Edizione provvisoria
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
JULIANE KOKOTT
presentate il 25 gennaio 2024 (1)
Cause riunite C‑160/22 P e C‑161/22 P e causa C‑597/22 P
Commissione europea
contro
HB
«Impugnazione – Appalti pubblici di servizi – Irregolarità nella procedura di aggiudicazione – Decisioni di recupero di importi già versati adottate dopo la firma del contratto – Ricorso di annullamento – Ricevibilità – Competenza del giudice dell’Unione – Decisioni che costituiscono titolo esecutivo adottate ai fini del recupero degli importi richiesti – Competenza della Commissione europea ad adottare dette decisioni che costituiscono titolo esecutivo»
Indice
I. Introduzione
II. Contesto normativo
A. Trattato sul funzionamento dell’Unione europea
B. Regolamento relativo alla tutela degli interessi finanziari dell’Unione
C. Regolamenti finanziari dell’Unione
1. Regolamento finanziario del 2002
2. Regolamento finanziario del 2018
III. Contesto dei procedimenti di impugnazione
A. Cause riunite C160/22 P e C161/22 P
1. Decisioni di recupero CARDS e TACIS
a) Decisione di recupero CARDS
b) Decisione di recupero TACIS
2. Sentenze T795/19 e T796/19
B. Causa C597/22 P
1. Decisioni che costituiscono titolo esecutivo CARDS e TACIS
2. Sentenza T408/21
IV. Procedimenti di impugnazione e conclusioni delle parti
A. Cause riunite C160/22 P e C161/22 P
B. Causa C597/22 P
V. Analisi
A. Cause C160/22 P e C161/22 P
1. Sulla ricevibilità delle impugnazioni
2. Sulla competenza giurisdizionale a conoscere dei ricorsi proposti avverso le decisioni di recupero CARDS e TACIS
a) Ragionamento controverso del Tribunale
b) Esame dell’argomento della Commissione
1) Le decisioni di recupero CARDS e TACIS alla luce delle condizioni di ricevibilità di ricorsi di annullamento nei confronti di atti adottati in un contesto contrattuale
2) Le decisioni di recupero CARDS e TACIS e la «duplice veste» della Commissione in materia contrattuale
3. Conclusione sulle cause C160/22 P e C161/22 P
B. Causa C597/22 P
C. Conclusione intermedia
VI. Spese
VII. Conclusione
I. Introduzione
1. Quando una controparte contrattuale dell’Unione europea ha commesso un’irregolarità nel corso della procedura di aggiudicazione di un contratto, che emerge solo dopo la firma di quest’ultimo, la Commissione europea può adottare, nei confronti di detta parte, una decisione di recupero degli importi versati nell’ambito del contratto. Orbene, occorre chiedersi se, ai fini della determinazione della competenza giurisdizionale a conoscerne, una tale decisione rientri nell’ambito contrattuale o extracontrattuale.
2. In altre parole, occorre chiarire se una tale decisione di recupero rientri nella competenza del giudice del contratto – giudice nazionale o giudice dell’Unione, a seconda dei casi, in funzione della presenza o meno, nel contratto, di una clausola compromissoria ai sensi dell’articolo 272 TFUE – o se si tratti, invece, di un atto impugnabile unicamente dinanzi al giudice dell’Unione mediante un ricorso di annullamento ai sensi dell’articolo 263 TFUE.
3. A tale questione la Corte dovrà rispondere nelle cause C‑160/22 P e C‑161/22 P. La risposta da essa fornita stabilirà se il Tribunale abbia correttamente qualificato le decisioni di recupero di cui trattasi come inserite in un contesto contrattuale e negato la propria competenza a favore del giudice belga quale giudice del contratto o se, al contrario, esso avrebbe dovuto dichiararsi competente a conoscere dei ricorsi proposti dalla controparte contrattuale della Commissione avverso le suddette decisioni.
4. La risposta della Corte a tale questione sarà poi determinante ai fini della risposta alla questione sollevata nella causa C‑597/22 P, vale a dire se la Commissione fosse o meno legittimata ad adottare decisioni che costituiscono titolo esecutivo ai sensi dell’articolo 299 TFUE per recuperare gli importi richiesti con le decisioni di recupero controverse.
5. Il Tribunale ha risposto in senso negativo a detta questione, in linea con la qualificazione, da parte sua, delle succitate decisioni come rientranti nell’ambito contrattuale. Infatti, secondo la sentenza ADR Center/Commissione (in prosieguo: la «sentenza ADR») (2), la Commissione non può adottare decisioni che costituiscono titolo esecutivo nell’ambito di rapporti contrattuali che non contengono una clausola compromissoria a favore del giudice dell’Unione.
6. Pertanto, la fondatezza dell’annullamento, da parte del Tribunale, delle decisioni che costituiscono titolo esecutivo oggetto della causa C‑597/22 P dipende dalla fondatezza degli accertamenti da esso compiuti con riferimento alle decisioni di recupero oggetto delle cause C‑160/22 P e C‑161/22 P.
II. Contesto normativo
A. Trattato sul funzionamento dell’Unione europea
7. Gli articoli 272, 274 e 299 TFUE così recitano:
«Articolo 272
La Corte di giustizia dell’Unione europea è competente a giudicare in virtù di una clausola compromissoria contenuta in un contratto di diritto pubblico o di diritto privato stipulato dall’Unione o per conto di questa.
Articolo 274
Fatte salve le competenze attribuite alla Corte di giustizia dell’Unione europea dai trattati, le controversie nelle quali l’Unione sia parte non sono, per tale motivo, sottratte alla competenza delle giurisdizioni nazionali.
Articolo 299
Gli atti del Consiglio, della Commissione o della Banca centrale europea che comportano, a carico di persone che non siano gli Stati, un obbligo pecuniario costituiscono titolo esecutivo.
L’esecuzione forzata è regolata dalle norme di procedura civile vigenti nello Stato sul cui territorio essa viene effettuata. La formula esecutiva è apposta, con la sola verificazione dell’autenticità del titolo, dall’autorità nazionale che il governo di ciascuno degli Stati membri designerà a tal fine, informandone la Commissione e la Corte di giustizia dell’Unione europea.
Assolte tali formalità a richiesta dell’interessato, quest’ultimo può ottenere l’esecuzione forzata richiedendola direttamente all’organo competente, secondo la legislazione nazionale.
L’esecuzione forzata può essere sospesa soltanto in virtù di una decisione della Corte. Tuttavia, il controllo della regolarità dei provvedimenti esecutivi è di competenza delle giurisdizioni nazionali».
B. Regolamento relativo alla tutela degli interessi finanziari dell’Unione
8. Gli articoli 1 e 4 del regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95 del Consiglio, del 18 dicembre 1995, relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità (in prosieguo: il «regolamento PIF») (3) sono formulati come segue:
«Articolo 1
1. Ai fini della tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee è adottata una normativa generale relativa a dei controlli omogenei e a delle misure e sanzioni amministrative riguardanti irregolarità relative al diritto comunitario.
2. Costituisce irregolarità qualsiasi violazione di una disposizione del diritto comunitario derivante da un’azione o un’omissione di un operatore economico che abbia o possa avere come conseguenza un pregiudizio al bilancio generale delle Comunità o ai bilanci da queste gestite, attraverso la diminuzione o la soppressione di entrate provenienti da risorse proprie percepite direttamente per conto delle Comunità, ovvero una spesa indebita.
Articolo 4
1. Ogni irregolarità comporta, in linea generale, la revoca del vantaggio indebitamente ottenuto:
– mediante l’obbligo di versare o rimborsare gli importi dovuti o indebitamente percetti;
– mediante la perdita totale o parziale della garanzia costituita a sostegno della domanda di un vantaggio concesso o al momento della percezione di un anticipo.
2. L’applicazione delle misure di cui al paragrafo 1 è limitata alla revoca del vantaggio indebitamente ottenuto aumentato, se ciò è previsto, di interessi che possono essere stabiliti in maniera forfettaria.
3. Gli atti per i quali si stabilisce che hanno per scopo il conseguimento di un vantaggio contrario agli obiettivi del diritto comunitario applicabile nella fattispecie, creando artificialmente le condizioni necessarie per ottenere detto vantaggio, comportano, a seconda dei casi, il mancato conseguimento oppure la revoca del vantaggio stesso.
4. Le misure previste dal presente articolo non sono considerate sanzioni».
C. Regolamenti finanziari dell’Unione
1. Regolamento finanziario del 2002
9. L’articolo 103 del regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 del Consiglio, del 25 giugno 2002, che stabilisce il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee (4), nella versione modificata dal regolamento (CE, Euratom) n. 1995/2006 del Consiglio, del 13 dicembre 2006 (5) (in prosieguo: il «regolamento finanziario del 2002»), così disponeva:
«Quando la procedura di aggiudicazione si rivela inficiata da errori sostanziali, irregolarità o frodi, le istituzioni sospendono la procedura e possono adottare ogni provvedimento necessario, incluso l’annullamento della procedura stessa.
Quando, dopo l’aggiudicazione dell’appalto, la procedura di aggiudicazione o l’esecuzione di un appalto si rivela inficiata da errori sostanziali, irregolarità o frodi, le istituzioni possono, in funzione della fase alla quale è giunta la procedura, non attribuire il contratto oppure sospenderne l’esecuzione oppure, se del caso, risolverlo.
Se detti errori, irregolarità o frodi sono imputabili al contraente, le istituzioni possono inoltre rifiutare il pagamento, recuperare gli importi già versati oppure risolvere tutti i contratti conclusi con il contraente, proporzionalmente alla gravità degli errori, irregolarità o frodi».
2. Regolamento finanziario del 2018
10. L’articolo 98 del regolamento (UE, Euratom) 2018/1046 (in prosieguo: il «regolamento finanziario del 2018») (6) stabilisce la procedura per l’accertamento del credito dell’Unione e la formazione del titolo a esigere dal debitore il pagamento del debito.
11. L’articolo 100 del regolamento finanziario del 2018, intitolato «Ordini di riscossione», dispone al paragrafo 2, primo comma, quanto segue:
«Un’istituzione dell’Unione può formalizzare l’accertamento di un credito a carico di persone diverse dagli Stati membri con una decisione che costituisce titolo esecutivo a norma dell’articolo 299 TFUE».
12. L’articolo 131 di detto regolamento, intitolato «Sospensione, risoluzione e riduzione», prevede, in particolare:
1. Qualora una procedura di aggiudicazione o di attribuzione risulti inficiata da irregolarità o frodi, l’ordinatore responsabile la sospende e può adottare ogni misura necessaria, incluso l’annullamento della procedura stessa. (...)
2. Qualora, dopo l’aggiudicazione o l’attribuzione, la procedura risulti essere stata inficiata da irregolarità o frodi, l’ordinatore responsabile può:
a) rifiutarsi di assumere l’impegno giuridico o annullare l’attribuzione di un premio;
b) sospendere i pagamenti;
c) sospendere l’esecuzione dell’impegno giuridico;
d) se del caso, risolvere l’impegno giuridico integralmente o soltanto per quanto riguarda uno o più destinatari.
3. L’ordinatore responsabile può sospendere i pagamenti o l’esecuzione dell’impegno giuridico qualora:
a) l’esecuzione dell’impegno giuridico risulti essere stata inficiata da irregolarità, frodi o violazioni degli obblighi;
b) sia necessario verificare se le presunte irregolarità, frodi o violazioni degli obblighi abbiano effettivamente avuto luogo;
c) le irregolarità, le frodi o le violazioni degli obblighi rimettano in discussione l’affidabilità o l’efficacia dei sistemi di controllo interno di una persona o entità che esegue i fondi dell’Unione ai sensi dell’articolo 62, paragrafo 1, primo comma, lettera c), o la legittimità e la regolarità delle operazioni sottostanti.
Qualora le presunte irregolarità, frodi o violazioni degli obblighi di cui al primo comma, lettera b), non vengano confermati, l’esecuzione o i pagamenti riprendono non appena possibile.
Nei casi di cui al primo comma, lettere a) e c), l’ordinatore responsabile può risolvere l’impegno giuridico integralmente o soltanto per quanto riguarda uno o più destinatari.
4. Oltre alle misure di cui ai paragrafi 2 o 3, l’ordinatore responsabile può ridurre la sovvenzione, il premio, il contributo previsto dall’accordo di contributo o il prezzo dovuto nell’ambito di un contratto proporzionalmente alla gravità delle irregolarità, delle frodi o delle violazioni degli obblighi, compreso il caso in cui le attività in questione non siano state eseguite o siano state eseguite in modo carente, parziale o tardivo.
(...)».
III. Contesto dei procedimenti di impugnazione
13. Le presenti cause riguardano due contratti conclusi dall’Unione con l’HB, ricorrente, il contratto CARDS e il contratto TACIS. Durante l’esecuzione di detti contratti, sono state rivelate irregolarità che erano state commesse dalla ricorrente nel corso delle procedure di aggiudicazione.
14. A seguito di tali rivelazioni, la Commissione ha adottato decisioni di recupero degli importi versati nell’ambito di detti contratti che sono state oggetto delle sentenze del Tribunale del 21 dicembre 2021, HB/Commissione (T‑795/19; in prosieguo: la «sentenza T‑795/19», EU:T:2021:917) e HB/Commissione (T‑796/19; in prosieguo: la «sentenza T‑796/19», EU:T:2021:918), impugnate nelle cause C‑160/22 P e C‑161/22 P. Inoltre, la Commissione ha poi adottato decisioni che costituiscono titolo esecutivo al fine di recuperare gli importi richiesti, le quali sono state oggetto della sentenza del Tribunale del 6 luglio 2022, HB/Commissione (T‑408/21; in prosieguo: la «sentenza T‑408/21», EU:T:2022:418), impugnata nella causa C‑597/22 P.
15. Ad ogni buon conto, si osserva che dinanzi alla Corte pendono altre cause vertenti anch’esse sui contratti CARDS e TACIS (7).
A. Cause riunite C‑160/22 P e C‑161/22 P
1. Decisioni di recupero CARDS e TACIS
a) Decisione di recupero CARDS
16. I fatti di cui alla causa C‑160/22 P sono illustrati, in particolare, ai punti da 1 a 29 della sentenza T‑795/19 e nei considerando della decisione C(2019)7319 final della Commissione, del 15 ottobre 2019, relativa alla riduzione degli importi dovuti per l’appalto CARDS/2008/166‑429 e al recupero degli importi indebitamente versati (in prosieguo: la «decisione di recupero CARDS»), e possono essere sintetizzati nei seguenti termini.
17. Il 24 ottobre 2007 l’Unione, rappresentata dall’Agenzia europea per la ricostruzione (AER), ha indetto una gara d’appalto recante il riferimento EuropeAid/125037/D/SER/YU con l’obiettivo di concludere un appalto di servizi per la fornitura di servizi di assistenza tecnica all’Alto Consiglio giudiziario, in Serbia. Detto appalto si inseriva nel quadro del programma di assistenza comunitaria alla ricostruzione, allo sviluppo e alla stabilizzazione (CARDS) il cui oggetto era fornire assistenza ai paesi dell’Europa sudorientale in vista della loro partecipazione al processo di stabilizzazione e associazione con l’Unione.
18. Il 10 giugno 2008 l’appalto CARDS/2008/166‑429 (in prosieguo: l’«appalto CARDS») veniva aggiudicato a un consorzio coordinato dall’HB, la ricorrente. Il 30 luglio 2008 veniva firmato il corrispondente contratto n. 06SER01/05/004 (in prosieguo: il «contratto CARDS») per un valore massimo di EUR 1 999 125.
19. Il contratto CARDS prevedeva, in particolare, che ad esso si applicasse il diritto dell’Unione, integrato, se del caso, dal diritto belga (articolo 9.1 delle condizioni speciali), che tutte le controversie relative a detto contratto fossero rimesse alla competenza esclusiva dei giudici di Bruxelles (Belgio) (articolo 11 delle condizioni speciali), che, laddove la controparte contrattuale dell’Unione si fosse resa responsabile di errori, irregolarità o atti di frode nell’ambito del procedura di aggiudicazione dell’appalto, l’Unione potesse rifiutarsi di procedere ai pagamenti dovuti o recuperare gli importi già versati in proporzione alla gravità degli errori, delle irregolarità o delle frodi (articoli 35.1 e 35.2 delle condizioni generali) e che l’Unione potesse risolvere il contratto in tutta una serie di casi, in particolare, in presenza di illeciti professionali gravi commessi dalla controparte contrattuale [articolo 36.3, lettera g), delle condizioni generali].
20. A seguito della cessazione dell’attività dell’AER, nel dicembre 2008, il contratto CARDS veniva trasferito in capo alla delegazione dell’Unione in Serbia (in prosieguo: la «delegazione in Serbia»).
21. Il 31 marzo 2010 l’esecuzione del contratto CARDS veniva sospesa a seguito di un’indagine e di una relazione di analisi dell’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) che avevano rilevato l’esistenza di gravi irregolarità e di possibili episodi di corruzione avvenuti nel corso della procedura di aggiudicazione dell’appalto.
22. A seguito della relazione di indagine finale e di una relazione di indagine complementare dell’OLAF, la delegazione in Serbia informava la ricorrente della sua intenzione di risolvere il contratto CARDS. Con lettera dell’8 maggio 2015, essa le comunicava, in particolare, che tale contratto doveva considerarsi viziato, sin dall’inizio, da irregolarità relative all’aggiudicazione dell’appalto corrispondente e che la Commissione avrebbe proceduto al recupero di tutti gli importi versati. Con lettera del 9 ottobre 2015, la delegazione in Serbia confermava la propria decisione di risolvere detto contratto.
23. Il 15 ottobre 2019 la Commissione adottava la decisione di recupero CARDS. Detta decisione recava, in particolare, i visti di cui all’articolo 103 del regolamento finanziario del 2002, agli articoli 131 e 98 del regolamento finanziario del 2018 e all’articolo 4 del regolamento PIF, e il suo dispositivo era formulato come segue:
«Articolo 1
La procedura di aggiudicazione della gara d’appalto ristretta con il riferimento EuropeAid/125037/D/SER/YU è stata oggetto di un’irregolarità ai sensi dell’articolo 103 del regolamento [finanziario del 2002] e dell’articolo 131 del regolamento [finanziario del 2018].
Detta irregolarità è imputabile al consorzio guidato dal[la ricorrente], che ha sottoscritto l’appalto [CARDS] aggiudicato a seguito di gara d’appalto.
Articolo 2
L’importo dell’appalto [CARDS] è ridotto da EUR 1 199 125,00 a EUR 0 (zero).
Articolo 3
Tutti i pagamenti, di importo pari a EUR 1 197 055,86, effettuati in virtù di detto appalto [CARDS] sono considerati indebitamente versati e sono oggetto di recupero.
Articolo 4
Il direttore generale della direzione generale della Politica di vicinato e dei negoziati di allargamento emette un ordine di recupero nei confronti d[ella ricorrente] per l’importo indicato all’articolo 3.
[La ricorrente] è destinataria della presente decisione e della nota di addebito ad essa allegata. La presente decisione è applicabile a decorrere dal suo ricevimento da parte [della ricorrente].
Articolo 5
Conformemente all’articolo 263 [TFUE], la presente decisione può essere oggetto di un ricorso di annullamento dinanzi alla Corte di giustizia dell’Unione europea entro un termine di due mesi».
b) Decisione di recupero TACIS
24. I fatti di cui alla causa C‑161/22 P sono illustrati, in particolare, ai punti da 1 a 24 della sentenza T‑796/19 e nei considerando della decisione C(2019)7318 final della Commissione, del 15 ottobre 2019, relativa alla riduzione degli importi dovuti per l’appalto TACIS/2006/101‑510 e al recupero degli importi indebitamente versati (in prosieguo: la «decisione di recupero TACIS») e possono essere sintetizzati come segue.
25. Il 25 gennaio 2006 l’Unione, rappresentata dalla sua delegazione in Ucraina (in prosieguo: la «delegazione in Ucraina»), ha indetto una gara d’appalto recante il riferimento EuropeAid/122038/C/SV/UA con l’obiettivo di concludere un appalto di servizi per la fornitura di un’assistenza tecnica alle autorità ucraine nell’ottica del ravvicinamento della legislazione ucraina alla legislazione dell’Unione. Detto appalto si inseriva nel quadro del programma di assistenza tecnica alla Comunità di Stati indipendenti (TACIS) il cui obiettivo era di promuovere la transizione verso un’economia di mercato e di consolidare la democrazia e lo Stato di diritto nei paesi partner dell’Europa orientale e dell’Asia centrale.
26. Il 17 giugno 2006 l’appalto TACIS/2006/101‑510 (in prosieguo: l’«appalto TACIS») veniva aggiudicato a un consorzio coordinato dalla ricorrente, l’HB. Il 17 luglio 2006 veniva firmato il corrispondente contratto n. 2006/101‑510 (in prosieguo: il «contratto TACIS») per un valore massimo di EUR 4 410 000.
27. Il contratto TACIS prevedeva, in particolare, che tutte le questioni da esso non coperte fossero disciplinate dal diritto belga (articolo 9.1 delle condizioni speciali), che tutte le controversie relative a detto contratto fossero rimesse alla competenza esclusiva dei giudici di Bruxelles (articolo 11 delle condizioni speciali), che, laddove la controparte contrattuale dell’Unione si fosse resa responsabile di errori, irregolarità o atti di frode nell’ambito del procedura di aggiudicazione dell’appalto, l’Unione potesse rifiutarsi di procedere ai pagamenti dovuti o recuperare gli importi già versati in proporzione alla gravità degli errori, delle irregolarità o delle frodi (articoli 35.3 e 35.4 delle condizioni generali) e che l’Unione potesse risolvere il contratto in tutta una serie di casi, in particolare, in presenza di illeciti professionali gravi commessi dalla controparte contrattuale [articolo 36.3, lettera g), delle condizioni generali].
28. Il 16 luglio 2009 l’esecuzione del contratto TACIS e i relativi pagamenti venivano sospesi a seguito di un’indagine e di una relazione di analisi dell’OLAF che avevano rilevato l’esistenza di gravi irregolarità e di possibili episodi di corruzione avvenuti nel corso della procedura di aggiudicazione dell’appalto. A fronte degli accertamenti dell’OLAF veniva altresì disposta, in particolare, la trasmissione alle autorità giudiziarie belghe.
29. Nella sua relazione d’indagine finale del 19 aprile 2010, l’OLAF confermava l’esistenza di gravi irregolarità e di possibili episodi di corruzione. L’OLAF raccomandava alla delegazione in Ucraina di risolvere il contratto TACIS e di procedere al recupero degli importi indebitamente versati.
30. Il 20 aprile 2012 la delegazione in Ucraina informava la ricorrente della propria intenzione di revocare la sospensione del contratto TACIS, in quanto, da un lato, la durata dell’indagine giudiziaria condotta dalle autorità belghe si sarebbe prolungata e, dall’altro, detto contratto poteva essere considerato come eseguito.
31. Il 19 marzo 2013 la delegazione in Ucraina informava la ricorrente che il contratto TACIS poteva essere considerato come eseguito a seguito dell’approvazione della relazione finale, del pagamento della fattura finale e del rimborso della garanzia bancaria.
32. Il 24 maggio 2018 la delegazione in Ucraina notificava alla ricorrente la propria intenzione di recuperare tutte le somme versate in forza dell’appalto TACIS, vale a dire un importo pari a EUR 4 241 507.
33. Il 15 ottobre 2019 la Commissione adottava la decisione di recupero TACIS. Detta decisione recava i visti, in particolare, di cui all’articolo 103 del regolamento finanziario del 2002, agli articoli 131 e 98 del regolamento finanziario del 2018 e all’articolo 4 del regolamento PIF, e il suo dispositivo era formulato come segue:
«Articolo 1
La procedura di aggiudicazione della gara d’appalto ristretta con il riferimento EuropeAid/122038/C/SV/UA è stata oggetto di un’irregolarità ai sensi dell’articolo 103 del regolamento [finanziario del 2002] e dell’articolo 131 del regolamento [finanziario del 2018].
Detta irregolarità è imputabile al consorzio guidato da[lla ricorrente], che ha sottoscritto l’appalto [TACIS] aggiudicato a seguito di gara d’appalto.
Articolo 2
L’importo dell’appalto [TACIS] è ridotto da EUR 4 410 000,00 a EUR 0 (zero).
Articolo 3
Tutti i pagamenti, di importo pari a EUR 4 241 507,00, effettuati in virtù di detto appalto, sono considerati indebitamente versati e sono oggetto di recupero.
Articolo 4
Il direttore generale della direzione generale della Politica di vicinato e dei negoziati di allargamento emette un ordine di recupero nei confronti d[ella ricorrente] per l’importo indicato all’articolo 3.
[La ricorrente] è destinataria della presente decisione e della nota di addebito ad essa allagata. La presente decisione è applicabile a decorrere dalla data del suo ricevimento da parte [della ricorrente].
Articolo 5
Conformemente all’articolo 263 [TFUE], la presente decisione può essere oggetto di un ricorso di annullamento dinanzi alla Corte di giustizia dell’Unione europea entro un termine di due mesi».
2. Sentenze T‑795/19 e T‑796/19
34. I procedimenti dinanzi al Tribunale e gli sviluppi successivi sono descritti ai punti da 30 a 51 della sentenza T‑795/19 e ai punti da 25 a 46 della sentenza T‑796/19, e possono essere sintetizzati nei seguenti termini.
35. Con atti depositati il 19 novembre 2019, la ricorrente proponeva ricorso avverso le decisioni di recupero CARDS (causa T‑795/19) e TACIS (causa T‑796/19). Con tali ricorsi essa chiedeva al Tribunale, in particolare, l’annullamento delle suddette decisioni e la condanna della Commissione al risarcimento del danno. La Commissione, dal canto suo, chiedeva al Tribunale, segnatamente, di respingere le domande di annullamento in quanto infondate e le richieste di risarcimento del danno in quanto irricevibili.
36. Il 7 febbraio 2020 la ricorrente citava l’Unione, rappresentata dalla Commissione, dinanzi al tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Tribunale di primo grado di Bruxelles di lingua francese, Belgio), al quale chiedeva, in sostanza, quanto all’appalto TACIS, di dichiarare che l’Unione non era legittimata a ordinare la riduzione a zero dell’importo di detto appalto e, quanto all’appalto CARDS, di dichiarare che l’Unione non era legittimata a risolverlo. In via subordinata, essa chiedeva la condanna dell’Unione al risarcimento dei danni a titolo contrattuale in misura equivalente all’intero importo degli appalti TACIS e CARDS.
37. Il 19 febbraio 2021 il tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Tribunale di primo grado di Bruxelles di lingua francese) emanava una decisione con cui dichiarava di avere la competenza giurisdizionale richiesta per conoscere dell’azione proposta dalla ricorrente contro l’Unione, con riferimento sia all’appalto TACIS che all’appalto CARDS, decidendo, tuttavia, di sospendere la pronuncia nel merito in attesa delle decisioni definitive nelle cause T‑795/19 e T‑796/19.
38. Con le sentenze T‑795/19 e T‑796/19, il Tribunale, da un lato, respingeva i due ricorsi dinanzi ad esso proposti in quanto irricevibili, nella parte in cui erano volti ad ottenere l’annullamento delle decisioni di recupero CARDS e TACIS, e in quanto infondati nella parte in cui erano volti ad ottenere l’accertamento della responsabilità extracontrattuale dell’Unione. Dall’altro, condannava la Commissione al pagamento delle spese in applicazione dell’articolo 135, paragrafo 2, del suo regolamento di procedura. In base a detta disposizione, esso può condannare una parte, anche vittoriosa, parzialmente o totalmente alle spese, se ciò appare giustificato a causa del suo comportamento, compreso quello tenuto prima dell’avvio del giudizio, in particolare se essa ha causato all’altra parte spese che il Tribunale riconosce come superflue o defatigatorie. Il Tribunale riteneva che, nel caso di specie, la Commissione avesse favorito la nascita della controversia con la formulazione degli articoli 5 delle decisioni CARDS e TACIS.
B. Causa C‑597/22 P
1. Decisioni che costituiscono titolo esecutivo CARDS e TACIS
39. Il 5 maggio 2021 la Commissione adottava la decisione C(2021)3340 final relativa al recupero, con riferimento all’appalto CARDS, di un credito di importo pari a EUR 1 197 055,86 (in prosieguo: la «decisione che costituisce titolo esecutivo CARDS») e la decisione C(2021)3339 final relativa al recupero, con riferimento all’appalto TACIS, di un credito di importo pari a EUR 4 241 507 (in prosieguo: la «decisione che costituisce titolo esecutivo TACIS»), entrambe a carico della ricorrente. Ai sensi del loro articolo 5, dette due decisioni costituiscono titolo esecutivo in forza dell’articolo 299 TFUE.
2. Sentenza T‑408/21
40. Il 9 luglio 2021 la ricorrente proponeva un ricorso dinanzi al Tribunale volto, segnatamente, ad ottenere l’annullamento delle decisioni che costituiscono titolo esecutivo CARDS e TACIS, registrato con numero di ruolo T‑408/21.
41. Con la sentenza T‑408/21 il Tribunale annullava dette decisioni sostanzialmente con la motivazione che, in mancanza di una clausola compromissoria nei contratti CARDS e TACIS, la Commissione non era legittimata ad adottare le decisioni che costituiscono titolo esecutivo sulla base dell’articolo 299 TFUE.
IV. Procedimenti di impugnazione e conclusioni delle parti
A. Cause riunite C‑160/22 P e C‑161/22 P
42. Con atti depositati il 7 marzo 2022, la Commissione ha proposto avverso le sentenze T‑795/19 e T‑796/19 le impugnazioni registrate con numeri di ruolo C‑160/22 P e C‑161/22 P.
43. Con decisione del presidente della Corte dell’11 maggio 2022, le cause C‑160/22 P e C‑161/22 P sono state riunite ai fini delle fasi scritta e orale del procedimento nonché della sentenza.
44. La Commissione chiede che la Corte voglia:
– annullare le sentenze T‑795/19 e T‑796/19 nella parte in cui esse respingono in quanto irricevibili i ricorsi di annullamento presentati dalla ricorrente avverso le decisioni di recupero CARDS e TACIS (punto 1 del dispositivo) e in cui condannano la Commissione alle spese, incluse quelle relative ai procedimenti sommari (punto 3 del dispositivo);
– rinviare le cause al Tribunale affinché statuisca nel merito sui ricorsi di annullamento, nonché sulle spese, e
– condannare la ricorrente alle spese.
45. La ricorrente chiede che la Corte voglia:
– respingere le impugnazioni proposte dalla Commissione, e
– condannare la Commissione alle spese.
B. Causa C‑597/22 P
46. Con atto depositato il 16 settembre 2022, la Commissione ha proposto avverso la sentenza T‑408/21 l’impugnazione registrata con numero di ruolo C‑597/22 P.
47. La Commissione chiede che la Corte voglia:
– annullare la sentenza T‑408/21, nella parte in cui quest’ultima annulla le decisioni che costituiscono titolo esecutivo CARDS e TACIS;
– rinviare la causa al Tribunale perché statuisca nel merito sul ricorso di annullamento, e
– condannare la ricorrente alle spese.
48. La ricorrente chiede che la Corte voglia:
– respingere l’impugnazione della Commissione, e
– condannare la Commissione alle spese.
49. Le parti hanno svolto le loro difese orali e hanno risposto ai quesiti della Corte nel corso di un’udienza comune per le tre impugnazioni tenutasi il 27 settembre 2023.
V. Analisi
50. Come indicato nell’introduzione, la soluzione da adottare nella causa C‑597/22 P (B) dipende da quella che sarà adottata nelle cause C‑160/22 P e C‑161/22 P. Occorre pertanto esaminare anzitutto queste ultime (A).
A. Cause C‑160/22 P e C‑161/22 P
51. Prima di concentrarsi sul merito di dette cause, vertente sulla questione se le decisioni di recupero CARDS e TACIS ricadano effettivamente nell’ambito contrattuale e rientrino, pertanto, nella competenza del giudice del contratto (2), occorre esaminare la ricevibilità delle impugnazioni della Commissione, messa in dubbio dalla ricorrente (1).
1. Sulla ricevibilità delle impugnazioni
52. Ai sensi dell’articolo 56, secondo comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, un’impugnazione può essere proposta da qualsiasi parte che sia rimasta parzialmente o totalmente soccombente nelle sue conclusioni.
53. Orbene, secondo la ricorrente, nel caso di specie la Commissione non è rimasta soccombente nelle sue conclusioni per quanto attiene alle domande di annullamento introdotte dalla ricorrente avverso le decisioni di recupero CARDS e TACIS dinanzi al Tribunale, avendo quest’ultimo respinto dette domande. Il fatto che esse siano state respinte in quanto irricevibili e non in quanto infondate, come aveva chiesto la Commissione, non può significare, a parere della ricorrente, che la Commissione sia rimasta soccombente nelle sue conclusioni.
54. Inoltre, sempre secondo la ricorrente, la Commissione non ha alcun interesse ad agire, nella misura in cui fonda la sua impugnazione sulla necessità di tutelare gli interessi finanziari dell’Unione. Detto argomento non terrebbe conto, infatti, della ripartizione delle competenze giurisdizionali fissata dal Trattato FUE e del fatto che il giudice nazionale, quale giudice di un contratto concluso dall’Unione, sarebbe in grado di proteggere gli interessi finanziari di quest’ultima alla pari del giudice dell’Unione.
55. Tale eccezione di irricevibilità deve essere respinta senza che si renda necessario affrontare la questione se la Commissione, quale ricorrente privilegiata, debba dimostrare un interesse ad agire quando presenta un’impugnazione nell’ambito di cause come quelle di cui trattasi nel caso di specie. Non è nemmeno necessario esaminare gli argomenti dedotti dalla ricorrente per contestare l’interesse ad agire della Commissione che rientrano, a mio avviso, nell’esame della fondatezza delle impugnazioni, vale a dire della questione della competenza del giudice dell’Unione ad esaminare ricorsi in primo grado, e non della ricevibilità delle impugnazioni.
56. È infatti sufficiente osservare che, in ogni caso, contrariamente a quanto ritiene la ricorrente, la Commissione è realmente rimasta soccombente nelle sue conclusioni in primo grado per quanto attiene alle domande di annullamento delle decisioni di recupero CARDS e TACIS, il che le conferisce un interesse ad agire in sede di impugnazione per ottenere l’annullamento delle sentenze T‑795/19 e T‑796/19.
57. A tal proposito, occorre ricordare che il Tribunale ha respinto le suddette domande di annullamento poiché riteneva che le controversie rivestissero natura contrattuale e rientrassero, di conseguenza, nella competenza del giudice belga, giudice del contratto in forza delle clausole dei contratti CARDS e TACIS (8). Inoltre, la ricorrente ha anche proposto dinanzi a detto giudice belga domande identiche, quanto ai loro effetti, a quelle introdotte dinanzi al Tribunale e il giudice belga si è dichiarato competente a conoscerle, pur sospendendo la pronuncia in attesa delle decisioni definitive nelle presenti cause (9).
58. Così, come indicato correttamente dalla Commissione, il fatto che il Tribunale abbia respinto le domande di annullamento delle decisioni di recupero CARDS e TACIS proposte dalla ricorrente in quanto irricevibili e non in quanto infondate arreca alla Commissione un danno e l’impugnazione può, pertanto, con il suo esito, procurarle un beneficio (10). Infatti, se il Tribunale avesse esaminato nel merito dette domande e le avesse respinte in quanto infondate, le controversie sarebbero state definite e la fondatezza delle pretese della Commissione sarebbe stata accertata (con riserva di conferma nell’ambito di un’eventuale impugnazione).
59. Pertanto, posto che, in tal modo, la Commissione è rimasta soccombente nelle sue conclusioni dinanzi al Tribunale con riferimento alle domande di annullamento delle decisioni di recupero CARDS e TACIS, le impugnazioni nelle cause C‑160/22 P e C‑161/22 P sono assolutamente ricevibili.
2. Sulla competenza giurisdizionale a conoscere dei ricorsi proposti avverso le decisioni di recupero CARDS e TACIS
60. Secondo la Commissione, il Tribunale ha commesso errori di diritto quando ha dichiarato che le decisioni di recupero CARDS e TACIS rientravano nell’ambito contrattuale ai fini della determinazione della competenza giurisdizionale a conoscerne e ricadevano, pertanto, nella competenza del giudice del contratto e non del giudice dell’annullamento. La Commissione ritiene, invece, che dette decisioni siano atti impugnabili ai sensi dell’articolo 263 TFUE.
61. A sostegno di tale argomento, la Commissione deduce tre motivi che, secondo le sue stesse parole, sono intrinsecamente collegati e possono pertanto essere esaminati insieme. Con detti motivi essa sostiene, in sostanza, che il Tribunale ha erroneamente qualificato come contrattuali i poteri pubblici che le sono conferiti dai regolamenti ai fini della tutela degli interessi finanziari dell’Unione e che consistono nella possibilità di constatare unilateralmente irregolarità, ridurre i prezzi dell’appalto e recuperare gli importi indebitamente versati.
a) Ragionamento controverso del Tribunale
62. Per quanto attiene al controverso ragionamento del Tribunale, quest’ultimo ha ricordato, anzitutto, la giurisprudenza costante della Corte, a partire dalla sentenza Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Commissione (in prosieguo: la «sentenza Lito») (11), secondo cui il giudice dell’Unione non può estendere la sua competenza giurisdizionale oltre i limiti delineati dall’articolo 274 TFUE, che affida ai giudici nazionali la competenza di diritto comune a conoscere delle controversie nelle quali l’Unione è parte. Pertanto, in presenza di un contratto che vincola una parte ricorrente a una delle istituzioni dell’Unione, il giudice dell’Unione può essere adito con ricorso fondato sull’articolo 263 TFUE soltanto se il provvedimento impugnato mira a produrre conseguenze giuridiche vincolanti che si pongono al di fuori della relazione contrattuale che vincola le parti e che implicano l’esercizio di pubblici poteri conferiti all’istituzione contraente in qualità di autorità amministrativa (12).
63. Alla luce di questa duplice condizione, il Tribunale ha respinto l’argomento della Commissione secondo cui le decisioni di recupero CARDS e TACIS, per il solo fatto di essere state adottate sulla base di disposizioni di diritto derivato che conferiscono alla Commissione poteri pubblici, rientrerebbero nella «sfera amministrativa» (contrapposta alla «sfera contrattuale») (13).
64. Secondo il Tribunale, ammettendo che i regolamenti finanziari del 2002 e del 2018 (14) e il regolamento PIF autorizzino la Commissione, a determinate condizioni, a dare attuazione a misure rientranti nell’ambito delle prerogative dei poteri pubblici, dalle condizioni poste dalla sentenza Lito emerge che ciò non è sufficiente a escludere fin da subito dette misure dall’ambito contrattuale, poiché l’applicazione di tali regolamenti trae origine dagli inadempimenti imputati a una parte legata da un rapporto contrattuale con l’Unione (15).
65. Orbene, secondo il Tribunale, benché le procedure di gara non rientrino ancora nell’ambito contrattuale, a seguito della firma del contratto l’amministrazione aggiudicatrice è contrattualmente vincolata nei confronti dell’offerente selezionato. Pertanto, l’esercizio dei poteri conferiti all’amministrazione aggiudicataria dalle disposizioni di diritto derivato per sanzionare irregolarità commesse nel corso della procedura di aggiudicazione si inserirebbe, a partire dalla firma del contratto, nell’ambito di rapporti di natura contrattuale. Nel caso di specie, gli elementi determinanti sarebbero, quindi, il fatto che detti poteri sono stati esercitati quando le parti erano già contrattualmente vincolate l’una nei confronti dell’altra in forza dei contratti CARDS e TACIS, che esse avevano già dato esecuzione a una parte sostanziale, se non addirittura alla totalità, dei loro rispettivi obblighi e che le misure controverse hanno avuto per effetto di annullare gli obblighi della Commissione in virtù dei contratti, vale a dire i pagamenti effettuati a favore della ricorrente (16).
66. Pertanto, in base all’analisi del Tribunale, la seconda condizione posta dalla giurisprudenza per qualificare un provvedimento adottato in un ambito contrattuale come atto impugnabile ai sensi dell’articolo 263 TFUE non è soddisfatta, poiché le decisioni di recupero CARDS e TACIS potevano produrre unicamente effetti rientranti nell’ambito contrattuale (17).
b) Esame dell’argomento della Commissione
67. La Commissione sostiene, in particolare nell’ambito del primo motivo, che il ragionamento del Tribunale dà origine a una nuova giurisprudenza consistente nel «contrattualizzare» le sue prerogative di potere pubblico. In tal modo, esso stravolgerebbe il sistema giuridico dell’Unione, renderebbe inefficaci le disposizioni delle decisioni adottate dalla Commissione e la priverebbe delle sue prerogative di potere pubblico nonché di uno strumento essenziale per la tutela degli interessi finanziari dell’Unione.
68. Tale argomento non può, tuttavia, essere accolto.
69. Infatti, contrariamente a quanto sostiene la Commissione, il controverso ragionamento del Tribunale è frutto di una corretta applicazione di principi ben consolidati, in particolare, nelle sentenze Lito e ADR (1). Parimenti, la soluzione da esso adottata non lede la competenza della Commissione a dare attuazione ai suoi poteri pubblici, ma concerne unicamente la competenza giurisdizionale a conoscere delle misure adottate a tale titolo (2).
1) Le decisioni di recupero CARDS e TACIS alla luce delle condizioni di ricevibilità di ricorsi di annullamento nei confronti di atti adottati in un contesto contrattuale
70. Come osservato dal Tribunale, secondo la sentenza Lito, in presenza di un contratto che lega una parte contrattuale a un’istituzione dell’Unione, un provvedimento, affinché possa essere impugnabile mediante un ricorso di annullamento fondato sull’articolo 263 TFUE, deve soddisfare una duplice condizione: esso deve non soltanto risultare dall’esercizio di pubblici poteri conferiti all’istituzione contraente in qualità di autorità amministrativa, ma anche mirare a produrre conseguenze giuridiche vincolanti che si pongono al di fuori della relazione contrattuale che vincola le parti.
71. Ne consegue che, contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione nell’ambito del primo motivo, il Tribunale ha correttamente considerato che la sola origine extracontrattuale dei poteri esercitati dalla Commissione in sede di adozione delle decisioni di recupero CARDS e TACIS, quand’anche dimostrata, non era sufficiente per qualificare dette decisioni come atti impugnabili ai sensi dell’articolo 263 TFUE in mancanza di effetti di tali decisioni al di fuori delle relazioni contrattuali tra le parti.
72. Tale conclusione non è messa in discussione dal fatto, dedotto dalla Commissione, segnatamente, nell’ambito del primo motivo e in udienza, che detti poteri le erano stati attribuiti quale autorità amministrativa al fine di sanzionare irregolarità ai sensi dell’articolo 4 del regolamento PIF e dell’articolo 103 del regolamento finanziario del 2002 e di salvaguardare il bilancio dell’Unione. Parimenti, il fatto che la Commissione disponga di un potere discrezionale per recuperare gli importi già versati proporzionalmente alla gravità delle irregolarità commesse non è sufficiente per concludere che le misure adottate, a tale titolo, non possono essere qualificate come rientranti nell’ambito contrattuale ai fini della gestione del contenzioso ad esse inerente.
73. Tali poteri si avvicinano, certamente, a misure di tipo «amministrativo», che si discostano dalla classica attuazione di diritti ed obblighi contrattuali, come, ad esempio, la domanda di risarcimento del danno per carente esecuzione del contratto (18). Tuttavia, ciò non significa, per quanto attiene ai contratti delle istituzioni dell’Unione, che gli atti di attuazione di detti poteri adottati dall’istituzione contraente debbano essere qualificati come atti impugnabili ai sensi dell’articolo 263 TFUE qualora si inseriscano nell’ambito contrattuale e non producano conseguenze giuridiche vincolanti che si pongono al di fuori di esso (19). Il fatto che l’attuazione di tali poteri implichi automaticamente la competenza del giudice dell’Unione in forza di detta disposizione non sarebbe compatibile con il sistema di rimedi giuridici previsto dal diritto primario.
74. Come emerge dalle considerazioni contenute nella sentenza Lito e riprodotte nel paragrafo 62 delle presenti conclusioni, la duplice condizione che un atto adottato dall’Unione nei confronti di una controparte contrattuale deve soddisfare per poter essere impugnabile mediante un ricorso di annullamento scaturisce, in effetti, dal sistema di rimedi giuridici introdotto dal Trattato FUE. In base agli articoli 272 e 274 di quest’ultimo, le controversie nelle quali l’Unione è parte non sono, per tale motivo, sottratte alla competenza del giudici nazionali e il giudice dell’Unione è competente a pronunciarsi sulle controversie risultanti da un contratto concluso dall’Unione solo se esso contiene una clausola compromissoria a favore degli organi giurisdizionali dell’Unione.
75. Pertanto, come osservato dalla Corte al punto 19 della sentenza Lito e al punto 64 della sentenza ADR, il giudice dell’Unione, se si riconoscesse competente a pronunciarsi, sulla base dell’articolo 263 TFUE, sulla legittimità di provvedimenti che si inscrivono in un contesto contrattuale, rischierebbe di svuotare di significato l’articolo 272 TFUE. Inoltre, nel caso in cui il contratto non contenesse una clausola compromissoria a favore degli organi giurisdizionali dell’Unione, esso rischierebbe di estendere la sua competenza giurisdizionale oltre i limiti delineati dall’articolo 274 TFUE.
76. È in ragione di questa ripartizione delle competenze giurisdizionali che la definizione dell’atto impugnabile ai sensi dell’articolo 263 TFUE è più restrittiva in un contesto contrattuale che in un altro contesto. Così, quando un atto riguarda una controparte contrattuale dell’Unione, per essere impugnabile ai sensi dell’articolo 263 TFUE non è sufficiente che esso produca effetti giuridici vincolanti nei confronti del suo destinatario; è altresì necessario che dette conseguenze giuridiche vincolanti si pongono al di fuori della relazione contrattuale che lega le parti (20). Detta restrizione all’accesso delle controparti contrattuali dell’Unione al giudice dell’annullamento non lede il loro diritto al ricorso se dispongono di un ricorso effettivo dinanzi al giudice del contratto (21).
77. Effetti extracontrattuali di una decisione adottata in un contesto contrattuale sussistono, ad esempio, nel caso dell’esclusione temporanea da ulteriori appalti e sovvenzioni dell’Unione di una controparte contrattuale che ha violato il contratto o in caso di inserimento di una siffatta controparte contrattuale in una «lista nera» di una banca dati centrale delle istituzioni dell’Unione (22).
78. Orbene, nel caso di specie, la Commissione ha mancato di dimostrare quali conseguenze delle decisioni di recupero CARDS e TACIS si porrebbero al di fuori delle relazioni contrattuali tra le parti.
79. Come correttamente constatato, in sostanza, dal Tribunale, pur sanzionando un’irregolarità commessa prima della conclusione dei contratti controversi, le decisioni di cui trattasi comportano l’obbligo per la ricorrente di restituire i pagamenti effettuati dall’Unione a suo favore in virtù di tali contratti. Esse riguardano, pertanto, i diritti e gli obblighi delle parti nell’ambito di questi ultimi. Tali pagamenti erano dovuti alla ricorrente, all’inizio, solo in virtù degli accordi contrattuali e non sarebbero stati effettuati dall’Unione se detti contratti non fossero stati ancora sottoscritti. L’obbligo imposto alla ricorrente di rimborsare gli importi in questione incide, quindi, sulla sua posizione quale controparte contrattuale dell’Unione, senza imporle obblighi che vanno al di là o che spiegano i loro effetti al di fuori di detta relazione contrattuale.
80. Le misure adottate dalla Commissione, pur non riferendosi all’esecuzione del contratto da parte della ricorrente, sanzionano quest’ultima nella sua veste di controparte contrattuale dell’Unione. Inoltre, la Commissione stessa ha sottolineato, in particolare in occasione dell’udienza tenutasi nell’ambito delle presenti cause, che il fatto che le irregolarità sanzionate nel caso di specie siano state commesse prima della conclusione dei contratti non era determinante. A parere della Commissione, l’elemento decisivo per qualificare le decisioni di recupero controverse come atti impugnabili ai sensi dell’articolo 263 TFUE è che il comportamento sanzionato costituisce un’«irregolarità» ai sensi del regolamento PIF e del regolamento finanziario del 2002.
81. Orbene, come osservato correttamente dalla ricorrente, una siffatta posizione è del tutto incompatibile con la ripartizione delle competenze giurisdizionali introdotta dal Trattato. Infatti, alla luce dell’ampia definizione della nozione di «irregolarità» all’articolo 1 del regolamento PIF, sarebbe impossibile distinguere tra irregolarità il cui sanzionamento comporterebbe la competenza del giudice dell’annullamento e violazioni di obblighi contrattuali il cui sanzionamento ricadrebbe nella competenza del giudice del contratto. Inoltre, una siffatta situazione sarebbe fonte di incertezza giuridica sia per le controparti contrattuali dell’Unione che per i giudici nazionali.
82. Infine, occorre osservare che le decisioni di recupero CARDS e TACIS adottate dalla Commissione nel caso di specie si differenziano dalle decisioni che costituiscono titolo esecutivo ai sensi dell’articolo 299 TFUE oggetto della causa ADR, che sono state qualificate come atti impugnabili ai sensi dell’articolo 263 TFUE. Infatti, come riconosciuto dalla Corte, gli effetti e l’efficacia vincolante di dette decisioni che costituiscono titolo esecutivo (e che consentono di ricorrere direttamente all’esecuzione forzata) non possono risultare da clausole contrattuali, ma promanano dall’articolo 299 TFUE, in combinato disposto con il regolamento finanziario che rappresenta la base giuridica per l’adozione di una tale decisione in un caso concreto (23).
83. Nel caso di specie, le controverse decisioni di recupero comportano, certamente, un obbligo di pagamento , ma non consentono di procedere direttamente all’esecuzione forzata di detto obbligo, a differenza delle decisioni che costituiscono titolo esecutivo ai sensi dell’articolo 299 TFUE. Orbene, gli effetti giuridici extracontrattuali di tali decisioni che costituiscono titolo esecutivo consistono nel fatto che la Commissione stabilisce l’esecutività di un credito contrattuale mediante un atto unilaterale di pubblica autorità che essa stessa ha adottato (24).
84. In aggiunta, l’esecuzione forzata di una decisione fondata sull’articolo 299 TFUE può essere sospesa solo con una decisione della Corte, mentre i giudici nazionali sono competenti solo per l’esame della regolarità delle misure di esecuzione. Pertanto, una decisione che costituisce titolo esecutivo ai sensi dell’articolo 299 TFUE deve rientrare nella competenza giurisdizionale dell’Unione (25). Per contro, nel caso di specie la Commissione non ha dimostrato perché le controverse decisioni di recupero, a suo avviso, dovrebbero assolutamente rientrare nella competenza del giudice dell’Unione.
85. Alla luce delle considerazioni che precedono, il secondo e il terzo motivo di impugnazione sono inoperanti. Con questi motivi, la Commissione contesta al Tribunale, sostanzialmente, di aver commesso errori nell’assimilare le misure adottate dalla Commissione mediante le decisioni di recupero CARDS e TACIS a misure contrattuali quali, ad esempio, la sanzione di un vizio nella conclusione del contratto o «dolo» ai sensi del diritto belga o, ancora, l’annullamento retroattivo degli effetti obbligatori del contratto.
86. Orbene, quand’anche il Tribunale avesse errato nell’analizzare dette misure attraverso le categorie del diritto contrattuale, resterebbe il fatto che esso ha applicato correttamente le condizioni previste dalla giurisprudenza per analizzare il carattere impugnabile o meno, ai sensi dell’articolo 263 TFUE, degli atti adottati dalla Commissione nei confronti delle sue controparti contrattuali. Il secondo e il terzo motivo di impugnazione devono, pertanto, essere respinti senza che si renda necessario esaminare gli argomenti specifici addotti dalla Commissione nell’ambito di tali motivi.
2) Le decisioni di recupero CARDS e TACIS e la «duplice veste» della Commissione in materia contrattuale
87. Contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione, la soluzione adottata dal Tribunale non la priva della possibilità di esercitare il potere di sanzionare eventuali irregolarità che le è attribuito dal regolamento PIF e dai regolamenti finanziari del 2002 e del 2018. Infatti, il Tribunale non si è pronunciato, come sembra sottintendere la Commissione, sulla competenza di quest’ultima ad adottare le decisioni di recupero CARDS e TACIS, bensì unicamente sulla competenza giurisdizionale a conoscere dei ricorsi proposti avverso tali decisioni.
88. In tal senso, il Tribunale non ha nemmeno affrontato la questione se la Commissione fosse legittimata ad adottare le decisioni di recupero CARDS e TACIS unicamente sulla base dell’articolo 4 del regolamento PIF e dell’articolo 103 del regolamento finanziario del 2002, o se fosse necessario che le pertinenti disposizioni di detti regolamenti fossero riprese anche nelle clausole contrattuali, come accaduto nel caso di specie (26). Secondo il Tribunale, detti regolamenti si applicano, infatti, direttamente ai contratti controversi; tuttavia, esso ha osservato che, comunque, nel caso di specie, le pertinenti disposizioni dei medesimi regolamenti erano riprese anche nelle clausole dei contratti di cui trattasi (27). Date tali circostanze, non si rende necessario stabilire, nell’ambito delle presenti cause, se la Commissione sia legittimata ad esercitare i poteri conferitile dal regolamento PIF e dai regolamenti finanziari del 2002 e del 2018 anche laddove la possibilità di ricorrere a detti poteri non sia indicata nelle clausole contrattuali.
89. Come spiegato dalla Commissione stessa in udienza, nell’ambito della conclusione di contratti essa opera, per così dire, in una «duplice veste»: benché vincolata contrattualmente, essa non persegue un interesse proprio come una controparte contrattuale privata, ma esercita le sue competenze nell’ottica di adempiere i suoi compiti, tra cui l’attuazione delle politiche e la salvaguardia degli interessi finanziari dell’Unione. Pertanto, anche in qualità di controparte contrattuale, essa non si spoglia dei diritti e degli obblighi specifici di cui è titolare quale autorità pubblica, cosicché i suoi contratti sono assoggettati a un regime diverso da quello dei contratti tra controparti contrattuali private. Tanto più nella misura in cui il legislatore dell’Unione le ha conferito, mediante disposizioni di diritto derivato, poteri di azione nei confronti delle sue controparti contrattuali come quelli esercitati nel caso di specie (28).
90. Tuttavia, ciò non significa che le misure adottate in forza di tali poteri rientrino nella competenza del giudice dell’annullamento se le conseguenze di dette misure si collocano nell’ambito della relazione contrattuale che vincola le parti. Tale conclusione contrasterebbe, altrimenti, con la ripartizione delle competenze giurisdizionali in materia di contratti conclusi dall’Unione, come stabilita dal Trattato FUE e illustrata ai paragrafi da 70 a 76 supra.
91. Inoltre, contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione, la soluzione adottata dal Tribunale non priva gli atti da essa adottati per sanzionare irregolarità commesse dalle sue controparti contrattuali della loro efficacia né la obbliga a rivolgersi al giudice ai fini dell’attuazione dei suoi poteri, impedendole così di salvaguardare gli interessi finanziari dell’Unione. Il Tribunale non ha pertanto in alcun modo messo in dubbio il fatto che le decisioni di risoluzione unilaterale dei contratti e di recupero degli importi versati (nel senso che queste ultime stabiliscono un obbligo di pagamento) spiegano i loro effetti immediatamente a partire dalla loro adozione, a prescindere da qualsiasi intervento del giudice del contratto. In applicazione della giurisprudenza ADR, la Commissione è tenuta a rivolgersi al giudice del contratto unicamente per ottenere un titolo esecutivo ai fini del recupero di detti importi, qualora il contratto non contenga una clausola compromissoria a beneficio del giudice dell’Unione. Orbene, ciò risulta dalla ripartizione delle competenze giurisdizionali in materia contrattuale fissata dal diritto primario, come appena illustrato.
92. Infine, in occasione dell’udienza tenutasi nell’ambito delle presenti cause, è stato ricordato il diritto amministrativo francese che presenta, in particolare in materia di contratti dell’amministrazione, talune similitudini con il diritto amministrativo delle istituzioni dell’Unione. Orbene, la soluzione consistente nell’ammettere l’esistenza di prerogative dell’amministrazione contraente pur facendo rientrare le misure adottate nell’esercizio di detti poteri nella competenza del giudice del contratto, e non in quella del giudice dell’annullamento, è in linea anche con la soluzione adottata nel diritto amministrativo francese (29).
3. Conclusione sulle cause C‑160/22 P e C‑161/22 P
93. Dalle considerazioni che precedono risulta che gli argomenti dedotti dalla Commissione per dimostrare gli errori commessi dal Tribunale nelle sentenze T‑795/19 e T‑796/19 non possono essere accolti. Le impugnazioni proposte nelle cause C‑160/22 P e C‑161/22 P devono, pertanto, essere respinte.
B. Causa C‑597/22 P
94. Come sopra indicato (30), la causa C‑597/22 P ha per oggetto decisioni che costituiscono titolo esecutivo ai sensi dell’articolo 299 TFUE, adottate dalla Commissione nei confronti della ricorrente al fine di recuperare gli importi richiesti con le decisioni di recupero CARDS e TACIS.
95. Con la sentenza T‑408/21, il Tribunale ha annullato dette decisioni che costituiscono titolo esecutivo in applicazione dei principi tratti dalla sentenza ADR. Come da esso ricordato (31), nella sentenza di cui trattasi la Corte ha dichiarato che la Commissione non poteva adottare decisioni che costituiscono titolo esecutivo nell’ambito di relazioni contrattuali se queste ultime non contemplavano una clausola compromissoria a favore del giudice dell’Unione e rientravano, pertanto, nella competenza giurisdizionale dei giudici di uno Stato membro.
96. Pertanto, dalla soluzione adottata dal Tribunale nelle sentenze T‑795/19 e T‑796/19, secondo cui le decisioni di recupero CARDS e TACIS avevano natura contrattuale, risulta che la Commissione non disponeva del potere di adottare decisioni che costituiscono titolo esecutivo ai fini della loro attuazione, posto che i contratti CARDS e TACIS non contengono una clausola compromissoria a favore del giudice dell’Unione.
97. Con la sua impugnazione nella causa C‑597/22 P, la Commissione sostiene che la succitata conclusione tratta dal Tribunale nella sentenza T‑408/21 è errata, poiché la conclusione cui esso è giunto in merito alla natura contrattuale delle decisioni di recupero CARDS e TACIS nelle sentenze T‑795/19 e T‑796/19 è anch’essa errata.
98. Ne consegue, come riconosce la Commissione stessa, che la conferma, da parte della Corte, della natura contrattuale delle decisioni di recupero CARDS e TACIS priva la Commissione del potere di adottare le decisioni che costituiscono titolo esecutivo CARDS e TACIS e la sua impugnazione nella causa C‑597/22 P di ogni fondamento.
99. In linea con la proposta da me formulata nelle cause C‑160/22 P e C‑161/22 P, consistente nel confermare la soluzione accolta dal Tribunale nelle sentenze T‑795/19 e T‑796/19, propongo quindi alla Corte di confermare anche la soluzione accolta dal Tribunale nella sentenza T‑408/21 e di respingere, di conseguenza, l’impugnazione nella causa C‑597/22 P.
C. Conclusione intermedia
100. Alla luce delle considerazioni che precedono, devono essere respinte sia le impugnazioni nelle cause riunite C‑160/22 P e C‑161/22 P sia l’impugnazione nella causa C‑597/22 P.
VI. Spese
101. Ai sensi dell’articolo 184, paragrafo 2, del regolamento di procedura, quando l’impugnazione è respinta, la Corte statuisce sulle spese.
102. Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura, reso applicabile al procedimento di impugnazione in forza dell’articolo 184, paragrafo 1, dello stesso, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
103. La Commissione, rimasta soccombente, dev’essere condannata alle spese, conformemente alla domanda della ricorrente.
VII. Conclusione
104. Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, propongo alla Corte di pronunciarsi nelle cause riunite C‑160/22 P e C‑161/22 P e nella causa C‑597/22 P nei seguenti termini:
1) Le impugnazioni sono respinte.
2) La Commissione europea è condannata alle spese.