Predbežné znenie
NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY
JULIANE KOKOTT
prednesené 25. januára 2024(1)
Vec C‑436/22
Asociación para la Conservación y Estudio del Lobo Ibérico (ASCEL)
proti
Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Vyšší súd autonómneho spoločenstva Kastília‑León, Španielsko)]
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Smernica 92/43/EHS – Ochrana prirodzených biotopov a voľne žijúcich živočíchov a rastlín – Systém prísnej ochrany živočíšnych druhov uvedených v písmene a) prílohy IV – Vlk (Canis lupus) – Územné hranice prísnej ochrany – Odoberanie jedincov druhov divokej fauny uvedených v písmene a) prílohy V vo voľnej prírode a ich využitie – Regionálny plán na využívanie vlka v lovných oblastiach – Hodnotenie stavu ochrany populácií dotknutého druhu – Dôsledky nepriaznivého stavu ochrany“
I. Úvod
1. Ochrana vlka (Canis lupus) je momentálne predmetom kontroverznej diskusie. Napríklad Európsky parlament vyzval na preskúmanie stavu jeho ochrany(2) a Európska komisia na tento účel požiadala o poskytnutie lokálnych údajov.(3) Aj v rámci Bernského dohovoru(4) sa diskutuje o tom, či sa má ochrana vlka zmierniť.(5)
2. Podľa smernice o biotopoch(6) je však vlk naďalej komplexne chránený: členské štáty majú pre tento živočíšny druh nielen označiť osobitne chránené oblasti, ale tiež chrániť jednotlivé jedince na celom území Únie. Prejednávaný návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka tohto druhého systému ochrany, ktorým je ochrana druhov.
3. V súvislosti s ochranou druhov stanovuje smernica o biotopoch dva stupne ochrany, konkrétne jednak prísnu ochranu určitých druhov podľa článku 12, ktorá v zásade zakazuje najmä lov, a jednak menej prísnu ochranu v zmysle článku 14, podľa ktorého sa lov, ktorý je v zásade prípustný, obmedzí, ak je to potrebné na zachovanie priaznivého stavu ochrany dotknutého druhu.
4. Na vlka sa vzťahujú obe formy ochrany druhov. Rozhodujúce je, kde sa vlk zdržiava. Podľa smernice o biotopoch sa na vlka v Španielsku na sever od rieky Duero má uplatniť článok 14 a na juh od nej článok 12. Preto autonómne spoločenstvo Kastília‑León, cez ktoré táto rieka preteká, na severe povoľuje lov vlka.
5. Prejednávaný návrh na začatie prejudiciálneho konania bol podaný v konaní, ktorého predmetom je otázka, či je tento regionálny režim lovu prípustný. Keďže stav ochrany vlka v Španielsku je nepriaznivý, vnútroštátny súd má pochybnosti o tom, či je prijateľné, že prísna ochrana podľa článku 12 smernice o biotopoch na sever od rieky Duero neplatí. Pokiaľ však existuje územné obmedzenie oboch režimov ochrany podľa tejto smernice, Súdny dvor má objasniť, či sa lov napriek tomu musí zakázať podľa článku 14 z dôvodu nepriaznivého stavu ochrany.
6. Súdny dvor sa doteraz oboma otázkami nezaoberal. Nie sú však relevantné len pre Španielsko, ale aj pre Grécko, Fínsko, Bulharsko, Lotyšsko, Litvu, Estónsko, Poľsko a Slovensko, kde vlk na celom štátnom území alebo v jeho častiach tiež podlieha len menej prísnej ochrane podľa článku 14 smernice o biotopoch.
II. Právny rámec
A. Bernský dohovor
7. Z medzinárodnoprávneho hľadiska je relevantný predovšetkým Bernský dohovor o ochrane európskych voľne žijúcich organizmov a prírodných stanovíšť. Európske hospodárske spoločenstvo ratifikovalo tento dohovor v roku 1982.(7) Španielsko ho síce podpísalo už v roku 1979, ale pre Španielsko začal platiť až v roku 1986.(8)
8. Článok 2 Bernského dohovoru obsahuje všeobecné ciele:
„Zmluvné strany prijmú potrebné opatrenia na to, aby sa populácie voľne žijúcich organizmov zachovali alebo zmenili tak, aby zodpovedali predovšetkým ekologickým, vedeckým a kultúrnym požiadavkám, súčasne však prihliadnu na požiadavky hospodárstva a rekreácie a na potreby miestne ohrozených poddruhov, odrôd alebo foriem.“
9. Článok 6 Bernského dohovoru obsahuje osobitné ustanovenia týkajúce sa ochrany druhov:
„Každá zmluvná strana prijme vhodné a potrebné legislatívne a správne opatrenia na zabezpečenie osobitnej ochrany voľne žijúcich druhov fauny, ktoré sú uvedené v dodatku II. Vo vzťahu k týmto druhom sa menovite zakážu:
a) všetky spôsoby zámerného odchytu, držby a zámerného zabíjania;
…“.
10. Vlk je uvedený v dodatku II k Bernskému dohovoru ako jeden z prísne chránených druhov živočíchov. Španielsko však uplatnilo výhradu a oznámilo, že bude chrániť vlka ako druh v zmysle dodatku III, teda podľa článku 7.(9)
11. Článok 7 Bernského dohovoru tiež stanovuje ochranné opatrenia:
„1. Každá zmluvná strana prijme vhodné a potrebné legislatívne a správne opatrenia na zabezpečenie ochrany voľne žijúcich druhov fauny, ktoré sú uvedené v dodatku III.
2. Akékoľvek využívanie voľne žijúcej fauny, ktorá je uvedená v dodatku III, sa bude regulovať tak, aby sa zabránilo ohrozeniu jej populácií, pričom sa prihliada na požiadavky uvedené v článku 2.
3. Opatrenia, ktoré sa majú prijať, budú zahŕňať:
a) čas ochrany a/alebo iné spôsoby regulácie využívania,
b) podľa potreby dočasný alebo miestny zákaz využívania s cieľom obnoviť uspokojivú úroveň populácie,
…“.
12. Článok 9 Bernského dohovoru obsahuje výnimky z ochranných ustanovení podľa článkov 6 a 7, ktoré v podstate zodpovedajú výnimkám podľa článku 16 ods. 1 smernice o biotopoch.
B. Smernica o biotopoch
13. Pätnáste odôvodnenie smernice o biotopoch sa týka ochrany druhov:
„keďže pre určité druhy rastlín a živočíchov sa vyžaduje všeobecný systém ochrany doplňujúci [smernicu o ochrane vtáctva(10)]; keďže by sa malo vypracovať ustanovenie pre opatrenia na riadenie určitých druhov, ak to vyžaduje ich stav ochrany, vrátane zákazu určitých prostriedkov odchytu alebo usmrcovania, pri zabezpečení možnosti výnimiek za určitých podmienok“.
14. V článku 1 písm. b), f), g) a i) smernice o biotopoch sú vymedzené rôzne pojmy:
„…
g) druh európskeho významu znamená druh, ktorý je v rámci územia uvedeného v článku 2:
i) ohrozený, s výnimkou tých druhov, ktorých územie prirodzeného pohybu je zanedbateľné na tomto území a ktoré nie sú ohrozené ani zraniteľné v západnom palearktickom regióne, alebo
ii) zraniteľný, t. j. je pravdepodobné, že sa v blízkej budúcnosti presunú do ohrozenej kategórie, ak budú ďalej pôsobiť príčinné faktory, alebo
iii) vzácny, t. j. s malými populáciami, ktoré nie sú v súčasnosti ohrozené alebo zraniteľné, ale podliehajú riziku. Tieto druhy sa nachádzajú na obmedzených geografických územiach alebo sa riedko vyskytujú na území väčšom, alebo
iv) endemický a vyžadujúci mimoriadnu pozornosť z dôvodu špecifického charakteru ich prirodzeného biotopu a/alebo potenciálneho dosahu ich využívania na prirodzený biotop a/alebo potenciálneho dosahu ich využívania na stav ochrany.
Takéto druhy sú uvedené alebo môžu byť uvedené v prílohe II a/alebo prílohe IV alebo V;
…
i) stav ochrany druhov znamená súhrn vplyvov pôsobiacich na príslušné druhy, ktoré môžu ovplyvniť jeho dlhodobé rozdelenie a prebytok ich populácií v rámci územia uvedeného v článku 2;
Stav ochrany sa bude považovať za ‚priaznivý‘, keď:
– údaje o dynamike populácie príslušného druhu indikujú, že sa tento druh sám dlhodobo udržuje vo svojom prirodzenom biotope ako životaschopný komponent, a
– územie prirodzeného pohybu tohto druhu sa ani nezmenšuje, ani sa pravdepodobne v dohľadnej budúcnosti nezmenší a
– existuje a pravdepodobne bude ďalej existovať dostatočne veľký prirodzený biotop na dlhodobé udržanie ich populácií;
…“.
15. V článku 2 smernice o biotopoch je opísaný jej cieľ:
„1. Cieľom tejto smernice je prispievať k zabezpečeniu biologickej rôznorodosti prostredníctvom ochrany prirodzených biotopov divokej fauny a flóry [prirodzených biotopov a divokej fauny a flóry – neoficiálny preklad] na európskom území členských štátov, ktoré sú stranami zmluvy.
2. Navrhnú sa opatrenia prijaté podľa tejto smernice, aby sa zachovali v prirodzenom [priaznivom – neoficiálny preklad] stave ochrany alebo do takéhoto stavu obnovili, prirodzené biotopy a druhy divokej fauny a flóry európskeho významu.
3. Opatrenia prijaté podľa tejto smernice berú do úvahy hospodárske, sociálne a kultúrne požiadavky a regionálne a miestne charakteristiky.“
16. Článok 4 smernice o biotopoch stanovuje, ako sa vyberajú lokality chránené podľa tejto smernice, a pokiaľ ide o úpravu zoznamu týchto lokalít, odkazuje na dohľad podľa článku 11.
17. V článku 11 smernice o biotopoch sa členským štátom ukladá povinnosť vykonávať dohľad nad druhmi a biotopmi:
„Členské štáty vykonávajú dohľad nad stavom ochrany prirodzených biotopov a druhov uvedených v článku 2, s mimoriadnym ohľadom na prioritné typy prirodzených biotopov a prioritných druhov [a prioritné druhy – neoficiálny preklad].“
18. Článok 12 smernice o biotopoch obsahuje základné povinnosti týkajúce sa ochrany druhov:
„1. Členské štáty prijmú potrebné opatrenia na vytvorenie systému prísnej ochrany živočíšnych druhov uvedených v prílohe IV písm. a) v prostredí ich prirodzeného pohybu a zakážu:
a) všetky formy úmyselného odchytávania alebo usmrcovania vzoriek [jedincov – neoficiálny preklad] týchto druhov vo voľnej prírode;
b) úmyselné rušenie týchto druhov najmä počas obdobia párenia, odchovu mláďat, hibernácie a sťahovania;
c) úmyselné ničenie alebo zbieranie vajec vo voľnej prírode;
d) poškodzovanie alebo ničenie miest na párenie alebo miest na oddych.
2. Pre tieto druhy zakážu členské štáty držanie, prepravu a predaj alebo výmenu a ponúkanie na predaj alebo výmenu vzoriek [jedincov – neoficiálny preklad] odobratých z voľnej prírody, s výnimkou tých, ktoré boli odobraté [ktorí boli odobratí – neoficiálny preklad] legálne pred zavedením tejto smernice.
…“
19. Článok 14 smernice o biotopoch obsahuje pravidlá týkajúce sa odoberania určitých živočíšnych druhov z prírody:
„1. Ak to členské štáty na základe dohľadu stanoveného v článku 11 považujú za potrebné, prijmú opatrenia na zabezpečenie toho, že odoberanie vzoriek [jedincov – neoficiálny preklad] druhov divokej fauny a flóry, uvedených v prílohe V, vo voľnej prírode, ako aj ich využitie je zlučiteľné s ich zachovávaním v priaznivom stave ochrany.
2. Ak sa tieto opatrenia považujú za potrebné, obsahujú pokračovanie dohľadu stanoveného v článku 11. Takéto opatrenia môžu obsahovať najmä:
– nariadenia týkajúce sa prístupu k určitému majetku,
– dočasný alebo miestny zákaz odoberania vzoriek [jedincov – neoficiálny preklad] vo voľnej prírode a využívanie [a využívania – neoficiálny preklad] určitých populácií,
– reguláciu období a/alebo metód odoberania vzoriek [jedincov – neoficiálny preklad],
– uplatnenie pravidiel poľovníctva a rybárstva pri odbere vzoriek [jedincov – neoficiálny preklad], ktoré berú do úvahy ochranu takýchto populácií,
– vytvorenie systému licencií na odoberanie vzoriek [jedincov – neoficiálny preklad] alebo stanovenie kvót,
– reguláciu nákupu vzoriek [jedincov – neoficiálny preklad], ich predaja, ponúkania na predaj, držania na predaj alebo prepravu na predaj,
– rozmnožovanie živočíšnych druhov v zajatí, ako aj umelé pestovanie rastlinných druhov podľa prísne kontrolovaných podmienok s cieľom redukovať odber vzoriek [jedincov – neoficiálny preklad] z voľnej prírody,
– zhodnotenie účinku prijatých opatrení.“
20. Článok 16 ods. 1 smernice o biotopoch obsahuje výnimky z článkov 12 a 14.
21. V článku 17 ods. 1 smernice o biotopoch sa členským štátom Komisii ukladá povinnosť v pravidelných intervaloch vypracúvať správy o vykonaní opatrení prijatých podľa tejto smernice a najmä vypracúvať správy o stave ochrany druhov:
„Každých šesť rokov od dátumu skončenia obdobia stanoveného v článku 23 vypracujú členské štáty správu o vykonaní opatrení prijatých podľa tejto smernice. Táto správa obsahuje najmä informácie týkajúce sa ochranných opatrení uvedených v článku 6 ods. 1, ako aj zhodnotenie dosahu týchto opatrení na stav ochrany typov prirodzených biotopov uvedených v prílohe I a druhov uvedených v prílohe II a hlavné výsledky dohľadu uvedené [dohľadu uvedeného – neoficiálny preklad] v článku 11. Správa v súlade s formátom stanoveným výborom sa postúpi Komisii a sprístupní verejnosti.“
22. V písmene a) prílohy II smernice o biotopoch je uvedený okrem iného vlk ako prioritný druh, pre ktorý sa majú stanoviť chránené oblasti, avšak v Španielsku sa toto ustanovenie vzťahuje len na populácie na juh od rieky Duero.(11) Vlk je navyše v písmene a) prílohy IV uvedený ako druh, ktorý sa má podľa článku 12 prísne chrániť, avšak toto ustanovenie sa nevzťahuje okrem iného na španielske populácie na sever od rieky Duero. Tieto populácie vlka sú naopak uvedené v písmene a) prílohy V.
C. Celoštátne španielske právne predpisy
23. Článkom 56 Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad (zákon č. 42/2007 z 13. decembra 2007 o prírodnom dedičstve a biodiverzite, ďalej len „zákon č. 42/2007“), v znení účinnom v rozhodnom čase, bol vytvorený zoznam voľne žijúcich druhov s osobitným režimom ochrany, ktorý zahŕňa druhy, poddruhy a populácie, ktoré si zasluhujú osobitnú pozornosť a ochranu vzhľadom na svoju vedeckú, ekologickú, kultúrnu hodnotu, svoju jedinečnosť, vzácnosť alebo stupeň ohrozenia, ako aj druhy, poddruhy a populácie, ktoré sú uvedené ako chránené v prílohách smerníc a v medzinárodných dohovoroch ratifikovaných Španielskom. Podľa článku 65 ods. 1 tohto zákona sa lov a rybolov vo vnútrozemských vodách môže vykonávať len na druhy, ktoré určia autonómne spoločenstvá, pričom toto určenie sa v žiadnom prípade nesmie týkať druhov, ktoré sú zaradené do zoznamu druhov s osobitným režimom ochrany.
24. V roku 2021 vydalo Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico (ministerstvo pre ekologickú transformáciu a demografické výzvy) Orden (nariadenie) TED/980/2021 z 20. septembra 2021, ktorým sa mení a dopĺňa príloha k Real Decreto (kráľovský dekrét) č. 139/2011 zo 4. februára 2011 na vypracovanie zoznamu voľne žijúcich druhov s osobitným režimom ochrany a španielskeho registra ohrozených druhov. Prostredníctvom tohto nariadenia boli do uvedeného zoznamu zahrnuté všetky španielske populácie vlkov. Toto nariadenie obsahuje prvé dodatočné ustanovenie týkajúce sa zlučiteľnosti s dovtedy platnými opatreniami, ktoré v odseku 2 stanovuje, že za určitých podmienok možno s úradným povolením vykonať odstrel a odchyt jedincov.
D. Právne predpisy autonómneho spoločenstva Kastília‑León
25. Článok 7 Ley 4/1996, de 12 de julio, de Caza de Castilla y León (zákon autonómneho spoločenstva Kastília‑León č. 4/1996 z 12. júla 1996 o poľovníctve, ďalej len „zákon č. 4/1996“), ktorý bol medzičasom zrušený, ale platil v čase schválenia sporného plánu lovu, stanovoval, že za poľovné druhy sa považujú druhy vymedzené v prílohe I tohto zákona. V tejto prílohe I je uvedený aj vlk severne od rieky Duero.
26. V súčasnosti platí Ley 4/2021, de 1 de julio, de Caza y de Gestión Sostenible de los Recursos Cinegéticos de Castilla y León (zákon autonómneho spoločenstva Kastília‑León č. 4/2021 z 1. júla 2021 o poľovníctve a trvalo udržateľnom riadení poľovníckych zdrojov, ďalej len „zákon č. 4/2021“), ktorý v článku 6 stanovuje, že lov sa môže vykonávať len na druhy, ktoré sú uvedené ako poľovné druhy v prílohe I. V prílohe I je „vlk (Canis lupus): na sever od rieky Duero“ uvedený ako druh vysokej zveri. Zákon č. 4/2021 obsahuje aj ustanovenia týkajúce sa vylúčenia tých druhov z prílohy I, na ktoré sa vzťahuje určitá forma ochrany podľa základných celoštátnych právnych predpisov, čo znamená zákaz ich lovu, alebo toho, kedy sa takéto vylúčenie považuje za potrebné na primerané zabezpečenie ochrany druhu. Podľa tohto zákona môže byť z lovu dočasne vylúčený aj ktorýkoľvek z druhov vyhlásených za poľovné druhy, ak je to potrebné na primerané zabezpečenie stavu jeho ochrany. Článok 38 tohto zákona (pred jeho zrušením španielskym Ústavným súdom) stanovoval, že akákoľvek forma lovu vlka si vyžadovala povolenie regionálneho ministerstva zodpovedného za lov, ktorý je najvyšším príslušným orgánom v územnej oblasti Kastília‑León, a že jeden ulovený kus vlka mal hodnotu 6 000 eur.
III. Skutkový stav a návrh na začatie prejudiciálneho konania
27. Asociación para la Conservación y Estudio del Lobo Ibérico (Združenie na ochranu a výskum iberského vlka – ASCEL) podalo 17. februára 2020 na Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Vyšší súd autonómneho spoločenstva Kastília‑León, Španielsko) správnu žalobu proti Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León (Správa autonómneho spoločenstva Kastília‑León, Španielsko). ASCEL sa domáha zrušenia rozhodnutia Dirección General del Patrimonio Natural y Política Forestal [de la Junta de Castilla y León] [Generálne riaditeľstvo (vlády autonómneho spoločenstva Kastília‑León) pre prírodné dedičstvo a lesnú politiku, Španielsko] z 9. októbra 2019, ktorým bol schválený plán lokálneho využívania vlka v poľovných oblastiach nachádzajúcich sa severne od rieky Duero v autonómnej oblasti Kastília‑León na lovné sezóny 2019/2020, 2020/2021 a 2021/2022 (ďalej len „plán lovu“). Okrem toho žiada náhradu škôd, ktoré údajne boli spôsobené voľne žijúcim zvieratám počas každej z týchto lovných sezón.
28. Plán lovu podľa jeho odôvodnenia vychádza z regionálneho sčítania vlkov za roky 2012 a 2013, z celoštátneho sčítania uskutočneného v rokoch 2012 až 2014, ako aj z ročných monitorovacích správ, ktoré si vyžadujú menšie úsilie pri zisťovaní a monitorovaní ako pri vypracovaní sčítania. Na základe dostupných údajov a uplatnenia rôznych faktorov uvedený plán odhaduje počet jedincov vlkov žijúcich severne od rieky Duero v autonómnom spoločenstve Kastília‑León pred lovom na 1 051. Plán lovu rozdeľuje územie autonómneho spoločenstva Kastília‑León severne od rieky Duero, kde sa vyskytujú vlky, na 28 oblastí s výskytom vlkov. Vypočítava hustotu vlkov v každej z nich, pričom ich klasifikuje podľa vysokej, nízkej alebo strednej hustoty a na základe tejto hustoty im priraďuje percentuálnu úroveň poľovníckeho využitia. V závere tohto plánu sa konštatuje, že prekročenie 35 %‑nej ročnej úmrtnosti by znamenalo pokles populácie tohto druhu.
29. Tribunal Superior (vyšší súd) poukazuje na to, že v posledných rokoch rozhodoval o viacerých žalobách proti rôznym právnym predpisom týkajúcim sa povolenia lovu vlka s nižšou právnou silou ako zákon. Tieto právne predpisy zrušil príslušnými rozsudkami z dôvodu, že v správnom konaní neboli predložené vedecké štúdie, ktoré by potvrdili existenciu požiadaviek odôvodňujúcich vhodnosť vyhlásenia druhu za poľovný druh bez toho, aby bol ohrozený stav jeho ochrany v oblasti jeho rozšírenia. Tieto rozsudky však boli napadnuté kasačnými opravnými prostriedkami na Tribunal Supremo (Najvyšší súd, Španielsko), ktorý vyhovel týmto kasačným opravným prostriedkom. Rozhodol, že nie je potrebné predložiť za každú lovnú sezónu, za každú príslušnú oblasť a každé územie a za každý druh považovaný za ohrozený lovom vopred žiadosť o špecifické – ad hoc –, územné a materiálne overenie súladu s požiadavkami týkajúcimi sa veľkosti populácie, geografického rozšírenia a reprodukčného indexu tohto druhu.
30. Tribunal Superior (vyšší súd) preto predkladá Súdnemu dvoru nasledujúce otázky:
Vzhľadom na to, že cieľom každého opatrenia prijatého členským štátom podľa smernice v súlade s jej článkom 2 ods. 2 musí byť zachovanie alebo obnova priaznivého stavu ochrany živočíšnych druhov európskeho významu, ako je vlk:
1. Bránia článok 2 ods. 2 a články 4, 11, 12, 14, 16, ako aj 17 [smernice o biotopoch] tomu, aby zákon autonómneho spoločenstva [Ley 4/1996, de 12 de julio, de Caza de Castilla y León (zákon autonómneho spoločenstva Kastília‑León č. 4/1996 z 12. júla 1996 o poľovníctve) a následne Ley 4/2021, de 1 de julio, de Caza y de Gestión Sostenible de los Recursos Cinegéticos de Castilla y León (zákon autonómneho spoločenstva Kastília‑León č. 4/2021 z 1. júla 2021 o poľovníctve a trvalo udržateľnom riadení poľovníckych zdrojov)] vyhlásil vlka za poľovný a lovený druh a v dôsledku toho schválil regionálne využívanie vlka v poľovných oblastiach počas sezón 2019/2020, 2020/2021 a 2021/2022, keď je stav jeho ochrany nepriaznivý – nedostatočný – podľa správy za šesťročné obdobie 2013 až 2018, ktorú Španielsko zaslalo Európskej komisii v roku 2019, a z tohto dôvodu štát (členský štát, článok 4 smernice o biotopoch) zaradil všetky španielske populácie vlka do zoznamu druhov voľne žijúcich živočíchov s osobitným režimom ochrany a do španielskeho katalógu ohrozených druhov, čím sa poskytla prísna ochrana aj populáciám nachádzajúcim sa severne od rieky Duero?
2. Je s týmto cieľom zlučiteľná skutočnosť, že sa vlkovi poskytuje rozdielna ochrana v závislosti od toho, či sa nachádza severne alebo južne od rieky Duero, vzhľadom na to, že
i) z vedeckého hľadiska sa toto rozlíšenie nepovažuje v súčasnosti za primerané,
ii) hodnotenie stavu jeho ochrany v troch regiónoch, ktoré obýva v Španielsku, a to v alpskom, atlantickom a stredomorskom regióne, v období rokov 2013 až 2018 je nepriaznivé,
iii) je prísne chráneným druhom prakticky vo všetkých členských štátoch a najmä v Portugalsku, keďže má spoločný región s Portugalskom, a
iv) podľa judikatúry Súdneho dvora týkajúcej sa územia prirodzeného výskytu a územnej oblasti, ktoré sa majú zohľadniť pri hodnotení stavu jeho ochrany, je viac v súlade s uvedenou smernicou, a pri zohľadnení článku 2 ods. 3, skutočnosť, aby bol vlk zaradený do príloh II a IV bez rozlišovania medzi severom a juhom rieky Duero tak, aby jeho odchyt a usmrcovanie bolo možné len v prípade, ak neexistuje uspokojivá alternatíva za podmienok a pri dodržaní požiadaviek stanovených v článku 16?
V prípade, ak sa konštatuje, že toto rozlišovanie je odôvodnené:
3. Zahŕňa pojem „využitie“ uvedený v článku 14 smernice jeho poľovnícke využitie, teda jeho lov, vzhľadom na osobitný význam tohto druhu (ide o prioritný druh v iných územných oblastiach) s prihliadnutím na skutočnosť, že jeho lov bol doteraz povolený a jeho situácia bola v období rokov 2013 až 2018 označená za nepriaznivú?
4. Bráni článok 14 smernice vyhláseniu vlka severne od rieky Duero prostredníctvom zákona za poľovný a lovený druh (článok 7 a príloha I zákona autonómneho spoločenstva Kastília‑León č. 4/1996 z 12. júla 1996 o poľovníctve a článok 6 a príloha I zákona autonómneho spoločenstva Kastília‑León č. 4/2021 z 1. júla 2021 o poľovníctve a trvalo udržateľnom riadení poľovníckych zdrojov) a schváleniu plánu regionálneho využívania vlka v poľovných oblastiach nachádzajúcich sa severne od rieky Duero na sezóny 2019/2020, 2020/2021 a 2021/2022, bez existencie údajov umožňujúcich posúdiť, či bol vykonaný dohľad stanovený v článku 11 smernice, bez sčítania od rokov 2012 až 2013 a bez dostatočných, objektívnych, vedeckých a aktuálnych informácií týkajúcich sa situácie vlka v spise, ktorý bol podkladom na vydanie regionálneho plánu využívania, keď v období rokov 2013 až 2018 v troch regiónoch, ktoré vlk obýva v Španielsku, a to v alpskom, atlantickom a stredomorskom regióne, je hodnotenie stavu jeho ochrany nepriaznivé?
5. Majú sa na základe článkov 4, 11 a 17 smernice o biotopoch zohľadniť pri určovaní stavu ochrany vlka (aktuálne a skutočné úrovne populácie, aktuálne geografické rozšírenie, index reprodukcie, atď.) správy, ktoré sú vypracované členským štátom každých šesť rokov, alebo ak je potrebné kratšie časové obdobie, prostredníctvom vedeckého výboru, akým je výbor zriadený kráľovským dekrétom č. 139/2011, s prihliadnutím na skutočnosť, že ich populácie sa nachádzajú na území rôznych autonómnych spoločenstiev, a potrebu vykonať hodnotenie opatrení miestneho obyvateľstva „vo väčšom rozsahu“ v zmysle rozsudku Súdneho dvora z 10. októbra 2019 vo veci C‑674/17?
31. Písomné pripomienky predložili ASCEL, autonómne spoločenstvo Kastília‑León, Španielske kráľovstvo, Fínska republika, ako aj Európska komisia. Súdny dvor podľa článku 76 ods. 2 rokovacieho poriadku nenariadil pojednávanie, lebo sa domnieva, že má dostatok informácií na to, aby mohol rozhodnúť.
IV. Právne posúdenie
32. Smernica o biotopoch pripisuje ochrane vlka veľký význam, a preto vyžaduje označenie osobitných chránených oblastí pre tento druh (článok 4) a tiež uplatňovanie prísnych pravidiel ochrany (článok 12) aj mimo týchto oblastí.(12) Určité regióny Únie, vrátane celého Španielska severne od rieky Duero, sú však vyňaté z pôsobnosti oboch režimov ochrany. Preto autonómne spoločenstvo Kastília‑León vydalo plány lovu na svojich územiach severne od rieky Duero, ktoré sú napadnuté v konaní vo veci samej.
33. Toto konanie vyvoláva na jednej strane otázku, či môže existovať ohraničenie prísnych pravidiel ochrany stanovených v smernici o biotopoch pozdĺž rieky vzhľadom na stav ochrany druhu na oboch územiach (druhá otázka a čiastočne aj prvá otázka – pozri časť B), a na druhej strane otázku, do akej miery pri uznaní tohto územného ohraničenia ustanovenia článku 14 smernice o biotopoch týkajúce sa odoberania vlkov vo voľnej prírode obmedzujú lov (zvyšok prvej otázky, ako aj tretia až piata otázka – pozri časť C). Najprv sa však treba zaoberať námietkami proti prípustnosti návrhu na začatie prejudiciálneho konania.
A. Námietky proti prípustnosti
34. V zásade prináleží iba vnútroštátnemu súdu, ktorý spor prejednáva a ktorý musí vziať na seba zodpovednosť za následné súdne rozhodnutie, aby zhodnotil vzhľadom na osobitosti veci tak potrebu prejudiciálneho rozhodnutia na vydanie rozsudku, ako aj relevantnosť otázok, ktoré kladie Súdnemu dvoru. V dôsledku toho, ak sa položené otázky týkajú výkladu práva Únie, Súdny dvor je v zásade povinný rozhodnúť. Pre také otázky platí prezumpcia relevantnosti. Súdny dvor môže odmietnuť rozhodnúť o prejudiciálnej otázke položenej vnútroštátnym súdom len vtedy, ak je zjavné, že požadovaný výklad práva Únie nemá nijakú súvislosť s existenciou alebo predmetom sporu vo veci samej, pokiaľ ide o hypotetický problém, alebo ak Súdny dvor nedisponuje skutkovými ani právnymi podkladmi potrebnými na užitočnú odpoveď na otázky, ktoré mu boli položené.(13)
35. Španielsko uvádza, že návrh na začatie prejudiciálneho konania už nie je relevantný pre rozhodnutie vo veci samej, keďže španielsky Ústavný súd rozhodol, že predpisy autonómneho spoločenstva Kastília‑León, ktoré sú predmetom konania vo veci samej, sú protiústavné z dôvodu porušenia celoštátnych predpisov. Autonómne spoločenstvo zároveň tvrdí, že subjektom, ktoré sú oprávnené loviť vlky, oznámilo, že nemôžu vykonávať svoje právo lovu.
36. Autonómne spoločenstvo Kastília‑León však súčasne tvrdí, že napadlo celoštátne predpisy, ktoré údajne bránia uplatňovaniu sporných regionálnych predpisov. Preto treba vychádzať z toho, že platnosť regionálnych predpisov by sa v nadväznosti na rozhodnutie o tomto napadnutí mohla obnoviť, ak by žaloba bola úspešná.
37. Konanie vo veci samej sa navyše týka aj otázky, či sa musí kompenzovať obmedzenie populácie vlka v dôsledku lovu počas uplatňovania regionálnych predpisov pred rozhodnutím španielskeho Ústavného súdu. Keďže toto rozhodnutie sa týka len obdobia od roku 2021, avšak konanie vo veci samej sa týka lovných sezón od roku 2019, zlučiteľnosť regionálnych predpisov s právom Únie je naďalej relevantná.
38. Preto návrh na začatie prejudiciálneho konania v každom prípade nie je zjavne bezvýznamný pre rozhodnutie v konaní vo veci samej.
39. Málo presvedčivá je ďalšia námietka autonómneho spoločenstva Kastília‑León, že návrh na začatie prejudiciálneho konania vyvoláva výlučne otázky týkajúce sa hodnotenia dôkazov. Je síce pravda, že Súdny dvor by v prejudiciálnom konaní nemal právomoc hodnotiť dôkazy, ale návrhom na začatie prejudiciálneho konania sa zjavne majú objasniť otázky týkajúce sa práva Únie, či je ohraničenie prísneho režimu ochrany vlkov pozdĺž rieky Duero platné a ako sa má vykladať článok 14 smernice o biotopoch.
40. Autonómne spoločenstvo Kastília‑León však správne namieta, že časť prvej otázky sa týka vzťahu medzi celoštátnymi španielskymi predpismi týkajúcimi sa ochrany vlka a regionálnymi predpismi týkajúcimi sa lovu vlkov. Tento vzťah je otázkou vnútroštátneho španielskeho práva, ktorú Súdny dvor nemôže zodpovedať. Táto časť prvej otázky je preto neprípustná.
41. Zvyšné námietky Španielska a autonómneho spoločenstva Kastília‑León proti prípustnosti však treba zamietnuť.
B. Územná platnosť prísnych pravidiel ochrany
42. Druhou otázkou a prvou otázkou – v rozsahu, v akom sa týka článku 12 smernice o biotopoch – sa Tribunal Superior (vyšší súd) pýta, či je vzhľadom na stav ochrany vlka v Španielsku zlučiteľné s cieľom smernice, ktorým je zachovanie alebo obnova priaznivého stavu ochrany chránených druhov, skutočnosť, že na vlka sa v Španielsku na juh od rieky Duero vzťahuje prísna ochrana podľa článku 12, zatiaľ čo na sever od rieky Duero sa na neho vzťahuje len menej prísna ochrana podľa článku 14.
43. Príslušná územná platnosť článkov 12 a 14 smernice o biotopoch jednoznačne vyplýva zo znenia oboch ustanovení v spojení s prílohami IV a V. Aj keby táto právna úprava odporovala všeobecnému cieľu smernice, tento rozpor by nemohol zmeniť jednoznačné územné ohraničenie oboch režimov ochrany.(14)
44. Okrem toho sa pri uplatňovaní článku 14 má v rozhodujúcej miere zohľadniť stav ochrany druhov uvedených v prílohe V, ako ešte vysvetlím nižšie. Preto je už domnienka týkajúca sa rozporu s cieľom smernice sporná.
45. Územné ohraničenie oboch režimov ochrany v smernici by sa však mohlo spochybniť, ak by odporovalo predpisom vyššej právnej sily. Rozpor so Zmluvami alebo s Chartou síce nie je zrejmý, ale bolo by možné uvažovať o tom, či je toto ohraničenie zlučiteľné s povinnosťami vyplývajúcimi z Bernského dohovoru. Bernský dohovor má ako medzinárodnoprávny dohovor Únie prednosť pred sekundárnym právom Únie.(15)
46. Španielsko si síce pri ratifikácii Bernského dohovoru vyhradilo právo nechrániť vlka na celom svojom štátnom území podľa článku 6 dohovoru, teda podľa článku 12 smernice o biotopoch, ale len podľa článku 7 dohovoru, teda podľa článku 14 smernice o biotopoch. Obmedzenie ochrany na časť štátneho územia Španielska preto nie je v rozpore s medzinárodnoprávnymi záväzkami Španielska podľa dohovoru.
47. Únia však neuplatnila žiadne výhrady k dohovoru. V súčasnosti by teda z medzinárodnoprávneho hľadiska mohla byť povinná zabezpečiť na celom svojom území, teda aj v Španielsku na sever od rieky Duero, prísnu ochranu vlka podľa článku 6 dohovoru. S tým by bolo nezlučiteľné územné obmedzenie platnosti článku 12 smernice o biotopoch.
48. Dohovor je navyše ako súčasť práva Únie záväzný pre členské štáty,(16) teda aj pre Španielsko. Je prinajmenšom nejasné, či sa medzinárodnoprávna výhrada Španielska uplatní aj vo vzťahu k tomuto účinku práva Únie.
49. Navrhujem však, aby Súdny dvor nechal túto otázku otvorenú, lebo táto otázka výslovne nevyplýva z návrhu na začatie prejudiciálneho konania a účastníci konania sa k nej nevyjadrili.
50. Táto prejudiciálna otázka by sa napokon mohla chápať aj v tom zmysle, či Únia v dôsledku informácií o stave ochrany vlka v Španielsku medzičasom musela zmeniť jeho záznam v prílohe IV smernice o biotopoch. V tomto zmysle by však táto otázka nebola relevantná pre rozhodnutie vo veci samej, lebo povinnosti konať, ktoré má Únia, treba odlíšiť od povinností konať, ktoré majú členské štáty. Aj keby Únia bola povinná rozšíriť ochranu vlka podľa článku 12 smernice o biotopoch na španielske územia na sever od rieky Duero, z tejto povinnosti by ešte nevyplývalo, že Španielsko alebo autonómne spoločenstvo Kastília‑León by už boli povinné takto konať skôr než Únia a uplatňovať na týchto územiach článok 12.
51. Návrh na začatie prejudiciálneho konania preto nevyvoláva žiadne pochybnosti o tom, že vlk (Canis lupus) sa v Španielsku musí chrániť podľa článku 12 smernice o biotopoch len na juh od rieky Duero, zatiaľ čo na sever od tejto rieky sa na tento živočíšny druh uplatní článok 14 smernice.
C. Predpisy týkajúce sa odoberania a využívania vlkov
52. Zvyšné otázky sa týkajú toho, či článok 14 smernice o biotopoch bráni povoleniu lovu vlkov, ak členský štát klasifikuje stav ochrany tohto druhu ako nepriaznivý.
53. V tejto súvislosti treba najprv objasniť, či sa má lov vlkov považovať za využitie v zmysle článku 14 smernice o biotopoch (oddiel 1), a následne objasniť, aké povinnosti vyplývajú z článku 14, ak je stav ochrany druhu nepriaznivý (oddiel 2).
1. Lov ako využitie
54. Tretia otázka sa zameriava predovšetkým na to, či pojem „využitie“ uvedený v článku 14 smernice o biotopoch zahŕňa poľovnícke využitie vlka, teda lov vlkov.
55. Článok 14 ods. 1 smernice o biotopoch ukladá členským štátom povinnosť prijať za určitých podmienok opatrenia na zabezpečenie toho, že odoberanie jedincov vlka vo voľnej prírode na španielskych územiach na sever od rieky Duero a ich využitie je zlučiteľné s ich zachovávaním v priaznivom stave ochrany.
56. Prinajmenšom odoberanie sa pritom vzťahuje aj na lov,(17) lebo pravidlá poľovníctva pri odbere jedincov sú podľa článku 14 ods. 2 štvrtej zarážky smernice o biotopoch možným ochranným opatrením, ktorého cieľom je zachovanie priaznivého stavu ochrany. Pravidlá poľovníctva sa nevyhnutne vzťahujú na lov.
57. Pojem využitie však tiež môže zahŕňať lov, lebo v odôvodnení 10 smernice o ochrane vtáctva sa výslovne hovorí o poľovnom využívaní vtákov. Súdny dvor preto v ustálenej judikatúre vychádza z toho, že lov vtákov môže predstavovať rozumné využívanie v zmysle článku 9 ods. 1 písm. c) smernice o ochrane vtáctva.(18) Nie je zrejmé, prečo by to v prípade vlkov malo byť podľa smernice o biotopoch inak.
58. Lov preto môže byť odoberaním a využitím jedincov vlka v zmysle článku 14 ods. 1 smernice o biotopoch.
2. Povinnosti vyplývajúce z článku 14 smernice o biotopoch
59. Preto treba preskúmať, či článok 14 ods. 1 smernice o biotopoch v prípade nepriaznivého stavu ochrany vlka bráni lovu tohto druhu.
60. V tomto ustanovení sa uvádza, že ak to členské štáty na základe dohľadu stanoveného v článku 11 smernice o biotopoch považujú za potrebné, prijmú opatrenia na zabezpečenie toho, že odoberanie jedincov druhov divokej fauny a flóry uvedených v prílohe V – teda najmä vlka na španielskych územiach na sever od rieky Duero – vo voľnej prírode, ako aj ich využitie je zlučiteľné s ich zachovávaním v priaznivom stave ochrany.
61. V tomto smere treba najprv preskúmať, či sú na povolenie lovu potrebné určité dôkazy [písmeno a)], a následne preskúmať, ako sa má vykonať zhodnotenie, ktoré je v tejto súvislosti potrebné [písmeno b)].
a) Potreba dôkazov
62. ASCEL zastáva názor, že podľa článku 14 ods. 1 smernice o biotopoch možno lov živočíšneho druhu uvedeného v prílohe V povoliť len vtedy, ak je vedecky dokázané, že tento lov je zlučiteľný so zachovaním priaznivého stavu ochrany. V tom zmysle sa vyjadrila Komisia. Domnieva sa, že podľa zásady obozretnosti sa musia v prípade vedeckej neistoty, pokiaľ ide o zlučiteľnosť využitia druhov uvedených v prílohe V s ich stavom ochrany, nevyhnutne prijať opatrenia na zabezpečenie priaznivého stavu ochrany.
63. Zásada obozretnosti je jedným zo základov politiky vysokej úrovne ochrany, ktorú Únia podľa článku 191 ods. 2 prvého pododseku ZFEÚ sleduje v oblasti životného prostredia. Preto sa musí zohľadniť najmä pri výklade smernice o biotopoch.(19)
64. Na základe toho Súdny dvor rozhodol, že podľa článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch možno plány a projekty, ktoré môžu mať vplyv na lokalitu Natura 2000, povoliť len vtedy, ak z vedeckého hľadiska neexistuje žiadna rozumná pochybnosť, že nebudú mať nepriaznivý vplyv na integritu predmetnej lokality.(20) Podľa zásady obozretnosti sa tiež nemôže udeliť výnimka z ochrany druhov podľa článku 16, ak po preskúmaní najlepších dostupných vedeckých údajov pretrváva neistota o otázke, či takáto výnimka bude alebo nebude mať nepriaznivý vplyv na udržanie priaznivého stavu ochrany populácií druhu ohrozeného vyhynutím alebo na jeho obnovenie.(21)
65. Túto judikatúru však nemožno bez obmedzení uplatniť na článok 14 smernice o biotopoch.
66. Článok 6 ods. 3 smernice o biotopoch stanovuje pre plány a projekty, na ktoré sa vzťahuje, výhradu povolenia. Ak nie sú splnené podmienky na udelenie povolenia, nemožno ich uskutočniť. Článok 16 je navyše ustanovením stanovujúcim výnimku, ktorého uplatnenie prirodzene závisí od preukázania podmienok – ktoré sa majú vykladať reštriktívne(22) – stanovených v tomto ustanovení(23).
67. Naproti tomu článok 14 smernice o biotopoch za určitých podmienok stanovuje obmedzenie odoberania a využitia jedincov druhov uvedených v prílohe V. Z toho a contrario vyplýva, že toto ustanovenie nebráni odoberaniu a využitiu, ak tieto podmienky nie sú splnené. Normotvorca Únie zjavne predpokladal, že druhy uvedené v prílohe V sa nachádzajú v priaznivom stave ochrany, ktorý sa v zásade nenaruší odoberaním a využitím jedincov. Pokiaľ je táto domnienka správna, odoberanie a využitie je tiež zlučiteľné s cieľom smernice podľa článku 2 ods. 1 a 2, ktorým je chrániť druhy divokej fauny a najmä zachovať druhy európskeho významu v priaznivom stave ochrany alebo ich do takéhoto stavu obnoviť.
68. Článok 14 smernice o biotopoch však tiež nezakladá právo na odoberanie a využitie jedincov uvedených v prílohe V. Členské štáty naopak môžu napriek priaznivému stavu ochrany uložiť obmedzenie alebo dokonca úplné zákazy. To by bolo prípustné ako prísnejšie ochranné opatrenie v zmysle článku 193 ZFEÚ.
69. Článok 14 smernice o biotopoch naopak upravuje, čo sa musí stať, ak sa domnienka neškodného odoberania a využitia vyvráti. V tomto prípade členské štáty prijmú nevyhnutné opatrenia na zabezpečenie toho, aby boli tieto činnosti zlučiteľné so zachovávaním priaznivého stavu ochrany. Ako Súdny dvor už konštatoval, členské štáty sa nemôžu slobodne rozhodnúť, či prijmú tieto opatrenia, ale majú povinnosť, ktorá sa musí prejaviť aj pri preberaní článku 14.(24)
70. Členské štáty preto podľa článku 14 smernica o biotopoch musia obmedziť odoberanie a využitie jedincov druhov uvedených v prílohe V, ak bola vyvrátená domnienka, že neobmedzené vykonávanie predmetnej činnosti je zlučiteľné s ich zachovávaním v priaznivom stave ochrany.
b) Zhodnotenie nevyhnutných opatrení
71. Ako Komisia správne uvádza, článok 14 ods. 1 smernice o biotopoch priznáva členským štátom určitú mieru voľnej úvahy pri posudzovaní, či je uvedená domnienka vyvrátená a či najmä zo stavu ochrany druhu vyplýva, že je potrebné obmedziť lov. Túto voľnú úvahu však obmedzuje cieľ týkajúci sa zachovania priaznivého stavu ochrany.(25)
72. Na spresnenie dosahu tejto povinnosti treba najprv preskúmať povinnosť dohľadu podľa článku 11 smernice o biotopoch, následne kritérium najlepších dostupných vedeckých poznatkov, ktoré sa má použiť pri plnení tejto povinnosti, a povinnosť predkladať správy podľa článku 17 a napokon aj dôsledky konštatovania nepriaznivého stavu ochrany.
– Článok 11 smernice o biotopoch
73. Preskúmanie a posúdenie stavu ochrany pri uplatňovaní článku 14 smernice o biotopoch nepatrí do voľnej úvahy členských štátov. Naopak členské štáty podľa tohto ustanovenia prijmú opatrenia, ak to na základe dohľadu stanoveného v článku 11 považujú za potrebné. Článok 11 zasa stanovuje, že členské štáty vykonávajú dohľad nad stavom ochrany prirodzených biotopov a druhov uvedených v článku 2, s mimoriadnym ohľadom na prioritné typy prirodzených biotopov a prioritné druhy.
74. Táto povinnosť dohľadu však nie je obmedzená na prioritné druhy a biotopy. Keďže cieľom smernice o biotopoch je podľa článku 2 ods. 1 prispievať k zabezpečeniu biologickej rôznorodosti prostredníctvom ochrany prirodzených biotopov a divokej fauny a flóry na európskom území členských štátov, ktoré sú stranami zmluvy, členské štáty musia naopak vykonávať dohľad v zásade nad všetkými prirodzenými biotopmi, ako aj všetkými voľne žijúcimi živočíchmi a voľne rastúcimi rastlinami na svojom európskom území. Tento dohľad pritom treba zamerať na uskutočňovanie cieľov smernice, teda na zabezpečenie biologickej rôznorodosti prostredníctvom ochrany všetkých druhov a biotopov.(26)
75. Táto povinnosť platí síce podľa jej formulácie a stanoveného cieľa neobmedzene, ale členské štáty majú určitú mieru voľnej úvahy, aspoň pokiaľ ide o spôsob vykonávania dohľadu. Pokiaľ sa nevyskytnú žiadne pochybnosti týkajúce sa stavu ochrany druhu, vo vzťahu k mnohým druhom bude postačovať všeobecné monitorovanie stavu ich biotopov a z takto získaných informácií vyvodiť domnienky týkajúce sa stavu ochrany druhov, ktoré tam treba očakávať. Súdny dvor sa k tomu však v tomto konaní nemusí podrobne vyjadriť.
76. V prípade druhov, ktoré smernica o biotopoch individuálne chráni, sú naopak potrebné špecifické opatrenia dohľadu. To platí najmä pre vlka na španielskych územiach na sever od rieky Duero. Na rozdiel od väčšiny území Únie tam vlk síce nie je prioritným druhom, teda netreba naň v zmysle článku 11 druhej časti vety brať mimoriadny ohľad. Druhy uvedené v prílohe V sú však podľa článku 1 písm. g) tiež druhmi európskeho významu. Uplatnenie článku 14 najmä priamo závisí od dohľadu nad druhmi uvedenými v prílohe V. S ním by nebolo zlučiteľné, ak by sa nevykonával starostlivý dohľad nad týmito druhmi.
77. Okrem toho populácie alebo čiastkové populácie chránených druhov sa nemôžu posudzovať izolovane, ale – ako ASCEL správne uvádza – len v celkovom kontexte s inými populáciami alebo čiastkovými populáciami.(27) Konkrétne možno predpokladať, že medzi španielskymi územiami na sever od rieky Duero a územiami na juh od tejto rieky a v Portugalsku dochádza k určitej výmene, lebo jednotlivé vlky prekračujú rieku alebo hranicu. Problémy na severe sa preto môžu dotknúť aj juhu a Portugalska, kde je vlk podľa prílohy II smernice o biotopoch prioritným druhom.
78. Dohľad nad stavom ochrany druhu uvedeného v prílohe V, ktorý sa musí vykonávať podľa článku 11 smernice o biotopoch, si teda vyžaduje osobitnú starostlivosť, najmä ak je tento druh – tak ako vlk – v prípade niektorých susedných oblastí uvedený v prílohách II a IV a v nich je dokonca klasifikovaný ako prioritný.
– Správa podľa článku 17 smernice o biotopoch ako vyjadrenie najlepších dostupných vedeckých poznatkov
79. Tak ako iné posúdenia v oblasti ochrany prírody, aj tento dohľad a závery, ktoré z neho treba vyvodiť pri uplatňovaní článku 14, musia vychádzať z najlepších dostupných vedeckých poznatkov.(28)
80. To vyplýva aj zo zásady riadnej správy vecí verejných a už spomenutej zásady obozretnosti.
81. Členské štáty musia pri uplatňovaní práva Únie dodržiavať zásadu riadnej správy vecí verejných ako všeobecnú právnu zásadu práva Únie.(29) Táto zásada vyžaduje, aby správny orgán vykonal okrem iného náležité a nestranné preskúmanie všetkých relevantných aspektov tak, aby pri prijímaní svojho rozhodnutia disponoval čo najúplnejšími a najspoľahlivejšími dôkazmi.(30)
82. Okrem toho si opatrenia na základe zásady obozretnosti – teda najmä uplatňovanie ustanovení práva Únie v oblasti životného prostredia – vyžadujú spravidla celkové posúdenie dotknutých rizík založené na najspoľahlivejších dostupných vedeckých údajoch a najnovších výsledkoch medzinárodného výskumu.(31)
83. Komisia uvádza vedeckú štúdiu(32) ako príklad novších vedeckých poznatkov, ktoré sa majú zohľadniť pri dohľade nad stavom ochrany.
84. Štvrtá a piata otázka však priamo neodkazujú na výsledky dohľadu podľa článku 11 smernice o biotopoch, ale dokonca spochybňujú to, že tento dohľad sa v prípade vlka vôbec uskutočnil v dostatočnom rozsahu. Tribunal Superior (vyšší súd) sa naopak odvoláva na správu, ktorú Španielsko v roku 2019 podľa článku 17 predložilo Komisii. Podľa tohto ustanovenia má taká správa obsahovať okrem iného hlavné výsledky dohľadu uvedeného v článku 11. Španielsko v nej oznámilo, že stav ochrany vlka v Španielsku bol v období od roku 2013 do roku 2018 nepriaznivý.
85. Pokiaľ okrem tejto správy skutočne neexistujú žiadne porovnateľné vedecké poznatky o stave ochrany dotknutého druhu, v takom prípade treba pri uplatňovaní článku 14 smernice o biotopoch nevyhnutne zohľadniť aspoň záver, ktorý je v nej uvedený.
86. Odchýlka od nej by bola možná len na základe protichodných vedeckých poznatkov, ktoré majú z vedeckého hľadiska väčšiu výpovednú hodnotu ako táto správa. Také poznatky môžu vyplynúť najmä z novších výskumov, ktoré však musia byť vedecky podložené minimálne tak ako poznatky, na ktorých je založená táto správa.
87. Naproti tomu členské štáty nemôžu bez ďalších vedeckých dôkazov voči takej správe namietať, že je zastaraná. Keďže majú povinnosť dohľadu podľa článku 11 smernice o biotopoch, musia samy disponovať aktuálnymi vedeckými poznatkami, na ktoré by sa prípadne mohli odvolať. Ak také poznatky neexistujú, nemôžu mať z nedostatočných štúdií nijaký prospech. Okrem toho šesťročné obdobie, za ktoré sa predkladá správa, podľa článku 17 vyjadruje, že taká správa môže byť základom pre opatrenia až do vypracovania ďalšej správy.
88. Preto treba konštatovať, že zhodnotenie, ktoré sa má vykonať podľa článku 14 smernice o biotopoch, sa musí opierať o správu predloženú podľa článku 17, ak ju nevyvrátia poznatky, ktoré majú z vedeckého hľadiska väčšiu výpovednú hodnotu.
– Dôsledky nepriaznivého stavu ochrany
89. Členské štáty musia v prípade pochybností týkajúcich sa zachovania priaznivého stavu ochrany druhu uvedeného v prílohe V smernice o biotopoch prakticky preskúmať, či sú nevyhnutné opatrenia súvisiace s odoberaním a využitím jedincov, teda aj s lovom.
90. Ak členský štát – tak ako v prejednávanej veci – dokonca oznámil Komisii, že stav ochrany druhu uvedeného v prílohe V smernice o biotopoch je nepriaznivý, táto miera voľnej úvahy je nevyhnutne obmedzená. V tomto prípade totiž doteraz prijaté opatrenia zjavne nepostačujú na zabezpečenie priaznivého stavu ochrany populácie druhu.
91. To, či príslušné orgány prijmú opatrenia, preto v prípade nepriaznivého stavu ochrany už nezávisí od ich voľnej úvahy. V tomto prípade naopak musia prijať dodatočné opatrenia v zmysle článku 14 smernice o biotopoch, aby zlepšili stav ochrany druhu do takej miery, že dotknutá populácia v budúcnosti trvale dosiahne priaznivý stav ochrany.
92. Nie je však ale ešte jasné, aké dodatočné opatrenia musia príslušné orgány prijať, a najmä či musia zakázať lov. O tom svedčí už demonštratívny výpočet možných opatrení uvedený v článku 14 ods. 2 smernice o biotopoch. Podľa neho je povinné len pokračovanie dohľadu stanoveného v článku 11, zatiaľ čo členský štát, resp. príslušné orgány „môžu“ prijať zvyšné uvedené opatrenia, ale– spravidla – nemusia.
93. Keďže opatrenia podľa článku 14 ods. 2 smernice o biotopoch sú nevyhnutné len dovtedy, pokiaľ existujú pochybnosti o zachovaní priaznivého stavu ochrany, úplný a trvalý zákaz lovu nie je uvedený v tomto ustanovení ako možné opatrenie. Je v ňom však spomenutá možnosť uložiť dočasný alebo miestny zákaz odoberania jedincov vo voľnej prírode a využívania určitých populácií (druhá zarážka), teda kým je tento zákaz nevyhnutný. Spomínajú sa v ňom aj pravidlá poľovníctva, ktoré berú do úvahy ochranu dotknutej populácie (štvrtá zarážka), a systém licencií na odoberanie jedincov alebo kvóty (piata zarážka).
94. Aj voľnú úvahu, ktorá existuje podľa uvedeného ustanovenia, pokiaľ ide o opatrenia, však v prípade nepriaznivého stavu ochrany obmedzuje cieľ týkajúci sa zachovania priaznivého stavu ochrany.
95. V nemeckej verzii to veľmi jasne vyplýva zo znenia článku 14 ods. 1 smernice o biotopoch. Podľa neho totiž členské štáty prijmú „nevyhnutné opatrenia“ na zabezpečenie toho, že odoberanie a využitie je zlučiteľné so zachovaním priaznivého stavu ochrany.
96. V iných jazykových verziách, napríklad v anglickej, francúzskej alebo španielskej verzii, opatrenia, ktoré sa majú prijať, nie sú priamo označené ako „nevyhnutné“. Podľa týchto verzií členské štáty len prijmú opatrenia na zabezpečenie toho, že odoberanie a využitie je zlučiteľné so zachovaním priaznivého stavu ochrany. Nevyhnutnosť opatrení je však v tomto pokyne implicitne vyjadrená. Okrem toho je nevyhnutnosť opatrení nepriamo spomenutá aj výslovne, lebo podľa všetkých jazykových verzií sa opatrenia majú prijať, ak ich členské štáty považujú za potrebné.
97. To, či konštatovanie, že druh sa nachádza v nepriaznivom stave ochrany, znamená, že je nevyhnutné obmedziť alebo zakázať lov, závisí od dôvodov tohto konštatovania.
98. Článok 1 písm. i) smernice o biotopoch kvalifikuje stav ochrany ako priaznivý, ak po prvé údaje týkajúce sa dynamiky populácie príslušného druhu indikujú, že sa tento druh sám dlhodobo udržuje vo svojom prirodzenom biotope ako životaschopný komponent, po druhé územie prirodzeného pohybu tohto druhu sa ani nezmenšuje, ani sa pravdepodobne v dohľadnej budúcnosti nezmenší, a po tretie existuje a pravdepodobne bude ďalej existovať dostatočne veľký prirodzený biotop na dlhodobé udržanie ich populácií.(33)
99. Nevyhnutnosť obmedziť lov je zrejmá najmä vtedy, keď je stav ochrany druhu nepriaznivý predovšetkým z dôvodu straty jedincov. Aj v prípade, ak sú také straty spôsobené hlavne inými dôvodmi – v prípade vlka prichádza do úvahy napríklad cestná premávka, choroby alebo pytliactvo –, môže byť nevyhnutné zabrániť dodatočným stratám spôsobeným lovom.
100. Ak však problémy tohto druhu súvisia predovšetkým s jeho biotopom, čo treba predpokladať napríklad vo Francúzsku v prípade škrečka (Cricetus cricetus),(34) je možné, že lov alebo jeho obmedzenie bude mať len veľmi obmedzené účinky na stav ochrany.
101. Okrem toho konštatovanie týkajúce sa stavu ochrany druhu v biogeografických regiónoch členského štátu umožňuje dospieť len k obmedzeným záverom týkajúcim sa stavu ochrany na určitých územiach. Naopak nemožno vylúčiť, že stav ochrany druhu na určitých územiach je taký dobrý, že lov je tam aj s prihliadnutím na vzťahy s inými územiami, kde je stav ochrany nepriaznivý, naďalej možný. Je však možný aj opak, ak sú populácie, ktorých stav ochrany je nepriaznivý, odkázané na príchod jedincov z území s mimoriadne dobrým stavom ochrany. Toto posúdenie musia vykonať v prvom rade príslušné orgány členských štátov s prihliadnutím na najlepšie dostupné vedecké poznatky a na základe primeraného dohľadu nad stavom ochrany druhu podľa článku 11 smernice o biotopoch.
102. Pri rozhodovaní, ktoré opatrenia sú nevyhnutné, treba napokon zohľadniť aj zásadu obozretnosti. Táto zásada dovoľuje prijať v prípade, ak pretrváva neistota týkajúca sa existencie alebo rozsahu rizík, najmä pre životné prostredie, ochranné opatrenia aj bez nutnosti čakať na to, kým sa existencia a závažnosť týchto rizík preukáže v plnom rozsahu.(35) Ochranné opatrenia sú preto možné aj vtedy, ak na základe najlepších dostupných vedeckých poznatkov pretrváva neistota týkajúca sa existencie rizík pre zachovanie priaznivého stavu ochrany.
103. Na záver treba uviesť, že aj po konštatovaní nepriaznivého stavu ochrany druhu uvedeného v prílohe V smernice o biotopoch sa lov tohto druhu musí zakázať len vtedy, keď je tento zákaz s prihliadnutím na najlepšie dostupné vedecké poznatky vrátane primeraného dohľadu nad stavom ochrany druhu podľa článku 11 a s prihliadnutím na zásadu obozretnosti nevyhnutný na obnovenie priaznivého stavu ochrany tohto druhu.
D. Záverečná poznámka
104. Na záver treba pripomenúť, že pre povolenie lovu môže byť dôležitá aj ochrana vlkov na územiach sústavy Natura 2000. Keďže Španielsko označilo viacero oblastí na ochranu vlka bezprostredne na juh od rieky Duero(36) a tento druh si vyžaduje veľmi veľké územia,(37) bolo by tiež možné položiť si otázku, či treba v prípade plánov lovu na územiach na sever od rieky Duero vykonať zhodnotenie dosahov na lokalitu podľa článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch.(38) Prinajmenšom nemožno vylúčiť, že vlky, ktoré obývajú tieto chránené územia, prekročia rieku a tam budú usmrtené. Pre genetickú rozmanitosť populácií na týchto chránených územiach tiež môže byť dôležité, či v dostatočnej miere prichádzajú do styku s populáciami na sever od tejto rieky. Táto otázka však nie je predmetom konania v prejednávanej veci.
V. Návrh
105. Na základe vyššie uvedených úvah navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálne otázky takto:
1. Návrh na začatie prejudiciálneho konania nevyvoláva žiadne pochybnosti o tom, že vlk (Canis lupus) sa v Španielsku musí chrániť podľa článku 12 smernice Rady 92/43/EHS z 21. mája 1992 z 21. mája 1992 o ochrane prirodzených biotopov a voľne žijúcich živočíchov a rastlín, zmenenej smernicou 2013/17/EÚ z 13. mája 2013, len na juh od rieky Duero, zatiaľ čo na sever od tejto rieky sa na tento živočíšny druh uplatní článok 14 smernice.
2. Lov môže byť odoberaním a využitím jedincov vlka v zmysle článku 14 ods. 1 smernice 92/43.
3. Články 11, 14 a 17 smernice 92/43 sa majú vykladať v tom zmysle, že
– členské štáty musia podľa článku 14 obmedziť odoberanie a využitie jedincov druhov uvedených v prílohe V, ak bola vyvrátená domnienka, že neobmedzené vykonávanie predmetnej činnosti je zlučiteľné s ich zachovávaním v priaznivom stave ochrany,
– dohľad nad stavom ochrany druhu uvedeného v prílohe V, ktorý sa musí vykonávať podľa článku 11, si vyžaduje osobitnú starostlivosť, najmä ak je tento druh – tak ako vlk – v prípade niektorých susedných oblastí uvedený v prílohách II a IV a v nich je dokonca klasifikovaný ako prioritný,
– zhodnotenie, ktoré sa má vykonať podľa článku 14, sa musí opierať o správu predloženú podľa článku 17, ak ju nevyvrátia poznatky, ktoré majú z vedeckého hľadiska väčšiu výpovednú hodnotu, a
– aj po konštatovaní nepriaznivého stavu ochrany druhu uvedeného v prílohe V sa lov tohto druhu musí zakázať len vtedy, keď je tento zákaz s prihliadnutím na najlepšie dostupné vedecké poznatky vrátane primeraného dohľadu nad stavom ochrany druhu podľa článku 11 a s prihliadnutím na zásadu obozretnosti nevyhnutný na obnovenie priaznivého stavu ochrany tohto druhu.