CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
JEAN RICHARD DE LA TOUR
presentate il 26 ottobre 2023 (1)
Causa C‑752/22
EP
contro
Maahanmuuttovirasto
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Korkein hallinto-oikeus (Corte amministrativa suprema, Finlandia)]
«Rinvio pregiudiziale – Politica di immigrazione – Direttiva 2003/109/CE – Status dei cittadini di paesi terzi che siano soggiornanti di lungo periodo – Condizioni di soggiorno del soggiornante di lungo periodo in un altro Stato membro – Articolo 22, paragrafo 3 – Tutela rafforzata contro l’allontanamento – Cittadino di un paese terzo, soggiornante di lungo periodo nel primo Stato membro, il cui soggiorno nel territorio di un altro Stato membro è irregolare – Decisione di rimpatrio corredata da un divieto d’ingresso nel territorio nazionale per motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza – Direttiva 2008/115/CE – Norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio dei cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare – Articolo 6, paragrafo 2 – Cittadino di un paese terzo titolare di un titolo di soggiorno valido rilasciato da un altro Stato membro»
I. Introduzione
1. Il cittadino di un paese terzo che ha acquisito lo status di soggiornante di lungo periodo in uno Stato membro ai sensi della direttiva 2003/109/CE (2) beneficia in un altro Stato membro, nel cui territorio entri in violazione di un divieto d’ingresso emanato nei suoi confronti, della tutela rafforzata contro l’allontanamento derivante dall’articolo 12 e dall’articolo 22, paragrafo 3, di detta direttiva?
2. Questa è, in sostanza, la questione sollevata dal rinvio pregiudiziale in esame.
3. La questione di cui trattasi si inserisce nell’ambito di una controversia che oppone EP, cittadino russo che ha acquisto lo status di soggiornante di lungo periodo in Estonia, al Maahanmuuttovirasto (Ufficio nazionale per l’immigrazione, Finlandia) (in prosieguo: l’«Ufficio») con riferimento alla legittimità della decisione di allontanamento verso la Federazione russa adottata nei confronti dell’interessato e corredata da un divieto di ingresso nello spazio Schengen (in prosieguo: la «decisione controversa»), limitato in seguito al territorio nazionale. Benché l’Ufficio abbia fondato la sua decisione sulle disposizioni di cui alla direttiva 2008/115/CE (3), il Korkein hallinto‑oikeus (Corte amministrativa suprema, Finlandia) si chiede se l’Ufficio non fosse tenuto, invece, a dare attuazione alle misure in materia di protezione rafforzata contro l’allontanamento previste, a favore dei cittadini di paesi terzi che siano soggiornanti di lungo periodo, all’articolo 22, paragrafo 3, della direttiva 2003/109.
4. Nella presente causa, la Corte è quindi chiamata ancora una volta a pronunciarsi sulla questione della coesistenza, nei confronti dello stesso cittadino di un paese terzo, di un divieto di ingresso emanato da uno Stato membro e di un valido permesso di soggiorno rilasciato da un altro Stato membro (4). Nella fattispecie, la causa illustra le difficoltà connesse alla valutazione dei rispettivi ambiti di applicazione delle direttive 2003/109 e 2008/115, che la Commissione europea non ha peraltro mancato di rilevare nel quadro della sua attuale proposta di novellazione della direttiva 2003/109 (5). Le proposte da essa oggi formulate al riguardo mirano a garantire una maggiore coerenza e una migliore complementarità tra i due testi di legge (6).
5. Nelle presenti conclusioni, che, conformemente alla domanda della Corte, si concentreranno sulla prima questione pregiudiziale, spiegherò le ragioni per cui ritengo che il diritto di soggiorno derivato dallo status di soggiornante di lungo periodo, di cui beneficia il cittadino di un paese terzo in un primo Stato membro, e la protezione che ne deriva, in un altro Stato membro, possano essere esercitati solo qualora detto cittadino abbia ottenuto in quest’ultimo un permesso di soggiorno. Dedurrò dalla mia analisi che l’articolo 22, paragrafo 3, della direttiva 2003/109 deve essere interpretato nel senso che esso non disciplina le condizioni di adozione, da parte di uno Stato membro, di una decisione di allontanamento di un tale cittadino quando quest’ultimo è entrato nel suo territorio in violazione di un divieto di ingresso pronunciato nei suoi confronti per ragioni di ordine pubblico e di pubblica sicurezza.
II. Contesto normativo
A. Diritto dell’Unione
1. Direttiva 2003/109
6. L’articolo 1 della direttiva 2003/109, intitolato «Oggetto», così dispone:
«Scopo della presente direttiva è stabilire:
a) le norme sul conferimento e sulla revoca dello status di soggiornante di lungo periodo concesso da uno Stato membro ai cittadini di paesi terzi legalmente soggiornanti nel suo territorio, nonché sui diritti connessi;
b) le norme sul soggiorno di cittadini di paesi terzi in Stati membri diversi da quello in cui hanno ottenuto lo status di soggiornante di lungo periodo».
7. L’articolo 2, lettere da b) a d), di detta direttiva, intitolato «Definizioni», è formulato come segue:
«Ai fini della presente direttiva, si intende per:
(...)
b) “soggiornante di lungo periodo”, il cittadino di paese terzo titolare dello status di soggiornante di lungo periodo di cui agli articoli da 4 a 7;
c) “primo Stato membro”, lo Stato membro che ha conferito per primo lo status di soggiornante di lungo periodo al cittadino di paese terzo;
d) “secondo Stato membro”, qualsiasi Stato membro, diverso da quello che per primo ha conferito lo status di soggiornante di lungo periodo al cittadino di paese terzo, nel cui territorio il soggiornante di lungo periodo esercita il diritto di soggiorno».
8. L’articolo 3 della direttiva di cui trattasi, dal titolo «Campo di applicazione», al suo paragrafo 1 così dispone:
«La presente direttiva si applica ai cittadini di paesi terzi soggiornanti legalmente nel territorio di uno Stato membro».
9. Il capo II della direttiva 2003/109 comprende gli articoli da 4 a 13. Esso enuncia le norme sul conferimento e sulla revoca dello status di soggiornante di lungo periodo concesso da uno Stato membro ai cittadini di paesi terzi legalmente soggiornanti nel suo territorio, nonché sui diritti connessi; l’obiettivo è quello di favorire l’integrazione di detti cittadini per promuovere la coesione economica e sociale, conformemente ai considerando 4 e 6 di detta direttiva.
10. Ai sensi dell’articolo 12 di detta direttiva, intitolato «Tutela contro l’allontanamento»:
«1. Gli Stati membri possono decidere di allontanare il soggiornante di lungo periodo esclusivamente se egli costituisce una minaccia effettiva e sufficientemente grave per l’ordine pubblico o la pubblica sicurezza.
(...)
3. Prima di emanare un provvedimento di allontanamento nei confronti del soggiornante di lungo periodo, lo Stato membro considera i seguenti elementi:
a) la durata del soggiorno nel territorio;
b) l’età dell’interessato;
c) le conseguenze per l’interessato e per i suoi familiari;
d) i vincoli con il paese di soggiorno o l’assenza di vincoli con il paese d’origine.
(...)».
11. Il capo III della direttiva 2003/109, rubricato «Soggiorno negli altri Stati membri», contiene gli articoli da 14 a 23. Esso mira a stabilire le condizioni di esercizio del diritto di soggiorno da parte di un beneficiario dello status di soggiornante di lungo periodo negli Stati membri diversi da quello che gli ha concesso detto status al fine di contribuire, conformemente al considerando 18 di detta direttiva, alla realizzazione effettiva del mercato interno in quanto spazio in cui è garantita a tutti la libertà di circolazione.
12. L’articolo 14, paragrafo 1, di tale direttiva prevede quanto segue:
«Il soggiornante di lungo periodo acquisisce il diritto di soggiornare, per un periodo superiore a tre mesi, nel territorio di qualsiasi Stato membro diverso da quello che gli ha conferito lo status di soggiornante di lungo periodo purché siano soddisfatte le condizioni stabilite dal presente capo».
13. L’articolo 15 della medesima direttiva, rubricato «Condizioni prescritte per il soggiorno in un secondo Stato membro», al suo paragrafo 1, primo comma, così dispone:
«Quanto prima e comunque entro tre mesi dall’ingresso nel territorio del secondo Stato membro, il soggiornante di lungo periodo presenta domanda di permesso di soggiorno alle autorità competenti di questo Stato».
14. L’articolo 22 della direttiva 2003/109, intitolato «Revoca del titolo di soggiorno e obbligo di riammissione», prevede quanto segue:
«1. Finché il cittadino di un paese terzo non abbia ottenuto lo status di soggiornante di lungo periodo, il secondo Stato membro può decidere di rifiutare di rinnovare o decidere di revocare il titolo di soggiorno e obbligare l’interessato e i suoi familiari, conformemente alle procedure previste dalla legislatura nazionale, comprese quelle di allontanamento, a lasciare il territorio nei casi seguenti:
a) per motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza ai sensi dell’articolo 17;
b) quando cessano di sussistere le condizioni di cui agli articoli 14, 15 e 16;
c) quando il cittadino di un paese terzo non soggiorna legalmente in detto Stato membro.
2. Se il secondo Stato membro adotta uno dei provvedimenti di cui al paragrafo 1, il primo Stato membro riammette immediatamente senza procedure formali il soggiornante di lungo periodo e i suoi familiari. Il secondo Stato membro notifica la sua decisione al primo Stato membro.
3. Fino a che il cittadino di un paese terzo non abbia ottenuto lo status di soggiornante di lungo periodo e, fatto salvo l’obbligo di riammissione di cui al paragrafo 2, il secondo Stato membro può adottare la decisione di allontanare detto cittadino dal territorio dell’Unione [europea] in conformità e in base alle garanzie dell’articolo 12, per gravi motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza.
In detti casi, quando adotta la decisione di cui sopra, il secondo Stato membro consulta il primo Stato membro.
Allorché il secondo Stato membro adotta la decisione di allontanare il cittadino di un paese terzo, esso prende tutte le misure appropriate per la sua effettiva esecuzione. In tal caso, il secondo Stato membro fornisce al primo Stato membro le necessarie informazioni riguardo all’esecuzione della decisione di allontanamento.
(...)
4. Nei casi di cui al paragrafo 1, lettere b) e c), le decisioni di allontanamento non possono essere accompagnate da un divieto permanente di soggiorno.
5. L’obbligo di riammissione di cui al paragrafo 2 lascia impregiudicata la possibilità che il soggiornante di lungo periodo e i suoi familiari si spostino in un terzo Stato membro».
2. Direttiva 2008/115
15. L’articolo 3 della direttiva 2008/115 è formulato come segue:
«Ai fini della presente direttiva, si intende per:
(...)
2) “soggiorno irregolare” la presenza nel territorio di uno Stato membro di un cittadino di un paese terzo che non soddisfi o non soddisfi più le condizioni d’ingresso di cui all’articolo 5 del [regolamento (CE) n. 562/2006 (7)], o altre condizioni d’ingresso, di soggiorno o di residenza in tale Stato membro;
3) “rimpatrio” il processo di ritorno di un cittadino di un paese terzo, sia in adempimento volontario di un obbligo di rimpatrio sia forzatamente:
– nel proprio paese di origine, o
– in un paese di transito in conformità di accordi comunitari o bilaterali di riammissione o di altre intese, o
– in un altro paese terzo, in cui il cittadino del paese terzo in questione decide volontariamente di ritornare e in cui sarà accettato;
4) “decisione di rimpatrio” decisione o atto amministrativo o giudiziario che attesti o dichiari l’irregolarità del soggiorno di un cittadino di paesi terzi e imponga o attesti l’obbligo di rimpatrio;
5) “allontanamento” l’esecuzione dell’obbligo di rimpatrio, vale a dire il trasporto fisico fuori dallo Stato membro;
6) “divieto d’ingresso” decisione o atto amministrativo o giudiziario che vieti l’ingresso e il soggiorno nel territorio degli Stati membri per un periodo determinato e che accompagni una decisione di rimpatrio;
(...)
8) “partenza volontaria” l’adempimento dell’obbligo di rimpatrio entro il termine fissato a tale scopo nella decisione di rimpatrio;
(...)».
16. L’articolo 6 della direttiva di cui trattasi, relativo alle decisioni di rimpatrio che pongono termine ad un soggiorno irregolare, così dispone:
«1. Gli Stati membri adottano una decisione di rimpatrio nei confronti di qualunque cittadino di un paese terzo il cui soggiorno nel loro territorio è irregolare, fatte salve le deroghe di cui ai paragrafi da 2 a 5.
2. Un cittadino di un paese terzo il cui soggiorno nel territorio di uno Stato membro è irregolare e che è in possesso di un permesso di soggiorno valido o di un’altra autorizzazione che conferisca il diritto di soggiornare rilasciati da un altro Stato membro deve recarsi immediatamente nel territorio di quest’ultimo. In caso di mancata osservanza di questa prescrizione da parte del cittadino di un paese terzo interessato ovvero qualora motivi di ordine pubblico o di sicurezza nazionale impongano la sua immediata partenza, si applica il paragrafo 1.
(...)».
B. Diritto finlandese
17. Ai fini dell’ammissione nel territorio finlandese, l’ulkomaalaislaki 301/2004 (legge sugli stranieri), del 30 aprile 2004, precisa, al suo articolo 11, primo comma, che uno straniero non deve essere soggetto a un divieto di ingresso (punto 4) e non deve essere considerato un pericolo per l’ordine pubblico e la pubblica sicurezza (punto 5).
18. In forza dell’articolo 149 b di detta legge, il cittadino di un paese terzo che soggiorni illegalmente nel paese o la cui domanda di permesso di soggiorno sia stata respinta e che sia titolare di un permesso di soggiorno valido o di un’altra autorizzazione di soggiorno rilasciata da un altro Stato membro ha l’obbligo di recarsi senza indugio nel territorio di tale altro Stato membro. Se il cittadino interessato non ottempera a tale obbligo o se la richiesta di lasciare immediatamente il paese è determinata da motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza, ne viene ordinata l’espulsione.
III. Fatti del procedimento principale e questioni pregiudiziali
19. I fatti di causa possono articolarsi in due periodi distinti.
20. Il primo periodo è quello che precede la concessione, da parte della Repubblica di Estonia, il 12 luglio 2019, dello status di soggiornante di lungo periodo all’interessato, un cittadino russo in possesso di un passaporto in corso di validità.
21. È pacifico che, nel corso di detto periodo, egli è entrato in numerose occasioni in territorio finlandese, dove è stato oggetto di quattro decisioni di espulsione verso l’Estonia, recanti la data, rispettivamente, del 9 febbraio 2017, del 16 marzo 2017, del 26 novembre 2018 e, infine, dell’8 luglio 2019. Queste decisioni sono state adottate a seguito della commissione, da parte dell’interessato, di ripetute infrazioni, vale a dire guida in stato di ebbrezza aggravata, guida di un veicolo senza patente e, infine, violazione di un divieto di ingresso. Egli è inoltre sospettato di furto aggravato, falsificazione e falsa attestazione della propria identità. Tenuto conto della natura e della reiterazione delle attività criminali da parte di quest’ultimo, le competenti autorità nazionali lo hanno considerato una minaccia per l’ordine pubblico e la pubblica sicurezza e, pertanto, tre di dette decisioni sono state accompagnate da un divieto di ingresso in territorio finlandese.
22. Il secondo periodo corrisponde alla concessione all’interessato, da parte della Repubblica di Estonia, dello status di soggiornante di lungo periodo e del relativo permesso di soggiorno per un periodo di cinque anni, vale a dire dal 12 luglio 2019 al 12 luglio 2024. Detto status, quindi, è stato concesso quando lo Stato finlandese aveva già pronunciato nei confronti della persona in questione un divieto di ingresso nel territorio nazionale ancora valido (8).
23. Il 19 novembre 2019, dopo aver compiuto una valutazione generale della situazione dell’interessato – i cui elementi compaiono nel fascicolo nazionale a disposizione della Corte – l’Ufficio non gli ha consentito di rientrare volontariamente in Estonia e ha adottato la decisione controversa (9). Dalla decisione di rinvio emerge che tale decisione prevedeva l’obbligo di allontanamento dell’interessato verso il suo paese di origine, vale a dire la Federazione russa, e che essa era accompagnata da un divieto di ingresso per l’intero spazio Schengen per un periodo di quattro anni in considerazione della minaccia da lui rappresentata per l’ordine pubblico e la pubblica sicurezza. La decisione di cui trattasi è stata adottata sulla base della direttiva 2008/115, posto che l’Ufficio riteneva che EP fosse in posizione di «soggiorno irregolare» nel territorio nazionale ai sensi dell’articolo 3, punto 2, di detta direttiva nella misura in cui egli vi era entrato in violazione dei divieti di ingresso disposti in precedenza nei suoi confronti. Preciso sin d’ora che una siffatta decisione deve, a mio avviso, essere considerata come una «decisione di rimpatrio», ai sensi dell’articolo 3, punto 4, della direttiva succitata. Infatti, nel contesto della medesima direttiva il rimpatrio è definito dall’articolo 3, punto 3, della stessa come l’operazione con cui il cittadino di un paese terzo deve recarsi in un paese terzo, in un paese di transito o rientrare nel suo paese di origine, vale a dire al di fuori del territorio dell’Unione.
24. Dal fascicolo nazionale risulta altresì che, in pari data, il 19 novembre 2019, l’Ufficio ha avviato la procedura di consultazione con la Repubblica di Estonia, come previsto all’articolo 25, paragrafo 2, della convenzione di applicazione dell’accordo di Schengen (10), nell’ambito della quale esso ha chiesto a detto Stato membro di prendere posizione sull’eventuale revoca del permesso di soggiorno per soggiornante di lungo periodo dell’interessato. Il 9 dicembre 2019 la Repubblica di Estonia ha comunicato che tale permesso non sarebbe stato ritirato. In tali circostanze, l’Ufficio ha trasformato il divieto di ingresso nell’intero spazio Schengen in un divieto di ingresso puramente nazionale, conformemente all’articolo 25, paragrafo 2, secondo comma, di detta convenzione (11).
25. Il 24 marzo 2020 EP veniva espulso verso la Federazione russa. Quest’ultimo è entrato nuovamente in territorio finlandese da cui è stato allontanato, verso l’Estonia, l’8 agosto 2020 e il 16 novembre 2020.
26. A seguito del rigetto, da parte dell’Helsingin hallinto-oikeus (Tribunale amministrativo di Helsinki, Finlandia), del ricorso presentato dal ricorrente avverso la decisione controversa, quest’ultimo adiva il Korkein hallinto-oikeus (Corte amministrativa suprema) per ottenere l’annullamento di detta sentenza.
27. Alla luce del contesto di fatto in cui si inserisce la presente causa e, in particolare, dello status di soggiornante di lungo periodo di cui EP gode in Estonia, il giudice del rinvio si chiede se l’Ufficio non fosse tenuto ad attuare le misure relative a una tutela rafforzata contro l’allontanamento, previste dalla direttiva 2003/109, ai fini dell’adozione della decisione controversa.
28. In primo luogo, detto giudice considera che l’articolo 3, paragrafo 1, della direttiva 2003/109 non consente di stabilire in maniera univoca se una situazione come quella del caso di specie rientri nell’ambito di applicazione della direttiva di cui trattasi. Infatti, benché il soggiorno di EP in Estonia sia regolare poiché si fonda sul suo status di soggiornante di lungo periodo riconosciutogli da detto Stato membro, non lo è, per contro, il suo soggiorno in Finlandia, posto che egli non ha chiesto un permesso di soggiorno ai sensi delle disposizioni del capo III della suddetta direttiva e che è stato disposto a suo carico un divieto di ingresso nel territorio di detto Stato membro.
29. In secondo luogo, tale giudice ritiene che la legge sugli stranieri non contenga disposizioni che traspongano espressamente l’articolo 22, paragrafo 3, della direttiva 2003/109 con riferimento all’espulsione dalla Finlandia, al di fuori del territorio dell’Unione, del cittadino di un paese terzo cui un altro Stato membro abbia rilasciato un permesso di soggiorno per soggiornante di lungo periodo. Si pone quindi la questione se l’articolo 12, paragrafi 1 e 3, e l’articolo 22, paragrafo 3, di detta direttiva siano, sotto il profilo sostanziale, incondizionati e tanto precisi, ai sensi della giurisprudenza della Corte, da consentire al cittadino di un paese terzo di invocarli contro uno Stato membro.
30. In tale contesto, il Korkein hallinto‑oikeus (Corte amministrativa suprema) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se la direttiva 2003/109/CE, relativa allo status dei cittadini di paesi terzi che siano soggiornanti di lungo periodo, si applichi all’allontanamento dal territorio dell’Unione europea di una persona che sia entrata nel territorio di uno Stato membro durante la vigenza di un divieto d’ingresso nei suoi confronti e il cui soggiorno nello Stato membro fosse pertanto illegale ai sensi del diritto nazionale e che non abbia fatto richiesta di un permesso di soggiorno nello Stato membro medesimo, qualora la persona abbia acquisito un permesso di soggiorno di lungo periodo per cittadini di paesi terzi in un altro Stato membro.
In caso di risposta in senso affermativo alla prima questione:
2) Se l’articolo 12, paragrafi 1 e 3, e l’articolo 22, paragrafo 3, della direttiva 2003/109/CE, relativa allo status dei cittadini di paesi terzi che siano soggiornanti di lungo periodo, siano, sotto il profilo sostanziale, incondizionati e tanto precisi che il cittadino di un paese terzo possa invocarli nei confronti di uno Stato membro».
31. Hanno presentato osservazioni scritte il governo finlandese e la Commissione.
IV. Analisi
32. Con la sua prima questione pregiudiziale il giudice del rinvio chiede alla Corte, in sostanza, se l’articolo 22, paragrafo 3, della direttiva 2003/109, in forza del quale il cittadino di un paese terzo titolare dello status di soggiornante di lungo periodo in un primo Stato membro beneficia, nel secondo Stato membro, della tutela rafforzata contro l’allontanamento prevista dall’articolo 12 di detta direttiva, si applichi quando detto cittadino è entrato nel territorio di quest’ultimo Stato membro in violazione di un divieto di ingresso pronunciato nei suoi confronti per ragioni di ordine pubblico e di pubblica sicurezza.
33. Prima di iniziare l’analisi della formulazione dell’articolo 22, paragrafo 3, primo comma, della direttiva 2003/109, nonché dell’economia e dell’obiettivo del capo III della medesima, in cui detto articolo si inserisce, occorre preliminarmente chiarire i rispettivi ambiti di applicazione delle direttive 2008/115 e 2003/109.
A. Rispettivi ambiti di applicazione delle direttive 2008/115 e 2003/109
34. Tanto dal titolo, quanto dalla formulazione del suo articolo 1, emerge che la direttiva 2008/115 stabilisce le norme e le procedure comuni che devono essere applicate da ogni Stato membro al rimpatrio dei cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare.
35. Dall’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva di cui trattasi si evince così, in maniera inequivocabile, che esso si applica ai «cittadini di paesi terzi il cui soggiorno nel territorio di uno Stato membro è irregolare» (12).
36. La nozione di «soggiorno irregolare» è definita all’articolo 3, punto 2, della direttiva 2008/115 come «la presenza nel territorio di uno Stato membro di un cittadino di un paese terzo che non soddisfi o non soddisfi più le condizioni d’ingresso di cui all’articolo 5 del [regolamento n. 562/2006 (13)], o altre condizioni d’ingresso, di soggiorno o di residenza in tale Stato membro». Poiché il cittadino di un paese terzo che entri nel territorio di uno Stato membro in violazione di un divieto d’ingresso in tale territorio disposto a suo carico si trova comunque sul territorio di tale Stato, egli vi soggiorna, per effetto di questa sola circostanza, in modo irregolare, ai sensi dell’articolo 3, punto 2, della direttiva 2008/115, e ricade quindi nell’ambito di applicazione di tale direttiva, conformemente all’articolo 2 della stessa (14). L’articolo 6 della direttiva 2008/115 stabilisce quindi le norme e le procedure applicabili alla «[d]ecisione di rimpatrio», con cui il cittadino è tenuto, in adempimento volontario o forzatamente, a rientrare, in particolare, nel suo paese d’origine (15). L’articolo 6, paragrafo 2, di detta direttiva prevede disposizioni particolari applicabili al cittadino di un paese terzo in possesso di un permesso di soggiorno valido o di un’altra autorizzazione che conferisca il diritto di soggiornare, rilasciati da un altro Stato membro.
37. Tuttavia, dall’articolo 4, paragrafo 2, della direttiva 2008/115 risulta che essa lascia «impregiudicate le disposizioni più favorevoli ai cittadini di paesi terzi previste dall’acquis comunitario in materia di immigrazione e di asilo». Infatti, come ha ricordato la Corte, tale direttiva non si prefigge l’obiettivo di armonizzare integralmente le norme degli Stati membri sul soggiorno degli stranieri (16).
38. A questo proposito, non vi è alcun dubbio che le norme enunciate dalla direttiva 2003/109 rientrano in detto acquis e prevedono disposizioni più favorevoli a favore dei cittadini di paesi terzi soggiornanti di lungo periodo, riconoscendo a questi ultimi una tutela rafforzata contro l’allontanamento e una procedura di riammissione tra Stati membri in taluni casi di mobilità all’interno dell’Unione. Come sottolinea la Commissione nel suo manuale sul rimpatrio, detta direttiva costituisce una lex specialis «che deve essere applicat[a] in primo luogo nei casi espressamente previsti da dett[a] direttiv[a]» (17).
39. L’ambito di applicazione della direttiva 2003/109 è definito dall’articolo 3, paragrafo 1, della stessa, il quale dispone che essa «si applica ai cittadini di paesi terzi soggiornanti legalmente nel territorio di uno Stato membro». Finché il cittadino di un paese terzo è titolare dello status di soggiornante di lungo periodo in uno Stato membro, attestato, peraltro dal relativo titolo di soggiorno, e tale status non è stato formalmente ritirato, esso risiede legalmente nel territorio di uno Stato membro. Nel caso di specie, EP rientra effettivamente nell’ambito di applicazione della direttiva di cui trattasi e deve, quindi, beneficiare, in Estonia, dei diritti connessi al suo status di soggiornante di lungo periodo, elencati nel capo II della direttiva di cui trattasi, tra i quali rientra il diritto a una tutela rafforzata contro l’allontanamento previsto al suo articolo 12 (18).
40. Per quanto attiene, invece, alle condizioni di soggiorno di detto cittadino negli Stati membri diversi da quello che gli ha concesso tale status, esse sono trattate nel capo III della direttiva 2003/109. Orbene, nessuna di queste condizioni riguarda una situazione come quella controversa, in cui il cittadino di un paese terzo soggiornante di lungo periodo in un primo Stato membro non dispone di un diritto di soggiorno derivato nello Stato membro nel cui territorio entri in violazione di un divieto d’ingresso, disposto nei suoi confronti per ragioni di ordine pubblico e di pubblica sicurezza.
41. Questa valutazione si fonda sia su un esame letterale dell’articolo 22, paragrafo 3, primo comma, della direttiva 2003/109, che su un’analisi sistematica, contestuale e teleologica di detta direttiva.
B. Formulazione dell’articolo 22, paragrafo 3, primo comma, della direttiva 2003/109
42. L’articolo 22, paragrafo 3, primo comma, della direttiva 2003/109 enuncia il principio secondo cui «[f]ino a che il cittadino [(19)] di un paese terzo non abbia ottenuto lo status di soggiornante di lungo periodo e, fatto salvo l’obbligo di riammissione di cui al paragrafo 2 [(20)], il secondo Stato membro può adottare la decisione di allontanare detto cittadino dal territorio dell’Unione in conformità e in base alle garanzie dell’articolo 12, per gravi motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza».
43. L’utilizzo della congiunzione «fino a che» nell’espressione «[f]ino a che il cittadino di un paese terzo non abbia ottenuto lo status di soggiornante di lungo periodo» non consente di stabilire con precisione l’ambito di applicazione personale dell’articolo 22, paragrafo 3, primo comma, della direttiva 2003/109.
44. Di certo, questa espressione testimonia la chiara intenzione del legislatore dell’Unione di escludere dall’ambito di applicazione di detta disposizione il cittadino di un paese terzo titolare dello status di soggiornante di lungo periodo in un primo Stato membro, che ottenga detto status nel secondo Stato membro (21). Tuttavia, la suddetta espressione non consente di stabilire il momento a decorrere dal quale detto cittadino può beneficiare di tale protezione nel territorio di quest’altro Stato membro, vale a dire se sia sufficiente che egli sia un soggiornante di lungo periodo in un primo Stato membro, a prescindere dalla durata e dalle modalità del suo soggiorno nel territorio di detto altro Stato membro, o se, per contro, sia necessario che egli abbia presentato in quest’ultimo Stato una domanda di permesso di soggiorno o che ne sia titolare.
45. Ritengo che anche l’ambito di applicazione ratione personae dell’articolo 22, paragrafo 3, primo comma, della direttiva di cui trattasi debba essere interpretato in questo senso.
46. In primo luogo, nel testo stesso della disposizione in esame il legislatore dell’Unione si riferisce agli obblighi del «secondo Stato membro». Detta nozione è definita nell’articolo 2, lettera d), della direttiva 2003/109, come indicante «qualsiasi Stato membro, diverso da quello che per primo ha conferito lo status di soggiornante di lungo periodo al cittadino di paese terzo, nel cui territorio il soggiornante di lungo periodo esercita il diritto di soggiorno» (22). L’utilizzo dell’indicativo presente («esercita») e non del condizionale («eserciterebbe») testimonia il fatto che il cittadino di un paese terzo deve esercitare attualmente il suo diritto di soggiorno derivato nel secondo Stato membro. Orbene, come attestano l’articolo 14, paragrafo 1, e il considerando 21 della direttiva di cui trattasi, l’esercizio di detto diritto di soggiorno presuppone che il cittadino interessato soddisfi le condizioni enunciate nel capo III della suddetta direttiva (23).
47. In secondo luogo, dalla formulazione dell’articolo 22, paragrafo 3, primo comma, della direttiva 2003/109 risulta che la «decisione di allontanare (...) dal territorio dell’Unione» il cittadino di un paese terzo deve essere adottata «in conformità e in base alle garanzie dell’articolo 12 [di detta direttiva], per gravi motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza». Ciò implica che detto cittadino può essere allontanato solo se costituisce una minaccia effettiva e sufficientemente grave per l’ordine pubblico o la pubblica sicurezza, che la decisione di allontanamento non può essere motivata da ragioni economiche e che le autorità competenti del secondo Stato membro sono tenute a prendere in considerazione preliminarmente la durata del suo soggiorno nel territorio nazionale, la sua età, le conseguenze di un allontanamento per lui e per i suoi familiari, nonché i suoi vincoli con lo Stato di soggiorno o l’assenza di vincoli con il paese d’origine (24). Pertanto, il riconoscimento di questo livello di tutela contro l’allontanamento, considerevolmente rafforzato, si fonda su giustificazioni oggettive legate al grado di integrazione del soggiornante di lungo periodo nel primo Stato membro interessato, in ragione del suo status di soggiornante di lungo periodo (articolo 12 della direttiva 2003/109), e nel secondo Stato membro, in forza dell’esercizio del diritto di soggiorno derivato che egli trae da detto status (articolo 22 della direttiva citata). Una siffatta protezione non può, quindi, essere giustificata rispetto al cittadino di un paese terzo soggiornante di lungo periodo che non disponga di un siffatto diritto di soggiorno derivato nello Stato membro nel cui territorio entri in violazione di un divieto d’ingresso, disposto nei suoi confronti per ragioni di ordine pubblico e di pubblica sicurezza.
48. Questa interpretazione trova conferma nell’economia e nell’obiettivo delle disposizioni enunciate nel capo III della direttiva 2003/109.
C. Economia e finalità del capo III della direttiva 2003/109
49. Come attesta il suo titolo, il capo III della direttiva 2003/109 mira a determinare le condizioni per l’esercizio, da parte del cittadino di un paese terzo titolare dello status di residente di lungo periodo, del diritto di soggiorno negli Stati membri diversi da quello che gli ha concesso tale status, e ciò al fine di contribuire alla realizzazione effettiva del mercato interno in quanto spazio in cui è garantita a tutti la libertà di circolazione (25). Quanto al diritto di detto cittadino negli altri Stati membri, esso prevede un sistema graduale che può sfociare in un diritto di soggiorno permanente mediante la concessione di tale status in uno di detti Stati.
50. Il diritto di soggiorno superiore a tre mesi (26) riconosciuto nel secondo Stato membro costituisce un diritto derivato dallo status di soggiornante di lungo periodo nel primo Stato membro. È, pertanto, proprio in ragione della concessione all’interessato, da parte di un primo Stato membro, di detto status ai sensi dell’articolo 4 della direttiva 2003/109 che un secondo Stato membro può concretizzare detto diritto di soggiorno derivato conferendogli, in conformità all’articolo 14, paragrafo 1, di detta direttiva, un titolo di soggiorno (27). A tal fine, il soggiornante di lungo periodo deve presentare una domanda conforme all’articolo 15 di detta direttiva, che soddisfi le condizioni enunciate negli articoli da 16 a 19 della medesima direttiva. Tra queste condizioni figura quella di non costituire una minaccia per l’ordine pubblico o la pubblica sicurezza (28). Mentre l’articolo 20 della direttiva 2003/109 enuncia le garanzie procedurali che devono essere riconosciute al soggiornante di lungo periodo in caso di rigetto della sua domanda di titolo di soggiorno, l’articolo 21 di detta direttiva prevede, per contro, il trattamento che deve essergli riconosciuto in questo secondo Stato membro qualora gli sia concesso tale titolo.
51. L’articolo 22 della direttiva 2003/109, intitolato, in maniera inequivocabile, «Revoca del titolo di soggiorno e obbligo di riammissione», s’inserisce nel logico seguito di queste disposizioni. Nella sua relazione sull’applicazione di detta direttiva, la Commissione chiarisce che l’articolo di cui trattasi enuncia le condizioni in cui il secondo Stato membro può adottare una decisione di espulsione nei confronti di un soggiornante di lungo periodo, che goda in detto Stato membro di un titolo di soggiorno ma non abbia ancora ottenuto lo status di soggiornante di lungo periodo (29) previsto dall’articolo 23 di tale direttiva.
52. L’articolo 22 della direttiva 2003/109 si riferisce quindi, evidentemente, al soggiornante di lungo periodo che ha avviato un autentico processo di integrazione nel secondo Stato membro, esercitando il diritto di soggiorno derivato che egli trae dal suo status. Il paragrafo 3 di detto articolo mira, del resto, a garantire l’effettività di tale diritto di soggiorno, richiedendo al secondo Stato membro di riconoscere al soggiornante interessato una tutela rafforzata contro l’espulsione ove egli rappresenti una minaccia per l’ordine pubblico e la pubblica sicurezza, e ciò in linea con la protezione di cui gode in forza del suo status nel primo Stato membro.
53. Orbene, in una situazione come quella oggetto del procedimento principale, il cittadino di un paese terzo soggiornante di lungo periodo non ha diritto di entrare nello Stato membro interessato a fronte degli effetti giuridici spiegati da un divieto di ingresso disposto a suo carico. Egli non può, a maggior ragione, godere di un titolo di soggiorno derivato in detto Stato membro e ciò a causa della minaccia che egli rappresenta per l’ordine pubblico e per la pubblica sicurezza, in conformità all’articolo 17 della direttiva 2003/109. Date le circostanze, ritengo che egli non possa beneficiare del livello di tutela contro l’espulsione, considerevolmente rafforzato, previsto dall’articolo 22, paragrafo 3, di detta direttiva.
54. Una tale interpretazione mi sembra in linea con la finalità della direttiva 2003/109. Infatti, come risulta dai considerando 4, 6 e 12 di detta direttiva, lo status di soggiornante di lungo periodo dovrebbe costituire un autentico strumento di integrazione nella società in cui il cittadino di un paese terzo si è stabilito, fermo restando che detta integrazione costituisce peraltro un elemento cardine per la promozione della coesione economica e sociale, obiettivo fondamentale dell’Unione (30). Inoltre ricordo che, in linea con il considerando 18 della direttiva di cui trattasi, il diritto di soggiorno di cui beneficia il soggiornante di lungo periodo in uno Stato membro diverso da quello che gli ha concesso tale status, deve contribuire alla realizzazione effettiva del mercato interno, quale spazio in cui è garantita a tutti la libertà di circolazione.
55. Orbene è evidente che, nella situazione di cui al procedimento principale, la concessione all’interessato dello status di soggiornante di lungo periodo da parte delle autorità estoni non può consentire a quest’ultimo di far valere nei confronti delle autorità finlandesi il livello di tutela considerevolmente rafforzato contro l’espulsione, previsto dall’articolo 22, paragrafo 3, di detta direttiva, posto che egli è entrato addirittura in territorio finlandese in palese violazione di un divieto di ingresso disposto nei suoi confronti per ragioni di ordine pubblico e di pubblica sicurezza e che egli non dispone, per tale ragione, di un diritto di soggiorno in detto Stato membro. Se così fosse, ciò equivarrebbe a disconoscere, da un lato, il sistema istituito dalla direttiva 2003/109, in forza del quale il cittadino di un paese terzo goda di diritti e benefici che dipendono dalla sua integrazione nella società sia del primo che del secondo Stato membro e, dall’altro, gli effetti giuridici collegati alle decisioni di divieto di ingresso emanate da uno Stato membro.
56. Alla luce di tutti questi elementi, ritengo che l’articolo 22, paragrafo 3, della direttiva 2003/109 debba essere interpretato nel senso che esso non si applica al cittadino di un paese terzo che, pur essendo titolare dello status di soggiornante di lungo periodo in un primo Stato membro, non dispone di un diritto di soggiorno nello Stato membro nel cui territorio egli entri in violazione di un divieto d’ingresso disposto nei suoi confronti per ragioni di ordine pubblico e di pubblica sicurezza.
57. Detto cittadino mantiene la facoltà di far valere i diritti derivanti dal proprio permesso di soggiorno per soggiornante di lungo periodo recandosi successivamente nel territorio del primo Stato membro.
58. Lo Stato membro nel cui territorio si trova detto cittadino deve, quindi, applicare la procedura di rimpatrio prevista dalla direttiva 2008/115, in particolare, nel suo articolo 6, paragrafo 2.
59. Ricordo infatti che l’articolo 6 della direttiva di cui trattasi mira a stabilire le norme e le procedure applicabili alle decisioni di rimpatrio del cittadino di un paese terzo il cui soggiorno nel territorio di uno Stato membro sia irregolare. L’articolo 6, paragrafo 2, della medesima direttiva riguarda la situazione particolare in cui detto cittadino dispone di un valido titolo di soggiorno o di un’altra autorizzazione che conferisca il diritto di soggiornare, rilasciati da un altro Stato membro. In applicazione di questa disposizione, lo Stato membro nel cui territorio tale cittadino si trova in situazione di soggiorno irregolare deve adottare una decisione di rimpatrio solo nel caso in cui l’interessato si rifiuti di recarsi immediatamente nello Stato membro che gli ha rilasciato il titolo di soggiorno, ovvero qualora motivi attinenti all’ordine pubblico o alla sicurezza nazionale impongano che questi lasci il paese (31).
V. Conclusione
60. Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, propongo alla Corte di rispondere alla prima questione pregiudiziale sollevata dal Korkein hallinto‑oikeus (Corte amministrativa suprema, Finlandia) nei seguenti termini:
L’articolo 22, paragrafo 3, della direttiva 2003/109/CE del Consiglio, del 25 novembre 2003, relativa allo status dei cittadini di paesi terzi che siano soggiornanti di lungo periodo, come modificata dalla direttiva 2011/51/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 maggio 2011,
dev’essere interpretato nel senso che:
– esso non si applica al cittadino di un paese terzo che, pur essendo titolare dello status di soggiornante di lungo periodo in un primo Stato membro, non dispone di un diritto di soggiorno nello Stato membro nel cui territorio entri in violazione di un divieto d’ingresso disposto nei suoi confronti per ragioni di ordine pubblico e di pubblica sicurezza;
– detto cittadino mantiene la facoltà di far valere i diritti derivanti dal proprio permesso di soggiorno per soggiornante di lungo periodo recandosi successivamente nel territorio del primo Stato membro.