanoperusteen muodostavien päätösten (joiden nojalla voidaan turvautua suoraan täytäntöönpanoon) vaikutukset ja sitovuus eivät voi perustua sopimusehtoihin, vaan ne perustuvat SEUT 29 9 artiklaan, luettuna yhdessä varainhoitoasetuksen säännöksen kanssa, joka muodostaa oikeusperustan tällaisen päätöksen tekemiselle yksittäistapauksessa.(23)
83. Nyt esillä olevassa asiassa riidanalaisissa takaisinperintäpäätöksissä toki vahvistetaan maksuvelvoite, mutta ne eivät suoraan mahdollista tämän velvoitteen täytäntöönpanoa, toisin kuin SEUT 29 9 artiklassa tarkoitetut täytäntöönpanoperusteen muodostavat päätökset. Tällaisten täytäntöönpanoperusteen muodostavien päätösten sopimuksen ulkopuoliset oikeusvaikutukset liittyvät kuitenkin siihen, että komissio käyttää sopimusperusteisen saatavan täytäntöönpanokelpoisuuden perusteena yksipuolisesti antamaansa julkisen vallan tointa.(24)
84. Lisäksi SEUT-sopimuksen 299 artiklaan perustuvan päätöksen täytäntöönpanoa voidaan lykätä vain unionin tuomioistuimen päätöksellä, kun taas kansallisten tuomioistuinten toimivaltaan kuuluu ainoastaan tutkia täytäntöönpanotoimenpiteiden laillisuutta. Näin ollen SEUT 299 artiklassa tarkoitetun täytäntöönpanoperusteen muodostavan päätöksen on kuuluttava unionin tuomioistuinten toimivaltaan.(25) Toisaalta komissio ei ole tässä tapauksessa osoittanut, miksi kyseessä olevat takaisinperintäpäätökset kuuluisivat sen mielestä kokonaan unionin tuomioistuinten toimivaltaan.
85. Edellä esitetystä seuraa, että toinen ja kolmas valitusperuste ovat perusteettomia. Näillä perusteilla komissio väittää, että unionin yleinen tuomioistuin teki virheitä, kun se rinnasti komission CARDS- ja TACIS-ohjelmiin liittyvillä takaisinperintäpäätöksillä toteuttamat toimenpiteet sopimusperusteisiin toimenpiteisiin, jotka olivat seuraamuksia esimerkiksi sopimuksen tekemiseen vaikuttavasta virheestä tai Belgian oikeudessa tarkoitetusta ”petoksesta” tai jotka merkitsivät sopimuksen sitovien vaikutusten taannehtivaa kumoamista.
86. Vaikka unionin yleinen tuomioistuin olisikin tehnyt virheen analysoidessaan näitä toimenpiteitä sopimusoikeuden kautta, se on kuitenkin soveltanut asianmukaisesti oikeuskäytännössä asetettuja edellytyksiä sen arvioimiseksi, ovatko komission sopimuskumppaneitaan vastaan toteuttamat toimet SEUT 26 3 artiklassa tarkoitettuja kannekelpoisia toimia. Näin ollen toinen ja kolmas valitusperuste on hylättävä ilman, että on tarpeen tutkia komission näiden valitusperusteiden yhteydessä esittämiä erityisiä väitteitä.
2) CARDS- ja TACIS-ohjelmiin liittyvät takaisinperintäpäätökset ja komission ”kaksoisrooli” sopimusasioissa
87. Toisin kuin komissio väittää, unionin yleisen tuomioistuimen ratkaisu ei poista komissiolta mahdollisuutta käyttää sille taloudellisten etujen suojaamisesta annetussa asetuksessa ja vuosien 2002 ja 2018 varainhoitoa koskevissa asetuksissa annettua toimivaltaa määrätä seuraamuksia sääntöjenvastaisuuksista. Toisin kuin komissio näyttää väittävän, unionin yleinen tuomioistuin ei ole lausunut komission toimivallasta tehdä CARDS- ja TACIS-ohjelmiin liittyviä takaisinperintäpäätöksiä, vaan ainoastaan tuomioistuimen toimivallasta käsitellä näitä päätöksiä vastaan nostettuja kanteita.
88. Unionin yleinen tuomioistuin ei edes ottanut esille kysymystä siitä, oliko komissiolla oikeus tehdä CARDS- ja TACIS-ohjelmiin liittyvät takaisinperintäpäätökset pelkästään taloudellisten etujen suojaamisesta annetun asetuksen 4 artiklan ja vuoden 2002 varainhoitoasetuksen 103 artiklan perusteella vai oliko näiden asetusten asiaa koskevien säännösten sisällyttäminen myös sopimusehtoihin tarpeen, kuten tässä tapauksessa.(26) Unionin yleisen tuomioistuimen mukaan kyseisiä asetuksia sovelletaan itse asiassa suoraan riidanalaisiin sopimuksiin, mutta se katsoi kuitenkin, että nyt esillä olevassa tapauksessa kyseisten asetusten asiaa koskevat säännökset oli joka tapauksessa sisällytetty myös kyseisten sopimusten ehtoihin.(27) Näissä olosuhteissa ei ole tarpeen ratkaista nyt esillä olevien asioiden yhteydessä, voiko komissio kuitenkin käyttää sille taloudellisten etujen suojaamisesta annetussa asetuksessa ja vuosien 2002 ja 2018 varainhoitoasetuksissa annettua toimivaltaa sellaisessa tapauksessa, jossa sopimusehdoissa ei ole mainittu mahdollisuutta turvautua näihin valtuuksiin.
89. Kuten komissio itse selitti istunnossa, sillä on sopimuksia tehdessään niin sanottu kaksoisrooli: vaikka se on sopimussuhteessa, se ei aja omaa etuaan yksityisen sopimuskumppanin tavoin, vaan käyttää toimivaltaansa tehtäviensä suorittamiseksi, mukaan lukien politiikkojen täytäntöönpano ja unionin taloudellisten etujen suojaaminen. Näin ollen unioni ei luovu edes sopimuskumppanina niistä erityisistä oikeuksista ja velvollisuuksista, jotka sillä on viranomaisena, joten sen sopimuksiin sovelletaan erilaista järjestelmää kuin yksityisten sopimuskumppanien välisiin sopimuksiin. Tämä pätee etenkin, koska unionin lainsäätäjä on antanut sille johdetun oikeuden nojalla toimivaltuuksia, joilla se voi ryhtyä nyt esillä olevassa tapauksessa toteutettujen toimien kaltaisiin toimiin sopimuskumppaneihinsa nähden.(28)
90. Tämä ei kuitenkaan tarkoita sitä, että näiden valtuuksien nojalla toteutetut toimenpiteet kuuluisivat kumoamisvaatimusta käsittelevän tuomioistuimen toimivaltaan, jos näiden toimenpiteiden vaikutukset jäisivät asianosaisten välisen sopimussuhteen sisäpuolelle. Muussa tapauksessa tämä olisi vastoin EUT-sopimuksessa vahvistettua tuomioistuinten toimivallan jakoa unionin tekemiä sopimuksia koskevissa asioissa, kuten edellä 70–76 kohdassa on selitetty.
91. Toisin kuin komissio väittää, unionin yleisen tuomioistuimen ratkaisu ei myöskään poista niiden toimenpiteiden tehoa, jotka komissio toteuttaa seuraamusten määräämiseksi sopimuskumppaniensa sääntöjenvastaisen menettelyn vuoksi, eikä velvoita sitä kääntymään tuomioistuimen puoleen toimivaltuuksiensa käyttämiseksi, mikä estäisi sitä suojaamasta unionin taloudellisia etuja. Unionin yleinen tuomioistuin ei siis millään tavoin kyseenalaistanut sitä, että yksipuoliset päätökset sopimusten purkamisesta ja maksettujen määrien takaisinperinnästä (siinä mielessä, että niillä luodaan maksuvelvoite) tulevat voimaan heti, kun ne on tehty, riippumatta siitä, ryhtyykö sopimusasioita käsittelevä tuomioistuin mihinkään toimenpiteisiin. Ainoa asia, jonka vuoksi komission on käännyttävä sopimusasioita käsittelevän tuomioistuimen puoleen, on tuomioon ADR perustuvan oikeuskäytännön mukaan täytäntöönpanoperusteen saaminen näiden määrien takaisinperimiseksi, jos sopimuksessa ei ole unionin tuomioistuinten hyväksi tehtyä välityslauseketta. Tämä johtuu primaarioikeudessa säädetystä toimivallan jaosta sopimusasioissa, kuten edellä on selostettu.
92. Nyt käsiteltävissä asioissa pidetyssä istunnossa viitattiin Ranskan hallinto-oikeuteen, jolla on muun muassa hallintosopimusten osalta tiettyjä samankaltaisuuksia unionin toimielinten hallinto-oikeuden kanssa. Ratkaisu, jossa tunnustetaan sopimuspuolena olevan hallintoviranomaisen valtaoikeudet, mutta jonka mukaan näiden valtuuksien käyttämiseksi toteutetut toimenpiteet kuuluvat sopimusasioita käsittelevän tuomioistuimen eikä kumoamisvaatimusta käsittelevän tuomioistuimen toimivaltaan, vastaa kuitenkin myös Ranskan hallinto-oikeudessa omaksuttua ratkaisua.(29)
3. Asioita C‑160/22 P ja C‑161/22 P koskevat päätelmät
93. Edellä esitetystä seuraa, että komission esittämiä väitteitä siitä, että unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt virheitä tuomioissa T‑795/19 ja T‑796/19, ei voida hyväksyä. Asioissa C‑160/22 P ja C‑161/22 P tehdyt valitukset on näin ollen hylättävä.
B Asia C‑597/22 P
94. Kuten edellä on todettu,(30) asiassa C‑597/22 P on kyse SEUT 299 artiklassa tarkoitetuista täytäntöönpanoperusteen muodostavista päätöksistä, jotka komissio on tehnyt vastapuolta vastaan CARDS- ja TACIS-ohjelmiin liittyvissä takaisinperintäpäätöksissä vaadittujen määrien takaisinperimiseksi.
95. Unionin yleinen tuomioistuin kumosi nämä täytäntöönpanoperusteen muodostavat päätökset tuomiossa T‑408/21 soveltaen tuomioon ADR perustuvia periaatteita. Kuten unionin yleinen tuomioistuin(31) on todennut, unionin tuomioistuin on kyseisessä tuomiossa katsonut, että komissio ei voi antaa täytäntöönpanoperusteen muodostavaa päätöstä sopimussuhteissa, joihin ei liity välityslauseketta unionin tuomioistuinten hyväksi ja jotka tästä syystä kuuluvat jäsenvaltion tuomioistuinten toimivaltaan.
96. Näin ollen unionin yleisen tuomioistuimen tuomioissa T‑795/19 ja T‑796/19 omaksumasta ratkaisusta, jonka mukaan CARDS- ja TACIS-ohjelmiin liittyvät takaisinperintäpäätökset olivat luonteeltaan sopimusoikeudellisia, seuraa, että komissiolla ei ollut toimivaltaa tehdä täytäntöönpanoperusteen muodostavaa päätöstä niiden täytäntöönpanemiseksi, koska CARDS- ja TACIS-sopimuksiin ei sisältynyt unionin tuomioistuinten hyväksi tehtyä välityslauseketta.
97. Komissio väittää asiassa C‑597/22 P tekemässään valituksessa, että tämä unionin yleisen tuomioistuimen tuomiossa T‑408/21 tekemä päätelmä on virheellinen, koska sen tuomioissa T‑795/19 ja T‑796/19 tekemä päätelmä CARDS- ja TACIS- ohjelmiin liittyvien takaisinperintäpäätösten sopimusoikeudellisesta luonteesta on myös virheellinen.
98. Tästä seuraa, kuten komissio itsekin myöntää, että jos unionin tuomioistuin vahvistaa CARDS- ja TACIS-ohjelmiin liittyvien takaisinperintäpäätösten sopimusoikeudellisen luonteen, tällä viedään komissiolta toimivalta tehdä täytäntöönpanoperusteen muodostavia CARDS- ja TACIS-päätöksiä ja tehdään sen asiassa C‑597/22 P tekemästä valituksesta perusteeton.
99. Asioissa C‑160/22 P ja C‑161/22 P esittämäni ehdotuksen, joka koskee unionin yleisen tuomioistuimen tuomioissa T‑795/19 ja T‑796/19 omaksuman ratkaisun vahvistamista, mukaisesti ehdotan näin ollen, että unionin tuomioistuin pysyttää myös unionin yleisen tuomioistuimen tuomiossa T‑408/21 tekemän ratkaisun ja hylkää näin ollen asiassa C‑597/22 P tehdyn valituksen.
C Välipäätelmä
100. Edellä esitetystä seuraa, että sekä valitukset yhdistetyissä asioissa C‑160/22 P ja C‑161/22 P että valitus asiassa C‑597/22 P on hylättävä.
VI Oikeudenkäyntikulut
101. Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 184 artiklan 2 kohdan mukaan on niin, että jos valitus on perusteeton, unionin tuomioistuin tekee ratkaisun oikeudenkäyntikuluista.
102. Työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan, jota sovelletaan saman työjärjestyksen 184 artiklan 1 kohdan nojalla valituksen käsittelyyn, mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut.
103. Koska komissio on hävinnyt, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut valittajan vaatimusten mukaisesti.
VII Ratkaisuehdotus
104. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin antaa yhdistetyissä asioissa C‑160/22 P ja C‑161/22 P sekä asiassa C‑597/22 P seuraavan tuomion:
1) Valitukset hylätään.
2) Euroopan komissio velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.